政府生态责任机制论文

摘要：生态安全问题是一种影响极为严重的生态环境问题。近年来，西部民族地区的生态环境不断恶化，影响到区域经济、社会全方面的良性发展。西部民族地区政府要承担起生态规划、监管、建设、补偿的生态安全责任，构建地区政府的生态安全责任运行机制，从而促进地区生态安全发展。以下是小编精心整理的《政府生态责任机制论文 (精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

政府生态责任机制论文 篇1：

我国政府生态责任运行机制研究

[摘要]责任政府是现代政府的重要标志。政府的生态责任在整个社会绿色责任体系中处于战略性地位。文章以构建生态文明时代为背景，以我国政府生态责任运行机制为研究对象，对我国政府生态责任运行机制的内涵特征、体系构建进行了分析和探讨。

[关键词]生态文明;政府生态责任;内涵特征;运行机制

[作者简介]李鸣，桂林电子科技大学生态文化研究所教授，广西桂林541004

[文献标识码]A [

一、引 言

应当指出，不同时代政府的职能和责任是不尽相同的。21世纪不仅是知识经济的时代，而且是生态文明的时代。从1972年联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》到1992年联合国环境与发展大会通过的《地球宪章》和《21世纪议程》;从1994年《中国21世纪议程》到现阶段全面落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会，国际社会和我国政府对生态建设和保护环境、节约资源问题有了里程碑意义的认识，并且已经开始了全方位的绿色行动。生态环境问题的严峻形势和人类的理性反思，使得人类社会从工业文明时代向生态文明时代迈出了坚实的步伐。各国政府、各类社会组织和公众从不同角度审视着或运用不同手段保护着自然环境和生态平衡。回顾历史，政府在不同的历史阶段扮演了不同的角色，诸如“政治人”、“守夜人”、“道德人”、“经济人”、“管理者”等等。有学者认为，我们所处的时代是“政府时代”，这主要是因为现代政府在当今社会发展中扮演着越来越重要的角色。当今世界，各国都把法治政府、有限政府、服务政府、责任政府和高效政府列为现代政府的目标定位。就责任政府而言.在科学发展观指导下，我国政府在构建和谐社会中的责任主要表现为五种具体形式：政治责任、法律责任、行政责任、道德责任和生态责任。其中政府生态责任是一种新世纪、新阶段的新责任。如何科学地构建政府生态责任运行机制，充分发挥政府在生态文明建设中的能动作用，这是我国可持续发展亟待解决的重大课题。

二、政府生态责任运行机制的界定

(一)政府生态责任的基本含义与特征

责任政府是现代政府的重要标志之一。所谓政府生态责任，是指在生态文明时代，在责任政府的现代化背景中，政府在生态建设、环境保护以及社会可持续发展方面应承担的义务和职责。其内涵特征如下：

1.时代性。人类文明经历了原始文明、农业文明、工业文明和今天的生态文明，不同历史朝代的政府对不同时代的文明承担着不同责任，扮演着不同的政府角色。应该说，现代文明是多种文明的集合体，诸如政治文明、物质文明、精神文明和生态文明等等。其中生态文明是一一种崭新的文明，是21世纪一切文明的基础性文明，是2l世纪赋予政府的新的时代责任。

2.国家权威性。生态责任是生态文明时代每一个社会主体都应承担的责任，诸如政府、各类社会组织和自然人等。由于政府具有无与伦比的地位和公权力，决定政府的生态责任具有国家号召力、影响力、强制力和权威性。因此，政府的生态责任显得特别的神圣而重要。

3.公共政策性。现代政府是责任政府，而政府的主要职责就是制定与执行公共政策，因此政府的生态责任必然体现为公共政策性。一方面向社会提供有形的保护生态环境的公共性产品，诸如全民的公共生态环保教育、公共生态环保基础设施、公共生态环境监测与保护机制等;另一方面向社会提供无形生态环保公共产品，诸如生态文明理念、生态环保价值观与伦理观、生态环保法律制度、生态文明社会引导氛围等等。

4.双重性。传统意义的责任观，政府限于对君主或对社会或对人民负责，这是人类中心主义的价值观取向所致。在生态文明时代、政府既要对人民负责任，又要对生态环境负责;既要对当代人负责，又要对子孙后代负责;既要对本国的生态环境负责，又要对国际生态环境负责。“我们不是继承父辈的地球，而是借用了儿孙的地球。”

5.战略性。政府在不同的时代，其战略重点是不尽相同的。在殖民主义时代，许多国家政府的战略重点在于通过战争来争夺土地和矿藏;在工业文明时代许多国家的战略重点在于科技、教育、人才和市场。在生态文明时代，生态环境危机直接威胁着当代人和子孙万代的生存与发展，各国政府不得不把构建良好生态提升为战略重点。因此，党的“十六大”把生态良好列为全面建设小康社会的重要战略目标，国家“十一五”规划纲要把节约资源、保护环境上升为基本国策。可见，政府的生态责任已经具有了战略性定位。

(二)政府生态责任运行机制的特定内涵

如前所述，国际社会、各国政府已经达成了共识，要改变人类的发展模式和生存模式，构建人与自然和谐发展的生态文明社会。作为担当关键角色的政府如何把生态责任落实在具体的行动中呢?这就涉及政府生态责任运行机制的构建问题。所谓政府生态责任运行机制，即在生态文明时代，政府为了实现资源节约型、环境友好型社会战略目标，充分运用其拥有的权力和资源，采用科学的管理方法和措施，推动、引导、监督、协调、示范、规范、强化和促进全社会共同构建生态文明社会的管理模式和运行机理。例如：制定保护生态环境的法律体系就是一种政府生态责任的立法机制;开展全民的绿色教育、培养公民的生态人格，就是政府生态责任的绿色教育机制等等。

(三)政府生态责任运行机制的特征

1.系统性。政府生态责任运行机制的建设是一个渗透国家行政管理多项工作的系统工程，因此，我们必须精心设计、整体规划、分层推进实施，兼顾立法、司法、行政和宏观、中观、微观而运转有序地健康发展。

2.权、责、义的统一性。我国政府生态责任的运行机制的形成，其动力来源于执政为民的宗旨，在科学发展观和生态文明观的指导下，将行政权力、行政职责与义务有机统一起来，将生态环保理念和可持续发展战略落实到具体行动之上。

3.科学决策与科学调节相结合。政府应按照生态学、循环经济学、管理学、环境学、伦理学、法学、心理学、社会学和教育学等多学科原理的要求，从全局、长远的利益出发，科学地考虑生态环境与社会经济发展之间的关系，对政府的生态责任机制进行科学决策、指标细化、责任到人、管理到位。与此同时，根据生态环境的发展态势和政府生态责任运行机制在实施过程的效果，进行检查、评价、修正和调节，纠正其机制中不合理的环节与措施，实现其机制不断创新、不断完善。

4.高科技性与人文性的融合。保护生态环境、发展循环经济、构建和谐社会，一方面需要现代技术作支撑，诸如零排放技术、高效节能技术、垃圾回收利用技术、太阳能利用技术等等。另一方面也需要人文科学的引导、规范、管理、教育和奖惩作用。

