农业政策转型分析论文

摘要：通过分析欧盟共同农业政策的实施经验，为我国农业发展相关政策制定提供借鉴和参考。以欧盟共同农业政策第5个实施周期（2014-2020年）的相关政策为研究对象，进行解读并分析其取得的成效。今天小编为大家推荐《农业政策转型分析论文 (精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

农业政策转型分析论文 篇1：

中国农业政策性金融商业化转型中的博弈

摘要：本文采用博弈论的研究方法，对中国农业政策性金融的商业化转型问题进行了行为分析。农业政策性金融机构和政府之间的博弈结果表明：在不改变现行绩效考评机制和财务管理规定的前提下，农业政策性金融机构选择商业化转型，政府选择对农业政策性金融机构兼营商业性业务的行为不予规范，是唯一的纳什均衡。政府有关部门参与博弈，会进一步强化二者之间的博弈结果。然而，就我国的国情而言，农业政策性金融机构商业化转型尚为时过早。因此，建议政府借鉴国外成功经验，完善农业政策性金融的运行机制。

关键词：农业政策性金融；商业化转型；博弈

文献标识码：A

一、引言

中国农业发展银行作为我国唯一的农业政策性金融机构，自1994年成立至今业务范围经历了两次大的调整。第一次是在1998年，国务院为解决农民卖粮难问题，决定实行以“三项政策、一项改革”为重点的粮食流通体制改革，要求中国农业发展银行专门负责粮棉油等主要农副产品收购资金的封闭管理工作，其业务范围由全方位信贷支农转变为只办理粮棉油等主要农副产品的储备、收购和调销贷款。第二次是在2004年，国务院在第57常务会议上同意了中国人民银行的意见，要求中国农业发展银行根据粮食流通体制改革的新情况，审慎调整业务范围，并要求严格区分政策性业务与商业性业务，两类业务要分类管理，分别考核。根据此次会议精神和以后几年的中央1号文件，中国农业发展银行向中国银监会申请并经其同意后开办了农业产业化龙头企业贷款、粮油加工企业短期贷款、农业小企业贷款、农业科技成果的转化和产业化贷款、农业综合开发贷款、农村基础设施建设贷款、农业生产资料贷款、农村流通体系建设贷款和县域城镇建设贷款等信贷业务。这些业务被定位为商业性业务，中国农业发展银行自主经营、自负盈亏，按照市场化原则经营。截至2008年末，商业性业务已占中国农业发展银行贷款总额的26.22％。

农业政策性金融机构在经营政策性业务的同时又经营商业性业务，今后到底应朝哪个方向发展，即坚持政策性还是步国家开发银行后尘向商业化转型，或是长期混合性经营?政府及其相关部门是将农业政策性金融机构目前的混合性经营规范为专营政策性业务，还是漠然处之，顺其发展。对这些问题，官方至今尚无明确的表态。2007年年初的全国金融工作会议提出“首先推进国家开发银行改革，按照建立现代金融企业制度的要求，全面推行商业化运作”，“中国进出口银行和中国农业发展银行也要深化内部改革，为进行全面改革创造条件”。同时也提出：“从我国国情和现实情况看，体现国家战略、支持经济社会全面发展，还需要有政策性金融业务和政策性银行。”中国人民银行接受国务院委托，研究农业政策性金融改革问题。因此，中国人民银行的态度可在一定程度上代表政府意图。2008年8月，中国人民银行总行向各分行下发了《关于进行农业发展银行商业化转型与发展调研的通知》，目的是“探索农发行商业化转型与改革的最优路径，提出有参考价值的政策建议”。可以看出，人民银行的态度是倾向于商业化转型。就此问题，我们可以采用博弈论的方法通过分析博弈各方的行为进行研究。

二、利益集团和博弈框架

(一)利益集团

本文所称利益集团，首先是农业政策性金融运行中的行为主体，这一行为主体为了自身的利益，通过自身的努力，采取一定的手段，来影响其他行为主体的行为，从而改变农业政策性金融的运行机制，实现商业化转型。显然，农业政策性金融机构商业化转型中的利益集团包括三个：政府、政府有关部门(主要是指中国人民银行和中国银监会)和农业政策性金融机构(指中国农业发展银行)。政府代表人民利益和国家利益，是农业政策性金融制度的供给主体，在农业政策性金融运行中起决定性作用，它往往按照理性原则权衡制度供给成本和收益，然后实施恰当的制度供给行为。政府有关部门作为政府的管理机构，在贯彻政府意图的同时不可避免地会考虑部门自身的利益，如部门利益与政府利益发生冲突，就有可能会牺牲政府的利益，维护部门自身的利益。因此，政府有关部门在农业政策性金融运行过程中，也会按照理性原则权衡商业化转型对其自身带来的收益和所付出的成本，以此为基础向政府提供农业政策性金融改革和发展的政策建议。农业政策性金融机构是农业政策性金融制度的需求者，同时也是农业政策性金融产品的供给者，还是政府及其有关部门的考核对象，在农业政策性金融运行中，同样会基于理性原则权衡收益和成本，在执行政策和维护自身利益之间进行比较，并倾向于以自身利益为主、执行政策为辅。

需要指出的是，农业政策性金融产品需求主体虽然既是制度的需求者又是产品的需求者，在农业政策性金融运行中也是一个重要的行为主体，能够对产品的供给起到一定的引导作用，对制度的变迁起到一定的诱致作用，但对于农业政策性金融机构的商业化转型，作用和影响甚微。这是因为这些需求主体本身是弱势群体，没有话语权，没有相应的法律地位与诉求权利，它们没有与农业政策性金融机构形成契约式的权责利对应关系，即使业务范围内扶持的对象没有得到应有的信贷支持，也不会与农业政策性金融机构形成法律诉讼关系。因此，众多的农业政策性金融产品需求主体形不成农业政策性金融机构商业化转型中的利益集团。

(二)博弈的框架

农业政策性金融机构商业化转型的博弈是一个复杂的过程，是上述三个利益集团相互作用、相互影响和相互制约的过程。但为便于分析和论述，本文采用“两两博弈”方法将其划分为三个博弈：一是农业政策性金融机构与政府之间的博弈，二是农业政策性金融机构与政府有关部门之间的博弈，三是政府有关部门与政府之间的博弈。

博弈的前提条件：一是假定所有参加博弈的利益集团都是有限理性的，即都追求自身利益的最大化，但同时都不具备完全的计算能力。二是假定博弈各方都是博弈的决策主体和策略的制定者。三是假定三个博弈都是完全信息状态下的静态博弈。

三、各利益集团之间的博弈

(一)农业政策性金融机构与政府之间的博弈

1　博弈模型

农业政策性金融机构与政府之间的博弈模型如图1所示。博弈的基本要素包括：第一是局中人，即农业政策性金融机构和政府。第二是策略集合，农业政策性金融机构的策略集合是坚持政策性与商业化转型。政府的策略集合是按政策性方向规范农业政策性金融机构和不予规范。第三是效用或称支付。图1各栏中左侧的字母或数字为政府的效用或支付，右侧的字母或数字为农业政策性金融机构的效用或支付。

2　理性假定

农业政策性金融是政府用以弥补农业和农村领

域金融资源配置中市场失灵的手段，是政府用以提供准公共金融产品的工具，所以政府希望农业政策性金融机构坚持政策性方向，与商业性金融形成互补关系，实现良性协调发展。而不愿看到农业政策性金融机构商业化转型，减少农业政策性金融产品的供给，增加商业性金融产品的供给，与商业性金融之间发生业务交叉，产生竞争摩擦，增加金融体制改革的成本。在此假定下，如农业政策性金融机构坚持政策性方向，则政府是受益者；反之，如农业政策性金融机构商业化转型，则政府的利益将受到损失。

