托管食品安全管理制度（共9篇）
检查中，检查组按照《获嘉县教育培训和午托机构专项清查整顿实施方案》要求，重点对午托机构是否取得食品卫生许可证、消防安全许可证、工商营业执照以及食堂卫生、宿舍安全等内容进行了详细检查。
通过检查发现，我县城区共有29个午托班和38个非法培训机构(大多数教育培训机构非节假日期间无人办公)，大部分午托虽已在相关部门注册登记，但卫生状况令人担忧，安防措施不健全，未安装监控设备，没有建立相关的制度和措施，存在诸多安全隐患;部分午托机构住宿环境脏、乱、差，用品用具随意堆放，住宿环境阴暗潮湿，房间不利于阳光照射和通风;个别午托和教育培训机构存在一校多址、电线私拉乱扯、灭火器配备不足、灭火器部分压力不足，存在过期未检的情况、未设置明显的安全警示标志、未配备必要的照明应急灯。
近年来, 国内中小企业迅猛发展, 为繁荣城乡经济、增加财政收入、扩大人员就业、优化经济结构、促进经济发展起到了重要的作用。但是, 中小企业的安全生产问题也日益突出, 伤亡事故多发, 职业危害严重。严重阻碍着企业的健康发展和社会稳定。
如何解决这样的生产安全问题?一方面, 中小企业前身大多是家庭作坊, 缺乏安全管理知识或安全生产意识, 往往是等发生了安全生产事故之后才会重视在安全方面的学习和资金投入, 而未发生过事故的企业则大多抱以侥幸心理。由于安全投入是看不到直接经济回报的, 企业本身很难主动去做安全工作;另一方面, 各地区的安全生产监督管理部门的巡查压力过大, 在中国南方, 有的街道中小企业数量集中, 约几百甚至数千家, 平均下来一个企业三四个月才能巡查一次, 很难解决安全问题。因此虽然部分企业按照相关规定推行了注册安全主任、安全生产巡查等系列制度。但安全管理依然存在盲区。
2 中小企业安全管理现状
结合目前中小企业安全生产管理的现状, 在对中小企业进行安全管理咨询及调查后发现, 造成这种混乱现状的原因主要有以下两个方面:
2.1 安全工作乏人管理
一部分企业由于规模较小, 其负责人在主观上不重视安全, 精力集中在企业短期盈利上, 未配备专职安全管理人员, 安全生产方面投入不足, 使整个企业的安全生产处于无约束真空状态。有些企业虽然配有兼职的安全管理人员, 但流于形式, 并未对企业的安全管理工作有实质性的推进和监控作用。
2.2 缺乏安全生产工作管理能力
一些中小企业由于没有摆脱个人管理或家族式的管理模式, 形不成科学健全的管理体制和管理制度, 缺乏安全生产相应的知识结构和技术能力, 对国家的安全生产法律法规也不够熟悉, 在实际生产中难以有效地开展安全管理工作。
由于在企业中安全生产存在无人管和不会管的情况, 安全生产管理难以有效地推进。例如安全管理规章制度不健全, 安全技术措施不完善, 岗位安全操作规程不全面, 安全生产责任制落实不足, 使从业人员无章可循或有章不循, 违章作业、事故隐患得不到有效整改, 必然会造成伤亡事故的发生。
3 国内安全托管的现状与运行模式
为了解决中小企业的安全管理问题, 广州市政府在2006年底率先引入了安全托管的概念。安全生产托管服务, 是指由具有国家规定的相关资质的安全中介机构及其执业人员为委托企业, 提供安全生产的日常管理和技术服务。市安监局相关负责人称, 安全中介机构经依法批准后, 会为接受托管服务的企业进行安全评估, 并按要求建立健全安全生产基本制度、技术措施等, 指导和促进委托企业达到安全标准化。此外, 安全中介机构还要对检查发现的事故隐患提出整改意见, 督促企业落实整改。
安全托管的对象主要是:没有聘用专兼职安全管理人员、从业人员在300人以下的非高危行业的企业;当年内发生死亡事故或一次重伤3人以上事故的企业, 经安全评价认定, 企业的安全管理机构或者人员未能有效履行职责, 安全管理混乱状况难以在短期内改变的企业;从业人员在300人以下的非高危行业的企业, 经安监部门依法认定, 企业存在重大安全隐患在限期内未落实整改、安全生产制度不健全、作业现场安全管理措施不到位、安全管理机构、安全管理人员未能有效履行职责的;从业人员在300人以下的工业园区管理企业、物业管理企业或社区管理企业可以对园区、厂房或社区从整体安全管理角度, 委托有资质的安全技术服务机构协助其履行安全管理职责。
3.1 安全托管现状
广州在2006年底的时候首次引入“安全托管”的机制, 借助社会技术服务力量, 为各类企业提供有效的安全服务。成都从2009年1月起重点针对中小企业集中的工业园区和事故多发行业领域的企业实行安全托管, 目前安全生产托管服务在全市推广。深圳市2007年下半年于龙岗区率先开展了企业安全生产托管试点工作, 进而扩展到其他几个街道。并在2008年制定了未来三年深圳市的托管企业进度计划。从目前情况来看, 深圳市是国内实行安全托管最具规模、最显成效的一个城市, 已经有一万家以上的企业进行了安全托管。