因此科学而实用的政府生态责任运行机制一定要体现高科技性与人文性有机融合。

5.中央性与地方性。我国是一个单一制的国家，生态文明建设的总目标是统一的，在具体实行中，中央行政管理和地方性行政管理是有区别的，中央政府生态责任运行机制的特点在于：第一，生态环保工作管理机制的宏观性、指导性、监督性和协调性。第二，生态政策、法律制定的可行性、前瞻性和国际比较性研究。第三，国家重点工程生态环保的示范性和效应性。诸如青藏铁路工程、三峡工程、南水北调工程等等，力争做到经济效益、社会效益和生态效益的三统一。地方政府生态责任运行机制的特点在于：第一，生态环保工作机制的区域特色性。例如：北京市围绕绿色奥运所实施的一系列工作方案和措施;再如广西正在实施2006～2025年构建“生态广西”发展战略。第二，生态环保机制的城市性、农村性、企业性和社区性有机整合。

6.伦理性与法律性贯通。一方面，人类的思想行为模式总是受其伦理价值所支配的，人类对生态环境的认识具有明显的时代伦理特征。从1972年的《人类环境宣言》到1992年的《2l世纪议程》;从“人类中心主义”到可持续发展战略，标志着人类的伦理观正在发生深刻的变革，构建节约型社会、环境友好型社会已成为人类的共识，生态伦理已成为21世纪的先进理念和主流伦理，在生态伦理支配下的政府生态责任运行机制，必然要渗透生态伦理性。另一方面，面对迫在眉睫的生态环境危机，面对缺乏生态伦理价值观和环境保护意识的不良行为，为了人类与自然的和谐发展，为了子孙万代的幸福，只能通过构建完善的生态环保法律体系，强化其执行力度，促进生态环保机制形成。例如，日本在20世纪60年代曾是闻名于全球的公害大国，然而，在短短几十年内，日本通过有效的法律、政策和生态环保机制的实施，在国际上扭转了这一不良形象，从公害大国变为环境大国。尤其是在循环型社会法制建设方面走在世界前列。

7.国际性与中国特色性兼备。经过近半个世纪的努力，人类在生态建设与环境保护方面探索出许多行之有效的机制与方法，诸如从末端治理到全过程控制，从清洁生产到循环经济、从绿色产品、绿色消费到生态省、生态县等等。一方面，我们要向国际上生态环保先进国家学习，诸如芬兰、加拿大、德国、日本的机制与经验;另一方面，结合我国人口、资源、环境、经济和社会发展的国情，制定出符合实际、系统有效的政府生态责任运行机制。

三、我国政府生态责任运行机制体系设想

就法律机制而言。我国生态环保立法机制起动与发达国家几乎同时，而且发展迅速，经过几十年的发展，已经形成了较为完整的环保法体系。虽然还有一些空白，还有许多法规需要升级完善，但目前我国环保法所面临的最大问题是：“操作性弱”，“违法成本低、守法成本高”，“体制、机制障碍”。因此，当务之急在于构建具有中国特色、切实可行、行之有效的中国生态环保执法机制。诸如调整环境监管体制、加重处罚力度、强化政府生态责任法律机制等等。

就道德机制而言。一方面，我国的绿色教育还处于初级阶段;另一方面，我国公众对生态建设、环境保护的关心度高、参与不强。因此中国生态文明的进程中迫切需要生态伦理走向制度化。既要重视公众伦理的培养，营造追求道德主体生态环保美德的社会氛围，又要通过制度化伦理构建，使生态伦理对公众行为的影响具有可操作性、直接性、可预期性和确定性。

就目标管理机制而言。我国“十一五”规划一共提出了七大目标，一般分为三类目标管理机制：约束性目标、预期性目标和导向性目标管理机制。为了实现中央关于“十一五”资源环境发展目标，我国政府生态责任的目标管理机制应当以约束性目标管理机制为主，例如单位GDP能耗要下降20%;主要污染物排放量减少10%;机动车尾气排放量达标;空气环境质量达标等等。与此同时，充分运用预期目标和导向性目标管理，促进行业或地方政府加大改革力度，提升环保标准，实现环境优化增长。

就综合决策统筹协调机制而言。科学发展观强调以人为本，统筹兼顾，实现人与自然的和谐发展。基于这一客观要求，结合生态环境的内在运行规律和我国中央政府、地方政府管理体制的国情，一方面要强化中央政府的科学决策、统筹协调地位，运用法律、政策、财政、行政多种手段，保证节约资源、保护环境的基本国策的落实;另一方面，充分调动地方的积极性，发挥其区域性统筹管理的作用，促进早日实现生态省、市的战略目标。

就经费投入机制而言。国际经验表明，当治理生态环境污染的投资占CDP的比例达到2%～3%时，环境质量可有所改善(世界银行，1997)。“九五”期间我国在生态环境的投资上比例不足1%。“十五”期间比例约1.2%。因此，中央和地方政府要履行创造良好生态环境的重要职责，就必须加大对生态建设、环境保护的资金投入。与此同时，落实“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的环保基本原则，完善政府、企业、社会共同加大环保投入机制，为可持续发展和创造良好生态环境提供坚实的资金支持。

就市场机制而言。当今世界，不仅仅是知识经济的时代，而且是生态文明的世纪和市场经济的时代。我国政府要承担生态责任应该充分地利用市场机制，否则很难达到预期目的，诸如，政府绿色采购机制已成为环保发达国家的流行趋势。它不仅倡导了绿色消费观，培养了绿色消费意识，而且引导绿色生产、培植绿色产业、强调人与自然的和谐共处，促进了可持续发展。再如，科学的排污收费机制不仅可以限制排污，而且还可以促进循环经济、零排放机制的成长，不仅可以增加治污资金，还可以推动城市污水和垃圾处理单位的转制改企、市场化运作、特许经营、化废为宝，提升环保企业化经营水平。

就电子网络机制而言。在信息时代，我国的电子政务已经全面展开，政府的生态责任由此增加了新的运行载体。 一方面可以通过电子政务实现生态责任政务公开，为公众了解、监督政府生态责任的运行状况，提供了一个简便阳光的平台;另一方面有利于生态环保政策法规的传播、生态环保信息的披露与互动，以及生态环保管理科学性、效率性的提升。就促进绿色企业成长机制而言。新的世界文明要求并呼唤着中国企业的“绿色革命”，生态环境危机正考验着中国企业的智慧与责任。如果说政府绿色责任是实施可持续发展战略的第一力量，那么企业绿色责任则是关键性力量。因此，政府应通过生态伦理教育机制、强化企业环境友好法律机制以及行政、经济管理机制，促进企业承担绿色责任。

