困境儿童识别与风险评估

儿童是人类的未来, 儿童时期是人生发展的关键时期。儿童总体上属于弱势群体, 而困境儿童处于更弱势的地位。妥善处理困境儿童问题, 是构建和谐社会的重要组成部分, 也是整个社会文明进步的一种表现。由于城乡二元分割, 在我国经济社会发展进程中出现了大量外出农民工, 其中绝大部分农民工的子女并未随同父母一同居住, 成为留守儿童, 留守儿童成为困境儿童的主体。

一、困境儿童概念界定

困境儿童的概念, 最早来源于国际儿童福利组织的术语, 指因为各种情况需要获得特殊帮助的儿童。相关的英文概念包括:children in difficult situations (困境儿童) ;Vulnerable children (脆弱儿童, 弱势儿童) ;children with special needs (有特殊需要的儿童) ;children at risks (高风险儿童) 等。

国内外关于困境儿童问题的研究很多, 但是对于困境儿童的定义却有部分差别。我国民政部对儿童的分类中, “困境儿童”通常指残疾儿童、重病儿童和流浪儿童。民政部2013年6月下发《民政部关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》 (以下简称《通知》) 后, 各地政府相继出台政策, 不少研究人员提出了自身的见解, 对困境儿童的定义、分类进行了大量研究。浙江省政府办公厅印发的《关于加快发展孤儿和困境儿童福利事业的意见》, 将困境儿童定义为:流浪未成年人和因其他原因暂时失去生活依靠的未成年人, 这种其他原因包括事实无人抚养儿童、贫困家庭儿童等。将困境儿童按照困境程度划分为:孤儿、事实无人抚养儿童、重病重残儿童、低保家庭困境儿童、一般家庭困境儿童。这一定义是省一级关于困境儿童定义和分类的第一次明确定义, 对于其他省份的定义和分类具有借鉴意义。江苏省政府办公厅印发的《关于完善困境儿童分类保障制度的意见》, 从监护人对儿童监护程度的角度将困境儿童分为孤儿、监护人监护缺失的儿童、监护人无力履行监护职责的儿童、重残重病和流浪儿童及其他需要帮助的儿童。尽管分类的名称有所不同, 但实质的差异却不大。

国外关于困境儿童的研究更多的偏向于完善儿童福利体系领域。各个国家由于国情不同, 对于困境儿童救助的侧重点也不同。加拿大由于孤儿和弃婴发生率很低, 儿童救助主要对象是受虐待、受家庭暴力、未婚妈妈所生的孩子。美国在长达百年的时间里, 由补缺型儿童福利逐渐转变为普惠型儿童福利制度, 涉及医疗、教育、健康、权利保护等多方面。俄罗斯由于无人照管和无家可归的儿童已经成为一种“常见的现象”, 估计多达300万-400万人, 因此建立了比较详细的关于无人照管和无家可归的儿童的法律体系。

根据民政部下发的《通知》, 适度普惠型儿童福利制度要求按照“适度普惠、分层次、分类型、分标准、分区域”的理念进行。“分层次”即将儿童群体分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童四个层次。困境儿童分残疾儿童、重病儿童和流浪儿童三类;困境家庭儿童分为父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童、贫困家庭的儿童四类。这一分类标准对于建设适度普惠型儿童福利制度有着指导意义。

根据已有的研究成果, 为建设适度普惠型儿童福利制度, 本文将困境儿童定义为:14周岁以下, 在成长过程中遇到困境的儿童。主要包括:孤儿, 监护人监护缺失的儿童, 监护人无力履行监护职责的儿童, 重残、重病及流浪儿童, 其他需要帮助的儿童。

本文在“适度普惠型儿童福利制”导向下重点关注对困境儿童的分类保障制度。儿童首先应受到监护人的保护, 其次才是学校、社会的保护。有些孩子尽管是重病儿童、残疾儿童, 但是家庭经济条件十分优越, 对社会救助需求并不强烈。适度普惠型儿童福利制度涵盖范围广, 因此在执行过程中必须保证公平性, 使得政府对适度普惠型儿童福利制度的支出, 能够达到预期的目的, 尽量减少违背社会公平的可能性。在建立适度普惠儿童福利制度中, 必须将困境儿童的家庭经济条件考虑进来, 对困境儿童进行更细致的划分。同时与贵州省省情相结合, 留守儿童尽管没有被划分为困境儿童, 但他们的生活条件也值得我们关注, 也应该被划分为困境儿童, 享受适度普惠型儿童福利制度的社会救助。

根据我国当前和今后一段时期实际情况, 在参考部分省份具体实践经验的基础上, 本文将困境儿童分为五类:孤儿、监护人监护缺失的儿童、监护人无力履行监护职责的儿童、重残、重病及流浪儿童, 其他需要帮助的儿童。

二、困境儿童评估指标体系

一段时期以来, 我国部分地区陆续发生与困境儿童有关的重大事件。这些事件的出现, 既有经济社会发展的阶段特征, 也与困境儿童保障制度不够完善有关。我国农村存在大量困境儿童, 留守儿童是其中的主体, 留守儿童中的困境儿童是当前和今后一段时期需要重点关注的对象。

我国目前常年外出务工人员达1.7亿人, 2014年农村留守儿童约6400万人, 其中约一半留守儿童的父母“双外出”。大量的农村留守儿童、部分留守儿童的父母未能尽责, 加之困境儿童保障制度不够健全, 是一些偶然事件爆发的必然原因。

本文试图构建困境儿童风险评估指标体系, 这一体系正是在上述背景下对现实问题的回应。我们重点考虑困境儿童受到伤害的危险 (包括困境儿童的自我伤害) 。

困境儿童的评估是一个多层次、多类型、多标准的综合体系, 一个指标体系不可能完全覆盖一个系统的各个方面, 但是对于体系内的主要方面和主要内容必须能够概括。

困境儿童评估指标体系还应考虑易于操作、结果直观、结合实际, 既要便于基层实际工作者使用、评价结果一目了然, 还应积极回应实际需要、解决实际问题。

合理的指标体系具有在不同时间和空间上的可比性, 既可以作为和历史数据的趋势分析, 也可以与其他地区进行比较, 有利于指标体系的优化。评价指标一般分为定量指标和定性指标, 对于指标尽量使用定量的指标, 对于无法定量的再用定性的方式来评价, 使得指标体系可以客观分析评价。

注:每项得分越高说明儿童受伤害的可能越高。

评价指标应尽可能减少见仁见智的主观指标, 而采用客观的指标, 从而保障评价者在指标认识上具有较高的一致性;同时, 客观的指标能够避免评价者认为地选择和迎合指标。

基于以上分析, 我们设计了困境儿童受伤害评估指标体系。

根据上表对每一个困境儿童进行评分, 得分91分以上属于一级风险, 属最高风险等级;81—90分属二级风险, 存在较高风险;60—80分属三级风险, 有较大风险隐患;59分及其以下属四级风险, 风险较弱。

摘要：由于我国当前城镇化建设不够完善, 大量农村留守儿童成为困境儿童的主体。本文梳理了困境儿童的基本内涵和识别标准, 初步构建了困境儿童风险评估指标体系。

关键词：困境儿童,留守儿童,风险评估

参考文献

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