食品召回法律制度论文

【摘要】食品召回制度对于保障公共食品安全和消费者合法权益具有重要意义。该制度在我国尚属初步建立，存在许多不足。文章论述我国食品召回法律制度的完善路径，借鉴国外经验，健全立法，加强监督，加大对违法行为的惩罚及完善相关配套设施，全面保障制度的顺利运行。下面是小编为大家整理的《食品召回法律制度论文 (精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

食品召回法律制度论文 篇1：

我国食品召回法律制度的现状及完善对策

在食品安全管理体系中，食品召回活动是非常关键的，在很大程度上关系着食品安全管理的最终成效。目前我国已经针对食品召回建立了相应的法律法规制度，保证食品召回活动具有较强的规范性与系统性。本文先阐述了我国食品召回法律法规制度的设计现状和运作现状，接着分析了我国食品召回法律制度欠缺的主要原因，最后从完善相关法律法规、明确监管部门的职责、构建食品召回保险制度、加大违法打击力度、建立食品溯源机制等五个方面，探讨了我国食品召回法律制度的完善对策。

近几年，我国社会环境中的食品安全问题已经非常普遍，使得社会民众对于食品质量信息的了解普遍不足。特别是部分食品企业为了自身利益，做出了以次充好等行为，同时也疏于食品生产与流通的管理，导致食品安全无法得到较好的保障。目前我国已经充分关注这些问题，并且也开始逐步完善食品召回法律制度体系，用以解决我国社会中存在的食品安全问题。但是结合实际运作效果来看，我国现行的食品召回法律制度并没有取得预期效果，应该在后续时间里进行针对性的调整与改善。

一、我国食品召回法律制度的现状

（一）我国食品召回法律制度设计现状

当前我国食品召回法律制度体系还处于初级阶段，导致食品召回模式在运作过程中很难得到较好的支撑。我国关于食品召回的法律法规最早见于2002年北京市颁布的《北京市食品安全监督管理规定》中的“食品公告追回”。最早的完整法律法规体系则是2006年上海食药监局颁布的《缺陷食品召回管理规定（试行）》。2007年，我国颁布了《食品召回管理规定》，使得食品召回相关法律法规上升到了国家层面，同时我国关于食品召回的相关法律体系也开始得到完善。特别是在2015年，我国修订的《食品安全法》对食品召回有了更多的规定。与此同时，2015年国家食药监局通过了《食品召回管理办法》，进一步完善了食品召回的法律法规体系。这也标志着我国关于食品召回的法律法规体系逐步形成，可以在食品召回活动中发挥较好的指导作用。2020年，我国针对《食品召回管理办法》进行了一定的修正，使得这些法律法规内容更加契合我国食品召回活动。

（二）我国食品召回法律制度运作现状

通过上述分析可以看出，我国在食品召回方面已经形成了以《食品召回管理办法》为主、《食品安全法》等其他法律为辅的完善体系。这套体系可以较好规范我国食品召回活动，同时也对食品生产与流通企业进行一定的规范，但是结合实际情况来看，我国食品召回法律制度还存在一定的不足。一方面，当前我国关于食品召回的法律法规与发达国家还有较大差距，在法律法规内容方面还有较大提升空间。这也使得现行法律法规只能提供一定的引导，无法深入到食品召回的各个细节内容中。另一方面，我国食品召回法律法规的威慑力还不够，导致部分食品企业在权衡利弊后会做出一些故意违法行为。这种情况也使得食品召回法律法规存在失效情况，需要在后续时间里进行针对性的优化与调整。

二、我国食品召回法律制度欠缺的原因

通过前文分析可以知道，我国在食品召回法律制度方面还存在一定的欠缺，导致现行法律制度无法取得预期的效果。在这种情况下，就有必要针对我国食品召回法律制度进行深入分析与探索，探索食品召回法律制度欠缺的主要原因，以便在后续时间里进行针对性较强的调整与改善。

（一）相关法律法规不完善

我国当前关于食品召回法律的规定比较多，但只有《食品安全法》这一个位阶比较高的法律，同时这个法律法规中关于食品召回的法律规定也比较少，在实践环境中缺乏操作空间。不仅如此，我国虽然已经通过《食品召回管理办法》，针对食品召回活动进行了一些规定，同时也制定了相应的处罚措施，但是在实践应用过程中，现有法律法规还无法给食品召回活动提供完善的支撑。特别是与发达国家相比，我国关于食品召回的現有法律还存在较为显著的滞后性，应该在以后得到针对性的创新改善。

（二）监管部门职责不清晰

当前我国频繁发生的食品安全问题，也揭露了我国在食品安全监管方面存在比较显著的欠缺与不足。目前我国关于食品安全的监督部门比较多，主要有地方政府部门、食品安全监督部门、市场安全监督局、卫生行政部门等。但当前我国现行法律法规并没有针对各个监管部门的职责进行详细划分，主要由地方政府部门进行统一领导与协调。这也使得我国当前关于食品安全和食品召回的监督部门看似分工明确，但在实践操作中很有可能发生多个部门共同管理同一个食品召回环节的情况，容易发生监管混乱、多头管理、权限冲突等问题。这些问题也使得我国食品召回效率显著降低，不利于食品召回活动的稳定进行。

