传统的公共行政方式刻板、缺少人性化。近年来，我国的公共行政开始向现代公共管理的转变，拉开了我国行政改革的帷幕。本文将通过引入传统公共行政与现代公共管理这两个概念，通过对比与分析，整合出合理的科学的转变途径，即多层次、不同角度的转变。以下是小编精心整理的《行政管制人性化研究论文 (精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。
人性化执法不能“人情化”
【摘要】人性化执法的目的是更好地执法，而不是放弃执法职责、放任违法行为、包庇纵容违法相对人，不能借人性化之名，行“以情代法”“情大于法”之实。只有按照法治思维、在依法行政的框架内进行人性化执法，才能行稳致远，实现法律效果和社会效果的统一。
【关键词】人性化 执法机关 行政管理
近年来，在建设社会主义和谐社会、构建服务型政府、倡导文明执法和执法为民等大背景下，人性化执法的理念被引入城市管理、交通管理、治安管理、市场监管等领域，得到人民群众的拥护和社会各界的赞誉，成为行政执法改革中的一道靓丽风景。但与此同时，实践中对人性化执法也产生了一些误解和曲解，存在着对人性化执法的误用和滥用，如有的执法人员以人性化执法的旗号，害怕或回避矛盾和冲突，对违法行为放任自流、不管不顾，无原则地迎合迁就相对人。因此，亟待对人性化执法的内涵正本清源，准确把握执法人性化的边界与尺度，将执法人性化纳入法治的轨道，谨防人性化执法沦为“人情化”执法，以更好地执法尊重人性尊严。
人性化执法，是基于人性尊严而非关系人情
执法人性化，根本的出发点是对人性（人格）尊严的保护。人性尊严的核心在于人的自我目的性、自治与自决，也即每个人都具有自己的人格、价值和尊严，而不能被作为其他人达到目的的手段和工具。在行政执法中，这就要求执法机关将行政相对人视为“成熟的公民”而尊重其主体地位，不应视之为行政的“屈从者”，贬低为执法的客体和实现行政管理目标的工具。
现今，世界众多国家的宪法中都有人性尊严的相关规定，这已成为现代宪法发展的一个趋势。尊重人性尊严的原则，被称为具有支配性地位的宪法原则、最高的宪法原则或宪法秩序内之最高法律价值。1945年的《联合国宪章》开篇申言，“我联合国人民同兹决心欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸， 重申基本人权，人格尊严与价值，以及男女与大小各国平等权利之信念”。1950年的《人权和基本自由欧洲公约》，以及1966年联合国大会通过的《经济、社会及文化权利国际公约》与《公民权利和政治权利国际公约》，也都蕴涵着保护人性尊严的精神。人性尊严原则同时也是我国宪法所规定的法治国家原则（“依法治国，建设社会主义法治国家”），以及尊重和保障人权原则（“国家尊重和保障人权”）的基本要求。
从执法机关的人性化执法实践来看，很多都体现了对行政相对人人性尊严的保护和权利主体地位的尊重。例如，不搞暴力执法、野蛮执法，在执法中对相对人态度和蔼、言辞礼貌，认真听取其相对人的陈述和申辩，向相对人说明采取执法行为的事实和依据，切实尊重和维护其合法权益，等等，这些都值得赞赏和鼓励。但执法人员如果仅因为某一行政相对人有权有势、身份特殊或与自己有特别关系就网开一面；因为某一相对人是所谓的“弱者”就无原则地迁就照顾；在执法中追求不正当的目的，进行不相关的考虑；对一部分进行人性化执法而对另外的人不进行人性化执法，等等，这些做法就背离了人性化执法的初衷，沦为“人情化”执法，而非人性化执法。
人性化执法，是对执法方式的优化而非放弃执法
执法人性化，是將人性尊严的理念融入执法过程中，是通过人性化的执法方式更好地实现执行的法律效果和社会效果，而绝非对违法现象听之任之、放弃执法，从而导致法律权威丧失、公共利益受损。在人性化执法中，执法是目的，人性化是方式，不能片面强调人性化，而忽视执法。
执法要实现人性化，应注意不仅要实现普遍正义，还要考虑个案中的具体情况，准确地解释和适用法律，合理地行使自由裁量权，以实现个别正义；要坚持处罚和教育相结合，不能片面强调处罚、搞“不教而诛”或一罚了之，执法的目的是“纠正违法行为，教育公民、法人或者其他自觉守法”，只要达到这一目的，就不一定非要采取惩罚性的手段；执法手段的确定要与违法的事实、性质和社会危害程度等相适应，不能片面强调严厉打击，而是要宽严相济，要考虑违法行为人是否有应予以从轻、减轻甚至免于处罚的情形，应当针对不同群体的需要提供指导、提供支持以促进其守法，等等。