就生态省、市、县建设机制而言。这是一项宏伟、复杂、系统、长期的社会工程。1995年以来，部分省、市、县开展试点建设，已取得良好的效果。为了不断提升生态省、市、县的建设水平并逐步向全国推广，政府应充分运用目标责任机制、生态环境标准动态提升机制、环境法治机制、循环经济机制、环境保护决策机制和环境友好文化氛围机制促进这项功在当代、造福千秋的伟大工程扎实稳健地实行。随着高新科技进军生态环保领域，环保科技对生态文明建设的贡献愈来愈明显，政府应强化环保科技平台建设，将重大环保科研项目优先列人国家科技计划，推动国内生态建设与环境保护技术进步，并与国际先进环保科技接轨。

就政府生态责任评价监督机制而言。虽然我国已经建立了一些相应的评价监督机制，但是进入“十一五”，我国生态环境面临着历史欠账压力和未来经济发展产生的新压力，客观上要求我国政府创新构建适合于“环境优化增长”的评价监督机制。诸如“绿色国民经济核算制、战略环境影响评价机制”，“绿色财富与绿色幸福指数评价机制”，“领导干部生态建设环境保护政绩考核评价机制”，“规范而有力的环境执法机制”，健全生态环保社会监督机制等等。

就激励创新机制而言。为了尽快构建和完善我国政府生态责任运行机制，国家应在生态建设和环境保护政策中创设激励创新制度，通过经济手段和行政手段，激励政府管理部门、公务员、企业、科技人员以及公众积极、主动、创新地参与生态建设和环境保护，为生态文明建设提供新的动力和路径。

四、结 语

我们认为，在生态文明时代背景F的政府责任，除了传统责任外，生态责任是一个刚刚开始履行的新责任。由于传统公共管理以安全、稳定和经济发展为目标，很少考虑生态环境问题，这就为政府责任运行机制的转型带来一些困难。因此，针对中国资源、环境、人口和经济的国情，还有许多规律需要探索，还有许多机制需要研究。但是，我们坚信，既然我国政府已经把保护生态环境、建设资源节约型、环境友好型社会提升到基本国策的战略地位，那么政府生态责任运行机制一定会在科学发展观的指导下逐步形成和完善，绿色发展模式将成为一种崭新的、主流的社会发展状态，生态文明将成为不可阻挡的时代潮流。

[责任编辑：陈梅云]

作者：李　鸣

政府生态责任机制论文 篇2：

西部民族地区政府生态安全责任的运行机制研究

摘要：生态安全问题是一种影响极为严重的生态环境问题。近年来，西部民族地区的生态环境不断恶化，影响到区域经济、社会全方面的良性发展。西部民族地区政府要承担起生态规划、监管、建设、补偿的生态安全责任，构建地区政府的生态安全责任运行机制，从而促进地区生态安全发展。

关键词：西部民族地区;生态安全;政府责任;运行机制

一、西部民族地区生态安全存在的问题

西部民族地区主要指西南、西北民族地区的十省。具体而言，除去西藏、新疆、广西、宁夏、内蒙古五个民族自治区之外，还包括滇、黔、川、青、甘五省。该地区面积占到全国2/3，而人口数量只有全国1/4，其组成以少数民族为主。因为独特的历史、地理原因，西部民族地区的生态安全问题一直受到广泛关注。

(一)问题表现

从目前看来，西部民族地区生态安全问题较之过去虽有减缓，但该地区生态环境系统“从结构性破坏到功能性紊乱演变的发展态势”①没有得到根本改变。

生态安全是一种底线安全，被诺曼·迈尔斯称为“最终的安全”。[1]只有当环境污染与生态破坏的范围、程度足以威胁到社会稳定和国家生存时，才能上升到生态安全问题。[2]

西部民族地区目前面临着严重的生态安全问题，主要集中表现在以下方面。

1.植被破坏严重，水土流失情况不容乐观。西北地区植被平均覆盖率大概只有5%左右，西藏高原北部的植被覆盖率甚至不到1%，植被破坏导致大范围水土流失。据资料显示，西部民族地区水土流失面积达到了296.65万平方公里，占全国水土流失总面积83.1%。西部民族地区生态系统处于恶性循环状态。

2.西北民族地区干旱少雨，水资源匮乏，而西南地区水资源开发利用程度低，供需平衡失调。水资源匮乏是制约西部民族地区持续发展的重要因素。西北民族地区本就干旱，随着近年来气候变暖，青藏高原上有30%以上的湖泊都干化为盐湖。而在西南民族地区，因为技术原因，水资源的开发利用程度极低。这种情况严重影响生态与经济发展。

3.民族地区土地沙漠化、石漠化现象严重。我国沙漠化土地主要都分布在西部民族地区，新疆、内蒙古、西藏地区占到全国沙漠化土地总面积81.6%，[3]西南民族地区也面临着严重的石漠化问题。沙尘暴源区扩大，耕地锐减，西部民族地区土地沙漠化、石漠化呈现出了“整体扩大”的态势，极大危害社会正常发展。

4.环境污染程度的不断加重，使生态环境系统功能降低。随着经济发展，西部民族地区放松了工业准入门槛，大量重工业与资源型企业进入西部民族地区，工业废水、废气的排放给地区环境带来极大污染，西部民族地区生态环境系统的质量与功能被弱化。

西部民族地区多方面的生态安全问题集合在一起，使整个地区生态系统难以有效发挥调节作用，功能紊乱突出，给人类社会发展带来极大困扰。

(二)归因分析

西部民族地区出现严重的生态安全问题是多方面因素共同作用的结果。总体而言，可以从四个方面进行分析。

一是该地区生态环境脆弱。西部民族地区本身自然生态环境就极为脆弱。地貌复杂，大部分地区都属于高原、山地、沙漠、戈壁。气候多样，西北干旱多风，西南坡陡多雨，青藏高原空气稀薄，寒冷干燥。受地理、气候影响，西部民族地区自然条件恶劣，生态环境脆弱。

二是经济发展模式影响。目前西部民族地区的经济发展大多是仍然以牺牲环境为代价的。由于底子薄，民族地区片面追求经济发展，自然资源被盲目开发，造成生态破坏。东部产业优化升级过程中，大量高耗能、重污染产业进入西部民族地区，却没有相应的意识与能力保护地区生态环境，导致区域环境质量日益下降。

三是制度政策不完善。西部民族地区大多没有制定适合本地发展的生态环保法规。生态市场准入机制、生态安全预防制度体系和生态治理补偿机制的不完善，导致西部民族地区的人类活动不重视生态环保作用，地区生态环境保护处于混乱状态。

四是民族地区政府未承担起生态安全责任。社会经济发展的相对滞后使西部民族地区处于经济发展与生态建设的两难境地。在西部民族地区，多方面矛盾突出，政府实际作为难以满足其所承担的责任要求，生态责任处于被搁置状态，地区生态环境不断恶化。

二、西部民族地区政府生态安全责任的构成

在生态文明建设被放在突出地位的背景下，政府对建设良好的生态环境有着义不容辞的责任，西部民族地区亦是如此。从管理过程论的角度来说，可以将西部民族地区政府的生态安全责任划分为生态规划责任、生态建设责任、生态补偿责任以及生态监管责任。