（三）食品召回成本较高

对于食品企业来说，如果食品召回成本比较高，并且已经超过违法成本的时候，很多企业都会选择做出违法行为。结合当前我国实行的《食品召回管理办法》来看，食品经营者需要承担食品召回的成本，而这些成本往往都远高于食品价值，具体如图1所示。如果让食品经营者强行承担这些成本，就有可能会引发企业的财务危机。不仅如此，我国市场环境中的食品数量比较多，同时大部分食品的单价比较低并且流通较快，这也给食品召回活动带来了更多困难，食品企业需要承担更高的食品召回成本，磨灭了食品企业进行食品召回的积极性。如图1。

（四）违法打击力度不够

我国关于食品召回违法处理的相关规定主要集中在《食品召回管理办法》中。而通过观察这项法律的细则内容来看，关于食品召回的相关惩罚力度并不算太大，部分惩罚为予以警告，在不配合的时候才会进行罚款。特别是对于那些没有造成较大影响的行为，并不会进行惩罚。法则中惩罚数额最多为3万元，这对于食品企业来说并不会造成较大的负担。特别是食品企业在食品召回过程中，需要承担的成本往往都会超过这个数额。这也使得很多食品企业并不在意这些违法行为，导致《食品召回管理办法》很难取得较好效果。

（五）食品溯源机制不完善

目前我國还没有立足于法律层面完善食品溯源机制体系，导致市场上流通的很多食品在出现问题的时候，无法快速进行食品溯源，对于食品召回活动也产生了较为显著的影响。之所以出现这种情况，主要是因为我国现有法律法规没有深入到食品生产、流通等各个环节的信息管理活动中，导致这些信息处于分散管理状态，在食品召回的时候无法统一利用与处理。在后续时间里，我国应该进一步完善这方面的法律内容，提高食品溯源机制的有效性。

三、我国食品召回法律制度的完善对策

我国食品召回法律制度的欠缺会直接影响食品安全，应该在后续时间里进行食品召回法律制度的专项分析。下面也结合上述关于我国食品召回法律制度的欠缺，探讨相应的解决方式，提高食品召回法律制度的完备性，使得这项法律法规可以发挥较好的作用。

（一）完善相关法律法规

我国在后续完善相关法律法规的时候，可以考虑从三个方面入手，使得法律法规变得更加完整。第一，我国后续可以逐步推动《食品安全法》的修正，并适当增加食品召回的相关内容，提高《食品安全法》在食品召回方面的效力。在具体操作方面，可以从两个方面入手。一方面，我国可以考虑对《食品安全法》某个章节进行调整，增设食品召回的专门章节，使得食品召回的相关内容变得更加完整。另一方面，我国可以考虑在原法基础上，增设与食品召回的相关法律条款，加强《食品安全法》对食品召回的实体性和程序性问题的规定。通过这种方式，不仅可以显著降低司法成本，同时也能够显著提高现有法律体系的完整性。第二，通过观察美国食品安全领域的法律法规来看，目前整体数量已经超过了200部。因此，我国也应该进一步加强食品召回立法的数量，使得这些内容在其他食品安全相关法律中也有所提及，起到一定的补充作用。部分地方政府也可以结合区域食品召回的实际情况，制定一些应用于地方的食品召回法规，使得相关法规更加完善。

（二）明确监管部门的职责

我国在法律层面上应该逐步明确监管部门的职责，使得不同监管部门在食品召回环节中可以得到较好的分工协作，切实提高食品召回管理的综合效率。结合当前我国关于食品召回监管部门的实际现状来看，后续应该将分散的管理权力集中起来进行统一部署，使得各个监管部门都可以在食品召回活动中发挥较好的作用。这也要求我国可以通过法律法规来提高国家市监局在宏观层面上对于食品安全工作的指导作用，同时还要实行中央和地方一起管理的整体格局，并形成纵向管理体系。与此同时，我国还要通过立法来明确各个监管部门在食品召回中的具体职责，使得不同部门可以在监管活动中各司其职，相互补充食品召回监管中的缺位，完善我国食品召回监管体系的整体格局。对于地方市监局来说，在食品召回监管方面的职责主要集中在区域宏观管理、监管执法等方面，因此也应该在法律法规上明确市监局的具体职责范围，并跟其他监管部门区分开来，使得监管工作可以顺畅进行。

