农村土地承包经营权流转的思考

一、土地承包经营权流转中产生的问题

农用土地的现状从实践的情况看, 存在的问题主要有三个方面:

1. 农村集体土地承包经营权流转主要是依靠行政方式推动。

推动土地流转, 有一个基本前提——坚持土地家庭联产承包责任制。更需要提醒的是, 允许土地流转并非允许农村土地私有化。靖安县农业局负责人说, 各级政府应在不得改变土地集体所有性质, 不得改变土地用途, 不得损害农民土地承包权益的前提下用好权。重要的是, 促进土地流转, 要尊重农民的意愿, 而不是地方政府的意愿, 有些地区不尊重农民意愿随意收回农民承包土地, 搞重新发包、出租和集体统一经营, 这种行政命令的流转方式造成农村土地承包期不稳定, 承包关系频繁变动以及农民土地利用短期行为等问题, 损害了农民的利益。

2. 农村集体土地承包经营权流转市场机制不健全。

农村集体土地承包经营权流转还受到种种因素的制约, 农村土地承包经营权流转市场还不完善。目前, 农村集体土地承包经营权流转形式以及转包为主, 形式比较单一, 流转主要在邻里和亲戚之间进行, 而且流转的内容简单。由此可见, 农村集体土地承包经营权流转还处于自发阶段, 既缺乏明确的法律依据, 又缺乏有效的市场机制, 难以通过有效的流转实现农地资源的优化配置。

3. 农村集体土地承包经营权流转操作程序不规范。

由于农村集体土地流转多自发形式, 土地流转双方往往贪图方便而不遵循一定的程序以及履行必要的手续, 也没有通过流转合同或者契约来规范流转双方的权利义务关系, 通常采取“口头协议”的方式进行私下流转, 造成土地承包关系的混乱, 土地流转无序进行, 导致纠纷越来越多。

二、我国土地经营权流转方面存在的不足

1. 政策局限:

首先, 农用土地的产权体系不完整, 土地产权主体不清。由于土地承包引起的“两权分离”, 从土地产权角度看并不完整, 也不清晰。土地分别包含哪些产权, 集体土地所有权权能, 承包经营权如何界定, 以及土地所有权、使用权、收益权、处置权应划分为几个不同的产权层次都未明确, 甚至在这种土地制度中产权主体也是不清的, 不仅有关产权分别属于什么主体无明确说法, 就连集体土地所有权的主体是乡、村还是组一直存在着争议, 其所有权权益如何分配更无法论及。

其次, 承包土地的权益是含混和残缺的。承包和经营实属两种不同的经济行为, 在生产组织和经营方式上非属于同一层次, 享有的土地权能也不同, 笼统不加分割难以形成明晰的土地产权。严格地说, 目前的土地承包经营权仅是一种在土地上耕作的权利, 并非真正意义的地权, 除了承包土地的行为权利明确属于农民外, 有关转包、租赁、抵押、转让等其他土地权利均未进行设定, 土地的使用权、收益权、处置权的行为主体是农民还是集体也不明确。

第三, 土地承包经营权不稳定, 未能按土地物权的属性给予保障。土地承包获得的土地具有物权的特征, 但目前却以债权的形式给予保障。土地权利稳含或附属于经济承包关系中, 以承包合同的形式表现, 当社会经济条件变化引起承包关系变化时, 土地承包关系也随之改变, 同时, 合同双方当事人订立的一种契约关系, 隐含于承包关系中的土地权益就与第三方无关, 所以, 无论怎么强调承包稳定关系不变, 只要合同不复存在或出现问题, 承包关系、土地权益也将不复存在, 剩下的只是合同双方当事人自己内部的债务纠纷。从法律属性上讲, 这样的土地关系是难以稳定的, 对土地权益的保障也是不可靠的。

2. 法律滞后。

土地法律制度的根本目的, 是土地资源的保护和有效利用。土地法律制度的调整对象, 是土地权属关系、利用关系、流转关系和管理关系。正如有学者认为, 中国现行土地管理法律对土地产权制度的安排, 都是建立在政府供给土地资源的基点之上的, 也就是说, 现行的土地产权制度都是在政府所允许的范围的制度创新, 是政府供给土地资源的制度完善, 是政府对土地产权的管理, 即土地行政的制度安排, 而不是土地产权制度本身的诱致性发育。关于农地经营权流转的问题《土地管理法》及《土地承包法》远滞后于政策及行政法规、司法解释。

3. 限制过严。

第一, 主体的限制。农民集体所有的土地, 可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营, 从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。集体所有的土地由本集体组织以外的单位或个人承包经营的, 必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意, 并报乡 (镇) 人民政府批准。”由此可见, 农地使用权主要限于本社区内的农民之间, 非本社区的个人或组织受让农地使用权作为例外受到严格的限制。第二, 流转的前提是必须转发包方同意。《关于稳定完善土地承包关系的意见》规定:“土地承包经营权可以转包、转让、入股、抵押, 但必须经发包方同意。第三, 流转形式较少。就目前有关规定来看, 主要限于转包、转让、入股、互换四种形式, 如《农业法》第13条, 《森林法》第15条等都只规定了以上四种形式, 而对于出让、出租、抵押等形式则缺乏应有的规定。

纵观农用土地承包经营权流转的现状, 我们发现其中的多个问题, 只有通过不断改革才能规范各种形式家庭承包的土地经营权流转运行机制, 才能使家庭承包的土地经营权流转符合“自愿、依法、有偿”的要求, 达到依法家维护家庭承包的土地承包经营权流转当事人的合法权益, 更好地实现农村土地资源的优化配置, 推进农用土地适度规模经营。