地方财政预算问题与对策论文

【摘要】地方债务风险及问题防范是目前国家相关政策部门正在积极研究和探讨的一个具有时代性特征的课题，我国的地方债务风险及问题主要表现在地方政府性债务的累积和加深方面。地方债务风险的加深会产生使政府公信力下降等负面影响，本文从我国地方债务的形成原因、存在问题及其影响进行深入分析，能照相关历史经验，就地方债务风险及问题防范进行了理论性的探索性研究。下面是小编为大家整理的《地方财政预算问题与对策论文 (精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

地方财政预算问题与对策论文 篇1：

“后土地财政”时期地方政府负债风险与对策研究

摘 要：在土地财政逐步退出阶段，依赖土地经济的财政增长模式已经不可持续，但地方政府的债务问题依旧存在且风险日益凸显。后土地财政时期地方政府负债的成因是：现行财政体制中财权与事权不匹配，地方政府职能转变不到位;政府间财政转移支付制度尚不规范，致使地方政府财力不足;预算软约束激励了地方政府过度举债的行为;财政融资方式存在缺陷，投融资渠道单一;地方政府偿债能力有限，偿债意识淡薄。带来的风险表现为：地方政府财政收益方式由显性方式向隐性方式过渡，隐性债务风险难以预料;通过过度举债弥补财力不足形成长期风险;税收排挤破坏市场经济的良性循环，进一步降低政府未来预期的财税收入和偿债能力。为此应完善相关法律法规，控制地方政府债务数量，强化偿债能力，规范金融制度。

关键词：土地财政;地方政府;地方债务;地方政府投融资平台;财政体制改革

收稿日期：2014-01-08

基金项目：陕西省重点学科西北大学地方政府管理建设项目《陕西省突发事件应急质量管理体系研究》(12JK0064)阶段性成果。

作者简介：辛昱辰，男，西北大学公共管理学院博士研究生，主要从事地方政府经济管理研究。

“土地财政”是近年来伴随我国土地出让制度而出现的，其形成与我国现行的财政制度、税收制度、预算管理制度以及土地产权制度等有着密切的联系。这一经济模式在一定阶段可以增加地方政府的财政收入，推动地方经济建设的快速发展。但从长远的角度看，这种模式属于政府的短期行为。如果说“土地财政”是以土地收入为主要来源的财政增长方式，那么“后土地财政”可以看做是不再以土地收入作为财政增长的主要方式。近年来随着国家宏观经济调控和相关政策的变化，房地产调控和相关土地政策制定的效果越来越显著，从而直接导致土地收益锐减，与土地相关的税费收入也随之减少，更严重的是地方债务风险也随着土地经济的改变随之而来，进而影响地方经济的发展。

一、地方政府的财政收入与债务现状

我国自1994年实行分税制改革后，地方经济增长方式逐步形成了以地方政府为主导、以土地资本化以及房地产业为中心的经济增长格局，促生了土地经济的形成，产生了所谓的“土地财政”。而土地财政占地方财政决算收入的比重大致经历了初期、中期和后期三个大的变化阶段。财政部数据统计测算，从1994年到2000年，这一时期土地出让金占地方财政决算收入的比重大致为6.94%，土地财政对地方经济的影响不大，这一阶段可以看成是土地财政发展的初期(见表1)。从2001年至2011年，这一时期土地出让金占地方财政决算收入的比重已经达到66.73%，相比前一阶段增长了10倍左右，主要原因在于城镇化的快速发展以及城市住房商品化改革使土地出让金发展迅速。截至2011年，财政部统计数据显示中国的城镇化率已达到51.27%，城镇化的高速发展促使地方政府对土地垄断供给产生过度依赖，造就了土地财政的繁荣时期，并且已经成为地方政府财政收入的主要来源，可以看成是土地财政发展的繁荣阶段(见表2)。从2011年至今，随着中央政策的改革和宏观经济的调整，土地资源逐渐走向枯竭，土地出让金占地方财政决算收入的比重又重新开始回落，这一时期可以看做是土地财政的退出阶段，也可以看成是“后土地财政”时期。

表1 土地财政发展初期地方财政收入及支出差

表2 土地财政发展中期地方财政收入及支出差额

数据来源：根据2012年《中国统计年鉴》整理。

从统计数据上看，在土地财政繁荣时期，地方政府以土地出让收益扩大公共支出，进行大规模的投融资和基础设施建设来提高财政收入和促进经济增长。但是地方政府财政收入与支出的差额却形成很大的空缺，导致地方财政收支严重不平衡。后土地财政时期的到来，土地出让金的减少使得地方政府的财政收入降低，地方财政逐渐出现收支差额巨大，入不敷出的财政困局，地方政府如要维持财政收入并且保持公共支出规模的连续性，就必须以举借债务作为弥补地方政府财力不足的主要方式。

国家审计署数据显示，截至2013年6月，我国地方政府负债总额已达到17.66万亿元，其中包括地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及可能承担一定救助责任的债务分别为10.17万亿元、2.77万亿元和4.72万亿元。其中从政府层级上看，省、市、县及乡镇政府负有偿还责任的债务分别为1.84万亿元、4.61万亿元、3.60万亿元和3.12万亿元。从举借主体上看，融资平台公司、政府部门机构以及经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，债务举借分别为4.54万亿元、3.38万亿元和17.87万亿元。从债务资金来源上看，银行贷款、BT及发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源，债务分别为5.45万亿元、1.30万亿元和1.67万亿元。从未来偿债年度上看，从2014年到2018年五年间政府负有偿还责任的债务分别占21.89%、17.06%、11.58%、7.79%和18.76%[1]。如此巨大的地方负债规模是值得警惕的，巨大的债务可能使地方政府陷入财政困局和债务风险当中，还可能转化为金融风险，对金融市场以及社会稳定都会造成严重影响。

二、后土地财政时期地方政府负债的成因与风险分析

(一)成因分析

1. 现行财政体制中财权与事权不匹配，地方政府职能转变不到位。我国自1994年实行分税制改革后，中央与地方在事权与财权上做了明确的划分，基本确立了分税体制的基本框架，但此体制存在的最大问题是在执行过程中财权层层上移，事权层层下放，这就导致地方政府的财权与事权存在严重不匹配的现象。地方政府在财权减少事权增大的情况下，本级财力不能满足政府财政支出，加之地方政府财政自给能力不足，为了持续发展地方经济建设，只能通过举债融资来满足经济发展需求，这势必会产生一定的体制失范，这种失范便为地方政府的举债提供了弹性空间，这是导致地方债务问题的根本原因之一。中央政府与地方政府的财权与事权不匹配、事权划分不清晰，影响到各级地方政府之间的事权划分也模糊不清，事权越位错位现象普遍存在。进而对财权产生影响，地方政府在财政支出压力增大的情况下，只能依靠举借债务来缓解，导致负债规模增加，债务扩张迅速。加之地方政府在体制转轨过程中其政府职能与市场经济的发展还不相适应，地方政府职能存在经济活动行政化倾向，资源支配能力和掌控规模过大，并且过多地干预了市场经济活动，这其中就包括利用自身权力对某些不可持续发展的项目进行违反市场经济秩序的投资，虽然这种行政干预经济会给地方政府带来一定的经济收益，增加财政收入，但同时也会扰乱市场经济环境，对市场经济的正常运行造成影响。其次，体制转轨过程中，地方政府的职能还决定了国有企业、金融机构等对地方政府债务的转嫁。现行体制下的国有企业改革不彻底，使之随时面临改制、重组或破产的风险，这就使得地方政府还需顾及和承揽国有企业的一些事项，包括所产生的债务亏损、资金偿还、职工养老等后续问题，最终变成地方政府的债务。据国家审计署统计，截至2013年6月，地方政府在负有承担责任上的债务达到4.72万亿元。而金融管理在体制转轨中同样也存在问题，当前我国的金融管理机构长期担负着某些政策性职责，诸如政府、企业与银行三者之间的特殊关系，当企业在市场经济中出现危机或困境时，地方政府作为企业的担保向银行贷款，但是由于政府职能转变不到位以及相关职能的缺失，在信贷、风险以及资金运用等方面存在严重约束不足、盲目投资、行为不规范等问题，致使政府担保下的投资贷款易变为不良资产，而一旦投资贷款产生资金断裂或债务风险，直接会对银行甚至金融系统产生危机，此时地方政府要维持经济发展的正常稳定，就必须接受并且转接这种风险和债务，这就导致地方政府债务规模和风险的不断增加，对地方政府负债化解造成影响。

