公民参与电子政务论文

摘要：在世界范围内，无论是国家还是地方公共当局都日趋重视将ICT技术融入到政府服务的过程中，实现两者的结合。然而在真正发展的过程中，过分的强调基础设施及技术的作用，反而忽略了公民这个用户作为享受电子政务服务中心的作用。今天小编为大家推荐《公民参与电子政务论文 (精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

公民参与电子政务论文 篇1：

论电子政务与公民参与

摘要：分析指出，促进公民参与应该是我国发展电子政务不可或缺的一个价值维度;但我国不同地区、群体和收入阶层之间的网络资源可及性差别，以及公民参与意识不足，是不利于公民参与的两大消极因素。有鉴于此，从四个方面探讨了克服这两大消极因素的有效途径。

关键词：电子政务;公民参与;消极因素

文献标识码：A

1　发展电子政务的重要价值维度：公民参与

发展电子政务建设信息化政府，是我国行政管理体制改革的一个重要环节。学术界一般把电子政务定义为，政府有效利用现代信息与通讯技术，通过不同的信息服务设施，在更方便的时间、地点和方式下，对政府机关、企业、社会组织和公民提供自动化的信息和服务，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。显然，这主要是立足于技术，效率层面做出的一个描述性定义。强调电子政务的效率优势固然重要，但如果缺乏必要的价值定位，那么，人们对于电子政务的认知将走向错误的技术决定论或效率至上论。

技术是强大的物质力量，但需要体现合法政治意志的制度安排来赋予其社会政治内涵。正如人类历史上的任何一种技术和制度变革必然会影响到各种权利或权力的分配一样，政府政务在技术和运作方式上的改变，也将使公民政治参与权及其实现方式发生变化。民主政治的核心价值标准是平等的公民政治权利，而平等的政治参与又是后者的关键要素。所谓“公民政治参与”是指公民在政治运行过程中表达自己的思想、意图和价值取向等，从而影响政府政治决策和政府行为的活动。因此，我们必须将促进公民政治参与确定为发展电子政务不可或缺的价值维度。这意味着，我们必须超越电子政务的技术决定论认知观：电子政务并不简单地等于政府开展政务方式的信息化、电子化，它必须能够有效地促进公民与政府之间、不同公民之间、公民与社会之间的有序互动，来体现其自身的政治合法性。这也是我国行政管理体制改革的总体目标对电子政务建设提出的本质要求。

另外，发展电子政务还是促进其它政治、社会和经济政策目标的实现的重要手段。具体包括：第一，更多公民的知情、参政议政、民主监督，将有利于塑造公民的主体意识，进而促进民主政治进程和政治稳定;有利于政府降低信息成本，扩大信息来源，提高信息的置信度，从而为更合理地配置公共资源与的流向流量，提供可靠依据;有利于反腐倡廉，第二，公民通过电子政务平台交流意见，有利于减少意见分歧和社会冲突，促进社会和谐，增加“社会资本”;第三，更多企业、个人和社会组织及时、准确地了解各种政策信息。有利于其更新经济行为的预期和决策，进而提高微观以及宏观经济效率。

有鉴于此，认真分析当前不利于电子政务公民参与的“瓶颈”因素，进而探讨积极有效的改进方式，无疑具有重要的理论与实践价值。

2　我国当前存在的不利于电子政务公民参与的消极因素

首先，在我国。信息网络资源在不同地区、群体收入阶层公民之间的分布十分不平衡。根据中国互联网络信息中心的调查，中国至z000年网民占总人口的比例仅为1.3%，尽管“数字化鸿沟”问题不可能在短期内一步到位地解决，但需注意到，网络资源失衡配置不仅阻碍了公民参与，而且可能因此产生政策方面的“逆向选择”，即需求最紧迫、最需要政府关注的公民或群体的意愿要求难以通过电子政务系统得到有效表达。这实际上提出了另一个重要课题，即在“数字化鸿沟”还很大的当前情况下，实现大而纯的政务电子化是否是一个合意的目标?政府应如何处理发展电子政务与维持传统政务渠道之间的关系，从而既能够充分发挥电子政务促进公民参与的潜在优势，又能使弱势公民群体的利益要求得到表达?