近年来，在执法尤其是对市场主体的规制执法领域，出现了很多具有启发意义的新理论，如执法金字塔理论、回应性规制理论、合作式执法理论，其要义均在于考虑相对人违法的具体情况，在说服教育、行政指导、信息提供、行政处罚等执法多种手段中作出合理的选择。执法金字塔理论认为，“在执法金字塔模型底部的是建议和说服性措施，中间是较为缓和的行政制裁措施，顶端则是惩罚性的制裁措施”。首先，要假设企业具有德行且自愿守法，则规制者应选取金字塔模型底部的措施。其次，如果这种假定没有充分的基础，那么规制者就应沿着金字塔的层级拾级而上，逐步采用更具有威慑性的措施。回应性规制理论认为，“政府在规制手段的运用上不能一刀切，要具有‘回应性’，也就是根据被规制者的具体情况，采取针锋相对或者量体裁衣式（tit-for-tat）的规制方式”。例如，对于那些只注重攫取短期经济利益、不注重社会责任的主体，要用命令控制型监管来强制其遵守法律规定，并对违法行为进行严厉处罚；相反，对具有守法意愿的主体，最好是把自我规制和说服教育等相对温和的方法作为首选。合作式或者遵从式执法模式的倡导者反对对抗式执法模式，认为“合作优先于对抗，建议、劝服优先于惩罚”；认为“对抗和惩罚的成本巨大而效果却不好”。因此，在被规制者违法时优先考虑协商与谈判，只有在其不予配合、不加妥协等极端情况下，才辅之以惩罚性执法手段。
长期以来，我国行政执法在精细化方面存在着一些弊端，这在运动式治理中表现得最为突出。在运动式执法中，往往片面强调从重、从严、从快，忽视个案的具体情况。对人性化执法的倡导，有利于纠正实践中的这种偏差。但不能因而将人性化执法理解为放弃执法。其实所谓的运动式执法，正是因为平常的执法怠惰，没有建立执法的长效机制，没有实现稳定的、例行的、常态化的执法，导致积重难返，才不得已进行集中式治理或者专项的打击。因此，要真正解决运动式执法的问题，就是要在建立执法的长效机制上下功夫。按照人性化执法的理念，包括前面介绍的执法金字塔、回应性规制或者合作式执法等理论，其目的都不是不执法，对违法者随意放纵宽容，而是要采取更好的方式、策略来实现执法目的、更好地维护公共利益和公共秩序，这样将使得运动式执法从根本上丧失存在的必要性。
人性化执法，遵循的是法治思维而非人治思维
人性化执法，是法治思维和方式在执法中的体现和要求，是依法行政原则的细化和深化。从根本上而言，法治本身就是一种人性化的治理方略，只有在法治轨道上才能实现真正的人性化执法，企图以人治的思维和方式追求执法的人性化，结果一定是南辕北辙、适得其反。
提高法治思维和依法办事能力，关键是要做到以下几点：一要守法律、重程序，这是法治的第一位要求。二要牢记职权法定，明白权力来自哪里、界线划在哪里，做到法定职责必须为、法无授权不可为。三要保护人民权益，这是法治的根本目的。四要受监督，这既是对领导干部行使权力的监督，也是对领导干部正确行使权力的制度保护。《全面推进依法行政实施纲要》提出，依法行政的具体要求，包括“合法行政”“合理行政”“程序正当”“高效便民”“诚实守信”“权责统一”六个方面。所谓“合法行政”，包括法律优位和法律保留两个方面，前者是指行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行，不能与之相抵触；后者是指没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。所谓“合理行政”，包括平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；自由裁量权的行使符合法律目的，考虑所有相关的因素，排除不相关因素的干扰；所采取的措施符合比例原则，即措施要有助于行政目的的达成（适合性）、有多种措施能够实现行政目的时，要选择对私人权益损害最小者（必要性）、采取的措施所造成之损害应与行政目的之利益相称（相称性）。所谓“程序正当”，包括三个方面的规则，一是回避或反对偏私规则，即任何人不能作为自己的案件的法官；二是听取意见规则，即行政机关对利益受到不利决定影响的相对人，应听取其意见；三是说明理由规则，要求行政机关在对相对人作出不利决定时，应说明其事實和法律上的依据。所谓“高效便民”，要求行政机关遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便相对人。所谓“诚实守信”，要求行政机关公布的信息应当全面、准确、真实；行政机关要保护相对人的合理信赖和预期，非因法定事由并经法定程序不得撤销、变更已经生效的授益行政决定，要履行自己对相对人所作的承诺，在变更规则或者计划时要注意平衡相对人的信赖利益。所谓“权责统一”，要求执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。这六个方面，既是依法行政的重要内涵，也是人性化执法的内在要求。例如，人性化执法强调以执法细节入手，从方便群众出发，简化程序，改善态度，注重方式，提供服务，这就体现了“高效便民”的原则。