通过实施安全生产托管, 深圳市一批托管企业安全管理水平得到不同程度的提高, 同时, 也使一批安全中介机构参与到安全生产中来, 帮助政府部门加强了对企业的监管, 延伸了政府监管的触角, 有效弥补了政府安全监管人力、技术上的不足。推行安全生产托管, 是“公家” (政府) 、“东家” (企业) 、“管家” (安全中介机构) 多赢的一种方式, 是对企业安全管理模式的创新。
除了广东和成都有规模地开展安全托管工作外, 湖北、重庆等地也开展了一些试点工作, 但在国内尚未全面铺开。
3.2 安全托管的运行模式
深圳市在开放的模式下对托管的服务机构进行严格管理。一方面, 全国各地的技术机构都可以在深圳申请开展业务;另一方面, 对各技术机构进行严格的备案和审查, 包括办公场所、服务人数、资质具备等, 同时, 统一服务的价格基准并对所有的技术机构分批培训;最后, 在企业的服务期满后进行验收并对技术服务机构工作情况进行评审打分。
深圳市政府明确的安全托管内容如下:
⑴为所托管企业进行安全评估, 制定有针对性的托管服务方案;⑵推行安全生产标准化工作, 指导和促进企业达到安全标准;⑶建立和完善企业的安全生产责任制度、安全生产管理制度、安全生产工作档案、安全操作规程和安全生产检查表, 帮助企业拟定年度安全生产工作计划和安全技术措施计划;⑷掌握委托企业安全生产状况, 制定生产安全事故应急救援预案并指导演练、落实;⑸履行现场安全生产检查职责, 对检查发现的事故隐患提出整改意见, 督促企业落实整改;⑹协助委托企业组织员工安全宣传教育培训, 督促执行特种作业人员持证上岗制度和员工上岗前及轮岗前培训教育制度;⑺指导和督促委托企业按国家规定为从业人员发放劳动防护用品;⑻指导和协助委托企业及时报告其发生的生产安全事故, 组织或配合事故调查和善后处理工作;⑼指导和协助委托企业开展张贴安全画报、设立安全生产宣传栏、举办安全知识竞赛等安全文化活动。具体服务内容、方式按合同约定进行。
4 安全托管的发展优势分析
4.1 安全托管能够降低政府安全监管的压力, 提高政府管理效能
以深圳龙岗区为例, 针对辖区内86%的中小企业“无人管”、“不懂管”的安全管理现状。创新试行了“管理社会化——安全托管新机制”, 并通过分类分级、推介服务、专家问诊、工业区集中托管等多种手段推广企业安全生产托管机制, 使企业工伤事故事发生率同比下降42%。在企业安全事故量明显下降的同时, 企业的安全主体责任意识和履职能力得到了切实的加强, 也帮助企业培养了一批专业技术人才, 同时还降低了政府安全监管的压力。
4.2 安全托管能够更充分、合理地利用社会资源
具有注册安全工程师资格、有丰富现场管理经验、专业知识和技术、并有高度责任心的工程师为企业提供全面的安全服务, 可以在安全管理、安全教育、安全技术、安全检查、政策咨询、隐患整改等方面为企业提供帮助, 针对企业出现的事故隐患, 提出行之有效的整改措施, 使安全管理不再流于形式, 使企业的安全管理处于良好的受控状态。
虽然在托管初期, 专业安全人员人工成本相对较高, 但是由于技能优势所带来的效率上的大幅提高, 安全托管服务的总体购买成本仍将低于自建安全设施。而且由于安全托管供应商是面向多个用户服务, 在硬件设施、风险跟踪、技术积累等方面的成本可以有效地获得成本分摊。所以能够向用户提供低成本高质量的安全服务。
4.3 建设并促进安全工作信息化
在信息时代, 安全托管企业开展托管工作, 会逐步通过建立信息化平台进行服务, 利用强大的技术支持和信息化管理平台, 为企业建立健全安全培训考核系统, 安全生产管理信息化系统会由此得到建设和完善。利用信息平台能够实现安全技术的共享, 也有助于更好地追踪企业的安全生产管理状况, 提高安全管理工作的效率, 可以更好地对企业进行安全管理的监控, 为实现远程的安全咨询服务和安全教育工作奠定扎实基础, 使安全管理工作实现科学的可持续发展。
4影响安全托管推行的因素
4.1安全托管自身的内在影响
安全托管在深圳的开展, 没有任何现成的模式和经验可以借鉴, 由于安全托管仍在探索阶段, 部分企业认识不到位, 托管公司的水平参差不齐, 服务形式不统一, 更有小部分托管的技术服务公司只是考虑自己的短期利益, 而不顾服务质量, 给托管造成一定的负面影响, 所以安全托管的具体操作还有很多困难需要克服。
4.2安全托管外在的环境影响
由于安全托管会直接导致成本的增加, 所以部分企业负责人对安全托管仍存有疑惑, 政府的推进和积极的宣传是实施安全托管工作必不可少的步骤。历史较长的中小企业规模普遍偏小, 点多面广, 存在严重消防安全隐患, 业主和经营管理者安全生产意识低, 整治困难, 且整治后容易回潮, 须建立长效监管机制, 确保安全生产齐抓共管;二是中小型企业重经济效益, 轻安全管理, 经营管理者和从业人员安全生产意识较低, 宣传、教育、培训工作仍有待进一步加强。
5 安全托管发展的对策及建议
5.1 政府职能的改变和前期的支持
由于企业的自身特点决定了其不会自主地接受安全托管, 因此需要政府宏观地调控和政策的指导, 其中也包括发挥政府社会管理的经济职能和资金投入做保障。例如成都在每个安全托管试点企业政府补助托管费用1万元。深圳龙城街道专门拨款20万元开展多种形式的安全教育宣传工作, 使安全生产的理念深深扎根在工业企业经营者、生产者的头脑中, 为实施安全托管营造良好的氛围。