（三）构建食品召回保险制度

通过观察各个国家在食品召回方面的实际情况来看，无论在哪个国家和地区进行食品召回都需要消耗较高的直接成本，但不同国家和地区的间接成本有较多不同，即其他国家和地区都已经开始着手平衡食品召回成本和违法成本，并由其他主体承担一定的食品召回成本，降低食品企业的成本压力，避免他们做出违法行为。目前我国的食品召回主体主要有食药监局等政府部门，可以考虑加强这些政府主体在食品召回过程中的介入程度，并通过政策性引导和支持活动，降低食品企业的食品召回成本。通过借鉴其他国家在这方面的经验，我国可以考虑在后续推广食品召回保险制度，分散食品企业在食品召回过程中所承担的风险。鉴于食品企业在购买食品召回保险方面存在积极性不足等问题，后续可以通过强制性政策保证每一家食品企业都购买这一份保险。与此同时，国家还要通过财政支持、政策支持等方式，适当降低这类保险的保费，使得食品企业可以真正享受到这项政策所带来的红利。

（四）加大违法打击力度

我国后续时间里应该适当增加食品召回管理的违法打击力度，使得《食品召回管理办法》等法律具有更强的威慑力。在企业出现食品安全问题而需要进行食品召回的时候，即便企业进行整改也需要进行一定的处罚，提高食品召回管理违法打击力度的下限。与此同时，我国还要适当提高食品召回管理违法打击力度的上限，将吊销营业执照、责令关闭等惩罚方式加入到法律条例中。通过这种方式，就可以显著提高违法打击力度，使得《食品召回管理办法》对于食品企业来说具有更强的威慑力。需要注意的是，在提高违法打击力度的基础上，我国也应该做好执法过程的公平性与公正性，同时还要明确不同违法行为的具体惩罚方式，降低执法人员的自由裁量权，避免提高违法打击力度的法律条例被滥用。这也要求我国可以立足于地方法律法规体系完善食品召回执法过程的监督，同时还要形成相对完善的部门制度体系，可以做好食品召回执法全过程的监督管理。这样以后，我国就可以在提高食品召回违法打击力度的同时，显著增强整个行业的稳定性与和谐性。

（五）建立食品溯源机制

我国今后应该做好食品溯源机制的完善，同时还要立足于法律角度进行引导。一方面，我国应该通过法律法规要求食品企业做好食品生产、流通等环节中的信息档案记录与共享等工作，使得监管部门可以利用这些信息开展食品安全监管以及食品召回管理等工作。另一方面，我国食品企业也要积极配合政府部门的相关工作，同时还要在监管部门下发产品召回令的时候快速响应，通过完善的食品溯源机制进行食品召回。对于监管部门来说，可以对那些响应及时并且快速处理的食品企业进行宽大处理，而对于那些故意隐瞒信息以及反应迟钝的企业进行加重处罚。通过这种具有激励性的方式，可以引导企业建立更有效率的食品溯源机制，并提高他们的诚信意识，使得他们在食品召回活动中表现出更强的积极性。

结束语

综合来看，食品召回法律制度在具体投入应用以后，可以在食品安全管理方面取得较好的效果，但当前我国在食品召回法律法规体系方面还存在一定的不足，应该引起充分的重视。这也要求我国政府部门积极借鉴发达国家在这方面的经验，实现法律法规内容的优化与调整。与此同时，我国还要进一步完善监管部门的食品召回管理职责，并引导食品召回保险制度在食品行业中的逐步建立与推行。除此之外，我国还应逐步建成现代食品追溯信息体系，充分利用信息技术提高食品召回的效率。

作者：陈景军

食品召回法律制度论文 篇2：

浅议我国食品召回法律制度完善的路径选择

【摘要】食品召回制度对于保障公共食品安全和消费者合法权益具有重要意义。该制度在我国尚属初步建立，存在许多不足。文章论述我国食品召回法律制度的完善路径，借鉴国外经验，健全立法，加强监督，加大对违法行为的惩罚及完善相关配套设施，全面保障制度的顺利运行。

【关键词】食品召回；食品安全法；食品安全监管

食品召回指食品生产者按照规定程序，对由其生产原因造成的某一批次或类别的不安全食品，通过换货、退货、补充或修正消费说明等方式，及时消除或减少食品安全危害的活动。我国《食品安全法》中已明确规定了食品召回制度，但操作上还存在许多问题：法律体系不健全，缺乏必要的公众信息平台，监督机制难以发挥作用，召回成本高，配套设施不完备等等。因此，建立一套完整的食品召回法律机制势在必行。

一、健全立法，形成完善的食品召回法律体系

当前我国规制食品召回制度的法律体系不够健全。虽然在《食品安全法》中确立了食品召回制度，但实践中的操作依据主要是国家质检总局颁布的《食品召回管理规定》。从效力上看，这是一部法律位阶较低的部门规章，单靠一个规定实现制度的良好运行是不现实的。应提高规定的位阶，上升为国务院颁布的《食品召回管理条例》，由国务院规定各部门间的分工合作。条例应明确食品召回该遵循何种标准、步骤，各主体的职责所在，以及违规后的处罚。可借鉴美国经验，针对不同食品部门制定不同的配套召回法律法规，包括何种情况下需进行本行业食品召回，具体召回步骤和召回后的食品如何处理。