执法的人性化，是法治框架中的人性化，绝不是不要法治的任意执法、专断执法、人情执法，而是必须坚持“合法行政”“合理行政”“程序正当”“高效便民”“诚实守信”“权责统一”，贯彻规则意识、平等意识、程序意识、服务意识、诚信意识，平等、善意对待相对人，合理行使裁量权。
人性化执法体现了保护人性尊严的根本原则，符合行政法治的基本原理，彰显了社会主义核心价值观，使得行政执法更容易得到人民群众的接受，有利于降低执法成本、提高行政效能效率，值得大力倡导和推广。但与此同时，要注意人性化执法的目的是更好地执法，而不是放弃执法职责、放任违法行为、包庇纵容违法相对人，不能借人性化之名，行“以情代法”“情大于法”之实。“人情化”执法，是人性化执法的异化，需要警惕和防范。只有按照法治思维、在依法行政的框架内进行人性化执法，才能行稳致远，实现法律效果和社会效果的统一。
（作者为中国社会科学院法学研究所宪法与行政法研究室主任、研究员、博导）
【参考文献】
①李洪雷：《行政法释义学：行政法学理的更新》，北京：中国人民大学出版社，2014年。
②杨炳霖：《回应性管制——以安全生产为例的管制法和社会学研究》，北京：知识产权出版社，2012年。
【延伸阅读】人性化执法的几个瞬间
“您好，电动车安装遮阳伞属于交通违法行为，请您配合我们的执法工作！”2016年5月，平阳交警黄显镇面带微笑，在路面拦下了一辆辆打着遮阳伞的电动车。执法中，黄显镇在详细说明交通法律法规、安全驾驶等注意事项的同时，现场将电动车遮阳伞的违法搭建予以拆除，并为驾驶员送上一件黄色小雨衣，还不忘热心地叮嘱：雨天路滑，请您千万注意行车安全！电动车驾驶员穿着黄色雨衣离去，雨衣背后印着的“平安交通与您同行”宣传语显得特别醒目。（来源：法制网）
为了将热乎乎的外卖准点送到客户手中，外卖人员成了交通违章的高发人群。外卖小哥如若在交通违章后接受现场处罚，则会影响送餐准点率，有可能被心急的买家投诉。2017年4月，杭州交警对外卖小哥实行了“弹性受罚”。据了解，杭州交警面向外卖平台送餐人员有条件发放《外卖小哥交通安全手册》。持证后，如果送餐人员因交通违章需要现场接受处理，警方考虑到“赶时间送餐”的实际情况，可要求送餐员在一周时间内自行选择时间，“弹性受罚”。（来源：中国新闻网）
2018年7月，河南郑州交警在例行查处交通违法行为时，发现一名瓜农醉驾，遂决定依法对其拘留。但在了解到醉驾者离异，且独自照料其患病孩子、生活颇为不易时，交警便让其先回家料理好家事，隔日再来接受处理。同时考虑到天气炎热，拘留后一整车西瓜极可能烂掉导致血本无归，交警们便合力将整车瓜全部买下。（来源：《人民日报》）
作者：李洪雷
公共管理：政府管理职能重构途径
传统的公共行政方式刻板、缺少人性化。近年来，我国的公共行政开始向现代公共管理的转变，拉开了我国行政改革的帷幕。本文将通过引入传统公共行政与现代公共管理这两个概念，通过对比与分析，整合出合理的科学的转变途径，即多层次、不同角度的转变。
上世纪80年代兴起的新公共管理理论开创了公共管理的新视角，该理论所倡导的管理主体多元化，把私营企业的管理方法引入公共部门，在公共部门引入竞争机制等新观点对于我国公共管理有诸多借鉴意义。结合我国公共管理实际，提出新公共管理理论对我国公共管理的一起启示。分析传统公共行政与现代公共管理的区别，认清实现这一转变的紧迫性和必要性，从而进一步探索基本途径具有重要的现实意义。
◆现代公共管理对传统公共行政的冲击
传统公共行政最明显的特征表现在两个大的方面。其一，具有传统的独占主义倾向，缺少民主性，不能保证人民的平等。公共事务的主体是政府，忽略了人民的参与。不具备公开性、透明性。其二，在行政执行阶段，注重法律的规章制度，忽略道德品质；注重政府组织机构的等级，忽略民众积极的参与和自觉执行。