要推行安全托管工作, 政府监管部门应学会放权, 把精力放在监管上, 而把具体事务外放。国内一些地方推行安全托管工作的动力不是来自于搞好安全管理, 而是由于安全监管压力过大, 控制不过来, 才想起安全托管, 这是不利于安全托管工作开展的。
5.2 引导企业对安全实现自我认识
安全托管服务要让企业了解清楚, 不能强制推行, 政府应将企业托管前后事故隐患治理进行剖析, 让各企业主、经营者深刻认识到企业自身能力的局限和企业应肩负起的主体法律责任, 使企业实现从“要我安全”到“我要安全”的转变, 从而根据企业实际, 合理选择安全委托服务工作的内容和要求。
5.3 规范及监督安全托管机构的服务质量
为保障企业利益, 保证托管服务质量, 由政府明确托管单位职责, 并加以督促, 是保证安全托管质量的有效途径。如深圳出台了《深圳市推行企业安全生产托管工作指导意见 (试行) 》, 明确规定托管服务的频次、托管服务的内容等, 对弄虚作假、出具假报告、报告和服务不到现场等行为, 一经查实, 严肃处理, 一年内累计达到三次有效投诉的, 将其列入“服务质量低劣”黑名单, 公开发布, 对其营业进行限制, 有效地规范了安全委托企业的工作。
6 结束语
安全托管是一种有效利用、配置资源服务社会的一种方式, 随着安全托管在中小企业的进一步推行及自身运营进一步规范和完善, 安全托管将是保证中小企业安全生产顺利进行, 保障一个相当大区域安全生产工作, 有效促进和保障国家安全生产工作的推进, 政府有关部门应该高度重视, 有关企业也应做好积极的准备。
参考文献
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近年来，我国中小企业迅猛发展，合资企业、私营企业及个体经济组织大量产生。中小企业为繁荣城乡经济，增加财政收入，扩大人员就业，优化经济结构，促进经济发展起到了十分重要的作用，已成为国民经济的重要组成部分。但是，中小企业在为国民经济持续快速发展做出巨大贡献的同时，安全生产问题也日益突出，伤亡事故多发，职业危害严重。据国家安全监管总局统计，近年来非公有制工矿商贸企业事故起数占当年年度工矿商贸企业事故总数的一半以上，而且事故起数和死亡人数逐年上升。中小企业的安全生产问题已经成为当前安全生产领域的突出矛盾，也严重阻碍着企业的健康发展。
企业的安全生产问题与企业的内部管理有着不可分割的关系。仔细分析当前中小企业的安全生产管理状况，就会发现期间存在着众多的问题，甚至有些私营企业的安全生产工作处于无人管理的无序和失控状态。他们由于不重视安全生产工作，再加之企业规模小。企业的安全投入不足，安全管理人员配备不到位。企业的自我约束机制不健全，没有专职的安全管理人员。有的即使配有兼职的安全管理人员，但安全工作也只是兼顾而已。他们只是挂个名，以应付地方政府部门的检查，主要精力不在安全工作上。整个企业的安全生产在一种无管制的状态下运行。当然，这种情况还是少数的，更多的中小企业面临的问题是，仍保留着业主个人管理或“家族式”管理模式，没有建立科学的管理制度和管理机制。他们虽然对安全生产的重要性有所认识，主观上想搞好安全生产，但对如何搞好安全生产缺乏相应的业务知识和管理措施，不熟悉国家的安全生产法律法规，不懂安全专业知识，又缺少专业的管理人员和科学的管理方法。于是，在遇到一些安全生产的问题时，他们不知如何管理，如何解决，以至企业的安全工作处于一种想管而不知如何管的状态。
针对中小企业的安全生产管理现状，很多专家提出通过采取强化企业安全生产主体责任，加强政府部门的安全监管，发挥经济政策导向作用等措施来应对。然而，笔者认为，除了这些措施外，对一些安全生产无人管和不会管的中小型企业实行安全生产托管，也不失为一个解决问题的好办法。
安全生产托管，是指安全中介机构及其执业人员为委托企业提供安全生产的日常管理服务或其他形式服务。为企业配备注册安全工程师，对企业的安全管理、安全教育、安全技术、安全检查、安全文化、政策咨询、隐患整改等方面提供帮助和指导，为企业各项安全工作和活动提供专业知识、技术和人力支持，指导企业的安全生产工作，为企业提出的某一项或多项安全工作进行短期的专项指导服务，对企业的安全工作实行全面的、长期的管理。采取安全生产托管，对于那些无人监管的企业而言，有了安全中介机构按照国家的法律法规的要求负责对托管的企业进行安全生产管理，无人管也变为有人管了；对于那些想管而不知如何管的企业而言，中介机构的安全专业技术人员，可以帮助企业的管理人员熟悉、了解、掌握国家的安全生产法律法规、技术标准及相应的管理要求，帮助企业建立一套完整、规范的安全管理体系，并进行规范化的管理，帮助企业解决在生产实际中遇到的一些安全问题，针对企业出现的事故隐患，提出行之有效的整改措施等等，这样可以促使中小企业的安全管理逐步规范和完善，从而达到中小企业的安全生产有序可控的目的。