其次，即便享有电子政务信息网络资源可及性的公民，也可能出于多种因素而不愿提高自己的政治参与程度。例如，历史形成的服从政府权威的心理定势，使公民在短期内难以认识到自己在政治社会生活中的权利、地位和作用;从另一方面讲，公民通过电子政务系统表达自己的意见或建议。反映社会现实，一定意义上是一种公共物品。在缺乏有效激励情况下，许多公民可能出于自利考虑或仅仅关心与自身有关的政治参与，或根本不参与。

最后，政府机构服务性行政观念调整滞后、电子政务配套制度规范和科学评价体系的相对缺位，会对公民的参与意愿构成负面影响。例如，政府只注重政策信息的发表。而不注重对公民意见的积极回应甚至大搞“献礼工程”，将严重挫败公民参与的积极性;政府关于公民参与电子政务的具体行为规范、畅通参与渠道、保证参与实施等方面的制度不健全，将使公民参与和不参与一个样，评价和不评价一个样，从而引起公民的抵触不满情绪和非制度化参与行为，甚至给社会增添不稳定因素。

3　促进电子政务公民参与的有效途径

为缓解或克服以上消极因素，不断促进我国电子政务发展中的公民参与，本文认为在实践中应从以下几个方面人手：

第一，在不同地域和阶层之间的“数字化鸿沟”无法短期内有效弥合的情况下，各级政府应在积极发展电子政务的同时，保留开放一些方便于欠发达地区公民和其他弱势公民政治参与、意愿表达的传统政务形式和渠道，尽可能公平地保障每个合法公民的政治参与权利，防止各种不具有电子政务信息网络资源的公民因大而纯的电子政务模式而被排斥或“挤出”。此外，进一步加强报纸、广播、电视等传统信息传媒方面的建设投入，保证弱势公民的政策政务知情权，一定程度上有利于弥补巨大的“数字化鸿沟”。

第二，政府从观念和行动上确立公民在电子政务绩效评估中的主体地位，是促进公民参与的思想保障。各级政府和公务员应认识到。政治权利从政治国家返还公民社会，并不意味着社会公共权威的萎缩或消失，而只是意味着这种公共权威应最终建立在政府与公民相互协商合作的基础之上。只有立足于这种思想观念，电子政务巨大的潜在效率优势才能够充分发挥并得到民主的控制。在相应的行动方面，则要求政府及时、积极、公平地对公民的评价性意见做出回应，而不是把公民视为纯粹的消费者或公共资源的竞价者。只有当公民意识到政府的电子政务确实尊重了他们的意见且积极为他们提供了必要的公共服务，公民的参与热情才能被有效调动起来。

第三，完善落实电子政务中的公民参与法律制度，为公民参与提供制度保障。尽管高水平的公民政治参与最终取决于多种因素，但制度性保障是最重要的，它们包括：保障公民的政策知情权利、参与权力和监督权力;保障畅通的公民参与渠道等。通过建立一套完整的规章制度，对公民参与电子政务的内容、方式、途径做出明确的规定，使公民能够依据法定程序实现经常化、制度化的政治参与。

最后，大力发展网络技术。开辟公民参与电子政务的新途径和新渠道。公民积极的政治参与意识最终需要现实的技术力量支撑，开发网络技术是促进公民参与的必要物质基础。

作者：万娅岚

公民参与电子政务论文 篇2：

基于双重理论的 电子政务构建中公民参与的路径探析

摘要：在世界范围内，无论是国家还是地方公共当局都日趋重视将ICT技术融入到政府服务的过程中，实现两者的结合。然而在真正发展的过程中，过分的强调基础设施及技术的作用，反而忽略了公民这个用户作为享受电子政务服务中心的作用。为此，笔者在新治理理论的公共行政理论和期望确认理论双重理论的指导下借鉴西方先进的学术和实践成果，以公民体验电子政务服务过程中的感知易用性和实用性为抓手，通过电子政务城市门户网站的差异化设计、“严肃游戏”的用户体验、电子政务服务过程的评估等措施来促进公民的参与。