2. 政府间财政转移支付制度尚不规范，致使地方政府财力不足。目前，中央政府与地方政府间尚未建立起规范的财政转移支付制度，而财政转移支付主要是为了解决地区间财力配置不均衡，地方政府财政自给能力有限等难以维持经济发展增长速度这一问题。但在实际的操作过程中，受中央转移支付制度建设进程的制约和影响，政府间财政转移支付尚存在不规范的地方。首先，缺乏相关法律法规为财政转移支付做保障。当前我国的财政转移支付制度并没有一套专业的财政转移支付法律作为保障，而只是依靠一些相关的规章政策来执行，这就使财政转移支付制度在决策和拨付款时存在较大的随意性。尤其表现在省级政府往下的财政转移支付上，由于缺乏监督机制，中央政府的资金转移到省级政府时，再由省级政府向下级地方政府转移支付时往往存在资金占用、挪用或者截留等失控问题，致使下级地方政府不能及时得到所需的拨付资金或是获得极少的支付资金，地方政府只能依靠外债来解决财政不足的问题。其次，财政转移支付的分配依据和测算体系也存在问题，不够合理。财政转移支付在测算对象和支付资金额度上，缺乏科学合理以及完整的计算方式。因此，在资金转移支付时，往往获得转移资金多的地方对资金的使用率偏低，而少量获得或是没有获得转移资金的地方又因为资金不能满足发展需求转而继续依靠过度举债来维持，这种不科学不合理的转移支付方式不仅不能达到以均衡为目的的资金转移支付反而会加剧地区间的贫富差距。

3. 预算软约束激励了地方政府过度举债的行为。政府制定预算的目的主要是规范政府财政的收支活动，对政府的经济行为产生约束，防止地方政府对财政资金的低效使用。但由于存在预算软约束，从而激励了地方政府过渡举债的行为，以各种名义举借了大量债务。所谓预算软约束是指当地方政府出现财政困境时，中央政府会对地方政府提供一定额度的资金来援助地方政府缓解因财政不足引发的地方经济发展缓慢问题[2]。但在这场博弈中，地方政府往往认为一切经济后果最后都会由中央政府来承担，因此便会过度举债，从而使中央政府处于被动状态，形成预算软约束。这种行为正是因为预算约束的缺失使得地方政府的债务管理一开始便不在预算管理的范畴内，加之缺乏法律的约束和透明的监督体系，这就使得地方政府过度举债的行为不受预算监控，变相地激励了地方政府隐性债务规模的扩大和程度的加深，致使大量的债务留存于预算范围之外，规避了现有预算法律的约束。再加上地方政府自身存在多头举债，管理松弛，低估风险等问题，使得地方政府在举债过程中对债务规模的大小、结构以及风险预警等缺乏考虑，缺乏强有力的监督机制而只是流于形式，致使地方政府债务混乱难以化解。

4. 财政融资方式存在缺陷，投融资渠道单一。政府投融资体制不健全也是地方政府负债规模不断扩大的主要成因。地方政府财政融资渠道类型很多，诸如财政拨款、资源性融资和债务性融资等，但地方政府真正采用的融资渠道却比较单一，虽然财政拨款和资源性融资也是地方政府资金来源的重要方式，但对地方政府资金缺口的缓解却微不足道，而债务性融资却能做到缓解财政资金不足的问题。我国《预算法》规定地方政府无权利发行地方债劵募集资金，但地方政府为了缓解资金不足只能变相依靠投融资平台来解决。地方政府投融资平台是由地方政府或其下属机构出资募建，通过投融资平台以政府财政收入、土地出让权以及其它资产等向银行抵押借贷资金，并且以政府信用做为借贷担保，其借贷资金一部分用于基础设施建设和地方经济发展，另一部分还可以通过投融资平台继续投资地产等其它项目从而获得收益。但是在实际的运行中，虽然近年来地方政府以土地为资本得到了大量投融资和债务担保，并且依靠投融资平台获得了大量的资金来源。但是，土地毕竟属于一种稀缺资源，是不能长久作为投融资债务进行担保的。并且地方投融资平台又主要以向银行等金融机构贷款为主要方式，因为存在政府信用作为担保，所以地方投融资平台取得银行贷款是比较容易的，但问题在于地方政府投融资平台的投资项目、方式和范围比较空泛单一，投融资的主要方式还是集中在以房地产为主的项目上，以地产收益来保障地方政府财政收入和偿还银行贷款资金。对于其他投资项目又缺乏分析和可行性考察，投融资的监管也形同虚设，政府的职能同时又决定政府不能过多插手干预市场经济竞争，而地产收益又容易受国家宏观经济和政策调控的影响，致使许多政府投资因竞争失利或投资失误致使大量不良资产转变为政府债务，这对地方经济的长期稳定发展是极为不利的，最终还会导致地方政府的债务危机。

5. 地方政府偿债能力有限，偿债意识淡薄。国家审计署公布的《全国政府性债务审计结果》报告显示，截至2013年6月底全国地方政府性债务余额达到10.17万亿元，而从2014年到2017年政府债务到期的比例将分别为21.89%、17.06%、11.58%和7.79%，如此巨大的偿债规模使地方政府面临巨大的债务压力。而地方政府的偿债能力是与政府举债规模、额度、周期、资金使用及回收等相关联的，在地方政府财政收入有限的情况下，要想如期对债务进行偿还，政府投资项目所取得的收益便是偿还债务的主要来源。但问题在于，政府投资项目效益低，所得收益不高，债务的偿还资金无法从投资项目收益中获取，这对地方财政如期偿债形成巨大压力。政府投资项目效益高，则政府收益所得新增资金中的大部分又要用于债务的到期偿还，当大量资金用于债务偿还后，所剩的资金又不足以支持地域范围内其他新建项目的资金需求。如此地方政府只能又借贷新债务来缓解资金短缺，最终陷入不断以借新债还旧债的恶性循环当中。加之地方政府的举债缺乏科学合理的债务规划，只意识到以政府信用作为举债担保，以解决当前财政困境为目的，最终后果由中央负责的心态而过度举债，这种意识偏差导致地方政府在偿债能力上无压力，对举债投资项目的方向、效益等不做分析，缺乏投资监管。资金的挪用、滥用现象普遍，造成资金使用效率底下。这不仅不能带来预期的效果反而会使资金不能按时回收从而形成债务压力，当真正发生大的债务危机时地方政府只能逃避或求助于中央政府，致使地方债务最终变成中央债务。