二、明确监管部门职责，发挥监督机制的作用

我国食品召回监管采用多部门分段式的监管模式。虽有食品安全委员会的存在，但实践中常出现部门间分工不明，衔接不到位的情况。应集中力量解决行政监管的工作盲区和职权交叉、彼此推诿的弊端。将分散的行政部门权力集中起来，进行统一规划和管理，改革监管机制“多头并进”为统一机构主导，由中央到地方形成垂直领导、权责明确的食品安全监管体系。可借鉴澳大利亚模式，在中央设立权威负责食品召回的协调机构，协调有权进行食品召回监管的各个部门。县级以上地方政府则分别设立协调机构并配备专门的协调人员，负责辖区内的食品召回工作，令召回主体统一起来，又解决多部门监管来带的弊端，提高行政效率。

三、建设完备的食品召回配套机制

（一）食品召回强制保险制度

召回程序一旦实施，就意味着涉事企业要付出巨大的代价，这也是许多企业不愿主动实施召回的主要原因。我国保险法中虽规定了产品召回责任险，但实际参保的企业还为数不多。建议在食品召回领域实行企业强制保险制度，不仅可以弥补企业由于召回带来的损失，增强抗风险能力；也能保证在企业无力赔偿时能由第三方对消费者进行赔付；同时方便政府对企业进行监督管理。此制度的实施，使召回费用得到合理解决，有利于企业制定出更加合理有效的召回方案。

（二）建立有效的食品溯源机制

食品从生产到流通是一个多环节的复杂过程，目前我国尚未建立完善的食品溯源机制，很多食品无法查明生产者。世界上许多国家均建立了有效的缺陷食品溯源制度，给食品加贴信息丰富的“身份证”，在生产、加工、销售等环节中建立一条完整的追踪链，准确快速地找到问题根源所在，及时采取有效措施，最大程度减少对人体的损害，同时明确相关食品召回主体的责任。溯源机制的实施需要政府强制力保障，建立相关信息管理配套设施，从源头上防止缺陷食品的出现。

（三）公开透明的食品召回信息保障

知悉召回的全过程是消费者的应有权利。当前我国消费者在整个食品召回过程中并没有很好地参与进来，召回信息往往只有监管者和企业才有权知悉，普通大众只能了解到鉴定或处理结果，对其他环节一无所知。“在美国的官网上，我们常能看到问题食品召回的实时信息，有关食品召回的原因、进展情况、处理方式、问题解答等都有明确介绍。”没有公开、透明的信息，公众就无法进行有效监督。应建立及时、权威的信息传播平台，使信息在各方主体间共享，便于制定合理有效的召回方案，也便于政府和公众监督，使企业主动配合实施召回工作。

四、完善食品安全违法行为的惩罚措施

（一）引入惩罚性赔偿条款

应看到，单凭《食品安全法》中现有的十倍惩罚性赔偿来约束商家是远远不够的。食品本身价格并不高，纵使十倍赔偿也不足以达到严厉惩罚的程度。在此方面美国的经验是，对违法行为处以高额惩罚性赔偿金，同时对举报属实的消费者进行奖励，对于受害消费者进行高额补偿，提高违法成本，以此来制约企业的违法行为。应根据企业违法的主观状态来判断，具体、合理的适用惩罚性赔偿，如拒不改正或明知存在重大损害威胁依旧不召回时才适用该制度，以免打消企业的生产积极性。

（二）加大行政处罚力度

对违法企业加大处罚，提高违法成本，让其望而生畏；其次对不履行或怠于履行监管职责的人员同样给予相应处罚。在食品召回的行政处罚中灵活运用多种方式，例如对企业严重的违法行为采取暂扣或吊销营业许可证照，同时对主要责任人采取行政拘留等。对于监管部门要加强内部管理，违规责任人需在行政处罚范围内受到相应处分，防范监管部门不履行职责的问题出现。

（三）刑法规制食品犯罪行为

目前我国刑法分则破坏社会主义市场经济秩序罪一章中有生产、销售不符合安全标准的食品等相关罪名，世界上还有许多国家也用刑法来打击这种致公众健康于不顾的犯罪行为。应将严重的食品安全犯罪纳入危害公共安全领域的罪名之中，起到更大的威慑作用。同时，对严重失职的工作人员也要用刑法惩罚其渎职等行为。时刻警醒企业责任人和监督工作者，不可逾越食品犯罪这条鸿沟。

五、结语

完善的制度需要漫长的积累过程，不断吸收国外的成功经验，为我国制度设置提供有益借鉴，同时需要每个社会成员的配合和监督，共同推动社会主义市场经济朝着良好有序的方向发展。

参考文献：

[1]李小安，钱星.论建立食品与安全二级监测体系，由苏丹红事件引发的法律思考[J].河北法学，2005（7）.

[2]邵波，胡尚慧.论我国食品召回法律制度的完善[J].中州大學学报，2012（5）.