农业政策性金融机构虽然在功能作用上和职能定位上不同于商业性金融机构，但它毕竟是金融机构，是金融机构必然讲求盈利，除非中国政府能像日本政府那样不要求它盈利，恰恰中国政府的有关部门并没有考虑它的政策性因素，设置不同于商业性金融机构的绩效考评指标体系，建立适当的利益补偿机制，而是将它视同商业性金融机构进行绩效考评，重视利润指标。所以，农业政策性金融机构为证实自己的经营业绩，不可避免地也会有追求利润的愿望，只不过与商业性金融机构在追求的程度上存在差异而已，甚至没有差异。事实上，中国农业发展银行近几年设置的7项内部经营绩效考评指标中有5项以利润为核心或指向利润。因此，农业政策性金融机构为提高盈利水平，在动机上有突破政策性框架困囿，积极开办商业性业务，并向商业化转型的激励和冲动。再者，农业政策性金融机构实行财务收支两条线的核算模式，财务开支受财政部核定指标的严格限制，不能向商业性金融机构那样根据经营情况和利润水平灵活掌握。尤其是对于职工的薪酬福利要按事业单位进行管理，受到双重控制，即工资总额受国家人力资源与社会保障部的控制，工资总额占费用指标的比例还要受财政部的控制，致使职工的薪酬福利远远低于商业性金融机构，造成大量的人才流失。因此，农业政策性金融机构为争取内部福利，也有商业化转型的内在动力。

3　博弈过程

当政府按政策性方向规范农业政策性金融机构(即选择规范)时，若农业政策性金融机构选择坚持政策性，则其将有效发挥功能作用，政府可得到效用x(x>0)，同时政府须付出规范成本△X(△X>0)，因此政府可获得的总效用为X-△X。农业政策性金融机构自身的利益将会受到损失，其支付为－c(c>0)。

当政府按政策性方向规范农业政策性金融机构(即选择规范)时，若农业政策性金融机构选择商业化转型，则难以发挥应有的功能作用，政府将寻求新的改革方案，建立新的农业政策性金融机构，但若绩效考评机制和财务管理规定不改变，新的农业政策性金融机构将来也会选择商业化转型，政府为此将发生支付－x(x>0)。农业政策性金融机构将付出阻挠改革的成本，其支付为－a(c>a>0)。

当政府不对农业政策性金融机构进行规范(即选择不规范)时，若农业政策性金融机构自愿选择坚持政策性，则政府可不必付出规范成本即可得到农业政策性金融机构坚持政策性的好处，政府获得的效用为x。农业政策性金融机构自身的利益也将会受到损失，其支付为－b(b>0，b≈c)。

当政府不对农业政策性金融机构进行规范(即选择不规范)时，若农业政策性金融机构选择商业化转型，其业务范围和信贷支持对象按商业化趋势发展，政府不用付出规范成本，也得不到规范所带来的收益，即政府的效用或支付为0。农业政策性金融机构的效用或支付也为0。

4　博弈结果

给定政府选择规范，商业化转型是农业政策性金融机构的占优策略；给定政府选择不规范，商业化转型也是农业政策性金融机构的占优策略。给定农业政策性金融机构选择坚持政策性，不规范是政府的占优策略；给定农业政策性金融机构选择商业化转型，不规范也是政府的占优策略。所以，政府选择不规范，农业政策性金融机构选择商业化转型是该博弈唯一的纳什均衡。

(二)农业政策性金融机构与政府有关部门之间的博弈

农业政策性金融机构与政府有关部门之间的博弈模型、理性假定、博弈过程和博弈结果，和上述其与政府之间的博弈类似，详细情况不再赘述。略有不同的是，政府有关部门是农业政策性金融机构的管理部门和监管机构，是具体负责金融体制改革的办事机构，除承担政府应当承担的国家责任外还要承担具体的办事责任，除考虑政府应当考虑的国家利益外还要考虑自身的部门利益，这些办事责任和部门利益有可能阻碍其不折不扣地贯彻政府的战略意图。具体到农业政策性金融机构是否应当商业化转型和是否应对农业政策性金融机构的经营范围进行规范的问题上，政府有关部门所权衡的收益和成本与政府相比可能存在一定的差异，这种差异具体表现为某种方案所带来的收益可能比政府的少些，所付出的成本可能比政府的多些，具体到博弈模型中就是X可能比政府的小些，△X可能比政府的大些，x可能比政府的大些。但这个差异不影响博弈的结果，同样，政府有关部门选择不规范，农业政策性金融机构选择商业化转型是该博弈唯一的纳什均衡。

(三)政府有关部门与政府之间的博弈

从法理上可以这样认为，政府有关部门与政府之间是一种特殊的委托代理关系，它们的利益和责任在大方向上是一致的，只是政府有关部门在办理政府交办的事务时，要另外承担一些具体的办事责任，要另外考虑一些部门自身的利益，但是不会因此而与政府相对立。所以，他们之间的博弈本身是弱性博弈，本不必单独提及。但是，农业政策性金融机构与政府有关部门之间的博弈所产生的纳什均衡状态，会使二者结成事实上的“联盟”，共同与政府进行博弈，会强化农业政策性金融机构与政府之间的博弈结果。

四、结论及政策建议

通过上述博弈分析，可以得出结论：在政府及其有关部门不改变现行对农业政策性金融机构的绩效考评机制和财务管理规定的情况下，农业政策性金融机构将必然转型为商业性金融机构。当然，转型后的机构可能兼营农业政策性金融业务，但是随着商业性业务比重的不断提高，农业政策性金融的补充、扶持等功能作用的发挥程度将令人担忧。

然而，当前我国的农业和农村还十分落后，农民还很不富裕，农业和农村金融领域市场失灵的地方还很多，需要农业政策性金融扶持的弱势群体规模还很大，政府财政的实力还不够强大，农业政策性金融功能作用发挥的空间还很大，农业政策性业务范围还应进一步拓宽，还需要一个金融机构专门从事农业政策性金融业务。即使像美国、日本这样发达的国家，都还设置了不兼营商业性业务的专门的农业政策性金融机构。因此，我国农业政策性金融机构商业化转型不可取。

为妥善解决农业政策性金融机构商业化转型问题，建议政府借鉴国外的成功经验，完善我国的农业政策性金融运行机制，具体可从以下几个方面着手：

第一，制定农业政策性金融法律法规，明确农业政策性金融的法律地位、职能定位、组织机构、资金来源、资金运用、经营管理、利益补偿、政府监管、绩效考评等相关内容。只有这样，农业政策性金融机构和政府有关部门才能依法办事，减少经营管理的盲目性和监督管理的随意性。

第二，围绕农业政策性金融的职能定位，针对不同时期农业和农村经济的发展情况、金融市场的发育状况和农业政策性金融产品的需求情况，适时调整农业政策性金融的业务范围。当前，应当进一步拓宽业务范围，把对农业生产领域和对贫困人群、贫困地区的信贷支持纳入其中，以充分发挥农业政策性金融的补充和扶持功能。

第三，建立利益补偿机制，促进农业政策性金融的可持续发展。政府应当根据农业政策性金融机构信贷资金的投放情况和信贷风险状况，合理测算资本金数量，及时补充注入资本金。具体可采取直接列入中央财政预算、税后返还、利润转增等方式解决。同时，政府应对农业政策性金融机构给予一定的营业税和所得税优惠，并适当提高税前计提拨备的比例。

第四，改善政府监管模式，建立对农业政策性金融机构合规经营的正向激励机制。现有的多部门“齐抓共管”模式，对农业政策性金融机构约束太多，尤其是对费用开支和工资总额的控制，不利于调动农业政策性金融机构合规经营的主观能动性。政府应当对农业政策性金融机构实施不同于事业单位的财务管理和薪酬管理，激励农业政策性金融机构合规经营。

第五，针对农业政策性金融实际，制定科学合理的绩效考评指标体系。农业政策性金融的本质属性和功能作用决定了政府应当制定一套有别于商业性金融的绩效考评指标体系。政府对农业政策性金融机构的绩效考评要以社会绩效为主，以经营绩效为辅，重点突出对其功能作用发挥程度的考评。

作者：郭承宝 臧日宏

农业政策转型分析论文 篇2：

2014-2020年欧盟共同农业政策的措施、成效与启示

摘 要：通过分析欧盟共同农业政策的实施经验，为我国农业发展相关政策制定提供借鉴和参考。以欧盟共同农业政策第5个实施周期（2014-2020年）的相关政策为研究对象，进行解读并分析其取得的成效。结果显示：该周期内共同农业政策主要从共同市场措施、直接收入补贴、农村发展和融资、管理与监督共4个方面制定支持政策，在粮食生产、农业收入、自然环境保护、地区均衡发展等方面取得了不错成效。基于此，在扩大农业产业的支持范围、引导绿色农业发展、鼓励更多的青年人才从事农业生产、推进社会资本建立基金并提高资金使用效率等方面，提出我国惠农政策的发展思考，以助力我国乡村振兴与农业现代化发展。