关键词：理论;电子政务;公民参与;路径

引言

政府组织建立他们自己的ICT设施[1]或者以向外部购买的形式来完善整个内部主要过程的运行。[2]此外，ICT对于政府和其他政府机构、企业和公民的联系亦是极其重要的。ICT联接着政府组织数字化进程中和外界的互动。因此ICT是电子政务在以上三个方面发展的推动者。[3]随着ICT的发展和互联网的普及，电子政务相关研究的重心已经由相关技术或政府向公民转移。比如奥蒂诺(Otieno，2015)等人认为电子政务不仅仅是网站建设和互联网的使用，而是政府和公民之间改变提供服务的基本方式。电子政务可用于改善服务交付、降低成本、鼓励公民参与。[4]由此他们认为政府能够利用电子政务改变公众对公共服务质量的认识，把公众放到公共服务的中心可以重新获得公众的认可。同样哈森董和王惠志(Her-Sen Doong and Hui-Chih Wang，2014)认为电子政务是一项技术革新，为公民提供更多和更好的服务。[5]以上学者在强调信息技术等技术层面作用的同时将电子政务作为为公民服务的一个工具。换个角度来说，公民的参与亦有助于公民权利的实现以及政府效率和能力的提高。比如克里希南(Krishnan，2013)等人认为，联合国确立了公民直接参与的设计期望，这种参与确实有助于电子信息共享(E-information)、电子咨询(E-consultation)和电子决策(E-decision-making)，因此公民不仅能够参与而且可以和他们的政府建立不同的关系，并能提高政府的效率。[6]

笔者认为目前讨论的主题已经不再是“是否将公民作为电子政务设计的中心或为什么增强公民的参与”，而是“如何以公民为中心完成电子政务的设计以及如何增强公民的参与”。本文以此为起点借助期望确认理论和新公共管理理论的顶层支撑，借助西方的研究成果和实践经验进一步展开分析和论述。

1、公民参与的理论基础

1.1 新治理理论的公共行政理论(NPG)

公民与政府代表甚至和企业代表一起塑造了政府的进程和服务，这完全符合新公共治理的原则。公民参与是因为公民的社会地位逐渐提高，与之相关的政府部门的透明度、有效性、效率和提供影响和服务的标准也逐渐提高。沃特·布龙斯吉斯特(Wouter Bronsgeest，2017)等人认为人们希望这些信息可以很容易被访问，尤其是关于移动设备的信息。公民也要合作，并为他们想要得到的解决方案付出，这正逐渐符合新公共治理的公共行政理论。[7]笔者认为这个过程中关键就在于借助NPG理论在电子政务的相关设计中应以公民为中心。虽然这其中企业也占据着一定的位置，但是中心的位置只能是公民。

1.2 期望确认理论(ECT)

奥利弗(Oliver，1980)提出了消费者满意度、再购意愿和购买行为的研究，即期望确认理论(ECT)。基于这一理论，消费者在购买初期的初始期望值与实际购买的感知相比较，如果消费者的初始期望与实际的感知性相匹配，消费者就满意了。在服务方面，用户往往会对成本、效益、风险和机会等因素的初步预期进行考虑，如果他们发现实际的感知证明该服务满足他们的期望，那么用户满意度水平就比较高，他们很有可能利用服务。公民作为纳税人可以将政府看作是为公民(顾客)服务，要让他们真正的接受他们的新产品或者新的服务，最好的经营战略就是试用，并根据试用做出自己的评估。经过公民试用并评估后具有价值的设计才能更好的被他们接受，这其中的關键之处就在于用户体验过程中的感知易用性和使用性。只有公民预期的期望值和实际体验的感知值相符合或者相差无几才能真正实现公民对政府的信任，进而产生参与进来的动机。

贝尔恩德·W·沃兹和奥利弗·杜纳·库尔兹(Bernd W. Wirtz and Oliver Tuna Kurtz，2017)认为关于技术接受模型(TAM)最常用的结构是实用性和易用性。并且感知易用性直接影响感知有用性，进而影响电子政务的目标。[8]笔者认为一旦公民感受到实用性就会产生对该服务的多次尝试，这样会逐渐增强熟练度，亦强化了用户对于该服务的易用性感知。实用性和易用性实现的过程中其最重要的体验者是公民，换句话说，只要实现或提高电子政务的易用性和实用性，就能实现在坚持以公民为中心的基础上促进公民的参与。

2、双重理论下促进公民参与的路径

根据上述论述得知，实现公民参与的真正抓手在于电子政务设计、构建、使用等过程中的易用性和实用性的体现。用户感知的易用性和实用性是相互影响和相互促进的关系，笔者以此为突破口进行路径分析。