在某种意义上来说，公共行政是依照民族和国家的历史传承下来的，没有脱离历史的情况。不言而喻，公共行政必须存在着其独一无二的优点。它的优势之处在于把公共行政从一般包括政治活动中脱离出来，摆脱混杂的环境，使之专业化。它特别强调组织上和制度上的建设，把行政的执行力和效率放在第一位，从而强化了政府对社会的管理。在特定的历史时期，解决了社会上一些特别严峻的问题。比如，社会稳定、社会基本保障和公平问题。但是时代是在发展的，社会是进步的，在信息化高度发达的21世纪，如果依旧按照传统的公共行政模式进行执政的话，恐怕会与经济的发展相脱轨。
随着时代的发展，公共行政的缺陷越来越被人们关注。它无法有效的满足日益增多的公众需求。对与这个问题的解决，现代管理制度即公共管理，提供了更多的可能。公共管理的显著特征表现为：政府主要提供公共产品与公共服务，不提供私人产品，不干预私人领域的活动；政府负责执行市场经济法律，对市场秩序与市场运行进行平等的监管与公正执法，运用宏观调控手段实现公共政策；除了必要的社会管制和经济管制之外，政府不直接干预企业活动，不采用行政手段干预市场运行。
◆现代公共管理是大势所趋
作为发展迅速的中国，21世纪是一个转型的阶段。无论是经济结构的大调整，还是行政管理制度的转变，都显得十分重要。由传统的行政管理到公共管理的转变，是关系到政府社会管理和公共服务职能转变的一个重大课题。
◎从国际环境上看，由公共行政向公共管理的转变，是适应全球化时代发展的需要
随着科学技术的进步，世界各国经济的飞速发展，全球化的趋势必然快速蔓延。全球化不仅指经济上的全球化，还包括政治、文化、社会关系、社会矛盾以及解决矛盾的方式的全球化。其中的各种因素、各种环境相互影响，使之糅合、综合化。全球化具有超越国界的和意识形态的普遍性，但同时具有本身的特殊性。
全球化是各国政府公共行政面对的新环境，它形成了一种面对和解决全球性社会问题的新关系。这种新关系要保持各国为解决人类共同面临问题的政策的稳定性，使本土性在全球化的逻辑框架内运行，并意味着各国都要根据这种新关系进行改革，从而使本国公共行政的理念、政府职能和运作方式与之相适应。当今世界各国的公共行政的目标也由单一地追求行政效率发展到全方位追求社会公平、提高效率和服务质量、加强公共责任和提高社会公众的满意度。
我国政府公共行政在很大程度上仍处在传统阶段，自从2001年年底，我国加入WTO之后，受到各种因素的影响，不得不转变职能。首先，加入WTO就要遵守其中的规章制度和相应的规则，必须改变那些不适应发展的陈旧的行政理念与方法。其次，要保证行政的科学化、合理话，以正确的理论知识为基础，加强先进理念的学习。再次，学习发达国家的行政方式，改变行政的方式与理念。切实的把人民的利益放在第一位，为人民服务。最后，要提高办事的效率，简化办事的繁琐程序，改善行政的环境，真正的做到为民所用。综上，我们必须转变行政的思路，学习先进的执政理念，由传统的公共行政向现代的公共管理方式转变。
◎从国内环境上看，由公共行政向公共管理的转变，是适应社会主义市场经济发展的需要
现阶段，我国无论从经济上，还是文化上，都处于转型时期。在进一步完善社会主义市场经济的情况下，更加要注重公共管理的作用。由于受传统政治模式的影响，以及我国高度集中的计划经济体制的影响，我国在行政管理方面坚持高度集中的管理模式，政府作为执政的主体与核心，几乎包揽了一切，甚至干涉了不该干涉的事务。在当今市场经济的大背景下，企业是市场的主体，处于核心的地位。在做决策的时候，它们自己整合信息，制定相应的方案，当然它们自身承担相应的风险。对于资源的配置必须遵循最优化的原则，而作为制定政策的政府起到的是宏观调控的作用。更多的时候，政府提供的是公共服务的功能。传统的政府管理体制，在我国前期的计划经济体下是可以发挥积极作用的。但是随着经济体制的转变，要求我们必须改变传统的行政管理模式，学习新的管理理念，制定出适合社会主义市场经济体制发展的现代公共管理模式。这种模式不仅仅体现在政府内部的管理关系中，还要体现在社会上各种关系之中，即政府与各个阶层的关系，包括社会和政府、企业与政府、市场与政府、公民与政府等这种外部关联关系之中。我们既要遵循客观的规律，又要发挥主观能动性的作用，把握公共行政法治的规律，重新界定政府的角色，重新设置政府的职能，重新设计政府的运行机制。
◎从我国政府公共行政目前存在的主要问题看，由公共行政向公共管理的转变，是理清改革思路、深化行政改革的需要