关键词：欧盟共同农业政策;2014-2020年;政策要点;成效与启示

DOI： 10.13651/j.cnki.fjnykj.2021.12.014

Measures， Effects and Enlightenments of EU′s Common Agricultural Policy from 2014 to 2020

LU Xuan-yi

（College of Foreign Languages， Fujian Normal University， Fuzhou， Fujian 350007， China）

Key words： EU′s common agricultural policy; 2014-2020; Policy main-points; Effects and enlightenments

我國是农业大国，也是人口大国，近几年的中央一号文件都聚焦三农，体现出国家对农业、农村和农民的重视。2021年中央一号文件指出，民族要复兴，乡村必振兴。党中央认为，新发展阶段“三农”工作依然极端重要，要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活。要实现这一目标，离不开国家惠农政策的支持。经济全球化背景下，世界各国或区域经济体在遵守WTO等国际规则的前提下，都制定了相应的农业支持政策来保护和促进本国农业的发展，如欧盟共同农业政策。虽然欧盟国家数量多，农业生产力和自然环境差异较大，但通过几十年的实际操作，该政策在支持欧盟农业发展方面成效显著。欧盟共同农业政策具有较强的时代背景，该政策以每7年为一个实施周期进行编制，自成立以来已经实施5个周期。国内学者针对不同时期的共同农业政策进行了较多的研究，按时间顺序梳理，尹显萍等[1]分析了2000年前共同农业政策的历次变革，指出共同农业政策是欧盟一体化进程的强大驱动力，但也存在内部利益分配不均的问题，加上WTO乌拉圭回合谈判，以及环保和欧盟东扩等因素影响，共同农业政策未来的改革存在较大挑战。付岩岩[2]将共同农业政策的改革分为5个阶段，每个阶段的改革都促进了欧盟农业生产更趋于市场化。梁芷铭等[3]分析了2014年之前的共同农业政策，将共同农业政策总结为价格政策和结构政策两部分，其中价格干预是欧盟共同农业政策的核心，是政府对农业进行宏观调控的直接体现，而结构政策主要是改善农业生产条件和外部环境。张淑静等[4-5]重点研究了2014-2020年共同农业政策5项目标及实现方式，这一时期共同农业政策逐步减少对市场措施的资金投入，加强对农村发展的支持力度，主要是保障粮食安全和食品稳定供应，增加农民收入、促进农业生产，建设现代化新农村，为农民提供融资便利和财政资助，激发农村经济活力等;同时，其也指出应对气候变暖、代际更新、环境保护等可持续发展问题，是共同农业政策未来支持的重点。但当前对欧盟共同农业政策的研究主要集中在2014年以前，针对现行共同农业政策，即第5个实施周期（2014-2020年）政策的研究以及成效分析相对较少。因此，本研究通过综合整理欧盟网站公布的政策内容，结合欧盟委员会2018年发布的共同农业政策实施评估报告[6]，对2014-2020年共同农业政策进行分析探讨，希望能够为我国在遵守WTO等国际规则和应对环境保护与气候变暖压力下，在农业粮食安全、土地休耕、绿色农业、农民增收、乡村振兴、农业反哺等方面制定更完善的惠农政策提供一些启示。

1 2014-2020年欧盟共同农业政策的主要措施

欧盟共同农业政策（Common Agricultural Policy）作为欧盟最重要的共同政策之一，是成员国支持本国农业农村发展的重要政策，是欧盟一体化的重要体现，其诞生于1962年，成立之初主要是支持农业生产，经过多年的探索和发展，1981年开始增加与农村发展相关的政策和预算[7]。1999年欧盟柏林理事会后，为了应对新的发展形式，欧盟将共同农业政策细分为两个支柱：第一支柱为市场措施，支持农业的发展，主要进行收入补贴和价格干预，预算由欧盟承担，资金由欧洲农业担保基金（European Agricultural Guarantee Fund）支持;第二支柱为支持农村发展的政策，由欧盟和成员国一起承担预算，资金由欧盟农村发展基金（European Agricultural Fund for Rural Development）支持，比重达到共同农业政策总预算的25%左右。2007-2020年的2个预算周期内，欧洲联盟共同农业政策的总预算稳定维持在欧盟多年财政预算框架（Multiannual Financial Framework）的35%左右。

第5个实施周期（2014-2020年）的共同农业政策是2013年制定的，2015年生效（2014年为过渡期），2020年执行期满。欧盟（EU）第1305/2013号、1306/2013号，1307/2013号及1308/2013号法规详细规定了现行的2014-2020年共同农业政策的内容。其中第1305/2013号法规规定了农村发展方面的内容，第1306/2013号法规规定了共同农业政策融资、管理和监督相关的内容，第1307/2013号法规规定了直接收入补贴方面的内容，第1308/2013号法规规定了农产品共同市场相关的政策内容[8]。根据4条法规的规定，现行的欧盟共同农业政策主要包括4个方面：共同市场措施;直接收入补贴;农村发展支持政策;共同农业支持政策资金的融资、管理与监督。

1.1 共同市场措施

共同市场措施包括对内政策和对外政策两个方面，共涉及23种农产品，其实施的目的是稳定农产品市场，扩大农产品需求，帮助欧盟农业各领域适应市场变化。

1.1.1 共同市场措施对内政策 欧盟为特定农产品（小麦、大麦、玉米、大米、牛肉、黄油、全脂乳粉等）设定保护价，当市场价低于保护价时，欧盟各成员国以保护价收购这些产品进行收储，待价格稳定高于保护价后再出售。此项政策对小麦、黄油和全脂乳粉为必需措施，当这些商品的市场价低于保护价时，政府必须马上开始收购，对于其他农产品，此项措施为可选择性政策。各成员国政府购买的这些过剩农产品，可用于欧盟社会基金下属的欧盟最贫困人口食品援助计划。2014-2020年预算周期，欧盟多年财政预算框架为该计划预留了25亿欧元。此外，欧盟也资助私人企业进行收储，涉及的农产品有白糖、橄榄油、亚麻纤维、牛肉、黄油、奶酪、奶粉、猪肉和羊肉等。同时，欧盟从2015年4月1日起取消乳制品配额制度[9]，2015年12月31日取消葡萄种植权限制，2017年10月1日取消糖配额制度，这些措施都是为了引领相关产业的发展。

1.1.2 共同市场措施对外政策 欧盟履行对世贸组织的承诺，逐步取消出口补贴，但是对谷物、米、糖、牛肉和乳制品等农产品的进口仍然保留附加关税制度，若这些产品的进口会导致欧盟内部价格波动，欧盟委员会可出台法案，对相关产品征收更高的附加关税以稳定市场价格。同时，欧盟成员国还可通过发放进出口许可证的方式，对农产品进出口进行管控。

1.2 直接收入补贴

1.2.1 直接收入补贴预算占比 2014-2020年共同农业政策预算占欧盟多年期财政预算的38%，其中第一支柱占比29%，第二支柱占9%。在第一支柱中，直接收入补贴占比最大，以2019年为例，当年直接收入补贴达413.5亿欧元，占第一支柱欧洲农业担保基金总额439.6亿欧元的94%，占共同农业政策总体支出的71%[10]。

1.2.2 直接收入补贴的主要目的 欧盟第1307/2013号法规确立了共同农业政策的直接收入补贴政策的5项主要目的：减小农民之间的收入支持差异;鼓励青年农民从事农业;强化环境友好型农业生产;支持畜牧生产、山地农业和其他欠发达地区农业生产;鼓励农业就业。

1.2.3 直接收入补贴的补贴内容 现行的直接收入补贴绝大部分都与生产脱钩，按补贴内容可分为强制补贴和可选补贴（图1）。申请强制补贴必须遵守交叉遵从机制，可选补贴是成员国自行设立的，可以不用遵守交叉遵从机制。