2.1 电子政务城市门户网站的差异化设计

贝尔恩德·W·沃兹和奥利弗·杜纳·库尔兹(Bernd W. Wirtz and Oliver Tuna Kurtz，2017)认为电子政务环境下单纯的家电式的使用模式是电子商务常使用的一种方法，这种方式没有充分考虑电子政务系统、服务和用户特有的差异化门户网站。[9]为此笔者根据贝尔恩德·W·沃兹和奥利弗·杜纳·库尔兹他们提出的设计模型总结出以下具有参考性的经验：一是全面在线服务的实施，这种基准实施的最佳范例是纽约，其以提供全网服务作为电子政务战略的一个关键因素。二是社交媒体的整合。他们二人认为社交媒体融入电子政务城市门户网站将积极影响公民使用电子政务门户网站的意愿。根据目前国际领先电子政务门户网站管理研究的标杆城市纽约的官方网站中有312个社交媒体频道分别分布在12个不同的社会媒体链接应用程序和平台，如脸谱网、推特、微博客等。三是移动服务的整合。中国互联网络信息中心(CNNIC )2017年发布的《第39次中国互联网发展状况统计报告》中国手机上网使用率为95.1%，较2015年底提高5.0个百分点。[10]目前从业人员和学者已经意识到移动政务服务逐渐受到公民的重视，因为它可以提供实时的、基于位置的信息需求的，提供交易服务以及达到提供公民创新的定制手机服务。四是个性化的用户帐户。在个人的级别上实现服务的个性化或定制级别，通过他们首选的渠道设计他们独特的服务组合，使公民完全得到他们想要的服务。如香港提供了一个个性化的用户账户“我的政府一站通”(MyGovHK)。五是电子服务的一体化。电子政务门户网站通过向公民提供政府的全面访问和广泛便利的接触增强其有效性。六是公共信息和服务。随着信息和通信技术的飞速发展，公共信息的实效性和服务被认为是政府网站设计的标准之一。

2.2“严肃游戏”的用户体验

奥斯纳森·M·艾哈迈德(Alsanossi M Ahmed ，2015)等人认为用户的态度被认为是主要影响感知有用性和感知易用性的观点，感知易用性对感知有用性具有直接影响，因为可以更容易实用系统，更容易体验到有用性。奥斯纳森·M·艾哈迈德等人认为为了实现任何任务或目的的肉体或脑力竞赛，用一组规则或一个框架控制用户在一定范围内不能操作的场景或世界被称为“游戏”。“严肃游戏”不是为了娱乐而设计，其目标通常与教育、培训和信息通报有关，此外，实践、测试、模拟和治疗可以成为严肃游戏的目标。[11]在电子政务的服务中，公民利用“严肃游戏”的流程和价值观成功的参与进来，起到宣传充足的知识和电子政务服务的作用。其次，通过学习执行与享受实践服务，这将增强公民在享受电子服务的信念和信心。最后，所有这些过程都会直接导致动机，提高公民意识并激励公民采取行动。

2.3 电子政务服务过程的评估

政府的存在是为了给公民和企业创造和增加价值，电子政务的出现可以说是促进了这一过程。新公共治理理论(NPG)关注的焦点除了向公民提供服务和与公民合作之外，网络管理的协商和附加值也是其重点内容。笔者认为在这个过程中政府机构开始变成网络组织，其价值的体现在于公民和企业的全面参与以及对电子政务设备的评估，由于侧重不同，在这里不再对企业方面的内容进行展开。笔者采用沃特·布龙斯吉斯特(Wouter Bronsgeest，2017)等人的用于独立评估信通技术项目的评估模型，具体流程是：[12]产生评估的动机、执行评估的决定、评估的方案和使用范围的制定、选择评估方法、评估类型和评估技术、利用研究和评估框架进行评估、最后确定评估，在这整个过程中也要检测整个评估过程。在执行过程中，每个流程步骤都有迭代，迭代在每个步骤都可能发生;每一次迭代评估者考虑后续步骤是否必要，以及是否需要改变;评估的过程与评估的时间无关;评估可以是事前和事后，评估过程可以用于任何时候，并且笔者认为整个评估过程应以公民的价值感知作为参考。通过整个评估过程，进一步完善电子政府门户网站，增强公民对政府的信任，实现价值的最大化。