(二)风险分析

1. 地方政府财政收益方式由显性方式向隐性方式过渡，隐性债务风险难以预料。据2012年中国统计数据显示，地方政府的隐性债务规模已经超过了8.7万亿元，其规模大约占总GDP的20%至25%，地方债务率超过风险警戒线。由此可见地方政府债务的隐性化程度已经非常高了。对于地方政府而言，在后土地财政时期，解决地方政府负债的最好办法就是通过重复经济建设来刺激市场从而延续土地经济收益的老套路。这其中最主要的隐性措施就是大量拆迁重复建设，加大拆迁力度并且扩大城市房屋的拆迁规模，通过不断的拆迁增加市民对住房的刚性需要。这种重复拆迁看似是以城市规划建设为目的，但实际上是地方政府经济收益由显性向隐性过渡的一种方式。对于地方政府而言，这种方式不仅可以增加财政收入同时还可以提高政绩，并且还可以改善城市发展以及居民住宅环境，可谓一举多得。当前我国各级地方政府多以这种重复拆迁作为解决政府财政困局的主要方式。但是这种扩大拆迁、重复拆迁极易产生社会矛盾风险。据国家民政局统计，诸如拆迁纠纷这类社会矛盾，每年上访的案件已经占据司法诉讼案件的一半以上，这也表明当下这种局势的严峻性。随着拆迁规模的扩大，被拆迁的人员也不再局限于以往的单一拆迁户，而是涉及更多类型的人群，这些人群通过集体上访等方式不断把事件扩大，制造负面新闻，挑动社会关注，这种不确定性和扩散性增加了地方政府事前不可预料的风险。这是社会矛盾的预警表现，必须要警惕由重复拆迁引发的社会矛盾风险。

2. 通过过度举债弥补财力不足形成债务的长期风险。防范债务风险的首要前提是将债务控制在地方政府可承债能力范围内。近年来过度举债一直是地方政府弥补财政不足的重要方式之一，土地经济收益的减少势必会加重地方政府对债务的依赖。债务的实质是税收的延期，是一种对未来收入的透支。因过度举债而使经济濒于崩溃的案例很多，所以将债务资金用于理性的投资才是政府偿债能力的根本保障。而当前地方政府不论是在显性债务还是隐性债务变相使用问题上都存在信息不对称、监督不到位等诸多问题，根本无法保障地方政府债务真实的理性行为，从而埋下债务风险的隐患。当下，地方政府弥补财政困局的隐性融资行为一直存在，诸如信托投资公司、城市建设投资公司以及企业债券发行等形式的“多头融资，多方举债”已经成为地方政府举借债务的基本方式。这些投融资而来的地方债务方式随意，程序无序，金额巨大，并且对债务的真实性往往无法做到正确的反映，加之缺乏有效的监督管理体制，致使地方政府对于这些投资举债并无监督和约束，这就极易造成债务数额失控，滥用公债的风险隐患加剧。地方政府又缺乏有效的、可持续的经济发展循环方式，从而以未来的财政透支实现当下经济建设的短期繁荣，这种做法表面反映为政府债务问题，实质是产生债务的长期风险，从而使地方政府陷入更深的财政困境当中。

3. 税收排挤破坏市场经济的良性循环，从而进一步降低政府未来预期的财税收入和偿债能力。税收排挤是指在一些税源相对匮乏的地区，当地政府为了快速获得税收，变相增加财税收益而使资本遭到驱逐的一种短视行为。税收排挤与税收竞争不同的是税收竞争是各地方政府利用自身的优势并且以各种优惠条件来吸引资本，从而增加本地的财税收入。而税收排挤的实质则是地方政府为了快速增加财政收入对本地区部分企业以提前征税、加大税费力度或提高税费惩罚额度等措施，不惜将资本排挤驱逐出本地区或者资本市场来增加财税收入的短视行为。这种依靠税收排挤而快速增加财政收入的行为方式本身是恶性的、非理性的，税收排挤会导致诸多问题和风险，其中最严重的就是破坏市场经济的良性循环。企业是市场经济发展和循环的基础，它不仅与经济发展息息相关，而且还解决了大量的就业问题。税收排挤对企业资本的驱逐不仅会限制企业的发展，减少就业的创造机会，更会直接影响经济发展的增进从而减少政府的财政收入。此外，税收排挤还会加重人民对政府的依赖，就业机会的减少致使更多群众只能依靠政府的补助和救济才能生活，进而增加政府财政的负担。同时还损害了社会发展的公平正义，打击了投资的积极性，减少了政府未来预期的财税收入。税收排挤是后土地经济时期，地方政府为解决负债危机，突破财政困局制约这个瓶颈而产生的一种破坏性的短视行为方式。尽管这种行为可以短期提高地方政府的财税收益，增加财政收入，缓解债务压力，弥补因财力不足产生的种种问题，但是这种行为方式本身是对财税体制的一种破坏，同时也是对市场经济良性循环的一种损伤。

三、后土地财政时期化解地方政府负债风险的对策

(一)完善法理依据

要想更好的化解地方政府债务问题，首先，必须有完善的法理依据做保障，这不仅是市场经济的客观要求，也是政府解决债务的重要途径。当前对现有的法律法规应该进行修改和补充，通过对法律法规的修改以及对法律空白的必要补充来逐步化解地方政府债务危机[3]。其中包括制定地方政府融资制度、债务偿还制度以及债务危机处理化解等的相关法律法规，尤其是地方政府性债务的管理和问责机制的法律体系的建立，将对地方政府债务实施法制化和规范化管理发挥重要作用，确保地方政府债务管理的有效运行。其次，对现行的法律条规进行适度修改。我国的《担保法》和《预算法》规定，地方各级政府不得擅自担保以及发行地方债劵。但是在实际中，地方政府既需要资金来发展地方经济建设，同时又要维护社会发展的正常运行，《预算法》中地方政府不能擅自发债的条规使得地方政府财政捉襟见肘，这就迫使地方政府为了增加财政收入只能依靠其他途径来获取收入，地方政府财政收入由显性向隐性债务的转变就是其方式之一。在国外实行财政分层的国家中，国外地方政府一般都具有明确的举债权，特别是在联邦制国家，中央政府和各州级政府之间有着明确的财权划分，各州级政府也都拥有明确的举债法。其原因在于中央政府认识到地方政府对发展资金的迫切需求及举债对发展本区经济的积极作用，与其让地方政府变相举债与遮掩，不如把举债表面化、规范化和法制化。我国需要对现行的法律做出适当的修改，其中对于《预算法》中地方政府不能擅自发债条规可以先适度修改为地方政府不能以政府名义为任何机构或个人进行承诺或担保，这样就可以大大降低地方政府的隐性债务，从法律角度对地方政府隐性债务的数量和规模进行限制，便于对地方债务实施监督。再次，为财政监督立法，目前我国财政监督的相关法律还属于空白阶段，如果没有相对应的法律监督作为执法依据，那么对于地方政府债务的规模、额度、衡量和测算等依然无法得到有效监督，无法通过科学合理的方式去解决债务问题。这就迫切需要对财政监督立法，以法律来保障财政监督的合法性及权威性。

(二)控制债务数量

地方政府债务实质是政府信用的透支行为。但是地方政府的信用也存在自身的边际，也就是说地方政府债务存在一定的数量极限。国家审计署2013年审计报告结果显示，我国地方政府负债规模截至2013年6月债务余额共计10.17万亿元，比2010年底增加了3.54万亿元，年增长率为19.97%。一般而言地方政府债务余额是不能超过财政收入总额的。但从国家审计署的审计报告结果中可以看出，我国地方政府的地方债已经远远突破数量极限。因此，有必要采取切实举措来控制地方政府债务突破数量极限。首先，要推进财政预算管理制度的改革，对债务资金的筹集、使用做到严格的核算和审批，建立严格的债务控制体系。地方政府在每年度的公共预算编制时，要将地方政府债务的借、用、还款项严格纳入政府财政预算管理体系，对于下一年度的财政投融资计划和投资项目预算要严格审核并且上报相关权利部门审批核实，同时呈报同级人大批准备案，获得审批后方能与公共财政预算一同作为财政活动执行。将政府的全部收支都纳入预算管理不仅使地方政府债务严格按照财政预算管理执行，同时还接受公众的监督，这也是继续深化财政体制改革的重要措施。其次，要建立相配套的债务管理信息披露机制，健全和透明的信息披露机制不仅可以使地方政府了解自己的债务总规模数量大小，还可以使中央政府掌握地方政府的债务数量极限大小，进而对债务做出预警和监管反应。使债务在各个环节都能变得合理、规范以及透明，从而对控制债务数量极限起到监管作用。