此外，实现安全生产托管，对于中小企业来说，还有着更深层的意义。他们在托管后，可促使其安全生产从无序失控变为有序可控，为安全生产提供了有效保障，为企业的生产经营提供了一个安全的生产氛围。这不仅可以改变企业自身的安全生产状况，有利于提升企业的社会形象和市场竞争力，同时也极大地促进了整个地区的安全生产工作，势必会促进企业生产向良性发展。
一、加强沟通，增强家长角色力量。
在托管班的前期组织发动阶段，以及开班当天的报名签到的环节之中，社区托管班的负责人、大学生项目助理必须与各位学员的家长进行逐一的详细沟通，内容阐明托管班的性质，作息时间，并且明确每一位学员的年龄、性格，爱好，以及每天上课和下课的交接方法，同时，要求每一位学员都必须要留下一位家长的电话号码，以便在紧急或者是必要的时候联系使用，同时，要求家长对于每一位学员进行相关安全问题的交代和教育，协助托管班的安全工作的开展，另外，欢迎家长参与到社区托管项目的开展之中来，发挥家长的独特只能，为安全工作增加砝码。
二、提高意识，夯实团队安全观念。
社区结合《社区托管项目工作手册》和《社区托管项目安全预案》之中的内容，明确托管班团队每一个人的工作职责，社区托管班采取社区托管项目负责人统筹安排，大学生主力、专职安保人员全面协助的安全工作责任制。要求社区托管项目负责人每天对于托管班的安全工作都有所交代，大学生助理对于托管班的日常活动都有安全方面的衡量和考虑，具体对于每一个可能会有安全隐患的区域或者是物品进行清理，同时配合警示标语为叮嘱大家尽量避免步入禁区，并且社区托管专职安保人员每天对于正常的活动秩序进行现场掌控，具体为社区托管班的学员做好宣传教育，以及详细的应急避险的方法等工作，协助托管纪律的顺利执行。
三、周到服务，人性化提高安全指数。
为了能够在炎炎夏日确保小朋友们不会因为天气的因素导致任何的身体不适，社区除了保证在每一个小朋友们的活动空间里面都有空调进行开放之外，每一个活动房间也都配备有消防使用的灭火器，还在托管室准备了人丹、十滴水、藿香正气液等防暑降温药品，保证随时都可以为身体虚弱的小朋友们不时之需。另外，社区每天还定时为托管班的小朋友们提供酸梅汤、绿豆汤、西瓜等消暑的饮料和水果，保证大家的身体健康。
四、发挥优势，力求凡事第一时间迅速反应。
充分利用社区托管班活动场所与社区警务室相邻的地理位置上面的优势，邀请社区管段民警定期对于社区托管班活动场所进行巡视，对于安全状况及时提出自己的意见和建议；专门邀请社区xx作为专职的安保人员，定点驻守社区托管班，对于闲杂人员的来访加强管理，随时应对突发情况，同时，对于小朋友们的出入情况进行了解和照顾，确保每一个孩子的出入平安。
吴家湾社区
因我校有部分学生放学后在校外托管机构托管、托辅，为了确保学生在托管、托辅期间的人身安全，严格责任落实，根据教育部颁发的《学生伤害事故处理办法》和有关法律、法规规定，结合我校实际，特制定本安全责任书：
1、家长为孩子选择托管、托辅机构时，要选择有资质的单位，所选托辅机构的办学资质要得到教育行政部门的许可和审核，负责学生就餐的机构要有食品药品监督局审批的食品卫生许可证，同时还要达到消防部门审核的消防安全。选择校外机构的校舍房屋不能存在安全隐患，严禁到有安全隐患的机构托管、托辅。
2、学生在校外托管、托辅机构造成社会危害或出现意外事故的，由托管、托辅机构和学生家长共同负责。
3、托管、托辅机构的老师接送学生放学、上学出现事故的，由托管机构负责。
4、家长要严禁学生在托管、托辅机构玩火、玩电、玩水、玩甩炮、火炮、玩锐刃器物，因此发事故的，由托管机构或家长负责。
5、家长要切实注意监督学生在托管机构的饮食安全，如因饮食卫生方面造成学生伤害的由托管机构完全负责。
6、学生在参加托管、托辅活动时，家长要保证其本人的交通安全，严禁乘坐没有资质和手续的黑校车、黑出租。乘坐公交车的学生，应教育学生文明乘车。
7．家长所选择的托管、托辅机构要保证环境卫生整洁、定期消毒杀菌，按时通风，避免学生大面积暴发传染病，由此造成的后果，与学校无关。
本责任书一式两份，家长、学校各自留存一份。
年级 班 学生签名 家长确认（签字）
安全协议书
甲方：遂川县泉江小学
乙方：（学生家长或监护人）
小学生年龄小，是非辨别能力差，无论在学业还是身心健康方面的发展都需要家校之间的密切配合，以达到教育的最优化，让学生更好地健康成长和成才。本着有利于学生身心健康发展，让他们个个成仁成才的出发点，学校特与在校外托管中心（班）的学生家长或监护人签订此安全协议书。
一、甲方尽可能地为全体师生营造优良的教学氛围，优化学校的育人环境。
二、甲方不主张乙方把自己的孩子或被监护人托管在外，强烈反对乙方把孩子托管在卫生、安全、教育环境不达标的托管中心（班）。
三、乙方如果确实因为家庭原因需要把孩子或被监护人放在校外托管的，请务必实地察看此托管中心的办学环境，确保自己的孩子或被监护人在一个安全、舒适的环境中学习。实地察看包括周边环境、从事人员的健康证、消防部门颁发的消防合格证、工商部门颁发的营业许可证和执教人员的教师资格证。