(一)生态规划责任

西部民族地区的生态安全问题很大程度上由人为活动引起。市场具有“外部性”，②对于生态安全问题，市场自身往往难以驱动其健康运行。正如恩格斯所说，“到目前为止的一切生产方式，都仅仅以取得劳动的最近的、最直接的效益为目的。那些只是在晚些时候才显现出来的、通过逐渐的重复和积累才产生效应的较远的结果，则完全被忽视了。”[4]385在西部民族地区生态安全问题突出的背景下，政府部门必须承担起相应的生态安全责任。生态规划是政府生态安全作为的起始点，生态规划责任是西部民族地区政府必须承担起来的生态安全责任。政府在从事生态治理之前，必先进行科学的生态规划，保障生态治理科学展开。对于西部民族地区来说，政府必须承担的生态规划责任主要在于依据本地区实际状况，参考资源优势及生态空间状况，合理进行自然资源配置，制定经济与生态发展战略，严格市场准入标准，科学探寻产业转移方向，积极发展生态产业，保障经济进步与生态安全和谐发展。

(二)生态建设责任

社会中的人具有“经济人”③倾向，把这种假设放置于私营部门，其行为也必定受到自身利益的制约，同时，与政府部门相比，私营部门在大局的认识与掌控上有着先天的劣势，经济社会存在特殊性的西部民族地区更是如此。生态建设，是私营部门不愿做、做不好的事情。因此，生态建设责任是政府必须承担起来的责任。近些年来，随着第三部门兴起，政府也把许多公共事务交给第三部门管理，但不可否认政府在生态建设上发挥的作用是第三部门无法替代的。政府承担起生态建设责任，就是要关注生态规划的整个实施过程，以实际行动促进生态环境好转，保障生态安全。西部民族地区政府的生态建设责任要求地区政府适当承担起生态建设的资金、人才投入，建立起生态保护宣传机制，取得广泛的群众基础。以发展的眼光规范自身生态建设行为，确保生态建设行之有效，促进生态安全发展。

(三)生态补偿责任

我国最重要的生态功能区基本都位于西部民族地区，该地区生态环境的恶化会影响到国家利益的实现。必须正视的一个问题是，西部民族地区相比于东、中部发达区经济较为落后，相当比例的贫困人口为改善生活条件，不得不对环境资源进行过度开发。面对这个难题，要寄希望于地区人民增强生态保护意识，迫使其接受环境限制是不公平的，也是不可行的。因此，要加强西部民族地区的生态恢复、建设，地区政府必须承担起生态补偿责任，基于地区为环境保护和生态恢复与建设所做出的牺牲和支出的考量，对生态保护地区及保护者给予合理经济补偿。西部民族地区政府承担生态补偿责任，要求依照当地实际情况，制定合理的补偿标准，拓宽补偿资金收入来源，实现生态补偿方式实现多样化，从而保障西部民族地区生态安全治理的协调进行。

(四)生态监管责任

生态环境具有消费的非排他性，面向所有人提供供给，是一种典型的“公共物品”。在经济学理论中，美国教授加勒特·哈丁曾提出“公地悲剧”理论，指在没有约束的情况下，有限的公共资源与无限的经济人欲望之间矛盾必然导致资源滥用与破坏，最后造成集体利益损失。避免西部民族地区生态的“公地悲剧”，要求地区政府承担起相应的生态监管责任。西部民族地区的生态安全问题很大程度由人为造成，处于可控范围之内，可长期以来“乱招商、乱开发、乱排放”的现象存在加上生态监管缺失导致生态环境不断恶化。生态监管是一项重要的任务，是在解决西部民族地区安全问题过程中不可缺失的环节，地区政府承担起生态监管责任，就应树立危机意识，严格依照法规政策，在市场准入环节从严考察，拒绝重污染企业进入本地。在生态建设过程中，对保护生态安全的行为给予鼓励与宣传，对破坏生态安全的行为现象加以重视及解决。政府承担起生态监管责任，才能保障西部民族地区生态安全治理依照计划进行。

三、构建西部民族地区政府生态安全责任的运行机制

要构建西部民族地区政府的生态安全责任运行机制，就要统筹兼顾，建立起地方生态法律与约束机制、政府计划与决策机制、生态教育与宣传机制、行政组织与调控机制以及政府评价与监督机制，使五者相互作用，相互促进，进入一种自发的良性运行模式(如图1)。

(一)生态法律与约束机制

习近平在十八届四中全会上指出，依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。[5]构建西部民族地区政府生态安全责任运行机制必须以建立地区生态法律与约束机制为首要条件。经过几十年的发展，我国已经形成了较为完整的环保法体系，但不可否认，目前仍然存在一些空白。在依法治国的大局势下，西部民族地区应该充分运用法治思维和方式，发挥地方立法权优势，依据当地实际情况，完善生态立法，制定环保法规，确立生态环境所有权区分制度和生态投入补偿制度等。同时，西部民族地区生态环保法还面临着“操作性弱”，“违法成本低、守法成本高”还有“体制、机制障碍”[6]的问题，西部民族地区政府有必要完善执法体制，加重处罚力度，强化生态职能，真正发挥法律的约束作用。只有这样，才能实现西部民族地区政府生态安全责任运行机制以生态法律与约束机制为统领，用法律来规范地区生态安全管理活动。

(二)政府计划与决策机制

建立与完善政府计划与决策机制，是西部民族地区构建合理的政府生态安全责任运行机制的关键因素。计划与决策是实践活动的指向标，西部民族地区政府的生态安全计划科学与否，决策正确与否，都会直接影响到后续整个生态安全治理行动的成败。一方面，西部民族地区政府要严格紧跟中央政府思路，尊重纲领式目标，树立全局生态安全意识，制定符合要求的生态安全计划。另一方面，西部民族地区政府必须尊重客观实际，把握地区生态资源承受能力，明确生态安全目标，制定合理的、适合本地区生态安全发展的计划方案。为保证计划与决策的合法性与科学性，西部民族地区政府计划决策应当注重法律顾问的作用，建立完善合法性审查程序，引进公众参与与专家论证，要对拟定计划进行风险评估与集体讨论，确保可行性。社会实践是检验真理的唯一标准。[7]414西部民族地区政府还应当在生态安全治理的过程中主动寻找问题、发现问题，审查决策是否失误，进行追踪决策乃至二次决策，对不合理的计划与决策进行修正与补救。

(三)生态教育与宣传机制

良性运行的生态教育与宣传机制，是西部民族地区构建合理的政府生态安全责任运行机制的必要元素。公众在生态安全治理的过程中处于主体地位，解决西部民族地区生态安全问题需要全民参与。“只有公民的积极参与，才能使政府负起责任而不敢消极懈怠;只有公民参与才能使政府更有回应性和有效性”。[8]要引导西部民族地区公民积极参与生态环境保护，就必须培育民众的生态安全责任意识。十八大以来，生态文明建设被提到一个新的高度，建设美丽中国与西部民族地区生态安全紧密联系，平安中国也应当包含生态安全的内容。必须加强西部地区民众的生态教育，提升其环保意识，树立正确生态价值观，引导他们正确处理人与生态的关系。同时，还要通过媒体宣传等方式，使西部民族地区民众了解、熟悉生态法规，不仅自觉遵守政策，还可以参与到政府生态安全治理中来，发挥能动性，对政府、企业及个人的生态行为进行监督。除此之外，西部民族地区政府应当鼓励合法的生态环保组织发展，树立“榜样”，提高民众对生态安全保护的认同感、责任感，为构建西部民族地区政府生态安全责任的运行机制提供文化支持。