(三)强化偿债能力

当前，地方政府的偿债途径可以总结为三种形式：土地出让收益、税费收入、政府投融资项目收益。土地出让收益主要是以土地抵押贷款为主，但是这种收益容易受国家政策和宏观经济波动影响，缺乏收益的稳定性，而且土地收益也并不全部用于债务的偿还，绝大部分还是用于地方经济建设和民生支出。税收收入对于政府债务的偿还也不能起主要作用，政府财政收入来源主要是以政府税收为主，而当前各级地方政府的财政支出、债务总量和债务规模早已经和政府财政收入不对称，这就意味着地方政府支出大于收入，在政府收入与政府支出还未达到均衡的状态下，以政府税收来偿还债务更是不可能。政府投融资项目的收益其本质是地方政府偿还债务的最好方式，用其投融资的收益回报来对债务进行偿还本身就是地方政府举债时的基本用意，但问题在于政府投融资下的许多项目本身就存在问题，加之相关的管理和监督等问题，其项目本身的收益就具有不确定性，就算投融资项目获得收益，由于缺乏相关的偿债机制和薄弱的偿债意识，项目资金也会被政府挪用或占用，从而降低了政府债务偿还能力。

国家审计署报告结果显示，截至2013年6月底，全国各级地方政府的债务总余额共计20.65万亿元，负有担保责任债务2.49万亿元，可能承担一定救助责任债务6.56万亿元，其中5.45万亿元来自银行贷款，并用于市政建设、交通运输和土地收储支出等。这些投资项目均属于长期投资建设，其投资收益并不是短期就能够见效。而全国地方政府总债务特点又是以短期债务和中期债务为主，债务投资回收期和项目的期限结构产生了错位，致使债务偿还金无法按期偿还，这从根本上降低了政府偿还债务的能力。所以要加强地方政府的偿债能力，就必须制定严格的偿债准备金制度以及明确偿债责任人制度。所谓偿债准备金是指地方政府在每年的财政预算中根据当年的政府债务专项预留的债务资金，用于防止债务到期对地方政府正常财政预算的冲击，同时也是一种强化政府偿债能力的重要措施。在偿债责任人制度上，要按照“谁举债、谁收益、谁偿还”的原则建立债务偿债机制，防止为追求政绩盲目举债到期却无人偿还现象，明确举债主体的责任，制定相关法律，对到期应该偿还的债务，经鉴定如有问题或属于失误致使债务无法到期偿还责任人应承担相应的法律责任，使偿债责任落实到实处。

(四)规范金融制度

金融市场主要是为实体经济提供资金支持的，当政府投融资行为大规模挤占金融市场后必然会对实体经济的正常融资造成影响。假如地方政府债务持续扩大超出金融市场的承载范围，必然会对金融市场产生破坏，导致实体经济融资困难，而实体经济的问题又会导致经济结构扭曲，进而影响就业及收入分配等一系列连锁反应，最终会造成经济的重大损失。2013年国家审计报告显示，70%以上的投融资贷款资金来自以银行为主的金融机构。这表明地方政府债务规模与金融机构之间存在着巨大的关系，要控制地方政府债务就必须对金融机构进行规范。首先，严格从源头上控制金融机构信贷流向地方政府的资金。要对地方政府投融资平台项目的贷款进行具体认真地考核，包括收益性和政府偿还的可能性。其次，金融机构要建立与地方政府融资平台相适应的规范管理体制，金融机构中最需规范的是银行贷款，对于地方政府的银行贷款必须做到像私人企业贷款那样严格的审批制度，而不是只靠政府信用做担保。对已发放的贷款项目要对资金流动与地方经济发展趋势做整体分析、评估、监督和预测，要建立一套既能符合地方政府债务实际状况又能防范金融机构风险的防控体系。

四、结语

对于任何事物和问题的分析都要具有辩证的思维，对地方政府因财政困局引起的债务问题也同样要做到具体问题具体分析，对于地方债务促进地方经济持续发展，推动民生建设等积极作用要给予肯定。但是对于经济发展而言，经济学讲究的是边际与均衡，地方政府对财政扩张必须要有法可依，要有数量边界，要有偿还能力以及金融市场做支撑。地方政府债务就好比一个人的身体，永远存在自身的极限，是不能过度透支的，假如无限地透支就会威胁生命的安全，地方政府债务也一样，过度的债务透支短期变现为金融的透支，而长期则会造成国力的透支，更会扭曲国民经济结构，最终引发全面的经济危机和政治危机。地方债问题实际上是财政改革和金融改革的结合问题，但同时也是经济结构调整的最佳切入点，由此切入点入手，规范财政治理，整顿金融秩序，最后落实行政体制改革，保证中央集权与地方积极性的辩证统一以及调结构与稳增长和保就业的辩证统一，这样才能一举扭转化解地方政府因财政困局引起的债务被动局面。

参考文献：

[1]中华人民共和国审计署.全国政府性债务审计结果(2013年第32号公告)[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/3432165.html.

[2]伏玉林.地方政府债务困境的实质[J].探索与争鸣，2012(2)：51-54.

[3]陈 凡.财政分权框架下的地方政府债务问题研究[J].发展研究，2012(12)：60-63.

责任编辑 莫仲宁

作者：辛昱辰

地方财政预算问题与对策论文 篇2：

对地方债务风险和管理的研究

【摘要】 地方债务风险及问题防范是目前国家相关政策部门正在积极研究和探讨的一个具有时代性特征的课题，我国的地方债务风险及问题主要表现在地方政府性债务的累积和加深方面。地方债务风险的加深会产生使政府公信力下降等负面影响，本文从我国地方债务的形成原因、存在问题及其影响进行深入分析，能照相关历史经验，就地方债务风险及问题防范进行了理论性的探索性研究。

【关键词】 地方债务 债务风险和问题 防范

一、引言

从金融学上讲，高负债经营的行业特点决定了金融业具有更容易失败的本性，金融学称之为“金融脆弱性”，即泛指一切融资领域中的风险累积，包括信贷融资和金融市场融资风险。目前，由于我国市场经济体制下的市场约束模式管理仍处于初步阶段，我国正在进行和完善经济体制改革，地方政府为了满足地方经济的跨越式发展的需要，或多或少会通过使用政府行政权力、利用政府信用进行融资以满足地方经济发展所需的资金缺口，我国地方政府债务的问题正产生于此。从国际经验看，美国、日本等国家的某些地方曾因地方政府性债务而引发过严重的主权债务危机，探讨我国地方政府债务问题具有一定的现实意义。

二、我国地方债务的分类

按照地方债务的形成时间来分类，地方债务可以分为以下几点。

1、过去一味追求经济快速发展而产生欠款的地方债务

由于我国过去的很多体制都在完善和建设中，地方政府为了满足短期内实现地方经济的快速跨越式发展，大规模利用政府信用进行融资举债，大搞形象工程和政绩工程建设。从短期看，地方经济得到了快速发展，但是，这部分由于过去建设而累积下来的债务往往成为目前政府债务的主要方面。

2、因目前地方政府投融资体系缺陷产生的地方债务

这类地方债务主要产生于以下几点。

(1)部分地方债务的形成是来自于政府重复建设。由于地方政府缺乏举借债务的整体规划和科学论证，很多的地方债务累积于因重复建设而产生的融资项目。为满足现行体制对地方政绩的考核需要而进行低水平的重复建设，为满足建设资金的缺口而无论以后地方财政的实际偿债能力扩大地方融资，使地方债务融资规模远远超过地方政府财力的实际承受能力。