强制补贴主要分为基础补贴、绿色补贴和青年农民补贴。根据共同管理原则，在欧盟层面确立的规范由各成员国具体实施，在实施过程中，各国可根据国情进行调整，因此，各国实际发放的基础补贴有所差异，占直接补贴的12%～68%。例如，2015年欧盟基础补贴平均水平为266欧元·hm-2，最高的马耳他超过600欧元·hm-2，最低的拉脱维亚仅约100欧元·hm-2，法国、爱尔兰、奥地利、卢森堡则接近欧盟平均水平[11]。除基础补贴，另一类强制补贴为绿色补贴，这是共同农业政策中最具特色的部分，从2016年开始发放，各成员国将直接收入补贴中的30%用于绿色补贴，每年发放约120亿欧元的绿色补贴，约占欧盟总预算的8%，2016年欧盟绿色补贴平均水平为80欧元·hm-2[12]。要获得绿色补贴，必须满足3个条件：（1）采取间作模式：10 hm2以上的土地必须种植2种以上的作物，20 hm2以上的土地必须种植3种以上的作物，且主要作物不得超过75%以上的种植面积;（2）保持永久草场：各成员国根据实际情况，确立各国永久草场，农民不得再將这些草场转化为耕地，但是仍然保留5%的机动幅度，如果被划为生态脆弱区域则绝对禁止耕种;（3）构建生态微循环系统：对于耕地面积超过15 hm2的农民，必须预留5%的土地构建生态微循环系统，从而保护土地的生物多样性，具体包括休耕地、林地、篱笆以及种植改善土壤肥力的植物等措施。另外，和世界其他国家一样，欧盟也面临农业生产代继传递的问题，2013年欧盟35岁以上的农民仅占3.5%，一半以上的农业生产者超过55岁。2014年欧盟开始向35周岁以下的农民发放青年农民补贴，这类补贴占直接补贴的2%，补贴期限为5年。

除强制补贴外，各成员国还可根据实际情况，发放可选补贴。补贴类型有：挂钩补贴、自然条件欠佳地区补助、重新分配补贴和小农户补贴等。尽管在2003年改革之后，共同农业政策已将绝大部分补贴与生产脱钩，但各成员国仍保留部分挂钩的可选择补贴，补贴的规模一般不超过各国共同农业政策预算的8%，且补贴涉及的农产品有数量限制。目前仍保留挂钩补贴的有：牛肉、奶制品、羊肉、水果、谷物、橄欖油和大米等。自然条件欠佳地区补助目前仅在丹麦（2015年至今）和斯洛文尼亚（2017年至今）2个国家实行，主要针对山地及其他农业生产受限地区，补助的规模最多可占该国共同农业政策预算的5%。重新分配补贴为基础补贴的补充，其来源为获得直接收入补贴额超过15万欧元的大农场主，减少其至少5%的补贴金额作为重新分配补贴的资金来源。目前有10个国家发放重新分配补贴，具体标准差别较大，2015年法国的重新分配补贴标准为25欧元·hm-2，补贴限额为52欧元·hm-2，比利时瓦隆大区为127欧元·hm-2，补贴限额为30欧元·hm-2。目前，欧盟绝大多数的农民都获得了直接收入补贴，2015年有约700万农民获得了补贴，涉及1.56亿hm2土地，占欧盟耕地面积的90%。农民需按年度申请补贴，因此需每年接受资格审查，需满足共同农业政策规定的基本条件才能获得补贴。

1.3 农村发展支持政策

农村发展支持政策隶属于欧盟共同农业政策第二支柱，资金来源为欧洲农业发展基金，该基金由欧盟与各成员国共同出资，2014-2020年周期的资金规模为1908亿欧元，其中欧盟出资1284亿欧元，占比67.3%，成员国出资624亿欧元，占比32.7%。此外，该基金还可为农业生产部门和农村地区项目提供小微贷款、担保等金融服务。共同农业政策划定了18个特定优先发展领域，以及20项总体措施，各成员国在农村发展方面有较大自主权，可根据本国或地区发展情况制定农村发展纲要。欧盟对每个国家的实行情况进行阶段性评估，要求各成员国将发展纲要中30%以上的资金用于资助环境保护和应对气候变化相关项目，至少5%的资金用于支持地区发展，建设“智慧乡村”，促进农村地区创新发展。同时，各成员国制定的农村发展纲要需满足欧洲农业发展基金下列6项优先级项目中的至少4项才能申领补贴：第一是促进农业、林业以及农村地区的知识和技术转移;第二是提升所有类型农业的活力和竞争力，促进农业技术创新和森林的可持续管理;第三是提升食品供应链管理，动物福利和农业危机管理;第四是促进资源的有效利用，支持农业、食品和林业生产部门向低碳经济转变，提升其应对气候变化的能力;第五是修复、保护和强化农业和林业生态系统;第六是促进农村地区社会融合，减少贫困，促进经济发展。

1.4 共同农业支持政策资金的融资、管理与监督

2014-2020年的欧盟共同农业政策增加了“横向规章”即欧盟第1306/2013号法规，主要是制定了欧洲农业担保基金和欧洲农业发展基金的管理规范，共同农业政策的遵循条例以及违反相关法规的制裁措施。为保证资金的规范使用，欧盟设置了专门的监管系统和土地认证系统，还规定欧洲农业担保基金以每月的频率，欧洲农业发展基金以每季度的频率向欧盟委员会申报资金使用情况。此外，欧盟也会定期对各成员国共同农业政策资金执行情况进行审计。在透明度方面，欧盟还规定各成员国需将上一年领取补贴的人员信息在网站上公示，公示的内容包括补贴领取人的姓名、居住城市、补贴类型和额度，公示期为2年。

2 2014-2020年欧盟共同农业政策中期实施成效

2018年12月欧盟委员会向欧盟议会和欧盟理事会递交了共同农业政策实施中期评估报告。该报告是欧盟委员会在共同监管评估框架（Common Monitoring and Evaluation Framework）下对2014-2018年共同农业政策的实施的效果做的全面评估，具体内容包括如下。

2.1 粮食生产方面

一方面，共同农业政策继续深化市场改革，欧盟市场主要农产品价格和世界市场农产品价格进一步缩小，从2007年的高40%下降至2017年的13%。欧盟农产品出口近10年翻倍增长，占世界农产品出口的17%，2017年达到1380亿欧元，同年农产品贸易顺差为210亿欧元，比2007年的贸易逆差增长了约280亿欧元。另一方面，市场开放度进一步提升，2017年欧盟农产品进口达1170亿欧元，比2007年增加了51%。共同农业政策虽然取消了出口补贴，但第一支柱仍保留部分市场干预措施，为欧盟农产品市场提供了托底保护，减小了国际农产品价格的波动对欧盟内部农产品的影响，2015-2017年欧盟成员国小麦的价格波动率为6.8%，而国际市场同一时期的价格波动率为10%。

2.2 农业收入方面

平均直接收入补贴逐年上升，2016年平均直接收入补贴约为6100欧元·人-1，2017年升至约6300欧元·人-1，2018年约为6500欧元·人-1。在牛、羊和橄榄等领域以及部分自然条件欠佳地区，共同农业政策补贴仍是农民的重要收入来源。农场规模的大小决定了领取直接收入补贴的多少[13]，据欧盟2018年统计数据[14]，领取补贴额度低于1250欧元的农民比例呈逐年下降趋势，从2005年的63%降至2018年的48%，占总直接收入补贴额的4%;领取额度介于1250～5000欧元区间的人数明显上升，从2005年的19%上升到2018年的28%，占总直接收入补贴额的11%;领取额度介于5000～10万欧元区间的人数占23.5%，占总直接收入补贴额的68.7%;领取补贴超过10万欧元的大农场主占农民总人数的0.5%，占总直接收入补贴额的16.3%。究其原因，由于共同农业政策收入补贴设置的初衷是为了取代价格支持政策，大型农场因价格支持政策的取消所受的损失更大，因此获得的直接收入补贴额也更高。然而，近年来直接收入补贴的补偿属性正在减弱，逐渐成为保证农业稳定的托底收入政策，积极维持着欧盟农业的发展。