综上所示，根据NPG理论和ECT理论，笔者认为应坚持以公民为中心的价值理念，创造公共价值，其服务价值实现的抓手是电子政务公民感知的易用性和实用性，通过电子政务城市门户网站的差别化设计在服务之前为公民提供个性化的服务，在设计的基础上通过“严肃游戏”的用户体验真正的使公民对政府产生信任，并通过最后的评估过程不断增强电子政务服务的公共价值，如此也是不断更新循环往复的过程。

参考文献：

[1][6] Krishnan S，Teo T S H，Lim J.E-participation and E-government Maturity： A Global Perspective[M].Grand Successes and Failures in IT.Public and Private Sectors.Springer Berlin Heidelberg，2013： 420-435.

[2][3][7][12] Bronsgeest W， Arendsen R， van Dijk J. Towards Participatory E-Government?： Learning from E-Government Project Evaluations[J]. Electronic Participation， 2017： 127.

[4] Otieno， Ibrahim， and Elijah Omwenga. "Citizen-centric critical success factors for the implementation of e-government： A case study of Kenya Huduma Centres."IST-Africa Conference， 2015. IEEE， 2015.

[5] Doong， Her-Sen， and Hui-Chih Wang. "Exploring the determinants of citizens’ intention to participate in the development of e-government services." International Conference on Electronic Government and the Information Systems Perspective. Springer， Cham，2014.

[8][9] Wirtz B W， Kurtz O T. Determinants of Citizen Usage Intentions in e-Government： An Empirical Analysis[J]. Public Organization Review， 2017， 17(3)： 353-372.

[10] 中国互联网络信息中心.第39次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].http：//www.cac.gov.cn/2017-01/22/c_1120352022.htm.

[11] Ahmed A M， Mehdi Q H， Moreton R， et al. Serious games providing opportunities to empower citizen engagement and participation in e-government services[C]//Computer Games： AI， Animation， Mobile， Multimedia， Educational and Serious Games (CGAMES)， 2015. IEEE， 2015： 138-142.

作者簡介：

陈朋伟，燕山大学公共管理学院研究生，研究方向：电子政务;

王虹，燕山大学公共管理学院研究生，研究方向：电子政务;

刘邦凡，博士，燕山大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向：电子政务。

作者：陈朋伟 王虹 刘邦凡

公民参与电子政务论文 篇3：

我国公民参与政策制定问题研究概述

[摘　要]对于公民参与的研究既有政治学的视角，也有行政学的视角，同时还有公共政策学的视角。由于公共政策作为一门独立学科的确立在中国是在20世纪90年代后的事情。目前，国内对公共政策制定中的公民参与研究集中于为数不多的学术论文中，主要探讨了公共政策制定中公民参与的主体范围、参与的基础、参与的价值、参与的途径、参与中存在的问题、参与的制约因素及其完善对策。

[关键词]公共政策制定;公民参与;研究综述

公民参与是现代政治生活中的重要现象，是衡量政治发展的重要指标，是实现政策科学化和民主化的重要举措。对于公民参与的研究最初是从政治学的视野进行的，在政治行政二分法遭到批判后，学者们转而从行政学的角度来探讨公民参与。伴随着公共政策作为一门独立学科的产生与逐步发展，从公共政策学的学科角度来探讨公民参与问题不仅具有重大的理论价值，同时也极具现实意义。

总体而言，国内从公共政策学的角度来研究公民参与尚处于起步阶段。目前，有关公共政策制定中公民参与的研究成果主要体现在为数不多的学术论文中。概括起来。这些论文主要探讨了七个方面的问题。

一、公共政策制定中的参与主体

关于公共政策制定过程中的参与主体到底是谁，主要有三种观点：第一种观点认为，公共政策制定中的参与主体包括所有公民。这是池松军在“社会转型与我国公民政策参与的宏观分析”一文中提出的。他将公民政策参与界定为“公民以政策主体和客体的双重身份，参与和影响政策过程的行为”。第二种观点认为，公共政策制定中的参与主体仅指不担任国家公职的普通公民。这为多数研究公民参与问题的人士所赞同。第三种观点认为，公共政策制定中的参与主体是既包括不担任公职的普通公民，也包括以非职务身份实施参与活动的国家机关工作人员。刘勇智和王建军均持此观点。