在历史角度沿袭下来的政治制度，受到多个方面的影响，一直受到多种问题的干扰。比如机构臃肿，很多部门存在着虚设职位的情况，或者存在一个职位多个职务的情况；队伍庞大，各种不必要的职务的出现，造成了政府负担重的情况；效率低下，多注重形式上的框架，而不注重真正的效率；财政危机，因为众多不合理的因素的存在，必然引起政府内部的财政危机；官员腐败，因为传统的行政手段，缺少民主性、公开性、透明性，所以官员腐败也是其中的一个问题。面对这些问题，我国曾进行多次的探讨、研究、总结，制定了相应的解决方案，也发挥了一定的效果。但是，由于社会的发展和改革的一成不变，这些阶段性的措施也未能解决长期的改革问题。由于经济发展进程的加速，在90年代我国提出了建立社会主义市场经济的方针，相应的对我国政府的行政改革提出了新的要求。由于受到最基础的客观环境看的制约，我国行政的改革还是遇到了前所未有的困难，处于传统的管理框架之下，只是在政府内部的关系转变上做出了调整，并没有从真正意义上进行改革。从这些方面可见，改革的成效并不是那么明显。直到现在，我国的公共行政方式依然跟不上市场经济发展的脚步，存在着滞后的现象。其问题总结如下：一、政府管理成本太高，经济基础不到位。二、监管机制制定容易，但是实现困难，达不到相应的效果。三、重视表面工程，不结合实际，没有注重实践的作用。对于重要因素与非重要因素的界定存在衡量标准问题，没有真正的做到以实际出发。四、行政的效率低下，不能按照预期的计划和规定的时间进行管理。
这些问题中有的已成为政府公共行政中的顽症，严重阻碍着行政改革的推进。这些问题是体制所固有的，在旧的体制框架下很难从根本上解决。而且随着社会的发展，社会公共事务越来越多，政府的职能也不断分化。每增加一项职能，政府就要设立相应的机构或部门来承担。职能越分化，政府的规模越庞大，随之财政预算也不断增加，机构膨胀和财政危机也就成为必然；而且在传统的官僚体制中，由于官员特权的存在和政府对公共权力的垄断，官僚主义和官员腐败几乎是不可避免的。这已经不能靠表层触及问题所能解决的，必须从体制的深层次来解决。
◆思路与途径：从多层次、宽角度转变
◎要在思想观念上突破
发展的实质是创新，是新事物的产生和旧事物的灭亡。创新是一个国家兴旺发达的不竭动力，所以进行政治改革，要注重创新的作用。思想是一个人的灵魂，也是一个国家改革的重要因素。所以政府在传统的公共行政到公共管理模式的转变的时候，要注重从思想上的突破。不要把政府当成万能的，不要把政府当成救生圈。政府也要注重接受新思想、新理念，自己的权力运用到关系到国计民生的重要事务上，提高政府的办事效率以及行政能力。
◎要在管理方式上转变
要从政府统揽一切的管理方式向多中心治理的方式转变。传统的行政管理是政府对社会实行全方位、多层次、宽领域的全面的直接管理，而公共管理要求压缩政府经济职能与社会职能，实现经济管理的市场化与公共服务的市场化。政府应该提供基本公共产品，放手让市场与社会提供私人产品。我国政府公共管理职能主要应在以下几个方面行使：其一，建立合理的科学的市场规则，完善当今的经济市场秩序，进行行为规范。其二，进行市场不能提供的物品的补给，做市场发展的坚实后盾，保证资源的足够供给。在科教文卫方面也要发挥政府应有的功效。其三，投资基本的社会设施和服务系统的建设，保证社会的正常福利的存在。其四，建立有效的市场机制，集中力量办大事，进行初次分配和再次分配的规定，有效的保证社会公平的实现。其五，运用特有的宏观调控的功能，进行各种手段的调控，保证公民的正常就业，保证经济、政治秩序的有效进行。
◎要在政府能力上提升
所谓政府能力就是指政府依据自己的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己承担的职能、贯彻自己意志、实施自己的目标的能力，从目前来说，要提升我国政府公共管理能力，应从以下几个方面入手：其一，不断的通过多种途径进行政府权威的强化，提高政府的地位，保证政府行政有效的执行。
当然强调政府权威不是要强调中央集权专制，也不是要削弱其它职能主体的权力，而是要以规范化、法制化的操作保证公共事务中的国家整体利益、社会公众利益更好地实现。其二，要提高政府公共政策能力。政策具有特殊功能，政府公共管理效能的高低，在很大程度上取决于政府公共政策能力的高低，但由于以前我们决策程序不规范，主观意志较重，导致政策能力低下，进而使政策执行走样、变形。因此，要提高政府公共政策能力，必须要在决策的科学化、民主化和法制化上作相应的制度安排。三是要提高政府公共管理人员的素质。政府公共管理职能的行使，最终还是要简化为人的具体活动，政府管理人员的思想素质、业务素质直接影响到政府公共管理能力的高低。