2.3 自然环境保护方面

2016年90%的受补贴农业用地遵守了交叉遵从机制，70%的受补贴农业用地获得绿色补贴，农业碳排放量占总碳排放量的比例从1990年的20%下降至2016年的12%。根据经济合作与发展组织估计，2014-2018年共同农业政策共投入1028亿欧元用于改善农业对气候的影响问题，对气候向好变化的贡献率约为26%，此外，欧盟共同農业政策改革也要求各成员国2014年开始将第二支柱至少30%的预算用于应对气候变化和其他环境问题。

2.4 地区均衡发展方面

农业生产者占2016年农村就业人口的13.5%，农村地区就业率稳步提高，从2011年的62.5%升至2016年的66%。共同农业政策直接收入补贴惠及700万农民，占欧盟农业总人口的65%。发放青年补贴3.52亿欧元，受益31.2万青年农民，有效增加了青年农民队伍数量。9个成员国（除葡萄牙）共发放重新分配补贴16亿欧元，惠及180万农民。2016年第二支柱农村发展政策中基础设施投资使900万农民受益。农民年均收入占其他人群收入比由2010的32%上升至2016年的47%，但农民收入仍显著低于其他人群收入。得益于共同农业政策，欧洲农村贫困率也从2011年的29%下降至2016年的26%。

在欧盟共同农业政策执行的2014-2018年间，农业政策在稳定农产品供给;保障农产品价格;提升农业生产效率;增加农民收入;提高资金使用效率;保护自然环境和促进地区均衡发展方面都起到了积极的作用。但是，共同农业政策也存在一些尚待解决的问题，如收入补贴政策过于集中，忽视了占农民大多数的小农户的利益;在遵守国际贸易的基本规则下，应对不合理的贸易保护主义和抗风险能力有待加强;申请绿色补贴政策的行政流程过于复杂，增加了农民负担;加入农业生产的青年农民后劲不足，农业技能培训方面投入有限等。

3 欧盟共同农业政策对我国农业发展的启示

3.1 扩大农业产业的支持范围

共同农业政策中的共同市场措施对农业产业的支持包括对内政策和对外政策2个方面，共涉及23种农产品，通过对内制定保护价，对外利用关税等手段来保护和发展关系民生的农业产业。而我国的农业产业支持政策主要集中在水稻、小麦、玉米等粮食作物，对其他农产品的支持政策和生产引导相对较少，使得从事其他农业生产的合作社或者个人承担较大的生产风险，如果生产失败就会造成巨大损失，易给大家造成投资农业容易失败，失败一次就彻底失去机会的负面印象，使得越来越多的企业或个人不敢涉足农业。因此应加强对除主要农产品生产以外的其他农业生产的引导和扶持，合理利用WTO等国际规则制定政策，通过农业供给侧改革等措施来扩大农业支持的范围，改进优惠补贴方式，全方位地推进农业各生产领域的健康发展。

3.2 改革补贴方式引导绿色农业发展

在直接收入补贴方面，欧盟共同农业政策将直接收入补贴绝大部分与生产脱钩，以强化环境友好型农业生产，支持绿色农业发展、支持欠发达地区农业生产。随着环保意识的增强，越来越多的人开始认识到农业生产对环境造成的负面效益开始影响人们的生活。农业可持续发展的要求使得发展绿色、低耗、高效的农业成为必由之路，农业管理部门已经提出农业“双减”战略目标，但还缺乏国家层面对农业生产环境保护方面的支持政策。并且，在国家提出碳中和战略目标后，农业生产如何与之更好结合，需要制定更科学合理的农业引导和支持政策。综上，应围绕实施乡村振兴战略总体要求，以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点，探索改革补贴方式，助力农业绿色高质量发展。

3.3 制定政策鼓励更多青年人才从事农业生产

欧盟共同农业政策对直接收入补贴进行改革，鼓励农业就业，解决农业生产者老龄化问题。近年来我国的城镇化进程极大地促进了农村生产力的转移，农业生产从分散的家庭年产承包制逐渐过渡到相对集中的生产大户或者合作社经营，规模化生产提高了生产力，但也导致部分农村土地无人耕种，出现农村空心化，新生代农民务农意愿普遍较低和生产者年龄结构老龄化的困境。参考欧盟共同农业政策的直接收入补贴政策，2014-2020年的共同农业政策将直接补贴的2%用于补贴青年农民，并且在下一周期这一比例预计会上升至3%。因此我国也需要通过制定有针对性的政策，吸引和鼓励青年人才从事农业生产，提升农业生产者的社会地位和社会认同感，增强农业生产者的产业精神和自豪感，增加农业生产者的收入提高获得感，以解决农业生产越来越缺少劳动力的困境。

3.4 推进社会资本投入乡村振兴事业并提高资金使用效率

通过对2014-2020年欧盟共同农业政策四大支持政策解读，可以较清晰地看出欧盟对未来农业发展的引导方向和未来农业发展面临的主要矛盾及解决方案。欧盟共同农业政策的农村发展目标与我国目前正在实施的乡村振兴目标基本一致，都是系统性地支持乡村的现代化全面发展。随着2020年我国脱贫攻坚全面完成，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成，国家出台了系列支持乡村振兴的法律和政策，并提出“到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。”的百年奋斗目标，一方面要持续加大政府资金投入，参考欧洲农业发展基金的6项优先级发展项目，在资金使用方面重视资金的使用效率，把有限的资源投入到广大的农村中，以绿色可持续发展为导向，提高农业补贴政策的引导性和精准性;另一方面，要积极引导民间资本和金融机构成立类似欧洲农业发展基金的金融机构，引导社会资金投入到农村事业中支持乡村振兴。

4 结语

综上所述，我国作为农业生产大国，地区农业发展水平差异较大，面对国内产业发展形势和国际贸易规则要求，国家在制定农业支持政策的过程中需要综合考虑的因素错综复杂。在遵守国际规则的框架下，国外发达国家经济体类似欧盟共同农业政策相关的农业支持政策，对制定精准的农业补贴政策，引导农业发展方向，建立健全与乡村振兴相适应的农业支持体系，提升我国农业政策的支持效率具有一定参考价值。进入新的历史发展阶段，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立新发展理念，根据国情和农情发生的新变化，始终抓好粮食供给安全不放松，提高农民收入和生活水平不放松，提升农产品产量和质量不放松，改善农村居住环境和生产环境不放松，通过财税政策、金融政策、惠农政策等长期稳定地对农村、农业和农民进行扶持，来保障国家粮食安全、农产品供给、农民增收和促进农村发展。

参考文献：

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（責任编辑：陈文静）

收稿日期：2021-11-22

作者简介：卢璇屹，女，1988年生，硕士，讲师，主要从事欧盟政策、中欧关系研究。

作者：卢璇屹

农业政策转型分析论文 篇3：

改革开放以来农业政策变迁中的人文理念浅析

摘 要： 从对我国1978年以来农业政策发展的考察中，可以了解不同发展时期农业政策的变化，通过对各个时间段我国农业政策的剖析，并依据人本主义、服务型政府等理论，主张形成以人为中心的农业政策模式，以解决中国传统农业向现代农业转型的难题。

关键词： 农业政策；政策变迁；人文理念；经济转轨；经营制度

欢迎按以下方式引用：赵新勇，宋怡.改革开放以来农业政策变迁中的人文理念浅析[J].克拉玛依学刊，2016（4）40-47.