二、公民参与公共政策制定的基础

公民参与的发展依赖整个社会政治、经济、文化的进步和发展。我国自改革开放以来，公民受教育的机会大大增多，整个国民的文化和科学素质得到了较大的提高，已初步具备了参与政策的能力;政治民主化促进了公民民主意识的成熟，为公民政策参与的发展提供了政治前提条件;经济市场化促进了公民利益意识的觉醒，为推动公民政策参与的发展提供了动力条件;社会法治化促进了公民法律意识的形成，为公民参与的发展提供了法律保障;网络的普及与发展为公民参与开辟了更加广阔空间。因为，网络使人们可以摆脱地域疆界的限制，自由地表达自己的意见和利益要求;网络的开放性使得政府部门的信息共享成为可能;公众通过网络，可以掌握政府各方面的信息，参与政策的制定。

三、公民参与公共政策制定的价值

学者们从多方位对公民参与公共政策的意义或价值进行了阐述。从本质上讲，公共政策的制定过程实际上就是把社会上各种利益请诉求输入决策系统之中并转化为政策输出。然而，社会的各种利益要求形形色色，决策中枢面临的问题纷纭复杂。决策者要在纷繁复杂的社会问题中发现和确认政策问题实非易事，通过公民参与可以将进入公众议程的社会问题尽快提交政府并使之成为正式议程，从而促进政策问题的发现和确认;公民参与有助于公民将自己的意愿和利益要求通过多种途径转化为政策问题，强化政策系统对民意的代表性和回应性，增进公众对政府的信任感;公民参与政策制定还能打破政府内部政策制定人员对政策制定权的垄断，从而使政策制定过程透明化，防止公共政策制定过程中的垄断和腐败。公民普遍参与政策制定，还有利于形成各种利益力量和利益集团之问的博弈制衡局面，促使政府在政策制定过程中不得不考虑多方面的利益因素，形成代表公共利益的公共政策，李学余认为，公众参与还是治道变革——政府治理工具选择转变的需要，随着技术变革和全球化进程的推动，公共部门所面对的组织环境，开始变得越来越复杂且动荡不安。像环境问题、毒品问题以及种类繁多的公共治理问题，公共部门凭借自身的资源已经无法有效地进行控制和解决。公民参与有利于扩大决策资源的提取范围，并为公共决策者提供智力支持，从而降低因决策者的“有限理性”而引发的政策失败的概率、提高政府决策的理性化程度，从而为政策的顺利执行提供保障，并增强组织的凝聚力。另外，公民参与政策制定也是我国社会民主政治发展的必然要求，是实践“三个代表”重要思想的具体体现。

四、公民参与公共政策制定的途径

学者们从不同角度对公民参与政策制定的途径进行了分类。朱德米指出，从中国目前的实践来看，参与的主要形式可以概括为三种方式：告知、咨询和积极参与。告知即政府发布信息给公民，政府与公民之间是单向关系。咨询是政府与公民之间的一种双向关系，公民要提供反馈信息给政府。积极参与是建立在公民与政府伙伴关系的基础上，在政策制定过程中，公民与公民之间以及公民与政府之间都能够形成一种公开的对话。尽管积极参与意味着公民对决策发挥出重要影响，但是最终的决定权还掌握在政府手中。王建军从公民参与政策制定的程度及影响力角度将公民参与分为单向或双向信息交流、民主协商和共同决策。孙永恰、刘勇智、周丽君、张凤军等则倾向于将公民参与政策制定的渠道划分为制度内与制度外途径。制度内途径是政府创建和主导的公民参与途径，它有严格的程序和内容限制;制度外途径是社会主导、公民个体或群体自发形成的公民参与途径。它不存在特定的程序和内容限制，具有较大的随意性和自主性。制度内途径又有直接途径与间接途径之别。间接途径主要包括通过人民代表大会、人民政治协商会议、参加社团活动、官方、半官方政策咨询机构来参与;直接途径是指决策者在制定政策时通过听证、信访、公示、政务信息网等途径搜集、征求有关政策相对人意见的活动。当然，基层群众自治也是我国公民制度内直接参与途径的一个非常重要的方面。制度外公民参与途径主要有：用舆论扩散对政策的制定、调整施加影响;通过民问咨询机构推动政策的制定与调整;借助特殊的社会关系网和非正常的手段对政策施加影响;通过激烈的参与方式对公共政策施加影响。除此之外，上书请愿和用脚投粟也属于公民政策参与的制度外途径。当然，对于公民参与政策制定的途径，更多的学者是从外在表现形式来加以列举的。