(四)行政组织与调控机制

无论制度、计划，还是其他，最终都要具体到实际的行动中来。科学的行政组织与调控机制，是西部民族地区是否能构建合理的政府生态安全责任运行机制的决定因素。政府的生态行政组织与调控机制运行必须严格遵守法律制度，反映地区生态文化建设，配套以良好的反馈系统，能动的依照生态规划进行。在西部民族地区，政府生态职能发挥相对不够理想，这与当地行政组织组织与调控机制建设有着极大的关系。西部民族地区政府的生态行政组织与调控机制有着两个方面的含义。首先，在制度上要保证行政组织与调控的科学性。建立合理的组织结构是生态行政高效的保障，西部民族地区政府应当完善生态职能部门建设，加快行政改革，明确分工，促进其高效运行。还要针对在实际工作中出现的问题制定相应制度，为政府工作人员的生态建设行为提供指导。其次，西部民族地区政府在实际生态行政的过程中，应当受到激励机制的影响，政府要以一定奖惩措施强化行政人员生态行为，防止不作为、乱作为现象发生。发挥地区政府的宏观调控作用，合理配置资源，引进现代化管理方法，保证西部民族地区政府的生态建设行为的合规律性、合目的性。

(五)政府评价与监督机制

科学的政府评价与监督机制是西部民族地区政府生态安全责任机制得以良性运行的重要保证。这里的政府评价包括对生态环境质量、政府生态行政工作以及对工作人员行为绩效的评估，而政府的监督机制从实质上说是一种激励与约束，政府依据一整套的监督制度，对生态建设主体行为进行规范与奖惩，发挥强化作用。反过来，政府的评价与监督机制又能提供反馈信息，为生态制度的确立与完善提供现实依据。建立科学的政府评价与监督机制，对西部民族地区的生态安全建设意义重大。在西部民族地区，急于摆脱贫穷的观念深入人心，对生态安全重视程度不够，导致即使有制度出台，却难以保证生态安全建设工作的有效性。针对这些情况，西部民族地区政府应当建立起科学的生态评价指标体系，针对生态安全建设中的各方面问题进行考察评估，衡量工作效度，还要使内外部监督共同运行，规范政府生态建设行为，根据生态工作人员实际绩效施以奖惩措施，以利益引导行为，保障地区政府的生态安全责任机制良性运行，促进西部民族地区生态安全发展。

注释：

①2001年12月29日，国家环保总局公布《西部地区生态环境现状调查报告》，

该报告指出，西部地区的生态破坏极为严重，生态系统呈现由结构性破坏到功

能性紊乱演变的恶性发展态势。

②“外部性”主要是一个经济学的概念。马歇尔和庇古在20世纪初提出了“外

部性”理论，该理论是指一个经济主体自身行为必然会对他人利益产生影响，

而这种影响并不由该经济主体承担。自该理论提出以来，引发了巨大关注。

③“经济人假设”最早由亚当·斯密提出，常用于经济学与心理学分析。是指人

是一种“经济动物”，追求私利，其行为动机都根源于经济诱因，希望以最少

的付出获得最大的经济利益。

参考文献：

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[2]谢有奎等.环境安全概念探讨[J].后勤工程学院学报.2006(2).

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[7]<建国以来毛泽东文稿>(第十册)[M].北京：中央文献出版社，1993.

[8]汪伟全.公民参与：推进行政问责的重要途径[J].探索与争鸣，2007(10).

作者简介：赵宜凯(1992-)，男，山西长治人，桂林理工大学马克思主义学院硕士研究生， 研究方向为马克思主义政治伦理思想研究。

肖祥(1970-)，男，壮族，广西桂林人，哲学博士，教授，硕士生导师，桂林理工大学克思主义学院副院长，研究方向为马克思主义政治伦理和伦理学原理。

(责任编辑：李直)

作者：赵宜凯 肖祥

政府生态责任机制论文 篇3：

社会公众追究政府生态责任的角色定位

摘 要：作为政府生态责任追究主体，目前我国社会公众在实践中基本上扮演的是缺位者角色，其缘由主要是社会公众相关的意识不强、能力不足和相关的制度供给不足与制度局限。在国家有关法律政策和学者建言献策中，社会公众基本上属于不平等关系中的参与者角色，这必然会存在参与目标上的非实质生态民主性、参与动机或目标上的私益性、参与主体选择的狭窄性、参与范围的有限性和参与结果的被操作性等诸多局限。在未来发展趋势中，还需要积极呼唤与倡导属于真正平等治理结构中的合作者角色，但这需要社会公众首先成为社会自治者，需要一种新型的合作精神、合作制度和一定的合作技术。

关键词：社会公众;政府生态责任追究;角色定位

相对于社会公众在生态文明建设中的全部作为和追究企业生态责任的具体行为，社会公众追究政府生态责任的行为即社会公众作为政府生态责任追究主体的角色定位，其效用更为根本，其意义更加独特。社会公众追究政府生态责任的角色期待，是加强政府生态责任异体追究、弘扬社会主义生态民主和健全中国特色的政府生态责任追究制度的典型体现，也是引导社会公众走向社会生态自治、推进生态社会走向成熟和促进社会公众自身成长的鲜明标志。社会公众和生态社会组织参与环境保护是我国正在兴起的新生事物，社会公众追究政府生态责任更是尚待出场的实践议题。作为政府生态责任追究主体，目前我国的社会公众和生态社会组织在实践中基本上扮演的是缺位者角色，在国家有关法律政策和学者建言献策中基本上属于不平等关系中的参与者角色，在未来发展趋势中还需要积极呼唤与倡导属于真正平等治理结构中的合作者角色。

一、当下社会公众角色定位的基本样态及其缘由

社会公众追究政府生态责任也可称之为政府环境责任的社会公众问责，其通常理解就是以社会组织、公众为主体，以实现环境民主、保障公民环境权利为目的，以政府及其工作人员为对象，以批评、建议、检举、揭发、申诉、报道、复议、诉讼等权利的行使为手段，以具体的环境法律监督活动为内容，对政府是否履行环境责任所实施的监督和追究。①显然，这是一种主要基于构建法律制度视角的解读。在这里，政府生态责任追究主体具体表现为社会公众个体以及包括官办和民办在内的社会组织，追究对象为政府及其工作人员，追究目的是实现生态民主和包括公益和私益在内的公民环境权益或权利，追究形式基本上是自下而上的各类举报和诉讼等活动，追究标准是具体的生态法律政策规定。