“三农”问题直接关系国家的长治久安，我国已将“三农”问题提升到国家发展战略的高度。立足于社会形势发展的农业政策是解决“三农”问题的政策支柱，而农业政策又有其内在的人文理念因素，什么样的人文理念就会演变出什么样的农业政策。

随着中国改革开放30多年的发展，农业政策越来越趋向务实的人本主义，并且取得很大成绩，实践证明越能满足农民利益的政策方针越能促进农业的发展。随着社会的发展，人文理念的内涵也不断丰富和完善，不再局限于人本主义。因此，对于农业政策变迁中人文理念的分析，有利于完善农业政策，促进我国农业改革顺利进行。

一、改革开放以来农业政策的变迁

自1978年以来，中国农业政策经历了一个不断变迁的过程，主要涉及三个时期：20世纪70年代末至80年代中期，20世纪80年代中期至90年代初，20世纪90年代初至今。20世纪70年代末至80年代中期是新的农业经济体制开始取代传统农业体制的关键时期，中国农业指导思想发生根本性转变，农业生产力也开始真正得到解放；20世纪80年代中期至90年代初是中国农业逐步探索的阶段，这一时期出现了徘徊和反复，但总体方向还是前进的；20世纪90年代初至今是中国特色农业不断完善时期，新的惠农政策不断推出，对农业的扶持力度也不断加大，“三农”问题已经成为当今社会最迫切需要解决的问题。通过对三个时期农业政策的解析，可以更好地了解中国农业发展的历史，预测中国农业发展的方向。

（一）20世纪70年代末至80年代中期

这个时间段是中国农业全面转机时期。新中国成立后到改革开放前，中国采用的是统购统销的农产品购销体制，后来农业生产又走上了农业集体化道路，这样的农业政策在那一时期起到过一定的作用。但历史实践已经证明，它不能实现农业生产力的彻底解放，也没有起到改善农民生活水平的作用：1952-1978年农业生产率指数仅增长了2.78个百分点，而工业生产率却增长了1.66倍，两者之间存在鲜明差距；[1]57同样，农民的收入水平更是相当有限，1978年人均纯收入只有134元，农民生活水平难以提高，且有1.5亿的农民生活在绝对贫困当中。

这一时期农业政策主要体现在以下几点：

第一，废除人民公社体制，建立家庭联产承包责任制。党的十三届六中全会的召开，为中国农业开启了新的篇章。此次会议将农业问题作为首要议题，并通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，该草案总结了新中国成立以来我国农业发展的经验教训，其中倡导的大多措施都在于使农民休养生息，改善农民生活水平。中国农村经济改革最先是在基本经营制度方面获得突破的。1980年9月下发的《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》标志着国家对生产责任制的态度由观望、适应向调整政策、经济指导转变。在该时间段内，以家庭联产承包责任制为内核的经营制度在农村快速普及开来，并成为各地农村的基本经营制度。

第二，农村经济合作组织的兴起，农业激励政策不断出台。随着人民公社的解体，各式各样的农村经济合作组织代之而起，为农业现代化转型提供了组织保障，这种制度改变了传统的农业生产激励机制，充分调动了农民从事农业生产的热情；同时政府也采取相应的激励政策，如提高农产品的价格，这种非集体化模式和刺激、创造性的制度激励促进了农业的高速发展。

第三，开始关注民生，积极改善人民生活水平。从1978年至1984年，农民的实际收入年均递增15.1%，农业产值年均增速也达到了7.7%，农业政策的变更是取得巨大成绩最重要的因素。[2]22

从表1中的数据可以看出，由于中国农业政策开始从僵化的人民公社体制中解脱出来，实行家庭联产承包责任制，中国农业出现了转机，农业生产力得到巨大解放，农民收入水平大幅度提升，这也说明了农业政策是改善农民生活水平和发展农业经济的关键性因素。以人为中心、尊重现实发展规律的农业政策也是这个时代农业发展的一大方向。

虽然在1978年至1984年时间段内，农业产业结构实质性地调整并没有展开，但一系列的改革具有很大成效，它彻底改革了农村经济体制和生产经营的微观基础。农业产量大幅度上升，农产品供应得到实质性好转，农村集市贸易获得很大发展；同时，财产权和生产经营的自主权被农民掌握，农民开始扮演独立商品生产者的角色，生产积极性提高，收入水平增长，中国农民的温饱问题也得到基本解决。

（二）20世纪80年代中期至90年代初

20世纪80年代中期至90年代初是中国农业全面向市场经济转轨时期，农业现代化进程和农村经济体制改革紧密联系在一起。这一时期改革的主要内容如下：

第一，改革农产品流通体制，建立市场体系。在上一阶段的改革当中，国家只是在品种和数量上作了调整，不利于农民生产积极性和主动性的发挥，不利于维护农民自身利益。在这样的制度下，农民只能将自己生产的农产品低价出售给国家。因此，1985年，中共中央、国务院出台《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，统购统销制度从此退出了历史舞台，农产品开始实行多渠道流通，启动了农产品的批发市场和培育农产品的市场体系。1985-1992年是中国农产品流通体制改革最关键的时期，流通体制的改革使市场价格开始在农业生产中发挥基础性作用，农业产业结构调整开始真正起步。

第二，在社会化服务体系方面，更加注重农民的意愿和客观实际，开始改变以前不顾农民要求的差异推广农业社会化服务意愿的做法，明确建设的方向和原则，实现了服务体系的较快发展。

第三，农业政策出现偏差，计划经济有所抬头。1985年以后，中国的改革由突破阶段转入探索阶段，持续的改革依然推动农业的发展。但是1985年的农业绩效已经不能再和改革初期高速增长的态势相提并论了，而是呈现减弱趋势。由于在头一年就遇到严重的困难，粮食产量出现大幅度波动，政府感受到巨大压力，认为牢牢把握农业行政手段不可或缺，所以又在1989年将合同订购改成国家订购，更加强化国家的计划职能。

这一阶段的改革可谓是步履维艰，出现了徘徊和反复。然而，政府并未深化农村市场经济改革，也没有发挥市场的调节作用，反而通过行政控制，采取了一些计划经济体制的办法来限制商贸的自由，这也使得农民的负担更加沉重。造成此阶段徘徊的原因是多种多样的：1985年，中国经济体制改革的重心也不再是农村而是转移到了城市，政策制定者将定价、收购及相关的措施作为影响农业的主要手段，但在政策安排中，一系列的偏差和漏洞逐渐体现出来，这些政策甚至阻碍了农业的发展，并加速了资源的外流；同时，这一阶段的改革涉及农村与城市、农民与国家的多重利益关系，对统购统销制度的改革必然会遇到各个既有利益阶层的阻挠，这势必造成这一阶段的反复和徘徊。即使如此，农业改革仍然坚定不移地推进，诸如对农产品实行放管结合的购销政策、多渠道流通机制已经初步形成、农村市场体系初步形成。

（三）20世纪90年代初至今

1992年邓小平同志南巡讲话和党的十四大的召开，标志着中国农业改革进入全面向市场转轨的新时期。1996年，中国农业获得了喜人成绩，粮食总产量超过了一万亿斤，自此，农产品市场开始由卖方市场逐渐转变成买方市场，农业发展迈进了一个新的阶段。[3]141992年以来，农业改革主要集中在以下几个方面：

第一，继续稳定家庭联产承包责任制，推动农产品的市场化进程。中共中央办公厅、国务院办公厅于1997年发出《进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》和中共中央十五届三中全会审议通过的《中共中央关于农业和农村若干重大问题的决定》都明确指出要不断稳定和完善土地承包制度；农产品价格完全放开，农副产品的供给也纳入市场交易的轨道；农业产业化在全国范围内得到较大发展；在市场经济体制下，政府管理农业的框架基本形成，更多地依赖市场这个无形的手来发展农业。

第二，废除农业税，加大农业补贴力度。“十五”初期，中国开始了农村税费改革，主要包括取消“三提五统”等税收收费、改革农业税收等主要内容，借此达到减轻农民负担的目的。[4]692000年试点从安徽开始，并逐步扩展到其他省份，2004年农业改革进入深化时期，2005年十届全国人大常委会通过从2006年1月1日废止《农业税条例》的重大决定，这意味着在中国实行了几千年的农业税制度终于告一段落。自此，农民负担大大减轻，生产积极性大大提升，在实现工业反哺农业、城市支持农村方面取得重大突破。

第三，建设社会主义新农村，培养社会主义新农民。胡锦涛同志在党的十六届五中全会上提出建设社会主义新农村。这一目标要求坚持工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村的协调发展，进而促进城乡一体化发展。

新时期，“三农”问题已经被提到前所未有的高度，农业政策也变得更加灵活，增加农民收入、改善农民生活成了防范农业风险的农业政策的根本目的。为适应新时期发展，农业政策不断推进，体现在以下几个方面：农业补贴逐年提高；基础设施建设和社会事业发展在农村普遍展开；统筹城乡发展，缩小城乡差距，实现城乡一体化；坚持和完善农村基本经营制度，建立新型专业化、科学化、社会化、组织化的农业经营体系。[5]1