四、乙方要到甲方了解学生上学和放学的作息时间，以便乙方与托管中心签订相关托管协议。甲方早上7：30开校门，中午开校门时间冬春季节为
1：50，夏秋季节为2：10；上午放学时间是11：40。下午放学时间分冬春季节和夏秋两个季节不同，冬春季节为下午4：40，夏秋季节为下午：5：00。一年级和二年级学生上午放学时间为11：20，下午冬春季节为3：30，夏秋季节为下午：3：50（星期四下午一、二年级学生也需要上三节课，这天一、二年级学生的放学时刻是冬春季节为4：20，夏秋季节为下午：4：40）。甲方未开校门期间不允许学生到校，更不允许学生在校门口聚集、拥
堵，请乙方必须把你的孩子或被监护人的相关作息时间告诉托管中心（班）的工作人员，避免出现监管“真空”时间，以防止学生进游戏厅或网吧。学
校每年5月1日起开始执行夏秋季节作息时间表，10月1日长假后执行冬春季节作息时间表。
五、乙方把自己的孩子或监护人托管在外，托管期间的一切安全责任与学校无关，请乙方务必与相关从业人员签订托管安全协议，确保自己的孩子或监护人的安全。
六、本协议书自签订之日起生效，至学生脱离托管中心（班）失效。
七、本协议书一式两份，甲乙双方各执一份，请各自遵照执行。
甲方（签字或盖章）：遂川县泉江小学
乙方（签字）：
年级 班 同学的家长（或监护人）
我国现行农村集体土地所有制形式是通过“以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制”来实现的。作为我国渐进式改革的开端, 家庭承包制改革无疑是一项伟大的制度创新, 其极大调动了农民生产积极性, 提高了农业劳动生产率。然而, 现阶段实践证明, 仅靠农户家庭分散经营, 无法发展现代农业, 也无法实现农民向二三产业转移。随着全球商品经济和市场经济的发展, 各种生产经营要素如劳动力、资金、信息、技术等都以较大规模进入市场流通。各类生产要素的优化配置, 对于整个经济体的高效运行起着至关重要的作用。土地作为其中最基本的生产要素, 其合理流动对于农业乃至所有产业的规模化经营都具有深远的影响。目前, 寻求适当的土地流转形式, 最大效用地实现各种生产要素的优化配置, 有利于三农问题的良好解决, 也有利于整个社会的和谐发展。通过组建土地合作社等方式推进土地流转, 可集约利用土地资源, 提高农业生产的规模化组织化水平和经营效益, 使农业竞争力得到增强。
二、农村土地托管制度产生背景
(一) 土地使用两极分化现象。
近年来, 我国市场经济高速发展, 市场经济在创造出大量生产财富的同时, 还不断推动着生产要素继续向有利于生产最大化的方向流动。具体到农村地区来说, 由于单个农户的经营规模小, 缺乏完备的市场信息, 在购买生产资料方面的信息成本和交易成本都很高。此外, 绝大多数农产品都属于缺乏弹性甚至无弹性的商品, 致使农产品价格主要由需求决定。于是, 当农用生产物资成本较高、而农产品价格又很低时, 土地的边际收益就小于边际成本。在此种情形下, 这一部分农村劳动力势必大幅向城市地区或农村二、三产业转移, 在一定程度上就造成了农村土地资源的大面积撂荒现象。但在土地撂荒的同时, 农村地区的一部分种田能手、农机大户等, 又因其自有耕地较少而无从施展, 这就在土地使用上出现了两极分化的现象。目前, 各家各户承包的土地大多数都需要流转, 土地的规模化经营已是当今时代的必然选择。
(二) 现有土地流转组织化程度低。
目前在我国众多农村中, 已有了各种各样的土地流转形式, 但在这些土地流转中都存在着很多弊病。由于部分农村地区的市场机制不够健全, 农民法律意识也较为淡薄, 在一些农户之间虽然有一些自发性的土地流转, 但往往缺乏有关部门的引导监督等帮助, 这样的土地流转一般只是权宜之计, 属于短期性行为。农民土地流转的选择范围一般都比较小, 通常仅限于亲友之间的租赁或转让等, 这使得双方的相关权利义务不够明晰, 经常会引发各种问题, 比如个别农户强行收回土地等, 极易引起一系列纠纷。现阶段, 我国要实现从传统农业向现代农业过渡, 必须有相应的配套服务, 如现代化的科技装备、高效率种植收割技术等, 以及信息咨询、产品销售、加工营销、品牌管理等服务。为解决此类问题, 土地流转绝不能单纯依靠群众自发进行, 必须在坚持土地家庭联产承包制度的基础上, 探索行之有效的土地流转形式, 要严格遵守土地承包相关法律, 通过政府激励、组织规范、技术依托等, 确保土地流转合法有序, 防止各类纠纷现象产生。
三、农村土地托管制度现状
(一) 土地托管制度实践。