对于社会公众追究政府生态责任的理解和阐释，我国现行法律政策有关规定和上述的表述内容也基本上相近或相似。2015年1月1日实施的修订后的《中华人民共和国环境保护法》规定，公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。其中，对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合特定条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。2015年7月13日我国环境保护部颁布的《环境保护公众参与办法》也规定，公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上环境保护主管部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。在这些现行的法律政策规定中，社会公众就是指公民、法人和其他组织，社会公众追究政府生态责任的主要方式就是举报和诉讼，且只有符合一定条件的社会组织才具有生态公益诉讼主体的资格。

虽然，目前我国社会公众追究政府生态责任的理论解释和制度安排已有一定起色，但远未明显促成广泛的实践行为。相反，现实中我国社会公众在追究政府生态责任方面基本上还是缺位者的角色形象。就社会公众个体而言，我国曾多次出现公众以非法聚众、游行、示威等活动方式表达自身利益诉求，并对政府生态管理和决策活动施加影响的生态群体性事件，如厦门PX项目事件、北京六里屯垃圾焚烧厂事件、深港西部通道深圳接线工程环评事件等。在这些生态群体性事件的发生过程中，社会公众作为个体的人往往都是有理性的、有教养的、有独立性的，但是随着聚众密度的增大，身处其中的个体的思维和行动能力会渐趋一致，变得越来越情绪化和非理性。②这些非法、非理性、情绪化的社会公众活动，即使对政府有关生态管理和决策行为产生了某些影响，或起到了一定的监督作用，但也不是值得倡导的合理化、制度化的社会公众追究政府生态责任行为。而且，这些活动虽然可能会导致政府改变一些生态决策行为，如推迟乃至取缔有关影响生态环境的生产项目，或者追究相关企业的生态责任并给予一定的处罚，但往往仅仅停留于此，最终并没有进一步产生追究政府及其工作人员生态责任的后果。

近些年来，我国生态社会组织(又称环保组织、环境民间组织、环境非政府组织、生态NGO等)的规模和作用有了较快的发展和提升。其中，既有政府主办的中国环境科学协会、中华环保基金会等，也有民间发起的自然之友、北京地球村环境文化中心等。这些生态社会组织在保护野生动物、保护母亲河、维护公民环境权益、提起环境公益诉讼等方面发挥了重要作用，如在保护藏羚羊行动、云南怒江建坝事件、圆明园防渗事件等中都有一定的表现。其角色定位也日益从“环境监护人”“公众利益代表”向政府环境决策参与、企业经营行为影响为主体的重要监督力量角色转换。③毋庸置疑，我国生态社会组织已经对政府生态管理和决策发挥了一定的监督作用，但相对于政府对生态社会组织的监督和管理而言，生态社会组织对政府的监督作用仍然极其有限。而且，这些有限的监督也并不一定能够说明生态社会组织已经发挥了政府生态责任追究主体的角色功能。因为，类似的监督政府可能会促使政府改变一些生态管理和决策行为，但往往没有得到具有追究政府生态责任职责的权力部门的回应，也没有进一步引发对政府及其工作人员承担某种消极后果的责任追究。而且，目前我国由生态社会组织担当主要角色的环境公益诉讼主要是生态环境民事诉讼而不是生态环境行政诉讼，其诉讼对象基本上是企业而不是政府。如2009年中华环保联合会主诉江苏江阴港集装箱有限公司的环境污染侵权，2011年“自然之友”及重庆市绿色志愿者联合会起诉陆良化工集团的生产行为所导致的铬渣污染等。

一些欧美发达国家通过相关的法律制度安排，社会公众已经能够通过请愿、抗议和诉讼等方式在一定程度上有效地实现对政府生态责任的追究，从而成为追究政府生态责任的重要参与主体。然而，我国国情与西方发达国家存在着很大差异，受体制机制、社会自主性等诸多因素的影响，我国社会公众作为政府生态责任追究的有效参与主体还不是一个现实样态，社会公众基本上仍处于追究政府生态责任参与主体的角色缺位状态，其缘由主要是社会公众相关的意识不强、能力不足以及相关的制度供给不足与制度存在局限。

生态文明建设已经成为中国共产党的政治宣言，环境保护已经成为国家的基本国策，现行的法律政策也在一定程度上赋予公民以举报和诉讼等方式参与监督和追究政府生态责任的权利，但由于社会公众的生态意识和政治民主意识不强，导致他们难以自觉地行使监督和追究权利;或所掌握的信息、技术、资金、人才等各种资源的不足，导致他们不能有效行使监督和追究权利;或博弈处于相对强势地位的政府的信心不够，导致他们不愿主动行使监督和追究权利。当然，处于弱势地位的分散社会公众个体有时会以非法、非理性的聚会闹事的极端方式进行生态维权，对政府也会施加一定的压力，这种“施压”可能会引起一定的有效追究政府生态责任的行为，但这并不是实现社会公众作为政府生态责任追究主体角色转换的常态化和高效化路径。诚然，生态社会组织的兴起和发展能够在很大程度上缓解社会公众个体参与监督和追究政府生态责任的意识和能力不足问题，但目前我国生态社会组织的发展以及监督和追究政府生态责任的权利，不仅要受到各种制度安排的限制，而且政府主导的生态社会组织在发展资源上主要依赖于政府，民间发起的生态社会组织更是存在资源不足问题，它们与掌握权力且占有丰富资源的政府明显处于力量不对称状态，在此生存环境下的生态社会组织不能也不愿监督和追究政府生态责任，也就不足为怪了。

我国早期实施的《中华人民共和国环境保护法》只是原则性规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。直到2015年修订后实施的环境保护法才新增了社会公众有权举报政府不依法履行生态职责行为的规定，并新增了符合特定条件的社会组织可以依法提起环境公益诉讼的规定。2015年8月9日起施行的专门性政府生态责任追究制度，即《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，只是明确规定了各级政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门、纪检监察机关、组织(人事)部门以及司法机关负责追究各级政府党政干部的生态责任，只是规定负责做出责任追究决定的机关和部门，一般应当将责任追究决定向社会公开。可见，目前我国有关社会公众参与追究政府生态责任的制度安排在时间上一直比较缓慢与滞后，在内容上也一直比较缺失或模糊。因此，基于制度供给不足而难以促进社会公众追究政府生态责任的问题依然存在。

我国社会公众的生态公益诉讼的制度缺陷也是制约社会公众作为生态责任追究主体角色成长的重要因素。如新修订的国家环境保护法虽然新增了社会组织的环境公益诉讼主体资格，但诉讼主体仅仅明确为社会组织，而且附加了社会组织的限定条件，即依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。这样的诉讼主体及其限定条件的规定虽然在我国确实有其现实的必要性，但在客观上也会大大降低社会公众通过环境公益诉讼来追究政府生态责任的可能性和积极性。此外，在现行制度安排中，社会公众的生态公益诉讼范围的模糊性以及政府生态信息公开的有限性等，也都是社会公众参与追究政府生态责任的重要制约因素。