以上三个时期农业政策变迁的侧重点有所不同，20世纪70年代末至80年代中期正值计划经济向商品经济转轨时期，农业体制进行一次脱胎换骨的转变，目标是消除政治性的人民公社体制，解放农村生产力，改变农民的贫困局面；20世纪80年代中期至90年代初主要任务是巩固家庭联产承包责任制，促进商品市场经济的发展，处于探索时期，出现了政策的偏差；20世纪90年代初至今侧重于解决农民问题，致力于实现城乡的协调发展。尽管它们之间呈现的内容不同，但三个时期是紧密联系的。第一个时期的农业政策确立了主体方向，奠定了以后两时期发展的基础，后两个时期本质上都是对第一个时期的发展完善。总之，改革开放以来农业政策的变迁也是中国政府治理理念不断成熟的过程。

二、改革开放以来农业政策变迁中的人文理念分析

（一）不同时期农业政策的人文理念分析

改革开放以来农业政策经历了三个不同的变化时期，其中蕴含的人文理念在不同阶段会有很大变化。三个阶段实际上展现了现代人文理念在中国的形成、发展和完善。改革开放之初并没有形成人本观念，只是意识到人是发展生产力的积极因素；八九十年代也只是对人文理念的摸索时期，没有成为政府的指导思想；90年代至今人文理念不断得到扩展延伸，已经成为国家大政方针的根本原则。

1.20世纪70年代末至80年代中期的人文理念

1978年是中国历史发展的重要转折点，党的十一届三中全会的召开标志着中国真正步入常态化的现代化进程当中。

这一时期是政府管理体制的新时期，同样也是政府人文理念开始转变的关键时期。在家庭联产承包责任制下，农民拥有了生产经营的自主选择权，生产积极性被调动起来，这也说明了政府开始以农民为着眼点来解放农村生产力，让农民拥有独立的财产、保障农民生产经营中自由选择的权利，市场贸易没有完全开放，对农村、农民的改革也不彻底。但不得不说这是中国农民的一次解放，由政府支配农民到农民自己管理自己，政府开始尊重农民的意愿，从农民现实情况出发，采取商品市场和私有体制的方法，积极发展农村经济和改善农民生活水平。

在这一阶段，改革开放正式拉开帷幕，新的外来思想不断传入，人的自我觉悟空前提高并越来越重视自我解放，现代政府人文理念开始在中国扩散，但人文理念的深层内涵还没有得到真正剖析，仍然夹杂着传统行政理念的色彩。

2.20世纪80年代中期至90年代初的人文理念

这一时期的农业改革继续向前推进，但出现徘徊和反复，在以国家为导向还是以人为导向的选择上出现了困境。政府订购再次取代合同订购，说明政府在对市场自由和人的创造性方面还是存在质疑的，但这并没有扼杀现代人文理念在中国的发展，只是说政府在人文理念的接受和实施上出现了偏差，或者可以说这是传统行政理念和现代人文理念的一次交锋。中国农业政策方面所取得的成绩足以说明新生的人文理念是符合历史发展潮流的。

这一阶段人文理念的内涵较之前一阶段得到一定的丰富，增加市场人文精神，重视市场经济的自由精神；在人的方面，重视人性的解放，尊重人的创造性。市场经济原则中的自由、平等、公平开始成为政府进行公共管理的人文理念价值取向。

3.20世纪90年代初至今的人文理念

伴随着社会主义市场经济体制的建立和中国正式入世，带有西方色彩的人本主义与中国的传统人本思想碰撞形成了具有鲜明中国时代特色的人本主义思想理念。

这一时期的农业政策中的人文理念已经不再仅仅是追求表面上人的价值和利益，同时也包括许多新的内涵：缩小城乡差距，统筹城乡发展，城乡一体化发展，实现社会的和谐；破除传统的农业方法，倡导科学的现代农业发展模式；构建和谐安宁的乡村文化，建设社会主义新农村；爱护环境，实现人与自然的和谐。从农业政策变迁来看，农业政策有三个主要特点：一个是人性化，不仅农业政策的旨归在于让农民获得实实在在的利益，而且农业政策实施之前开始倾听基层农民的意见，体现农民的利益要求；二是灵活性，农业政策不再像从前一样不顾实际地下达，现在更加注重具体情况，实事求是；三是市场化，农业经济的发展不再是强有力的行政控制和政府单一化的指导，现在依赖更多的社会组织、依赖市场的自由流通。以上三个农业政策特点，正是现代人文理念在农业领域的最好诠释。

（二）农业政策变迁中人文理念变化分析

政府的人文理念观是影响政府社会治理模式的重要因素，一个国家如何认识和看待人文理念会在国家的方针政策上反映，因此，我国改革开放以来农业政策的不断变迁，也表明了政府的人文理念在悄然发生变化，可归结为以下几点：

第一，在看待人的问题上，由人的工具性价值转变为人本身的价值。在改革开放之初，一直把人视作实现某种目的的手段，对于人没有什么实质性的认识，认为只要实现某种政治目的或者经济目的就达到最终所要实现的效果，人简简单单地只具有工具性价值。随着社会的发展，人们自我觉悟不断提高，自我意识不断增强，再者政府为适应全球公共管理潮流，不断增强公民服务意识，努力构建人本主义政府。政府所有行为都直接指向于实现人民的根本利益，人自身的价值也成为政府追求的最高价值。

第二，在看待社会的问题上，由追求效率转变为公平和效率兼顾。在八九十年代，国家追求的是生产力的解放和经济的高速发展，没有注意到社会的贫富分化，政府倡导先富带动后富，更加加剧了人们收入差距悬殊的现状，这对于一个急切谋求发展转型的国家来说是必然的结果。伴随经济的发展和社会问题层出不穷，忽视公平、片面强调效率的理念失去了存在的基础，从而使政府开始注重社会公平，同时兼顾效率，实现社会公平成为政府行为的主要目的之一。

第三，在看待自然的问题上，由牺牲自然转变为尊重自然、顺应自然。改革开放后一段时间，中国走的是西方国家之前不科学的先污染、后治理的工业化道路，以牺牲自然生态换取社会经济利益，人们生活水平虽然得到提升，但生活环境开始恶化，严重威胁人们的生存。自然观念的转变是政府面对现实的必然选择，中国所倡导的建设社会主义新农村就是一大体现，尊重自然、顺应自然、与自然和谐相处的生态观念已经成为政府社会经济建设的重要理念。

第四，在处理人、自然和社会关系上，由人和社会优先、忽视自然转变为人、社会和自然协调发展。在现代人文理念的萌发时期，人文理念关注的视野比较单调，只仅仅关注某个独立的方面，忽视了各个方面之间的联系。因此，人、社会和自然之间的关系出现偏差，后来人们活动领域不断扩大，对于发展的前景有更开阔的认识，三者之间的协调发展也就成为追求的理想模式。

作为农业政策变迁的深层因素，人文理念的变化更加需要深入分析，只有了解人文理念内涵的变化，才能真正把握整个农业政策变迁的原因。

三、农业政策变迁中人文理念的未来走向

（一）人本主义是人文理念的核心思想

坚持以农民为中心、全心全意为农民谋福利，是农业政策变迁的根本指导思想；人本主义将作为人文理念的核心思想继续盛行于中国。

当前，农民生活状况还没有得到根本改善，中国还存在很多贫困村，“三农”问题的关键就在于农民问题，切切实实增加农民收入才是解决“三农”问题的必要途径。

我国将会规范农业补贴制度，加大农业补贴力度，扶持农业经济的发展，调整城乡发展战略，转变传统的区域优先发展模式。中国一直以来重视城市，特别是重大城市的发展，忽视农村的经济发展，造成城乡差距扩大、城乡之间联系中断，政府已经意识到问题所在，十八大报告就明确指出城乡一体化是解决“三农”问题的根本措施，中国不仅要实现城乡一体化发展，还要合理调整财政收支，对财政支出偏向富裕地区和城市的现状做出改变，这也将是现今农业政策调整的一大方向。因此，增加农民收入、缩小城乡差距、实现城乡共同发展将是农业政策变迁的主线。