(2)由于对地方政府非法融资的处罚力度偏小，不足以控制债务风险，致使各级地方政府和地方政府部门举债欲望不断膨胀，举债形式不断翻新，债务规模越来越大。

(3)由于地方政府担保而产生的隐性债务。按照正常融资渠道，地方政府直接融资渠道非常有限，为达到融资开发项目的目的，部分地方政府通过一些变通政策违规操作模式将债务分散到相关融资机构或部门，采取为相关单位或项目进行担保的方式筹集资金，这一种变通的融资方式增加了地方政府债务风险的隐蔽性，加大了地方政府的债务风险。

三、地方债务风险所产生的系列问题

地方政府债务的加大会进一步扩大贫富差距，货币持有者在当地资本市场中的套利行为会造成实体经济由于融资成本高而影响实体经济的发展。从风险控制上来分析，地方政府担负过重的债务风险，其对地方经济的危害表现在以下两个方面。

1、过重的地方政府债务会弱化政府公信力，损害地方经济投资环境。

其具体表现在由于政府债务问题而导致财政该支未支、该补未补的情况，会直接伤害地方纳税人的利益和影响地方政府公信力。当地方政府债务到期不能如约清偿时会影响投资者信心及对民众产生不良影响。在实行“分税制”改革后，部分地方政府财政收入较差、政府债务陈旧积累较多，财政收入首要所支付的已经不是保工资、保运转，而是清偿过去的累积性到期债务。一些基层政府由于疲于应付债务、筹措资金还债，频频当被告、打债务官司，已出现某些地方政府财政帐户被查封等情况。这不仅使政府的正常工作受到干扰，而且影响了政府在公众中的形象。

2、地方债务累积到一定程度时会导致金融风险。

地方政府通过对控股或全资的地方金融机构的行政干预，借款垫付地方债务是转轨时期各地普遍存在的现象，地方债务向金融机构转移导致地方金融机构财务状况恶化。金融风险累积、地方政府债务风险会为是社会稳定埋下诸多隐患。

四、对防范和控制地方债务风险的建议

借鉴国际成功经验有利于我国地方政府性债务风险的治理。例如，澳大利亚政府通过几十年的不断探索与创新，政府性债务得到了有效的控制，地方政府性债务呈现出一种逐年下降的态势，在借款融资、资金使用、项目管理、债务偿还及对地方政府信用评级方而都取得了良性健康的发展，其在监管地方政府性债务上有比较成功的方法和模式值得我国政府借鉴。

就我国地方政府性债务治理而言，其防范和控制地方政府性债务风险的最终目的应是通过有效控制债务的规模、规范资金使用、加强项目管理、控制债务偿还而达到防范和控制由于政府性债务管理不规范而带来的融资性系统性风险，将地方政府债务引入地方经济良性发展的轨道之中，而不是要完全消除地方政府性债务。要防范和控制我国现阶段的地方政府性债务风险，应该从完善体制，强化债务风险管理和对地方政府性投融资进行评级管理、创新地方政府投融资机制三个方面来实现。

1、完善体制，设立专门机构对各地方各级政府债务进行有效统筹

应设立专业职能部门对各级地方政府性融资、债务、资金使用等方面进行统筹。例如，澳大利亚政府通过设立全国性的政府债务管理专业机构职能部门——澳大利亚借款委员会来负责对国家债务(包括中央政府债务和地方政府债务)进行整体监管和内部协调。地方政府如果有融资计划需提前向借款委员会申报，借款委员会在综合分析金融资本市场和宏观经济条件的基础上，对借款计划进行审查，并通过协调和确定各级政府的具体借款融资计划;借款委员会通过审查络级政府呈报的季报和年报，支持金融资本市场对政府借款融资的使用情况进行监督，从而杜绝了地方政府运用行政能力融资的风险。由于借款委员会的严格监管和透明度高，这种管理模式加强和各级地方政府之间的对话与交流，起到了很好的统筹作用。

2、强化债务风险管理，对地方政府性融资进行信用评级管理

在设立专业职能机构对地方政府债务进行统筹管理的基础上还应为各级地方政府提供客观、公政、公平、公开的信用评级评价体系，这样，有利于确定各级政府融资规模及融资利率水平，从而防范地方政府性债务引发的金融风险。按照国际惯例，一般情况下，债务少者信用等级高;信用等级高者可以享受用比较低的融资成本筹集到较多的资金;相反，信用等级低者，则只能在其信用额度内用较高的融资成本获取较少的资金使用量。这是一种符合市场经济规律的设计，较好的激励和导向了政府的融资目的、规范了各级地方政府的融资行为，迫使地方政府重视并追求理想的地方政府信用等级，为地方政府融资市场起到一种良好的监督与保护。

3、应创新地方政府投融资机制

创新地方政府投融资机制是一种对地方政府性债务进行有效管理和预警的手段，能较强地约束由其产生的地方政府债务风险。具体来说，可通过以下几方面实施。

(1)实行地方债务统一管理。各自为政、多头管理，是造成债务存量不清、权责不明、规模失控的主要原因。从债务管理的实际出发，应按照责任与权利对等、融资与还款相统一的原则进行，从而建立和完善适合于地方政府债务归口的管理制度，彻底扭转由于权责不明、多头举债、分散使用、调控不力、财政兜底而产生地方性政府债务的局面。还应进一步加强投融资统策和财政收支管理，健全监督管理制度、加强债务预算管理。各级财政部门应研究制订地方政府债务管理的具体措施，明确界定政府举债范围，全面编制政府债务收支计划、建立政府债务的统计指标、对公共项目建设资金进行审核，特别是对政府及所属部门举债的审核，各级财政部门应承担起本地区政府债务监督管理的具体责任，上级政府特别是中央政府要加强对地方政府债务的监控和干预。

(2)实行地方债务信息公开披露制度。地方政府债务信息的充分披露是建立合理有效的债务融资监控制度的重要前提。实践证明，信息披露越薄弱，其造成的损失会越大。地方政府债务信息的披露是各项债务管理工作的基础。虽然，信息公开披露制度可能会给目前的地方政府造成一定的外在压力，但从长期来看，它却可以帮助地方政府的决策者避免债务风险的发生，促进地方财政持续稳定发展，扼制不良地方性债务的滋生。因此，应建立健全和完善地方政府债务信息的公开披露制度。就其具体内容也就明确注明：信息披露的内容不仅包括地方政府的直接债务还应或有债务;不仅包括显性债务而且包括隐性债务。

(3)实行地方政府债务担保机制，防范地方债务隐形风险。目前，在我国地方政府的债务中，由于地方政府担保而产生的隐性债务占据地方债务中相当的份额，由于其是因担保而产生的债务，这部份债务不具备显性特征，这也在一定程度上增加了我国地方政府债务风险的不确定性。对于这种隐性债务，地方政府应提早加强对地方政府担保债务风险的防范，对于已经发生的担保应设立坏帐准备;对于还未进行的担保，应制定科学规范的担保原则。按照国际惯例，地方政府很少进行融资担保，严格限制对市场竞争性项目的担保，其目的是为了防范地方债务的隐性风险，所以，为了减轻地方担保债务的风险，对于必需进行财政担保的项目，地方政府应根据项目的性质和特点对项目进行严格评级机制，建立健全分级担保制度。国外的实践证明，对于那些融资受限、风险控制能力有限、风险承受能力相对薄弱的地方政府来说，政府采用直接提供财政和税收优惠的政策支持比直接由政府进行融资担保更能有效控制债务风险。