在农村土地改革进程中, 一种新的土地流转形式应运而生, 现阶段已有不少地方开始探索“土地托管”。如四川、河北、江苏等地的一些农村, 都成立了各自的土地托管服务组织, 其以统一经营、服务农户、促进现代农业发展等显著特点, 十分引人注目。以四川长宁县大林村为例, 在原有土地家庭联产承包制度下, 由于多数农户对承包地经营不善, 一般选择外出打工, 致使该村大量土地不能充分利用。于是, 该村党支部书记和部分种田能手组织成立了大林村农业综合开发协会, 专门负责为农户托管农田。该托管组织实力较强, 耕地时的种子选定、治虫防虫、配方施肥等, 都由协会成员经办。托管组织向农户收取一定的托管费用, 每亩地收费30元, 若达不到收成便不收费, 农户可自由选择入托服务。[1]与大林村相似, 河北鹿泉市联民土地托管合作社也是一个新兴的土地托管组织, 该合作社已具备一定规模, 设有专门的董事会和理事会, 并聘请产业经营专家及农业技术专家作咨询, 经培训后成立技术科普宣传服务队、专业化防治队等。[2]合作社在具体操作中以“不服务不收费, 有问题全赔偿”作为对农户的承诺。农户可依照“加入自愿, 退出自由, 服务自选”的原则加入合作社。[3]目前, 土地托管主要有全托、半托、季节型托管等形式。全托型指承包地全部入托, 土地经营权和收入按比例均归管理方, 农户每年领取一定量等额收入, 所有农资农活及税收等均由管理方承担。半托型指土地经营权和收入仍归农户所有, 但农户可按个人需求选择一定的托管服务, 如耕作、收割、化肥、农药等, 选择一项就交一项的费用。季节型指农户在收种季节回家收作, 收作结束后继续外出务工, 只需付少量资金给管理方用于代办田间管理。[4]在土地托管过程中, 土地集体所有的性质及农用用途不得改变。托管方通过统一组织运行, 共同享有经营利益, 并按成员入托的土地经营权进行分红。随着土地托管制度进一步发展, 托管方开始出现了县、乡、村三级土地托管中心。在农民把土地委托给托管中心后, 托管中心再把其托管的土地进行更好的调剂, 促进了土地托管的规范化、规模化发展。通过规范有效的土地流转, 可提高单位面积产量, 达到节本增效的效果, 促进农业产业的现代化经营。
(二) 土地托管的主要特征。
首先, 在土地托管实践中, 托管组织都会向土地承包户收取一定的管理费用, 入托农户可通过对托管方提供的不同服务进行选择, 以支付相应费用。在报酬方面, 托管经营与承包经营的规定正好相反。在土地托管制度中, 土地承包户即委托人有给付报酬的义务, 受托组织享有获取报酬的权利;而在承包经营中, 往往是发包人可以享有获取利润的权利, 承包人有上缴利润的义务。这应是托管经营与承包经营在形式上最显著的区别。其次, 在进行土地托管的过程中, 入托方对托管服务组织的授权较为具体明晰。土地托管与农户个人之间自发性流转具有明显不同, 一般都有明文规定的管理规则, 托管组织根据农户所提出的具体要求完成某一项或几项服务。与承包经营制度中的承包方相比较, 托管方的经营决定权相对比较小, 而承包人基本可获得完全的财务支配权, 具有较强的自主性。再次, 土地托管采取农户自愿入托的形式, 而农户要选择入托一般是建立在土地可以得到良好的经营管理改善基础上, 因此土地托管比土地承包更有难度, 这就决定了托管方应具有良好的技术保障, 或有一定的产业经营专家指导, 并且通常是有一定规模的合作组织或非法人单位, 很少为自然人, 而承包经营合同的承包人大多为自然人。
四、对土地托管制度的几点思考
(一) 对土地托管制度性质的分析。
“托管”一词并不只存在于土地制度中, 现代企业制度中的“委托经营”就又被称为“企业托管”, 包括以处置资产为目的的产权托管和以改善经营管理为目的的经营托管。委托经营是有别于企业承包、租赁及股份制的一种独立的国有企业改革方式。对于公司制的企业, 如何开展委托经营, 法律法规没有任何规定。但在实践中, 委托经营的现象却很活跃, “企业托管”已成为一些管理咨询公司的重要业务项目。“委托经营”是随国有企业改制而出现的, 国家经贸委在《关于放开放活国有小型企业的意见》中指出, “可将管理混乱、经营不善的困难小企业, 委托给实力较强的优势企业经营管理。”而在现有的农村土地托管制度实践中, 是由土地承包户将其经营不善的土地, 委托给实力较强的托管服务组织经营管理, 可以说, 土地托管在本质上即一种以承包土地为对象的委托经营, 若按产权托管和经营托管分类, 应属于以改善经营管理为目的的经营托管。
(二) 土地托管制度满足土地改革需求。
从体制方面看, 土地托管形式的流转制度符合我国人多地少的国情, 弥补了原有统分结合双层体制中的一些缺位或薄弱层面。土地托管制度以农民意愿为第一位, 以维护农民的土地经营权为前提, 对农户实行“进入自愿、退出自由”方式的服务, 基本实现了以社会化服务为主导、以家庭承包经营为基础的新式统分结合双层体制。从经济方面看, 土地托管可以使农户与社会化服务组织获得双赢, 实现现代农业发展。合作化组织通过对耕地的大面积集中, 可以广泛推行现代化高科技技术, 对土地有效实施规模种植。合作社以批发价格统一购买农用物资, 可直接降低生产成本, 有助于提高综合效益。同时还可向产业化经营方向发展, 开发相关农业产业, 如农用物资配送、农副产品加工业等, 加快农业产业化步伐。此外, 可以预见的是, 一旦土地实现规模化后, 一方面仍可用于传统种植, 另一方面, 在具备一定资金的基础上, 还可适时调动智力创造型因素, 大力兴办新式观光农业、体验农业、创意农业等, 将农用土地与第三产业联系起来, 可以使原有土地的收益率获得更大幅度的提高。