中国农业人口众多，也是造成农民平均收入水平过低的一个原因，这就要求我国必须继续进行户籍制度改革，加快城镇化改革，这也是实现城乡一体化的重要举措。

随着现代文明的发展，人们对于自身价值和主体性的认识不断加深，人本理念日益深入人心，伴随着全球公共管理运动的高涨，它已经成为政府治理的一个基本原则。政府权力授之于公众，在公共管理当中就必须坚持以人为本，把实现公众的利益作为一切工作的旨归。因此，中国农业政策的变迁必然以此作为目标取向。

中国的人本理念与人本主义思潮紧密相连，人本主义有两种内涵：其一指的是人文主义，是肯定人的价值，赞颂人的尊严，倡导个人的自由意志和个性的自由发展，反对专制，倡导人权；其二指承认人的价值和尊严，把人看成万物的尺度。[6]42但就现在而言，人本主义已经被赋予多种含义，人本主义的思潮既具有伦理道德和政治意义，也具有世界观和人生观的意义。[7]6以人为本的思想理念是从人本主义思潮延伸出来的，它将人本主义作为思想根基，强调人的自由和尊严，而非人的工具性价值。

在当代，人本主义的盛行已经成为不可逆转的形势，人的价值已经被放置至上的地位，一个合法的政府必须要得到人民的认同，而要得到人民认同就必须坚持以人为本，全心全意服务于社会和公众。现在世界各国都在进行政府改革，但什么样的政府才是好政府，暂时还没有定论，现今的改革大多围绕实现政府去权力中心化，让更多人参与权力体系，这不可不说是人本主义产生作用的体现。

中国正在进行服务型政府建设，必须首先确定的就是服务型行政文化，其核心是以人为本的人文理念，传统的行政理念没有更正是不可能解决“三农”问题、建设社会主义新农村的。人本主义虽然在中国一系列的改革上有很多体现，但往往停留在形式上，人本主义的精神并没有深入人心，国家公务人员素质不高，人本主义意识还相当有限。但不可否定的是，人本主义的思潮将继续在中国传播发展。

（二）市场精神是人文理念的主要内容

发展和完善农村市场经济体制、实现农业产业化发展，是未来农业政策的基本走向，蕴含自由、平等、公平等内容的市场精神也将进一步得以倡导。

当前，我国农业经济体制依旧不完善，农业经济发展比较缓慢，现代化农业转型滞后，建立适应市场经济要求的农村经济体制必须确定市场经营主体、市平等的竞争环境和宏观调控能力。

现代人文理念要求自由、平等、公平，对于发展市场导向的农村经济，农业政策必须要保证农户和企业的独立地位、能自由进入市场进行农产品流通，不能以强制的行政措施破坏市场经济的规律，损害农民的利益。另外，要正确处理公有制经济和非公有制经济之间的关系，要在自愿、互利、民主、平等的基础上，积极支持和引导非公有制经济在农村的发展。今后我国应该以家庭经营为起点，引导农民发展更多的合作组织、创新合作形式、搞活家庭经营，让其能够融入市场体系中。

市场精神是人文理念在当代发展最显著的标志，市场经济的发展也是现代人文理念不断丰富的动力。

市场精神蕴含两方面的内容：一方面，市场经济强调以市场为导向，而非政府。在管理社会经济上，既要发挥市场在资源配置中的支配性作用，又要发挥政府的宏观调控职能。这就要求我国必须建立服务型政府，厘清政府、企业、市场之间的关系；在农业经济发展上，政府应逐渐抛弃大政府的角色，转变为支持辅助的角色，依靠市场这只无形的手，发展农业市场经济。另一方面，市场经济与人类人性要求相符合，自由、平等、民主等精神一直是人类社会追求的目标，现阶段中国社会在民主权利、社会公平等方面还有很大缺陷，市场精神的人文理念仍作为改革发展的理念取向。

农业政策的变迁历史实际上就是从政府单一化的管理模式转变为市场化的多元模式。市场精神是时代发展的要求，中国农业的发展离不开市场、也离不开市场精神的引导，农业政策的不断完善也正是对市场经济相适应的过程，市场精神的倡导必然是中国人文理念走向的选择。

（三）生态文明是人文理念的鲜明特色

发展生态农业、实现农业的可持续发展，是未来农业政策的必然选择，生态文明也将是人文理念发展的价值追求。

在社会主义现代化建设的30余年里，中国一直追求农业生产的集约化，不可否认，中国农业集约化政策取得很大成效。我们可以展望，中国农业集约化程度将继续大幅度提高；但同时集约化农业所造成的资源、环境以及农村社区等诸多方面的问题，将会影响农业的可持续发展。这样，生态农业就成为中国农业发展的新趋势。

现代中国生态农业早在20世纪70年代末就出现了，因为忙于追求量的提高，生态农业没有得到足够的重视，但是可以预见，生态农业模式必将在中国重新得到推广。生态农业主要指通过生态工程的手段把中国传统农业的精华与现代科技相结合，实现生态、经济和社会三方面高效益和协调发展的目标。生态农业是时代发展的需要，也是中国农业政策的走向。生态农业不仅可以有效解决农村可再生资源短缺的问题，而且可以发展多种经营，吸纳农村剩余劳动力，保障农民生活水平；生态农业可以实现人与自然的和谐，是人文发展的最好体现；发展现代中国生态农业等形式的“知识加劳力”密集型生态经济将会致富未来的中国农民。

时代的进步和社会发展经验的积累使得我们具备了更长远的眼光，党的十八大报告中将生态文明放在突出地位，指出要让其融入社会、政治、经济、文化建设的各方面和全过程，倡导建设美丽中国，这充分说明生态主义人文价值已经深深影响到国家的大政方针。

生态人文理念所包含的内容是相当广泛的，一般而言，就是尊重自然，顺应自然，与自然和谐相处；就深处来说，生态主义价值应当包含几大核心要素，如公正、高效、和谐和人文发展，公正是实现生态文明的基础，效率是实现生态文明的手段，和谐是生态文明的保障，人文发展是生态文明的终极价值。

中国农业的生产模式一般是传统的人力耕作，传统农民头脑里没有生态环保意识，因此进行农业生产的同时，会忽视环境保护，造成环境的污染。随着生态主义的兴起，一方面由于国家的大力宣传引导，另一方面农民自身科技素质的提高，农业生产开始呈现生态化的发展取向；在发展农业生产的同时，农民逐渐关注身边的生态环境，谋求农业生产和自然之间的和谐。但总体来说，中国还是处于工业文明时代，生态文明只是作为一种思潮起着政策导向作用，并没有在实际社会发展中发挥关键作用，环境污染现象随处可见，原因也很多，中国经济和科技还没有发展到以生态建设为目的的程度，粗放型的经济建设、落后的经济发展方式还没有得到根本扭转，正是因为生态文明社会还没有实现，存在极大问题的工业文明还继续存在，中国人民和中国政府对生态文明的价值追求依然迫切。

生态文明的价值追求是人类社会发展到一个高层次的体现，不仅中国在努力构建生态文明体系，世界各国也面临同样的课题，全球性问题的频繁爆发也迫切要求人文发展价值的实现。中国农业问题关系国家的稳定安宁，然而农业发展却面临严峻的生态形势，如耕地被占用情况严重，耕地质量也大大降低，水资源匮乏且水污染严重，化肥、农药被不合理使用，土地利用不当，这都对环境造成巨大压力。上述种种问题都要求我们端正生态观念，政府必须要有生态文明理念，把理念落实为具体的行为。

农业是一个与众不同的产业，尤其在我国，农业是整个国民经济的基础，同时与其他各个产业紧密联系，农业政策的好与坏会严重影响社会经济的发展。结合农业政策的变迁，对人文理念的研究，有助于更好地完善农业政策，发展农业经济和改善人民生活。现代人文理念牵引着中国农业政策的走向，要想制定适宜的农业政策，必定要研究人文理念的变化。中国的人本主义、生态主义等人文理念必然有利于现代农业的转型，相信人文理念也会不断得到丰富，农业发展的前景也必然是光明的。

参考文献：

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作者：赵新勇 宋怡