(4)实行地方债务机制创新。地方政府债务还债能力是建立在地方财政的经济实力基础之上的，因此应创新地方政府债务的还债机制，确保地方财政的安全。地方财政的来源主要依托于地方经济的发展，要从根本上解决地方政府的债务问题还是应通过优化产业结构、强化风险控制来大力发展地方经济，从而拓宽财政收入来源、提升地方财源建设力、壮大地方财力、抵制财政风险。具体来说，对于陈旧性地方债务，相关部门应将政府债务纳入财政预算管理，按政府债务类型、还款期限、利息进行分类列表，再交由政府进行有关债务单独预算以确保政府按时偿还本付息，从而提升政府信用。对于正在发生的地方债务，政府可以考虑通过按一定比率提取政府债务准备金，即建立地方政府债务准备金制度，从而分解债务风险、化解地方政府偿债压力。

(5)实行政府债务资金的管理监督机制。首先，应加强资金使用的监督。例如，对于已经利用政府融资而进行的重点工程项目，应继续完善项目法人制、项目资本金制、项目监理制、工程招投标制和合同管理制，通过切实规范财务收支行为从而有效加强资金的使用管理。另外，还将规范资金的使用。应将行政管理费用和项目投资支出相分离，从而规范资金使用;应严格审核项目工程预决算，严防工程项目中的“三超”现象。最后，应加强资金的使用的问责机制。通过建立政府投融资资金的追踪问效机制，确保资金落实到项目建设上，确保资金的使用安全。如有相当的必要，可通过创新建立相关投融资效用考核标准，对以地方政府名义进行投融资的资金使用专门管理，做到专款专用、明确责任，以确保资金的有效运用、切实为地方经济发展作出贡献，投入产出能获得高效利润、减轻政府债务负担。

五、结语

以上，对我国的地方债务进行了一些粗浅的理论上的梳理与探讨，如何在具体实践在中对地方债务问题进行切实有效的治理还需要在实践在具体问题具体分析。总之，地方政府债务风险的最终管理目的是通过建立健全有效的风险控制机制来有效控制债务的规模，防范和控制地方政府因经济发展投融资可能带来的金融风险;通过切实有效的监管体制将地方债务风险控制在地方政府可承受的范围之内，确保地方财政的可持续性增长，从而带动地方经济的发展，为社会主义经济建设服务。

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作者：肖竹

地方财政预算问题与对策论文 篇3：

浙江省“省直管县”模式对深化我国地方财政体制改革的借鉴意义研究

【摘 要】“省直管县”财政体制是目前完善我国地方财政体制的重要改革方向。随着我国社会经济的快速发展，市管县的财政体制产生了很多问题与缺陷，县级政府不仅缺乏相应的财源，而且承担了过多的支出责任，导致县级政府的公共服务提供严重落后于需求。因此，本文在相关理论分析的基础上，以浙江“省直管县”财政体制改革模式为研究对象，通过对浙江“省直管县”财政体制改革实践进行分析与研究，以期为完善我国财政体制的措施提供一点启示与借鉴。

【关键词】财政体制;省直管县;浙江模式

一、引言

省直管县的财政体制是指由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理，减少“市”这个行政层次，对县的财政管理由省级政府接管，实行省直管县。我国目前实行的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的， 其主要目的主要是激发县域经济发展活力，进一步加快县域经济的发展步伐，以城带乡，发挥中心城市的辐射带动作用，促进城乡共同发展。从30多年该体制的实际状况来看，这个体制在对吸纳县域富余劳动力、推动社会主义新农村建设，推动县域经济的发展等方面起到了一定的积极作用。但随着计划体制向市场体制的转变以及政府行为逻辑的变迁，市管县体制下“市刮县”、“市卡县”的问题日益突出，基层政府事权与财权不对称等问题逐渐暴露。

同时，由于“省直管县”的体制尚处于探索试点阶段，现有的研究更多的是针对省直管线体制的行政管理和事权划分等层面展开的，而对财政体制改革方面的专项研究还相对较少。骆祖春(2010)通过分析省直管县改革的直接效应，认为改革后各县(市)的财政收支增长速度、公共资金运转效率等都得到了提升，但其忽略了县级公共服务水平是否得到了相应提升这一问题;孙开(2011)认为财政体制改革应该以县级财政为重点整合的政策着力点，构建与县级基层政府责任相匹配的基本财力长效保障机制，建立辖区内和跨辖区的地方财政转移支付体系，但却没有对体质变迁后市级政府的职能转变相应规范;六叔申，吕凯波(2012)基于公共卫生服务水平提升的研究，得出政府实力强弱的匹配结構差异会影响财政体制改革的效果，但因为其选取的公共服务指标过于单一，所以结果不具有很强的说服力。

因此，如何通过合理的指标体系对省直管县的体制进行分析，就变得尤为重要。我国多数省份陆续进行财政省直管县试点改革，主要有浙江省的财税合一制度、江西省的重点困难县倾斜制度、辽宁省的“留利于县”和海南省的行政管县等。浙江省作为试点较早的地区，其省直管县的体制已经相对健全，并且部分县市近几年也在全国百强县中崭露头角，这足以说明其体制的优越性。本文从浙江省省直管县体制下公共服务水平的变化为切入点，力图找到浙江省发展的优秀经验，为全国其他地区的发展提供借鉴。

二、省以下财政体制现状及存在的问题

1.省以下财政体制现状

我国目前现行的省以下的财政管理体制，主要表现出省市分管的两重格局，既有省管县，又有市管县，这两种管理方式并存就构成了省级地方政府的财政管理体制;其次，在政府收入划分方面，在综合考虑经济发展水平和产业结构的基础上，呈现出多样化的划分方式;另外，在转移支付方面，省以下的政府也存在体系尚不健全，风格迥异的变化态势。

(1)省管县与市管县并存

目前，省以下财政体制大致可以划分为省管县与市管县两大类。所谓省直管县是指省级政府直接管理市与县两级财政，财政管理范围包括地方政府间在支出责任和事权、收入的划分;省对下各项结算补助、转移支付补助、预算资金调度、专项拨款补助等等。省管县财政体制下，市级政府没有管理县的职能，也不能直接与县级发生财政关系。市管县财政管理体制即省先和地市划分事权，省直接对市进行转移支付补助、各项结算补助、专项拨款补助、预算资金调度等等，县级财政则由市直接管理，在省对市的财政体制大框架下，明确确定市县之间的财政体制，划分市与县间的事权与支出责任和收入范围，市负责对县进行转移各项结算补助、支付补助、预算资金调度、专项拨款补助等等。

(2)省以下政府收入的划分

受经济发展水平以及产业结构差异的影响，省以下政府间收入划分形式多样，大致可以分为以下几种情况：①将主要行业或者支柱产业收入划归省级，市县不参与分享;②划归市或者县(市)固定收入的税种较多，但是主体税种不足;③多数省将收入规模较大、收入稳定的税种划为省与市或者省与县共享收入。

(3)省以下转移支付体系

2009年起，为了进一步规范我国财政转移支付制度，中央对地方的转移支付被简化为一般性转移支付与专项转移支付两大类。其中，一般性转移支付包括原财力性转移支付，主要是将补助数额相对稳定、原列入专项转移支付的教育、公共安全、社会保障与就业、一般公共服务等支出改为一般性转移支付。虽然我国各省根据本地的实际情况，在客观因素选取以及税收返还比例系数的确定方面还存在和中央对省转移支付不尽完全相同的规定，但是基本上还是根据中央对省的转移支付形式设计省对下转移支付体系。

2.省以下财政体制存在的问题

我国当前省以下的财政体制，是政府早期进行体制改革时不断探索的结果，虽已施行多年，但由于在设计之初对省以下的政府发展体系评估不足，同时在后期也没有进行相对应的措施改革和修正，长年累积，就导致该体制出现了诸多不可回避的问题。