◎要在制度规范上完善
实现从传统行政管理制度向公共管理制度的转变，建立政府公共管理制度，一是要加强人大工作立法，树立人民代表大会的权威，充分发挥人民代表大会作为最高国家权力机关的作用，加大人大对一府两院工作的监督，加大人大在重大事项决策方面的力度和范围，约束行政立法的范围和数量，并加强对行政立法和执法的监督。二是要健全对行政领导与公务员的法律监督，进一步完善《国家公务员法》及相关的配套法规； 三是要细化部门预算，实行绩效预算和零基预算，实行国库集中支付制度，对政府预算资金的使用实行全过程的监督，建立公共财政体系。
实践是检验真理是否正确的唯一标准，要用联系的观点看待问题，从横向的角度学习国外发达国家公共管理的相关经验，面向世界，博采众长，找到适合我国行政管理的正确途径；从纵向的角度，对历史传承下来的传承手段进行一一分析，取其精华，去其糟粕，推陈出新，革故鼎新。用发展的观点看待问题，把政治、经济、文化的发展联系在一起，共同为社会的发展尽力。公共管理是科学发展观在实践中的运用，以人为本，全面、协调、可持续，保证了人人民的利益，又保证了社会秩序的正常运行，为我国经济、政治、文化发展做出了贡献。
（作者单位：贵州省都匀市委党校）
作者：王荣菊
基于管制变迁视角探讨管制理念的发展
摘 要：介绍经济管制的理论基础和我国传统管制理念，论述发达国家的管制理念变迁，最后分析我国管制理念的问题和未来发展方向，并对其未来发展提出了几点改进建议。
关键词：管制理念；小企业；灵活性；人性化
一、导论：经济管制的理论基础
传统的政府管制理论认为，在公共物品、自然垄断、外部性、不完全竞争、不确定性、信息不对称等行业中，为了纠正市场失灵而造成的公共物品“搭便车”现象、外部性使资源配置偏离帕累托最优状态、不完全竞争引起配置非效率和生产无效率、信息不对称带来市场的道德风险，以及出于规模经济性考虑由单一企业提供产品而可能引发的垄断现象等，应由政府对这些行业中微观经济主体行为进行直接干预，从而达到保护社会公众利益的目的。
日本学者植草益认为，社会公共机构（即政府）依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为即管制行为。维斯卡西等学者认为，管制是政府以制裁手段，对个人或组织的自由决策的一种强制性限制。布雷耶尔、麦卡沃伊认为，管制是政府为控制企业价格、销售和生产决策而采取的各种行动。我国学者普遍认为，管制是政府行政机构依据法律或授权，通过制定规章、设立许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为对社会经济个体的行为实施的直接控制。可见，一般对管制的定义均重点强调其统一性与强制性。
行政管制强调管制政策及其实施的统一性，从行政法视角看，是平等对待、公平行政的要求。但对行政过程的观察表明：同一个管制性的规章、政策、标准等，对不同对象，将产生不同的影响。即管制所产生的影响在不同的对象间呈现非均衡的分布。一般来说，大企业、组织和实体具有更强的承受管制成本的能力和资源，而较小的实体则很难承受高昂的管制成本。因此，大型实体有时可能利用管制政策，排斥和打击潜在的较小的竞争者。此种情况下，管制政策应当对较小的实体和组织予以必要的\"灵活性\"，这不仅是实质性公平的要求，也是现代行政管制过程精细化和人性化的体现。
二、我国传统管制理念
市场管制制度，是商品经济发展到一定阶段的产物。我国古代，商品经济一度十分发达，春秋战国至西汉初年，是我国古代商品经济发展的第一个高峰。这一时期，交换空前发达、商人活动十分频繁，传统市场开始初兴。政府的市场管制政策也随之兴起，市籍制度开始确立，市场管理体制形成了初步体系。唐宋时期，随着社会生产力的进一步太高，商品经济再次出现了一个发展高峰，中国传统市场再度兴盛起来。在城市，商品交易突破了“坊市制”的限制；在农村，大批草市纷纷兴起，“十家之聚，必有米盐之市”。商业发展的范围大为拓展，商品经济在社会中的作用日益突出。