作者：赵烨

食品召回法律制度论文 篇3：

制度嬗变：论我国食品安全监管之不足及其完善

摘要：食品安全法律制度以惩治食品违法行为为手段，以规范监管职责为内容，以实现监管目标为目的。但当前我国食品安全监管法律体系并未合理筹划，也未设置以食品安全为核心的监管内容，缺乏具体可行的食品监管原则，如整体性原则、可追溯性原则、预防性原则、科学性原则、风险性原则等。针对我国食品质量安全监管中存在的不足，应构建科学合理的监管制度，对降低食品安全风险及完善我国食品安全法具有重要的实践价值。

关键词：食品安全；食品安全法；监管；监管制度

一、食品安全监管的嬗变

（一）监管理念的变迁：柔性监管到刚性监管

在食品卫生法调整食品问题的时代，食品质量安全监管过分偏重于技术标准的控制，而忽视法律制度的构建，食品安全的监管显得柔性十足。监管者为获得自身私欲的满足出现被俘获现象，甚至地方政府为追求本地经济发展和就业而包庇违法的食品生产者、经营者，成为不安全食品生产经营的保护伞。［1］由于市场经济自身利益的驱动性和监管能力的局限性，难以实现监管机构的高效监管目标，食品安全监管呈现出随意性、柔性状态。自2003年我国确立新的食品安全监管体制之后，政府重视食品质量安全的程度不断增强，食品监管机构职责重新调整，监管力度的刚性得以彰显。食品安全法既设置科学合理的食品质量安全标准，又明确规定食品安全的监管体制，理顺各监管机构之间的职责，确立食品生产经营者是保障食品安全的第一法定责任人。食品安全监管制度具有较强刚性，能有力解决我国食品安全中所存在的问题，防止和控制被污染的、有毒的食品对社会公众健康的威胁，预防和消除食源性疾病危害的发生，切实保证食品安全、生命安全。现行立法者设置了高昂的违法责任成本以削减行为者获取非法利益的机率，监管者加大监管处罚力度，预防、制止和减少食品安全事故的发生，为我国食品安全风险管理提供刚性支持。我国食品安全法明确规定政府负责者及监管部门主要领导者的行政处分措施，设置主要负责者的问责制，使得对监管部门及其领导者的责任追究更加规范化、制度化，有利于牢固树立服务型政府、法治政府和责任政府的形象。［2］食品安全法的出台标志着我国食品安全监管已从柔性向刚性转变，但其并未从根本上改变食品安全监管理念落后的局面。

（二）监管范围的扩展：食品卫生到食品安全

食品安全法的颁布同时意味着食品卫生法被废止，其所强调的核心主题“食品安全”完全取代了“食品卫生”。食品安全中的“安全”即为“远离危险并没有导致危险隐患”。食品安全法监管范围已从“食品卫生”扩展到“食品安全”，这不只是两个字的变化，更是监管范围与重心的转移，即从重视食品的卫生、干净等外表状况入手，以食品安全的外在监管为主，转变为食品质量安全的内部监督为主，深入到食品生产、经营、消费等多领域进行监管。监管范围扩展的主要目的在于解决食品生产、储存、销售等多环节所存在的安全隐患。对食品卫生的监管无需考察现成食品所造成的生命健康安全的风险评估结果，只要不符合食品卫生条件与标准即可断定食品不卫生，食品卫生的认定标准明显具有封闭性，食品卫生的监管与调控不具有前瞻性，易为不法食品生产经营者留下法律漏洞和监管缺陷。而食品安全则重视与国际食品质量安全标准接轨，食品监管更突出“安全”的重要性、预防性，其监控重心即为可能产生或已产生的社会公众生命安全、身体健康等问题。［3］食品安全监管范围的扩展主要表现为食品安全监管标准的逐渐统一和食品管理的加强和规范。国务院卫生行政管理部门负责制定食品安全国家标准，并将现行的食品卫生标准、食用农产品质量安全标准、相关食品行业标准等逐渐整合为同一个国家标准。食品管理的规范化不断加强，将食品添加剂纳入其范围，规范食品添加剂的使用，实行严格的审批管理制度，制订食品添加剂记录和溯源制度。

（三）监管方式的更新：片面监管到全程监管

食品安全法出台前的食品监管问题具有片面性，食品卫生的监管方式非常有限，同时由于食品卫生法缺乏配套的法规，可能会造成对某一行业食品质量监管无法可依的局面。原食品卫生法的监管体制残缺不全，监管职责交叉不清，监管方式较单一，监管者职权的行使常限于取缔违法的食品生产经营资格、查封生产经营场所等事后监管，虽法律已明确规定事前监管的执法模式，但监管实施严重不足，监管执行方式较单一。食品安全法的监管方式比原来食品卫生法的更加完善、更加全面。如，对社会公众存有或可能存有危害身体健康或生命安全的食品，监管者可权要求生产经营者召回，以最大限度降低不安全食品对社会公众的潜在威胁或危害。食品安全法扩大了食品监管者的职权范围，其监管涉及从农田到餐桌的食品生产、消费等整个环节与链条，其监管模式既突出分段监督的优势力量，又重视统一监管的前提基础。完善的食品安全法律监管制度，特别是全新的监管模式可从源头上杜绝有害有毒及受污染的食品进入流通市场。