二、目前社会公众角色定位的主导策略及其局限

坚持社会公众参与的原则、主张社会公众参与环境保护是当前我国学界政界的通常表述和主流话语。社会公众参与政府生态责任追究，即社会公众作为政府生态责任追究的参与者角色定位，也是目前我国生态治理的主导策略。与西方发达国家相比，目前我国社会公众参与政府生态责任追究的现状还存在明显差距，当然，西方发达国家社会公众的参与热情和参与效果也是非常有限的。这是因为，如果将社会公众仅仅定位于生态治理以及政府生态责任追究的不平等的参与者角色，必然会普遍存在“参与治理”模式固有的诸多困境和局限，而且，这些局限也是造成社会公众参与生态治理和参与政府生态责任追究的能动性、有效性不足的深层原因，但它们又不是仅仅通过提高社会公众的参与意识、参与能力及参与制度本身的完善等措施所能解决的。

所谓参与治理，是建立在对组织层级控制加以默认的前提下和出于矫正官僚制组织集权结构的要求而做出的制度设计。参与治理体系中存在着一个中心性和主导性要素，其他因素在中心性和主导性要素的控制之下参与到社会治理过程中来。在现实中，较多情况下表现为由政府主导而各种社会力量参与的治理过程。在我国政府生态责任追究的各种主体要素中，作为政府生态责任追究的中心性和主导性要素应当是党政机关、司法机关和立法机关，其中党政机关又为最重要或核心要素的主体，司法机关和立法机关为相对次要和边缘要素的主体，而作为社会公众的公民、法人和社会组织则是作为非中心性和非主导性要素的主体。也就是说，社会公众的监督和追究是一种权利而不是权力，所以要使政府生态责任真正得到落实，还必须与权力性监督和追究结合起来，其形式一般表现为两种：一是直接引发权力性问责的，如提出行政复议和行政诉讼;二是间接引发权力性问责的，如批评、建议、检举、揭发、申诉、报道等。④在这里，社会公众作为政府生态责任的参与者与主导者的地位和角色实质上包含着一种不平等的关系，社会公众作为不平等的参与者的角色定位必然会引发一系列的质疑和难题。

一是参与目标上的非实质生态民主性。社会公众参与追究政府生态责任是实现生态民主目标的集中体现，但是，参与治理只是体现一种形式民主，由于其包含着一种不平等的关系，决定了它无助于实质民主的实现。虽然社会公众可以就没有履行职责的政府及其工作人员向其上级权力机关举报或向法院提起诉讼，接受举报的机关和法院也应当进行回应和受理，但最终决定是否追究以及如何追究政府生态责任的决策，仍然是由作为主导者的权力机关作出的，而作为参与者的社会公众最终只能选择默默地接受，这种没有最后决定权力的参与，难以真正实现实质性的生态民主目标。

二是参与动机或参与目标上的私益性。社会公众追究政府生态责任，既可能出于某种私人利益的需要，也可能出于生态环境公益的诉求。一般认为，作为生态治理参与者的公众个人往往更多地是出于私人利益，而生态社会组织则主要是为了公共利益。事实上，治理结构的平等性也会在很大程度上影响着社会公众参与公共事务的热情度。一般来说，治理结构越是不平等，社会公众就越是只关注自己的私人利益，而没有兴趣关注大众的公共利益。参与治理拥有的正是这样一种不平等关系的结构，作为参与者角色定位，社会公众也会更多地关心与自己切身利益直接相关的事，而期望他人代表自己来关心与公众利益相关的事。尤其是在社会公众追究政府生态责任的行为中，政府生态责任本质上应当是一种公共责任，维护和实现的是生态公共利益。而社会公众个人可能更多地是出于自身利益的考虑，或者无热情或者非理性地参与监督和追究损害生态环境的政府及其工作人员。生态社会组织也会或者出于保护和争取更多的自身团体利益，或者受制于政府或强势利益集团控制，而不能经常地和正常地担当追究政府生态责任的角色。

三是参与主体选择的狭窄性。社会公众追究政府生态责任不可能是所有公民和社会组织都应当参与和能够参与的，无论是通过政府组织的问卷调查、座谈会、专家论证会、听证会提意见和建议的方式，还是通过向政府上级机关进行举报或向法院提起诉讼的方式对政府生态责任进行监督和追究，也只能选择部分公众或社会组织作为代表来监督政府和参与责任追究。这些代表虽然来自社会公众，但有的作为代表的公众或社会组织本身就是由权力部门通过制定某些规则来直接挑选和确定的。参与代表虽然也可以由社会公众推选产生，但往往最终也由作为主导者的权力部门通过一定方式进行选择和确定。因此，参与代表选择的广泛性、代表性往往令人生疑，也经常呈现出比较明显的局部性或狭窄性。

四是参与范围或参与内容的有限性。在社会公众参与政府生态责任追究的过程中，政府不可能全部公开或完全开放与政府生态责任相关的所有生态治理工作的内容和环节，能够公开的事项一般都是由作为主导者的权力部门来确定的，并且往往是权力部门所希望的参与范围和内容。同时，社会公众也并不一定对政府生态治理的所有内容都有参与兴趣。因此，社会公众能够参与政府生态责任追究的范围和内容就会变得相当有限，这种参与的不充分性必然会对社会公众追究政府生态责任的有效性和积极性产生明显的负面影响。

五是参与结果的被操作性。在社会公众参与政府生态责任追究的情形下，社会公众可以就政府生态责任履行情况提出意见、进行举报和提起诉讼，但社会公众的意见和建议必须和有关权力部门的回应结合起来，这样才能最终发挥追究政府生态责任的效果。实质上，他们的意见和建议一般只是作为有关权力部门追究政府生态责任最终决策的参考依据，最终决策还是由作为主导者的权力部门决定。这种参与结果的被操作性往往会让参与者感受到漠视、无奈和挫折，从而会在很大程度上影响社会公众参与政府生态责任追究的积极性和公正性。

应该看到，倡导社会公众参与生态治理对于我国生态文明建设具有重大的积极意义，社会公众参与政府生态责任追究对于提高政府生态治理的执行力和公信力也具有根本的促进作用。但也不能否认，参与治理存在着不平等关系的中心—边缘结构。社会公众作为不平等的参与者角色定位无法真正解决社会公众参与生态治理以及政府生态责任追究的主动性和积极性问题，也无法从根本上彻底解决生态实质民主的实现和生态公共利益的维护问题。

三、未来社会公众角色定位的发展趋势及其条件

在官僚制的层级结构中，参与治理改变不了权力由少数人执掌和行使的现实，改变不了权力支配过程和结果的性质，所以，社会公众作为追究政府生态责任的参与者角色定位也必然存在着上述难以避免的内在局限。然而，人类社会正在走向后工业社会的过程中，也正在走向重视社会自治的历史时期，社会治理通过社会自治走向合作治理已经成为一个确定无疑的历史发展趋势，人类社会必将构建一个由政府与社会自治型组织合作治理的体系。由此而兴起的合作治理理论认为，合作治理在行为模式上已经超越了政府过程的公众参与，它以平等主体的自愿行为打破了公众参与政府过程的中心主义结构。⑤在这种走向后工业社会的合作治理历史发展趋势下，社会公众作为政府生态责任追究主体也应当存在着从参与者走向合作者的必要性和可能性。