一是过多的政府层级影响分税制效果。我国《宪法》规定，政府层次以四级制为主。但是事实情况是，我国政府层级已经变成了5个层次：即中央、省、市、县、乡。县不仅在行政上从属于市，在财政制度上也事实上从属于市。分税制的理论与大量实践表明，政府层级越多，就要求更多的税种与税源在各级政府间进行分配。我国目前开征的税收共有18个税种，其在数量上已经处于世界前列，再加上我国的五层政府财政体制，这将进一步影响我国分税制的实施效果。这主要表现为由于县从属于市的财政体制，其在财权分配与财力获得方面都处于弱势地位，市不仅截留上级政府的财政转移支付与财权的下放，还和县争夺地方财权与财源。

二是财权与事权不匹配、事权与支出责任不适应。地方政府公共服务提供的基本前提，是各级地方政府财权与事权的明确划分。1994年建立的财政管理体制明确界定了中央与地方政府间的财政和事权范围，但是由于历史原因，当时的财政管理体制改革并没有确定省以下政府的财力分配框架，随后省以下财政体制深化改革又未能取得明显进展，最终导致财权划分和事权划分出现了两相背离的情况。财力逐渐上移，省、市普遍形成了上级政府应该集中资金的逻辑思维;但是和财权集中不同的是，事权逐渐下移，导致县、乡两级政府其事权所需要的财力与其本身的财力高度完全不对等。在这种情况下，县级政府不仅很难按照公共财政的要求建立标准的支出结构，而且较多的承担经济与社会转型期的各种经济社会成本以及额外的经济发展负担，最终导致县级政府财政困难，公共服务效率下降。

三是省以下财政转移支付制度不规范。在省以下的转移支付体系中，省对市、县的转移支付欠缺规范性，种类很多，随意性较强，缺乏制度的保障。在现有市管县财政体制下，市对县的转移支付明显不足，甚至存在不仅不对县输血反而搜刮县的情况。

市管县体制相比省管县体制，存在很多弊端：①市管县体制增加了管理层次与管理成本，同时也降低了行政效率;②市管县体制导致了农村管理的漏洞，导致城乡公共服务差距越来越大;③市管县的经济效益难以产生。

三、浙江省“省直管县”财政体制改革的实践

浙江省是我国最早试行“省管县”改革的省份，一直坚定不移的实行省直管县的财政体制，不断推进强县扩权改革，在促进县域经济，提升整体经济实力与公共服务水平等方面取得长足的进步。浙江省省直管县的财政体制与强县扩权的措施成为不少省份财政体制改革的蓝本。但随着公共财政职能扩大，财政收支压力增加，省直管县的财政体制面临不少困难，面对改革过程中出现的问题，我们要有清醒的认识。须及时分析讨论省管县的财政体制的优劣与适用性。

1.浙江省“省直管县”改革的实践

20 世纪 80 年代中期，不同于全国其它省份普遍施行“市管县”这种财政体制，浙江省从自身发展的实际情况出发，继续保留，并长期坚持“省管县”体制，并通过“强县扩权”等五次措施改革使这一体制在实践中不断完善和充实。同时，政府采取相关的约束、激励机制，大大提高了县级单位发展经济的积极性，为县级政府增加财政收入提供了可能，实现了“保平、削赤(字)、促发展”的目标。财政收入的快速增加，极大地提升了政府提供公共服务的实力，优化了公共服务的水平和效率。浙江省“省直管县”模式取得成功实施是多方面条件综合作用的结果：

(1)“民营经济”和“块状经济”的优势

由于浙江省的生产力布局相对分散，导致中心城市偏少且规模较小，但相反地，其县域经济一直以来却十分活跃，并且增长速度较快，对全省经济社会发展的影响十分明显。“民营经济”和“块状经济”的发展政策，就使得相对独立的县域经济体减少了对市级政府的依赖，同时借助于行政和财政管理政策倾斜，更能带动县域经济的发展。

(2)改革的配套措施到位

财政体制需要相应的行政管理体制的配合才能发挥它的优势。浙江省创造性地将“省管县”财政体制与“强县扩权”的改革配套进行，在市县财政、地税合署等方面都体现出精简高效的原则，使县级政府管理权限逐步增强，以此减少行政管理体制方面存在的冲突和矛盾。

(3)长期坚定的改革决心和领导人的改革魄力

省直管县改革并不是浙江省的创新，但在“市管县”改革的大背景下，浙江省政府却力排各种改革的阻力，坚持保留省直管县的体制特例，为之后的强县扩权和相关配套政策改革留存了希望，同时也给予了一些县域经济谋求独立发展的空间。正是浙江省级领导这种敢闯敢试、敢为天下先的改革精神和魄力，才为省直管县改革的顺利进行提供了重要的保障。

1992年，在浙江省政府提出“经济和上海接轨”的目标，出台了向萧山、余杭、郸县、慈溪等13个浙江省经济发展较快的强县(市)下放经济管理权限的政策，主要包括向县级政府下放扩大外商投资项目审批权、扩大基本建设和技术改造项目审批权和简化相應的审批手续等内容;1997年，浙江省政府决定给予萧山、余杭两市，包括地级市政府的基本建设和技术改造项目、金融、对外经贸、计划等11项经济审批权限。同年，省政府赋予两地独立掌管市地一级的出国(境)审批管理权限;2002年8月，省委、省政府开始了新一轮的强县扩权行动，这一轮的扩权行动下放给17个县(市)和萧山、余杭、莫肠州3个区313项原属地级市的经济管理权限的内容，12大类经济管理审批权，几乎涵盖省、市两级政府经济管理权限的所有方面;2006年，在中央政策的支持下，浙江省启动了第四轮强县扩权改革，省委、省政府将义乌市确定为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的试点。在不改变金华市对义乌的行政领导权的前提下，以集中义乌政府社会经济管理权限为中心，除规划、重要资源配置、重大社会事务等管理事项外，赋予义乌市与地级市同等的社会经济管理权限，地级市的约1000余项社会经济管理权限中的618项被下放到义乌市政府手中，并特准义乌持有调整并优化政府机构各项管理体制、人员编制、机构设置等权力; 2008年底，浙江省推行新一轮“扩权强县”改革。此次改革分为两部分，一是继续深化义乌的试点改革，再次下放618项经济社会管理权限;二是根据“确需、合理、条件具备”的原则向合适的县(市)下放443项经济社会管理权限。

通过这前后5次历时近二十多年的不断改革，浙江省的县域经济活力得到充分释放，使得省内多数县市摆脱了贫穷的困扰，更有不少县市跻身到了全国百强县行列。同时伴随着县域经济状况的好转，浙江省内各县市政府的行政能力、社会服务能力也得到了锻炼和提升，同时期内浙江省县域地区的基础设施建设和政府公共服务水平均高于国内平均水平。

2.浙江省“省直管县”实施效果

省直管县作为一个有效的制度框架，其在推动县经济发展，提升县级财政实力，改善公共服务方面具有重要的积极意义。

(1)县域经济发达

2014年，初步核算，全年生产总值(GDP)40154亿元，比上年增长7.6%;人均GDP为72967元(按年平均汇率折算为11878美元)，增长7.3%。据统计2009至2014年，浙江在全国各省市GDP排名中稳居第四。其中，县域经济占浙江地区生产总值约80%。