总之，食品安全监管制度的嬗变凸显其理念的变迁、范围的扩展和方式的更新，整个过程不断体现先进性和创新性，但其并不能从根本上消除食品安全所存在的隐患。这主要源于食品安全监管制度无论是在嬗变之前、或是之中还是之后，都不能克服其所存在的不足。因此，有必要对嬗变之后的食品安全监管制度的缺陷进行分析，以推动食品安全监管制度的完善与重构。

二、我国食品安全监管制度的不足

（一）食品安全监管立法不健全

食品安全监管立法不健全之处，主要表现为以下几个方面：其一，食品安全的监管范围不完整。美国食品安全监管范围非常广泛，如对转基因食品通过特别立法以对其进行全程监管。而我国转基因食品安全的监管法律处于困境，虽然2002年制定了《转基因食品卫生管理办法》，但对其监管的立法还处于空白状况，对其监管的实际执行更为欠缺，新食品质量安全的监管立法严重滞后。其二，监管目标不明确。食品安全监管缺乏整体性、前瞻性的思路与目标，也未形成层级明确、管理清晰、全程监督、预防为主的监管路径。其三，一些食品监管法律规范过于分散，仅限于一些原则性的规定，缺乏具体的监管实施细则，在实践中难以操作。如政府批准的食品添加剂高达1900多种，但绝大多数食品添加剂并未制定具体的国家标准，而且缺乏规范化、制度化的检测手段和监管方式，目前滥用食品添加剂的事件层出不穷。其四，对食品质量安全的生产经营缺乏全方位、多角度、整过程的监管立法。从食品生产的源头到食品生产链条的各个环节都未制定强制性的法律规范，致使复杂性的生产环节食品质量安全监管负担增重。食品安全监管的实施缺乏完整性、系统性的食品监管法律法规，分散立法的现状使监管法规之间缺乏衔接性。其五，监管部门职责不清的局面仍然存在。食品安全监管立法滞后、监管者的职责不清等一系列弊端也容易滋生监管执法的真空地带。食品安全监管法律法规的处罚责任偏轻，食品安全领域的违法行为肆无忌惮地不断上演，过轻的责任规定不足以威慑、惩处制假售假者的猖獗活动。其六，食品安全的社会媒体监督、公众监督等方面内容的监管立法建设不够。现行食品安全法凸显食品安全监管立法工作的非持续性，具有针对危机事件或突发事件而采取临时措施之嫌，易暴露现有监管体系之弊端。其七，对食品质量安全风险的信息公开、评估与预警以及传达机制、惩罚性赔偿等监管问题缺乏相应的配套法律规定和具体严厉的监管措施。由于公权力监管不力和食品经营者自律缺失，还需公民、社会团体组织和新闻媒体来监管食品生产经营状况，然而食品安全的社会性监管并未发挥其应有作用，公众参与食品安全监管程度较低的原因在于缺乏明确具体的公众参与监管机制的立法。

（二）食品监管体制不完善

政府部门确保食品安全是其基本职责之一。就目前食品安全监管体制来看，“由于没有摆脱多部门联合监管和按品种监管的局限，实践中弊端日益显现。”［4］现行食品安全监管法律体制造成的“失位”监管现象严重，监管机构之间缺乏综合协调的联动机制。食品安全法第103条规定国务院可根据现实需要对食品安全监管体制进行相应调整，但食品监管体制变化不大，其还存在明显不完善的地方。我国食品安全监管呈现多部门管理格局，各监管机构之间职责不清，存在较大的利益争夺和责任推诿问题，导致监管执行过程可能出现监管过度或监督真空的现象，给不法食品安全隐患可乘之机。我国食品安全监管主要涉及包括农业、卫生、工商、质监、商贸、海关、食品药品监管局等在内的多部门监管体制与格局。我国食品安全监管体制是从食品源头的生产经营开始向纵向链条深入，其以责任明晰、分工明确为前提，但在不同环节中、在不同级别政府部门中，分段监管模式难免会暴露出“部门职责交叉、权责不明、监管漏洞等内在缺陷”。不同监管部门负责食品生产经营链条上的不同环节，但政出多门、职责不清、监管矛盾、管理缺位或重叠现象突出。管理重叠导致食品安全重复检验、多头检测，浪费执法资源，加重食品生产经营者的负担；多头管理可能导致“都管都管不好”的管理缺位局面，监管扯皮、拖拉现象严重，导致监管不严或出现监管真空地带。

（三）监管执法欠缺规范性

由于我国食品安全法律体系融合民法、经济法、行政法、刑法和诉讼法等多领域法律内容，食品安全法针对食品安全问题采用多部门法的调整方法和综合性的监管手段，通过市场准入、经济管理、信息披露、惩罚性赔偿和食品召回等多种制度构筑食品安全监管体系。这将导致食品安全监管交叉、重复和乏力，监管执法过程明显欠缺合理性衔接内容，难以形成监管合力及监管的层次性。食品质量安全监管执法长期以来形成轻预防、重惩罚的行政监管执法模式，而且司法监管的立法滞后，实施乏力，强制性严重不足。围绕着食品安全监管的行政执法、监管技术的配置与设计等具体措施及监管实施内容而言，也是不全面的、非规范性的。如若食品安全监管行政执法不规范，则难以将食品不安全因素控制在事故的个体层面或初始阶段，同时食品安全的司法监管不科学，也会导致食品安全风险评估和预警、食品召回、危险因素控制等问题难以合理化解决，还可能会引发食品安全事故而造成严重的社会危害后果。