在这里，参与治理与合作治理、参与者与合作者有着根本性质的不同。实质上，参与不是合作的一种方式，参与也不会导向合作;相反，真正的合作恰恰是参与的否定形态，是对参与的扬弃和超越。因为，合作治理需要打破官僚制层级结构下的中心—边缘结构，打破参与治理体系中的不平等关系，需要建立一种新型的自主性基础上的平等共存关系。合作治理存在着行政权力的运行和作用，但行政权力的外向功能显然会大大削弱，甚至会趋近于无，治理主体也不会再依靠权力去直接作用于治理对象，进而会紧密地与行政权力持有者的道德意识相关联。⑥合作治理也将会使参与治理所追求的形式民主转变到实质民主实现的轨道上来，它会从根本上消解参与治理存在的内在局限。同样，在政府与社会公众的生态合作治理条件下，社会公众与有关权力部门在追究政府生态责任行为中，也应当建立既能自主负责追究又能分担追究责任的真正平等的共同追究机制，并在责任追究中实现取长补短、优势互补的效果，从而实现责任追究治理体系的最优化和责任追究效益的最大化。当然，合作治理的实现需要具备一定的前提和基础。走向政府与社会公众的生态合作治理，并真正地实现社会公众作为政府生态责任追究的合作者，也需要创造和生成一定的现实条件。

一是作为政府生态责任追究的合作者，社会公众首先需要成为社会自治者。因为，合理治理就是伴随着社会自治力量的成长而兴起的，是顺应社会自治力量的成长而带来的治理主体多元化发展的客观需要。社会自治属于一种自我治理，是治理者与被治理者之间的界限已经被打破、治理主体与治理客体之间会经常性易位的自我治理。社会自治是一种自主治理，是排除了任何形式被操纵被利用可能性的自我治理，是从根本上消解了那些存在于具有中心—边缘结构的社会治理体系中、最终需要听命和服从于政府，或只能作为政府社会治理的助手和发挥辅助作用的公民或社会组织所进行的治理。在本质上，社会自治是既不需要借助于外在强制性力量，也不需要出于利益诱惑目标的自我治理，而是一种基于治理主体道德自觉的自我治理和自主治理。只有这样的社会自治力量才能真正成为合作治理中和政府进行平等合作的社会主体。同样，在政府生态责任追究主体中，只有那些根源于社会和处于社会之中的生态治理力量，而不是那些处于权力主导支配下的社会公众，或由政府主办并依从于政府的生态社会组织，才能成为社会自治主体，也才能真正成为政府生态责任追究的合作者。当然，作为这样的社会自治主体和责任追究合作者的成长是需要具备一定条件的，而政府的使命或目标就是培育和促进社会自治力量的成熟，而且在这个过程中，政府主要不是通过教育公民或强化公民权利制度安排来增强社会公众的政治的和道德的责任感，而是主要通过符合社会自治和合作治理本质的制度安排来塑造社会公众成为成熟的自我治理主体和合作治理主体。

二是作为合作治理中的合作者，社会公众需要树立一种新型的合作精神或合作文化。这种合作精神坚持以追求公共利益最大化最优化为根本目标，坚持管理就是服务和服务融入管理之中的服务理念，是基于真诚信任而不是某种外在强制性力量或某种利益互惠需求的合作精神，是基于自我与共同体共在的总体性体验和人的道德自主性的合作精神。同样，社会公众作为政府生态责任追究的合作者，也需要所有责任追究主体都能够以追求生态公共利益最大化最优化为根本价值取向，都具备生态服务理念和生态服务热情，都具有生态道德意识和真诚合作信任理念。这种生态合作精神也不是传统的知识教育和知识灌输就能完全做到的，它主要在于通过一定的生态伦理和合作道德原则及规范的制度化引导和制度安排保障才能真正见效。

三是合作治理及其合作者角色定位需要依赖一种新型的合作制度。作为合作治理前提的社会自治属于一种自我治理，它主要不是依靠某种外在的强制性规则约束;合作治理也属于人们的自主行为，它也主要不是依赖某种外在强制力量作为后盾的制度保障。新型的合作制度常规性内容主要是一些道德原则和道德规范，它们基本上是引导性规范而不是外在的强制性规范。在本质上，这种合作制度不是传统的法律制度，而是一种新型的道德制度。这种道德制度应当有利于增强人们在合作治理中的合作精神和自愿行为，有利于确保人们之间建立真正高度的信任关系，有利于调动人们在合作治理中行为的主动性和积极性，最终有利于提升合作行为的效率和效能。社会公众作为追究政府生态责任的合作者，他们与其他责任追究主体的合作关系和合作行为需要一种新型的生态合作制度作为保障，这种生态合作制度的内容主要是一些引导性的生态道德规范和合作道德规范，它应当既能确保合作者之间保持真正的平等关系，也能最大限度地提升社会公众追究政府生态责任的热情和动力。

四是合作者合作行为的展开需要有一定的合作技术。这里的合作技术特指那些支撑和保障合作治理的各种物质技术，如信息技术、交通技术、媒体技术等。当今社会物质技术的发展为人们广泛交流和快速交往提供了可能，使人与人之间合作的物理制约因素大大减弱，从而使人们的合作能力和合作水平大大提升。在社会公众扮演政府生态责任追究合作者角色的过程中，政府生态环境绩效的评估与审计、生态环境信息的公开与传播、社会公众追究责任中的呼声与对话、社会公众与其他责任追究主体的交往与协商等，都离不开各种物质技术条件或技术平台。尤其是在现有的条件下，由于我国生态社会组织或环保组织与政府之间还处于极为不对等的关系之中，民间环保力量极为弱小，生态环境信息与诉求渠道又十分有限，因此，利用和通过媒体平台放大自己的声音，几乎成了环保组织赖以发挥作用的唯一手段。⑦

总之，社会公众无论是作为生态社会自治力量，还是作为包括追究政府生态责任在内的生态合作治理中的合作者，都需要具备一定的条件，政府及其公共行政的努力目标又恰恰应当在于不断地提供这些条件。特别是在传统官僚制的层级结构仍占主导地位的条件下，社会自治和合作治理还会面临诸多现实操作性困难，社会公众作为政府生态责任追究的合作者角色定位也会难以成为普遍态势。但这一切改变不了走向社会自治和合作治理的历史发展趋势，也改变不了社会公众作为社会生态自治力量与政府或有关权力部门合作追究政府生态责任的历史发展趋势。

注释

①④张建伟：《政府环境责任论》，中国环境科学出版社，2008年，第165、167—168页。

②朱谦：《公众环境行政参与的现实困境及其出路》，《上海交通大学学报》(哲学社会科学版)2012年第1期。

③郭晓勤、欧书明：《中国环境NGO角色定位：问题与对策》，《学会》2010年第7期。

⑤⑥张康之：《论参与治理、社会自治与合作治理》，《行政论坛》2008年第6期。

⑦张萍、丁倩倩：《环保组织在我国环境事件中的介入模式及角色定位——近10年来的典型案例分析》，《思想战线》2014年第4期。

责任编辑：思 齐

作者：黄爱宝