自2000年开始测评全国百强县以来，浙江省连续6年均居全国第一，其中2005年在全国百强县中占据30个席位，主要得益于浙江过年来坚持以县城和中心镇为依托，以特色支柱产业为支撑，以乡镇工业为主体，做大做强特色板块经济。2006-2007年底，国家统计局暂停了“全国百强县”排名。2008—2012年，根据中郡县域经济研究所公布的全国县域经济竞争力百强县名单来看，浙江省入围全国百强县数量分别为26个、27个、25个、24个、27个。2013年与2014年因实行撤县设区政策，入围数量有所减少，皆为14个。同时，2014年财政总收入超百亿元，全省共有49个县(市)上榜，县本级财政收入对全省本级收入的贡献也从2000年的59.55%提升至70%以上。浙江省县域经济发达已是不争的事实。在省直管县的财政体制下，县级市发展经济的积极性得到极大加强，在减少财政管理层层上缴、划拨的中间环节后，不仅有利于加强地方财政收入的集中管理、缩减信息传递的链条、降低信息传递的失真率，有利于财政资金的使用和监管、保证县域经济发展所需的财力。而这种扁平化的管理方式也符合当前政府体制改革的目标。

与此同时，浙江省的全面小康建成进程也走在全国前列，2000-2012年，浙江省全面建成小康社会进程测算结果显示，自2010年以来，小康指数逐年提升，从2000年的62.7%起步，三、四年上一个台阶，且从2002年以来，全面小康建成进程指数领先于全国指数的优势均保持在两位数。2012年，浙江省小康指数高于全国(83.55%)12.27个百分点，居全国第三位，基本实现了全面小康目标。

(2)基本公共服务提供整体水平较高、区域差异小

从浙江省的实践经验来看，县域政府的公共服务水平和效率都得到提高。县域的教育、医疗卫生、社会保障等都处于全国领先水平。

第一，浙江省公共教育跨越式发展。改革开放30多年以来，浙江省始终将义务教育作为教育工作的重点，通过加大教育投入、调整支出结构、完善管理机制等等，有效促进了浙江省义务教育的发展。财政支出中教育经费支出所占的比例在逐年提高，一些县市的教育预算内经费支出占财政支出的30%以上。2014 年，全省初、高中入学率为：99.92%和99.98%，义务教育的完成率为97.8%。教师素质得到提高，教师队伍得到优化，教学质量大幅提高。浙江省加大了各类教学硬件资源的投入。校舍场馆、电器设备、教学仪器、图書资料、教育网络等资源是保证义务教育顺利发展不可或缺的物质基础，是学校推行现代化教学的保障手段。到2014年12月底，浙江省花费在中小学教育装备上的资金达112.1亿元，平均每个学生1762.9元。同时，浙江省加强对教育均等化的关注。近年，浙江省加强经济不发达地区教育资金的投入，减少经济发展水平不同地区的义务教育推广水平的差异，使教育均等化、教育公平的目标逐步实现。在初中学校的公用经费总投入方面，全省各地级市3年间，虽然两个最值的差异较大，但差异比例都控制在40%以下。

第二，浙江省公共卫生领域全国领先。2014年12月底，浙江省卫生机构总数为1.5万个，其中，卫生院、医院总数为2484个。总床位数为14.95万张。技术人员总数为24.3万人，其中正式执业医师和助理执业医师总数为10.2万人，注册护士总数为7.83万人。2014年12月底，浙江省各县市社区卫生服务中心总数为1254个，占规划社区卫生服务中心总数的比例为90%，社区卫生服务站、服务室的数量为6558个，社区责任医生数量为3万多。全省范围的多形式、多层次的成像社区卫生服务体系初步建成。

全省县、乡、村的三级公共卫生体系正逐步完善。由县级医院、卫生监督所、疾病控制中心、妇女保健院等单位组成的技术指导服务中心在乡村公共卫生服务体系中发挥了举足轻重的作用。村卫生室和乡镇卫生院逐步转变为社区卫生服务中心站，逐步实现了一体化管理，形成一个多维度的卫生服务体系。

浙江省居民的平均寿命已达74.97岁;孕产妇的死亡率为14.44人/10万人，低于全国水平的28.76点;婴儿的死亡率为1.063%，低于全国水平的1.857%;农村厕所和自来水的普及率分别达到67.75%和83.7%，分别比全国比例高出21个百分点和30个百分点。

第三，浙江省的社会保障制度逐步健全。目前，我国社会保障制度种类与大多数国家保持一致，主要包括社会保险、社会救助和社会福利三大部分。改革开放以来，我国政府在社会保障领域进行了大刀阔斧的改革和探索。浙江省作为众多沿海经济发达省份之一，社会保障系统市场化改革起步时间早，发展速度快，一直处于全国前沿水平。浙江省政府率先打破城乡分割和户籍壁垒，形成了以城乡一体化的最低生活保障为中心、以各专项救助项目为主要内容、以慈善事业为重要补充的新型社会救助体系。浙江省财政通过加大对社会保障的支持力度，开拓资金筹措渠道，社会保障资金从2002年的14.33亿元增加到2014年的300.55亿元，年均增长幅度为28.8%，总额增长21倍，占同期政府财政支出的比重提高了16.63%。

(3)浙江省“省直管县”的负面效应

在吸取改革经验的同时，也应看到浙江省的省直管县改革不全面、不彻底等不足，存在一些急需解决的问题。首先，“省直管县”体制作为一种财政管理体制改革制度，与施行已久的的原有行政管理体制有一定的冲突。其次，改革力度不够，政府具有的财政权和事权范围不明确，在县级地区的社会事物管理权限有限。最后，中心城市的经济发展主体地位不突出。浙江省的中心城市的发展水平远低于江苏等地的中心城市。

四、对推进我国省直管县财政改革的思考

省直管县财政体制改革在我国目前已处于深化改革的阶段。大部分省份都在实行不同程度上的省直管县财政体制改革。各省的改革效果不一。改革牵涉面广，需要统筹安排，分类改革，分类指导，稳步推进。由于全国各省的经济发展水平、人口数量和地域面积、历史文化背景、社会发展等方面千差万别，因此改革不宜一刀切。改革要因地制宜，积极探索适合本地区的改革模式。就全国层面来讲，“省直管县”财政体制改革都应当坚持一些共性，积极稳妥地进行改革，具体建议：

第一，明确各级政府支出责任和财权。现有的省以下财政管理体制以及“市管县”财政体制在支出责任和财权划分上都存在责任不明确、权力不清晰等问题，造成的结果就是财权逐渐上移和支出责任的逐渐下移。应当明确各级政府的事权，解决政府行政设置中越基层的政府承担越重的公共支出责任的困境。政府公共服务的提供应当遵守受益和效率的双原则。凡是较低一级政府能够行使的职能就尽量下放事权。因为基层政府具有信息优势，能根据居民的偏好，高效提供公共服务。我国实行分税制改革以来，省以下财权划分各地都不一致。总的来说，上一级政府始终处于强势地位。要积极培育县级政府的主体税种，如房产税。同时扩大共享税的税种范围和分享比例，实行同源课税、分率计征的方式，使得各级政府的财政收入都能稳定增长。

第二，完善转移支付体系。“省直管县”改革简化了财政层次，理论上转移支付体系效率更高。然而从实践的效果来看，由于县级政府与市级政府在财政关系上处于对等地位，因而，市级政府弱化了对县级政府的财政支持力度。长期来看，县级财政困境的解决不仅要依赖于省级的转移支付，同时需要从制度上着手。应逐步建立专项补助、税收返还、体制补助等制度，并完善过渡期转移支付计算方法，规范标准收支和财政补助系数的计算标准。短期内，建立中央财政专项资金，从新增财政收入中提取一定的比例直接用于对困难县的专项补助，以保障县级财政的正常运作。

第三，健全多级财政监督机制。省直管县改革扩大了县级政府财权。权力的扩张往往伴随的是腐败行为。如何监督和制约权力的滥用，是省直管县财政改革的基本要求。强化财政监督体制，实行公开透明的预算管理体制，以及完善人大对财政预算的监督和审计、纪检监督等措施，来约束县级财政。财政分权理论的软预算约束非常强调政府的预算监督职责。利维坦型的政府更需要预算约束。更多的分权能约束政府的自利行为。

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作者：钟植琳 王飞 黄婷婷