食品安全监管环节繁多，反而在一定程度上削减了监管执法的统一性、规范性和有效性。在食品原材料的采集、生产、加工、经营等全过程中，一般都明确规定食品生产信息记录、查验制度、食品原材料进货查验记录制度、食品出厂检验记录制度以及食品经营者进货查验记录制度，但在实际执行食品质量安全监管过程中还存有某些明显不足，主要表现为监管不严，各种违法食品生产经营事件不断涌现，同时按照生产记录、查验制度难以确定、追究相关责任者，反而加剧了食品质量安全的隐患，增加了对消费者生命健康的危害。由于我国食品安全监管执法缺乏严谨性、规范性的责任追究程序，食品安全监管存有较大风险，执法过程中存在严重的“权限不清”问题，监管者自身失职行为的法律责任难以追究。我国食品安全执法既非清晰独立，又非明确分工，而呈现交叉、混乱、错综的网状形态，这并不利于食品安全监管执法的公正统一行使。

三、我国食品安全监管制度的完善

（一）构建完整的监管法律体系

我国食品安全应构建系统的监管法律体系，增强政府及其职能部门的监管责任。食品安全监管的手段与方式应进一步创新和完善，使食品安全监管规范化、制度化和系统化。还应通过食品安全监管立法，使社会公众监督、新闻媒体监督发挥应有作用，调动社会公众对食品质量安全监督的积极性。我国食品安全法确立新的分段监管体制，正逐步形成以食品安全委员会为核心的综合协调新局面。应遵循统一协调与分段监管相结合的原则，从原材料到农产品、从生产环节到流通环节、从餐饮服务到消费结束等全过程进行监管，即应明确各监管部门在全程监管中的职责。

食品安全监管立法体系的完善必须取得相关法律法规之间的协调统一性，在横向的法律法规之间、在中央监管立法与地方监管立法之间寻求合理衔接、避免交叉冲突，防止法规位阶低、法出多门、权威性受损的立法现象。在监管立法的具体内容方面应适时纳入先进性的制度，同时还应规定监管制度的实施细则。完善的食品监管法律制度应具体包括以下几个方面：其一，通过立法确立统一的监管体制。“在国家层面建立一个具有超脱性的、高度权威性的、负有完整行政管理职责的、超越各职能部门具体工作的综合管理协调监督机构”，［5］将食品安全监管的职权从数十个部门集中到一个部门，即国务院食品安全委员会。国务院食品安全委员会应对各监管部门的工作进行统一协调和指导，以真正发挥组织、协调、监督、惩治等刚性监管作用。除食品安全的行政监管外，还需处于同等权力体系中的立法机关监管和司法机关监管。监管不能仅限于内部的行政监管、同等权力间的监管，还需有效的公众监管和舆论监管，应建立“以人为本”的、服务型的、以预防为基础的监管体制。其二，创设可追溯制度。应制定具体的规章制度，对食品生产经营者在生产、加工、储存、运输和销售过程中的实情进行记录并保存归档。同时通过相关立法，规定生产经营者在食品标签上强制注明原产地、原材料的来源，以及所有加工和流通环节的信息。其三，完善食品召回制度。对“问题食品”实行召回制度应明确召回类型，创设科学具体的召回程序，规定不依法召回的企业应承担相应的法律责任，其责任的大小从刑事责任逐渐弱化到将违法企业纳入安全信用档案等。

（二）创设科学的监管评价监督机制

为提前监控食品质量事故的发生，应创建科学具体的食品安全监管的评价监督机制，特别应创建食品质量安全风险监测和评估（Risks Monitoring and Assessment）机制。其一，应努力创建食品安全风险检测和评估的法制化，保证风险评估主体、风险管理主体的分离，且应由不同机构承担相应的法律责任。其二，在监管立法与执法过程中，应制定相应的具体细则，确实保障风险分析落到实处。事前预防比事后补救更重要，应坚持事前预防原则，设置先进的科学风险评估和管理体系。其三，应在食品生产经营的各环节建立合理分布、科学可行的食品质量监测实验室，建设食品质量安全监控预警机制的网络化平台，逐步在全国范围内构建覆盖不同行政区域的食品质量安全预警系统，科学有序对食品质量安全进行及时、准确实施监控，并实时向社会发布食品质量状况的警示信息。各地方政府应根据预警信息，及时采取有效的食品安全监管措施。另外，还应完善社会监督渠道，对生产经营的不法食品质量安全构建实时举报制度，以动员全社会力量参与我国食品质量安全的监管工作。应持续关注食品安全监管的难点和焦点，充分考虑跨国营销食品的安全，密切警惕高危人群食品安全的需求，［6］应重视预防、加强监控，提高食品安全评价监督的反应速度和市场恢复能力。