五、公民参与公共政策制定在实践中存在的问题

通过归纳总结，可以发现国内关于当前中国公民参与政策制定在实践中存在的问题主要有如下四方面：

1.公民参与的非均衡性。这种非均衡性表现在：政策输出性参与过多、输入性参与明显不足;不重视政策制定过程的参与而偏重政策执行过程的参与;不重视制度化参与而重视非制度化参与;旧公民的政策参与存在着地域、行业、阶层上的巨大

不平衡性;教育程度高、经济状况好、社会地位高的公民参与意识较强。

2.公民参与的任意性。我国法律对公民参与公共决策的规定大都是任意性的，而非强制性的。这样会很容易造成公民参与权的丧失和剥夺。一些政府官员有严重的官僚主义思想，不尊重公民应有的政治权利，把公民当作公共政策的客体，认为公民理所当然应绝对接受和服从公共政策，使公民参与流于形式。

3.社团参与作用的有限性。在西方国家，“政府决策过程实际上是各种利益集团争取影响政策的过程，在这种情况下，政策便成为各种利益集团竞争后所造成的均衡”。我国情况却并非如此，当代中国的各种意见表达团体，它们既代表一部分群众向中国共产党和各级政府表达意见，又常常反过来协助党和政府做自己代表的那部分群众的工作，并且后部分职能常常是主要的。因此，公民借助各种社会团体参与政策制定的作用极其有限。正因为如此，也才导致了我国公民政策参与的组织化程度很低。在我国目前情况下，许多主体在表达利益并促使自己利益实现的时候往往并不以利益群体的模式去行动，而是以个体为单位直接影响甚至以收买官员的办法来达到实现利益的目的。

4.公民参与意识淡薄，参与的主动性、自觉性和理性化程度都较低。噌通公民个人对政策制定的影响甚微，只是在某些特殊情况下对决策发生直接或间接作用;况且，有限的公民参与并不是基于公民的责任感，也不是出于对自己权利和义务的认识。他们的参与或是凭着感情的冲动，或是只为了发泄心中的不满情绪，或是为了社会利益分配对自己有利、具有明显的利益驱使性。由于不能采取规范化、程序化的参与形式，从而导致我国政策制定中的公民参与从总体上呈现出无序状态。

六、制约我国公民参与公共政策制定的因素

影响我国公民参与政策制定的因素主要表现在四个方面：

1.传统政治文化的负面影响。我国传统的政治文化是封建政治文化，封建政治文化是与个人崇拜、权威崇拜、专制作风、高度集权、轻视法制、不问政事、轻视民主和形形色色的官僚主义现象相适应的。两千多年的封建政治文化深深地扎根在我国的土壤之中，其思想残余成为制约我国公民政治参与的重要因素。

2.制度设计上的障碍。一是公民现有正式参与渠道狭窄，目前仅有两种可以利用的正式渠道，第一种是人民代表大会和政治协商会议，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策过程;第二种是党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道。前者为主要渠道，对于普通公民来说能够直接参与的机会毕竟太少;后者为辅助渠道，很大程度上是为了党和政府密切联系群众，解决人民群众与领导机关和领导者官僚主义作风的矛盾而开设的。二是选举制度不够健全。选举中的“惟上性”使人民群众的利益需求难以得到真正体现和反映，在基层决策过程中尤其突出。而且，人民代表直接选举的层次低，县级以上的地级市、省、全国三级人大代表由间接选举产生。这种多层、多重间接选举使得人民群众所表达的利益需求信息在自下而上的传递过程中不可避免地产生遗漏、搁置或失真等现象，造成信息传递阻碍，从而使人民群众的意愿可能得不到真正的体现和反映。这样一来，我国公民通过选举参与影响公共政策制定的效力受到不同程度的制约。三是“内输入”式的精英决策体制。目前，中国的决策过程基本取决于权力精英的作用，在决策过程中不存在大的社会集团从事利益表达活动，政策制定完全由共产党组织中的权力精英所把握，而且重大决策往往取决于党的领袖。亦即当代中国“人民的利益”是由权力精英“为民作主”的，它所依靠的不是多元决策下的社会互动过程，而是权力精英的政治折中。