伴随着商品经济的发展，宋代政府的市场管制制度逐渐加强和完善。这一时期，西汉之后逐渐废弛的“禁榷制度”重新确立起来，在中国历史上首次形成了系统的商税制度，市场管理制度也日趋严密和完善。首先，随着宋代的商品经济发展水平达到了一个新的高度，“农商并重”的思想传播开来。政府对于市场的管制必然要考虑商人地位的合法性，以及如何规范商人的行为和圈定利益分配的问题。因此，政府市场管制的目的由单纯的限制工商业发展，过渡到了规范市场行为。“商税院”较唐代的市署已经从执着“力”到追求“利”。其次，随着“生产-交换”中流通环节的不断延伸，政府亲自干预一切的管制成本过高及管制效率低下形成了共识；与此同时，在农村草市镇的兴起，全国性的区域市场初步形成，以及海外贸易和海外市场的迅速发展下，已经使得政府的集中决策易于导致无效率，而分散决策的市场可以弥补政府的有限理性。因此，政府管制在设置上由直接管制向间接管制过渡，在“生产-流通-交换”的某些环节中放松了管制，开始了“自由市场”的方式，在市场准入和市场价格管制方面有了前所未有的突破，市场配置资源的功能逐渐被政府认同。再次，市场规模的扩大使得市场信息的甄别问题凸现出来，相应的政府管制也就出现了新的发展方向。政府对于非禁榷品的产品质量设立了严格的管制。可以看出间接管制可以解决由于市场信息不对称导致的交易困难。不可质疑政府市场管制也达到了最终获得商业利益和限制商人资本的目的。宋代的禁榷制度较之前更加“无一目之漏、一孔之遗”了。
从唐宋关于市场管制制度的演进中，可以发现随着商品经济的发展，政府对市场的干预是一个由“直接管制”向“间接管制”演进的制度变迁；也是一个由“集中决策”的政府管制模式，向集中决策与市场的“分散决策”并重的转变过程。可以看到，我国古代政府对经济的管制理念随经济发展而不断改变，注重管制的灵活性，促进了当时商品经济的发展，使宋朝称为历史上经济最发达的时期之一。
三、发达国家的管制理念变迁
（一）美国
美国是最早发生管制理念变化的国家之一。美国较早注意到要对管制的统一性和灵活性进行统一，针对这种要求，国会于1980年9月19日颁布了《美国管制灵活性法》(Regulatory Flexibility Act)。要求联邦管制机构在管制活动中要特别考虑管制规则对小企业等其他小实体的影响，尽可能地减少行政管制政策给他们造成的不适当的、不成比例的负担。1996年，又制定《小企业管制实施公平法》，对《管制灵活性法》的相关内容进行了修正。
（二）法国
作为欧洲实行市场经济的典型国家，法国在保护小商业、鼓励自由竞争方面的做法也有很好启示。1986年，法国政府颁布政令，进一步明确规定法国实行经济自由、完全竞争自由和价格自由。为保护小企业，明确规定\"市场主体具有平等地位\"。另外，反对不正当竞争，严禁破坏消费者、供应者的关系，防止大企业损害小企业。要求所有的供货者要向购买者提供货物的价格指数、收据、销售的一般条件等，所有的商业关系要透明化，以保证小商业企业不受大企业的侵吞。破坏了这些原则，就要受到法律制裁，按民法、刑法处理。一系列措施使管制水平得到了明显提升。
（三）日本
作为亚洲经济最发达的国家，日本近年管制理念也越来越趋于灵活。90年代初，“泡沫经济”破灭，日本经济陷入战后以来时间最长的经济萧条。首先，行政保护弊端日益突出，政府对经济的过多干预和保护变得不再必要，其次，随着日本贸易盈余不断扩大，其与欧美发达国家间的经贸摩擦不断升级。第三，国内外价格差扩大。最后，出现产业“空心化”迹象。这些问题暴露了日本规制型市场经济的局限性，阻碍着日本经济的进一步发展。于是，日本开始了放松规制的改革。
1986年4月，中曾根内阁发表了著名的“前川报告”，日本政府首次将放松规制作为政策的主题，提出“原则取消、例外规制”。1988年12月，日本临时行政改革促进审议会向国会提交了《关于放松公共规制的答询》，指出应重新认识公共规制。1990年，日美发表了《日美构造协议最终报告》，根据双方协议，日本放松《大店法》中有关规定，并强化实施《禁止垄断法》。1995年3月，村山内阁决定实施《规制缓和推进计划》，该计划涉及住宅、通信、流通、运输、金融、证券等诸多领域。这些政策的实施，使日本在禁止垄断、保护小企业利益等方面有了明显改善，管制目标更加合理，管制行为更加理性。
四、我国管制理念的问题和未来发展方向
（一）存在问题
改革开放以来，我国逐渐由计划经济走上社会主义市场经济的道路。伴随着市场经济的发展，市场失灵不可避免地出现，微观经济管制也相应地越来越重要。但是，我国的经济管制具有重统一性而轻灵活性、人性化程度低等特点。虽然引起政府管制的社会问题主要是由大企业和组织而引起的，并非由小实体造成，但管制规则和相关法律一旦出台，却以统一标准适用于这些小实体，这对资源非常有限的小实体来说，无疑承受了繁重的、不成比例、甚至不必要的负担。这种不区分管制对象规模、资源与实力的做法，轻则严重伤害小企业的市场竞争力，阻碍创新和限制劳动生产率的提高，提高很多行业的准入门槛，限制很多先进技术和工序的引进；重则使很多小实体无法生存，造成社会资源的浪费，或造成管制政策实施中的困境，降低管制资源的效率。