具有广泛职能的欧盟食品安全管理局承担着监控欧盟地区整个食品链条与环节的安全问题，其有责任评价、确认和预报各成员国的食品质量安全风险状况，并有权采取限制措施以防止和消除食品质量安全风险。我国应成立权威统一的食品质量安全评价监督管理机构，建立多种风险预警体系，并逐渐缩小与国际风险评价体系的距离。食品质量安全监管需采取预防性手段，预防性监管是食品安全监管的核心内容之一，在食品生产、加工、贮藏和销售的整个过程始终都应贯彻预防性监管原则，这也是健全具体食品安全评价监督机制的基本前提。食品安全监管的风险评价监督机制离不开食品质量安全的风险评估机制。因此，我国食品质量安全监管应采用国际通用的技术评价监督体系，加强对与食品有关的多种危险因素的评价，如与食品安全相关的技术、微生物、化学等危险因素，创建食品质量安全的评价监督体系，降低食源性疾病爆发的机率。

（三）确立合理的监管责任追究程序

理性的食品安全监管执法应做到行政执法与中立司法相结合，行政执法有利于事前预防，司法审查有利于事后补救，两者监管执法方式的共同行使有利于快速建立高效权威的执法机制，有利于食品监管执法的严厉性、规范性。食品质量安全监管追究程序应从食品安全的科学界定开始，而“食品安全的界定需建立在以科学为依据的风险评估之上，同时要抑制消费者对食品安全产生的过高期望。”［7］从中央到地方，都应建立上下相一致的食品安全监管追究程序，合理界定食品安全监管的行政执法程序和司法监督程序，明确规定食品安全监管执法机构的职责与权限，彻底改变食品监管执法机构管也不去管、管也管不好管的失职监管与追究不能状态，将食品安全监管责任明确到具体的人员、岗位、部门，特别应明确规定监管执法机构的监管失职、渎职而导致食品安全事件所应承担的法律责任，坚决杜绝监管执法机构越权或滥权而置于食品安全法的约束之外。应逐步加大对食品安全监管责任的追究力度，完善监管责任追究的执行程序，增加对小作坊和食品生产加工的全程监管职责，避免监管机构的渎职和失责。

虽然我国食品安全法第95条规定政府和监管机构违法监管应承担相应的法律责任，但对政府与监管者的责任追究仅局限于纪律处分责任。同时该法明确规定了对违法食品生产经营者最高可处违法金额10倍的行政罚款，但对严重违法的生产经营者来说还是“守法成本高、违法成本低”，［6］不足以阻却其继续违法。要真正落实监管法律责任，首先就必须确立合理的食品安全监管责任追究程序，建立具体的监管执法程序细则，规定必要的诉讼程序路径，完善相应的争议解决机制。无论是违法的食品生产经营者还是滥权的食品安全监管者都应设置和完善相应的监管责任追究程序，“最好建立以法院追究为主，而以权力机关和行政机关追究为辅的违法监管行为责任追究体制，诉讼制度和行政复议制度以及人大权力监督制度都要予以保障。”在食品安全监管责任追究过程中，还应加大食品安全监管处罚的力度，提高食品生产经营者的违法成本，采用国际通行的严厉性、惩罚性罚款措施，形成合理的法律威慑。提升消费者对食品安全监管的激励，确实降低其诉讼费用，扩展其维权途径，完善其代表人诉讼制度。单独的消费者诉讼难以形成合力，不能实现其维权目标。完善代表人诉讼制度应借鉴西方发达国家先进经验，降低代表人选任难度，增加当事人参与代表人诉讼的便利性，提高审判后具体赔偿责任措施落实的高效性。政府部门应建立食品安全监管执法的消费者利益驱动机制，降低消费者监管执法成本、减轻其举证责任，控制其投诉举报的风险，提高消费者食品安全监管的动力，使社会民众参与监管执法得以普遍化、规范化。

参考文献：

［1］ 周清杰.《食品安全法》与我国食品安全监管制度的优化［J］.中国工商管理研究，2009，（4）.

［2］ 刘俊海.论食品安全监管的制度创新［J］.法学论坛，2009，（3）.

［3］ 王明新.《食品安全法》在贯彻执行中需要探讨的几个问题［J］.工商行政管理，2010，（7）.

［4］ 谭德凡.我国食品安全监管模式的反思与重构［J］.湘潭大学学报（哲学社会科学版），2011，（3）：77-79.

［5］ 高秦伟.美国食品安全监管中的召回方式及其启示［J］.国家行政学院学报，2010，（1）.

［6］ Nyachuba DG. Foodborne illness：is it on the rise［J］.Nutr Rev， 2010，（5）：257-269.

［7］ 韩永红.论食品安全法律概念的泛化及其法律意蕴［J］.中南大学学报（社会科学版），2010，（3）.

（责任编辑 梦 玮）

作者：陈江华