(三) 土地托管制度有助实现社会资源最优配置。
从社会整体资源配置方面看, 实行土地托管制度, 也满足当前农业及其他产业的社会化大生产发展的需求。通过托管组织各个环节的统一服务, 可达到生产流程标准化、农产品标准化, 有利于提高农业竞争力。另外, 农村劳动力在对土地进行半托或全托后, 就可放心从事非农产业的经营, 或在农业内部进行重新分工, 使农业资源得以重新整合, 避免因服务缺失而导致的资源流失, 最终达到资源的有效配置。
五、实行土地托管制度所需条件
(一) 土地供需双方的利益驱动。
实行土地托管制度解决了两对矛盾, 其一是农村劳动力转移与承包地撂荒之间的矛盾, 这使一部分外出打工的农村劳动力有供给土地的利益驱动;其二是留在农村的部分种田能手需要对土地进行规模化经营与其原有承包地不足之间的矛盾, 这使得种田大户有需求土地的利益驱动。实行土地托管制度首先要保证托管主体存在, 并且托管方与受托方都能从中获得一定的利益, 这样才有制度创新的可能性。
(二) 托管组织的资本人才保障。
土地托管服务组织一般都是专业性较强的现代化管理组织, 资本和人才是两个必不可少的要素, 这符合古典经济学生产函数Q=f (L, K) , 其中生产量受到劳动力与资本要素的共同影响。要指出的是, 托管服务组织所需的劳动力要素不是农村地区的普通劳动力, 而是具备一定技术或经验的专业人才。上述几个实例中, 在实行托管制度的农村会聘请有关的产业经营专家或农业技术专家进行咨询指导, 托管组织要保证获利就必须具备基本的资本与人才保障。
(三) 政府机构的中介作用。
对政府而言, 大量土地撂荒必会使其利益受损, 政府在推行土地托管制度的过程中起着重要的中介作用。在一些二、三产业十分发达的地区, 农村外出打工人员往往较多, 而留在本村的种田能手很少或没有, 土地撂荒现象更为严重。在这种情况下, 也并非没有实行土地托管制度的可能性, 此时政府机构可出面进行引导, 例如通过一定的激励机制, 鼓励一部分外出农民回乡创业, 同时积极协助组建专业合作组织、技术协会等, 实现土地的集约化经营, 使农户可以从土地托管制度中获利。
(四) 相关部门的宣传与规范措施。
土地不仅具有生产功能, 还具有一定的社会保障功能, 在现实社会中有不少农民虽然早已离乡, 却也不愿对自己原有的承包地进行流转, 这就需要有关部门进行必要的宣传引导。由于实行土地托管制度涉及到多方主体的利益关系, 在合同条款设计、谈判等方面, 村民的控制权行为能力有限, 当主体利益不一致时, 往往是村民利益较难得到保障, 因此, 有关部门一定要强化管理程序, 规范流转条件及收益分配机制等, 保证托管服务的公开性、透明性, 使农民对土地经营状况有一定的监督控制权, 同时要严格控制农地用途, 切实保障农民的合法权利。
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关键词：国有托管企业 企业托管中心 “瑕疵”资产 权属
国有托管企业是指国企改制后，被国家以各种方式托管经营的困难企业、关停企业、壳企业等各类已退出市场的劣势企业，又称改制遗留企业。这些企业的历史遗留问题经过30多年的积累，已成为国企改革的难点。为避免因没有或无法妥善解决劣势国企改革问题，引发职工群体上访和社会不稳定等现象发生，全国各地都在不断创新管理模式以解决这些问题，企业托管中心就是其中一种管理模式。
青岛市政府借鉴成功的管理经验，设立市属单位——青岛市企业托管中心，实行“托管中心—托管组”双层组织构架，企业托管中心对托管企业的财务收支、资产处置、破产清算、关闭注销、留守人员进行统一管理，负责托管的全局性工作；托管组受托管中心的委托，负责几个或数个企业的托管工作，具体承担资产债务处置、退休内退人员管理、司法应诉及企业销号等事务性工作。[1]让新旧企业彻底脱离关系，使新组建的企业既不背任何包袱，充分发挥托管中心在国有企业改革中的减震器、稳压器和助推器作用。
一、青岛市国有托管企业存量资产现状
目前，国有托管企业剩余存量资产大部分为账面价值高于实际价值的不良资产。主要包括：各类长期难以收回的应收债权、股权、废旧机器设备、土地和房产等资产。
这些资产根据盘活的难易程度可分为两类，一类是“纯净”资产，这类属于权属清晰的可利用资产，如废旧机器设备、闲置的房屋等，通过市场化运作后，基本上都能通过出租、出售等方式盘活变现，可以挽回部分损失，基本能保证国有资产的保值增值。另一类是“瑕疵”资产，这类属于权属不清、责任主体不明确，现行政策法规环境下难以处置的资产，主要是指长期难以收回的债权、股权，盘活变现难的土地和房屋建筑物。
由于历史原因，“瑕疵”资产的管理涉及到各方面的利益，关系错综复杂，很容易造成社会的不稳定，所以盘活难度很大，有些资产在保全上都存在问题，更别说是保值增值了，很容易造成国有资产流失。正因如此，“瑕疵”资产的管理才成为托管企业工作的重点。
二、“瑕疵”资产管理的瓶颈问题