例如，在市场准入方面，中小企业面临产业进入壁垒难以突破的障碍。目前我国垄断市场的经济性进入障碍严重，因为高昂沉淀成本的存在阻碍了潜在竞争者的进入，大部分自然垄断行业初始投资大，实力薄弱的小企业很难进入。在资金融通方面，商业银行倾向于选择行业前景好、效益好、风险相对低的大中型企业作为贷款对象。由于小企业的信息透明度要比大中型企业低，融资的交易成本比大中型企业高，而融资规模又往往较小，因而对商业银行来说，缺乏贷款的规模效应。包括四大国有银行和股份制商业银行绝大部分银行并未因利率上限放开而去营销小客户，相反其贷款目标依旧置于追逐大中型优质客户上。融资难仍是困扰小企业的一个问题。
（二）发展方向
1.解除管制与重新管制并行
与西方发达国家不同的是，我国经济管制的对象不仅仅是自然垄断行业，而是绝大多数行业，过多的管制不但束缚了企业活力，还容易助长寻租活动，造成不同市场主体间的竞争地位不平等。因此，解除非自然垄断行业的价格、进入等方面的管制是促进市场竞争的关键。但解除管制并不意味着政府什么都不管，重新管制是保证解除管制成功的关键：第一，集中经济管制重点。政府从最不适应管制的领域和环节退出，集中精力和财力，在需要政府管制的环节加强管制，如产品质量，服务等环节。第二，探索适合我国实际的管制方式。在大型跨国公司大举进驻我国，并在越来越多的市场和领域形成控制态势的情况下，经济管制作为产业政策的一个重要手段，其管制方式应根据我国实际需要进行相应改革，与相关的产业政策相协调，为培育我国本土企业参与竞争能力提供条件。
2.促进反垄断与经济管制政策的相协调、互动作用
成熟的经济管制模式及较为完善的反垄断法，为西方发达国家通过经济管制改革引入市场竞争提供了市场和制度基础。我国民营企业与国有企业长期不对等的竞争地位，使得我国难以通过简单宣布消除市场禁入政策，就能在短期内出现与在位垄断企业势均力敌的竞争对手。因此，还需要相应的经济管制政策，通过形成竞争主体间平等竞争地位以形成竞争性的基础产业；同时，也需要有效的反垄断政策，以防止垄断企业垄断地位的延伸和巩固。通过促进反垄断与经济管制政策的相协调、互动作用，促进有效的市场竞争的形成。潜在进入的竞争威胁能阻止垄断行为的产生，促使垄断厂商制定适当价格来获得平均利润，而不是制定垄断高价。这样也可以给小企业带来更大的发展空间。因此，政府可以将重心从管制价格或者是市场进入限制等方面转变到为市场竞争扫除障碍，废除各种竞争壁垒，建立能够自由进出的可竞争市场，通过给小企业以政策倾斜或帮助，使其参与到垄断行业的竞争中来。
3.改革管制规章和政策的制定程序以考虑小实体的灵活性需求，成为客观而紧迫的需要
其核心是要求管制机构在规则制定时考虑小实体的特殊情况，征求小实体意见，并具体分析管制规则对小实体造成的影响，从而努力做到不给小实体造成不必要和不成比例的负担，以尽可能全面而有效地达成管制目标。同时，对于正在实施的法案，也有必要审查其是否给小实体带来不必要或不成比例的负担，从而决定其是否应继续适用，或者修改、废除。例如，可以降低对小企业在会计、核算和咨询方面管制标准的实施成本，使小企业有能力承受，不会因此而影响生产；赋予商业银行更多通过风险溢价覆盖高风险贷款的自主权、给予其相应地鼓励政策，银行也将愿意贷款给经营效益好、发展潜力大的小企业，从而解决小企业融资难等问题。
五、结束语
可以看到，发达国家的管制理念变迁对中国具有很大启示意义。一方面，在中国的社会经济资源配置环境中，数目众多的小企业和小实体处于明显不利的态势。政府管制性政策，例如出口管制、标准管制、金融管制等，对小企业和实体所带来的成本和影响，往往超出他们的承受能力。准入门槛的抬升和管制成本的高昂，使市场竞争受到不必要的限制，从而降低了资源配置效率。另一方面，在中国，大型企业和实体往往与管制机构之间存在密切的关联关系，甚至利益关系，这可能导致大企业通过政府管制而打击、排斥竞争者的情形，而小企业则成为直接的受害者。因此，我国应借鉴国外相关经验，在政府管制过程中引入对弱小企业和实体的法律保护和政策倾斜，保证小企业能够公平参与市场竞争并实现健康发展。
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作者：朱琳