3.决策者的主观阻挠。在现实的政策制定过程中，政府也是多元利益主体之一，也有自身的利益，表现为部门利益、地方利益、官员利益和小集团利益等。在政策制定过程中，政府会在自身利益同公共利益之间进行取舍，当二者矛盾时，政府部门及其官员就有可能以自身利益为价值取向而置公共利益于不顾。在这种情况下，政府官员就有可能利用各种手段阻止公民对政策制定的参与，提高公民参与成本，设置公民参与的壁垒。决策者反对公民参与，可能源自政策制定者对公民参与在思想上存在顾虑。如认为公民意见的“近视效应”会影响决策效率，公民参与会动摇政府的权威，甚至导致社会无序。

4.公民自身的原因。一是公民整体文化素质偏低。我国文盲占世界文盲总数的四分之一。因为文化水平低，再加上受传统政治文化的影响，公民的参与意识还不强，民主法治意识淡薄。有一部分公民甚至把自己当作国家和政治的附属物，意识不到自己是国家的主人，崇拜权力、依附权力，进而失去了参与的主体资格。二是公民参与能力有限。许多公民不熟悉政治规范，对自己在政治系统中的作用不清楚，也没有参与政治活动的技能。他们不了解政策过程，对政策所要解决的问题及背景没有清楚的认识，对政策目标实现的可能性及途径理解不深，对政策制定、调整所带来的利益格局的变化和可能引发的冲突不能预知。三是公民参与的自利性与非理性化。从理论上说，公民参与公共政策制定是确保政策公共利益取向的内在要求，但是在实践中，公民参与却不一定代表着公共利益，他们更多地是作为理性“经济人”出现的，其追求的是自身利益的最大化。并且在许多情况下，往往试图通过各种手法进行寻租，或者采用暴力等非常规和非法的手段来引起政府对问题的关注，以此谋求自己问题的解决。

七、完善我国公民政策参与的对策

杨志认为，促进当前中国公民政策制定中的公民参与，可从制度和技术两个层面来加以完善。在制度层面，需要改革完善人民代表大会制度，提高人大代表的直选层次，使代表真正来自于人民;完善决策听证制度，扩大举行公民听证会的政策问题的范围，完善听证会公民代表的遴选制度、听证程序制度和会后反馈制度;建立政务公开制度;改革和完善民间社团参与制度，使民间社团获得行政合法性。在技术层面，一是要确定不同政策问题的不同参与方式，二是大力推行电子政务。

马小娟提出要克服公民参与中存在的问题，必须从如下几方面着手：一是保障公民参与权利，强化公民参与意识，提升公民参与能力;二是适度开放政策系统，构建政府回应机制;三是通过完善公民间接参与的制度路径和不断创新公民直接参与的途径，加强公民参与的制度化建设，降低公民参与成本;四是大力发展基层民主参与，打造公民参与的现实平台，扩大可参与平台;五是充分利用现代技术条件，增强公民参与的可行性。

除此之外，还有人提议加强公民参与的程序化建设;推行公共政策制定信息公开、促使政府信息公开化，提高政策制定透明度，加强政府与公民、社会的互动;加强公民参与的组织建设;破除封建思想残余，营造公民积极参与的政治文化，树立行政官员正确对待公民参与的理念。

八、小结

综观我国公共政策制定中公民参与研究现状，可以得出如下特点：一是对公共政策制定中公民参与的讨论常常与公民政治参与搅和在一起。当然，这与西方学者将政治参与界定为公民对政府决策的影响密切相关。但随着公共政策学的逐步成熟，在本学科的语境中探讨公民参与乃是必然的发展趋势。二是对公共政策制定中公民参与的研究还主要停留在泛泛而谈的宏观层面，重复性论述比较多，创新性观点鲜见，实证性分析严重匮乏。三是未能将公共政策制定作为一个由诸多环节组织的动态过程来对待，从而也没能对公民参与在政策议程设立、政策规划、政策采纳和政策合法化中的作用进行深入分析。

[基金项目：上海市教委人文社科规划重点项目(项目编号：06ZS39)阶段性成果。

[责任编辑：王润秋]

作者：朱水成