（一）权属不清是“瑕疵”资产管理最大的“瑕疵”
这个问题突出体现在房产、土地类资产上，主要表现在以下两个方面：
1、证件（房产证或土地证）缺失，法律权属不清
这种现象的主要成因如下：因当时政府机构不健全、职能不完善，造成部分建设项目竣工验收、土地使用权等手续不完整；有些从国有企业分离出来的企业所使用的房产土地、有的企业实际占有使用主管部门的房产土地，或主管部门实际占有使用企业的房产土地，当时都未进行规范的资产权证变更；部分企业存在划拨土地、购买集体无产权证的土地、购买或自建的自管房，由于各种原因未按规定办理土地证或房产证，或在办理过程中手续不齐全，后来又由于原开发建设单位已破产注销或长期关停，几十年来无法办理房屋土地的权属登记。[2]以上状况导致这类资产的国有性质被抹煞，部分资产甚至被社会上的有关人员无偿占用，长期不能收回。
2、资产的责任主体不明确，管理权属不清
这种现象的主要成因如下：部分国有企业在改制时，被民营企业收购，部分厂房土地两证齐全，但没有办理规范的交接手续，也没有相关的出让证明或权属转移文件，致使这些房产、土地一直被改制后的民营企业无偿使用；还有部分房产由下属单位承建，建成后，资金未及时结算，资产长期账外管理，时间跨度较大，加之主管人员变化频繁、企业破产倒闭，造成情况不明、责任不清。[2]以上问题导致了该类资产的管理难以到位。
（二）处置难是“瑕疵”资产管理的突出瓶颈
“瑕疵”资产由于其本身的特点，在管理上比普通资产要更加复杂，成效甚微，主要表现在以下几个方面：
1、资产贬值严重，账实不符，导致处置时估价难，要求高
原部分国有企业的会计核算手续不全，对国拨地、购入集体无证土地、自管房等资产没有入账处理；在企业破产清算时，由于形势混乱，人心不稳，导致房产及土地使用权也未评估、房产移交其他部门管理未做账务处理；会计账簿被查封、账目不清；机器设备等资产年久失修，贬值严重；相关企业间的债权债务权属不清等问题普遍存在，所以，会计信息不能真实反映企业剩余存量资产的价值。处置这类资产时面临着财产直接支配权小、市场操作性差、缺乏基础资料、不确定性因素多的现实状况，所以估价难度大，以非公开市场价值为基础进行评估时，内在的风险性与紧迫的时效性对评估提出了很高的要求。
2、现行法规政策与历史遗留问题的冲突，致使资产处置难，风险高
一方面现有的政策法规已根据经济形势进行了修订，不适宜解决历史遗留问题，如果以现行的政策法规来处置这些带有历史遗留问题的剩余资产，在投资主体资格、转让交易方式、投资审批、税收政策、外汇管理等方面受到现有政策法规的制约，给处置操作带来一系列政策和技术问题。[3]另一方面，我国尚未建立有效的“瑕疵”资产转让（或投资）市场和有效的交易机制，资本市场上专业运作的社会中介机构严重缺位，感兴趣的投资者很少，公开市场拍卖几乎找不到买家。在这种情况下处置这些特殊资产不违规则违法，交易双方的风险极高，所以，公开处置的成功率几乎为零。
（三）留守组或托管组工作效率低加剧了“瑕疵” 资产管理的难度
这些“瑕疵”资产长期得不到合理解决、管理难、处置难是普遍存在的问题，这就使得托管组的工作人员形成了思维定势，养成了“拖、等、靠”的心理，仅局限于“看住”这些资产，缺乏工作动力，托管工作进展缓慢。每年托管企业在这些资产的维护、诉讼等方面的各项费用支出有增无减，大大增加了政府的负担。endprint
三、攻克“瑕疵”资产管理瓶颈的思路
（一）转变思路，站在历史的角度，实事求是解决历史问题
托管企业剩余资产的瑕疵，大多是由于当时经济发展的需要和政策的局限等历史原因造成的，如果按照现在的政策法规，必须补办相关的验收竣工等手续并缴纳高额的税费、过户费才能办理相关的房产证、土地证，对于这些关停企业、破产企业来说是完全不可能的，而且这些房屋已居住使用了若干年，已能充分证明其可使用性，所以，我们必须转变思路，具体问题具体分析，用历史的眼光来寻求解决问题的途径，不能以现在的政策规范过去的问题，否则，就犯了形式主义的错误。
（二）寻求政策法规支持，利用社会合力突破管理瓶颈
笔者认为，突破瓶颈的关键是解决房产土地类资产的权属问题，这就需要以政府为主导，成立专门机构，修订政策法规，彻底解决疑难房产土地的权证问题。[4] 具体可从以下几个方面入手。
1、建议灵活运用政府职能，青岛市政府牵头协调相关部门共同行政
一方面，从规划、国土、房产、税务等部门抽调人员成立历史遗留疑难房屋土地确权小组，常设办公室专门处理这类问题，避免政府部门之间，政府部门与托管企业之间互相推诿。另一方面，加强历史遗留土地房屋政策研究，由规划、国土、房产、税务等部门共同研究制定专门文件，本着化繁为简、利国利民的原则，分类划定遗留疑难房屋土地确权的范围、时间、手续、税费标准，以及确权办证的主管部门，以尽快理清权属关系。
2、顺应市场经济规律，加快国有劣势企业退出市场的步伐
青岛市企业托管中心接管了100多家壳企业，按照现行《企业破产法》，有些壳企业既无资产，又无人员，已具备破产或注销条件，但由于这些企业属于国有企业，政府出于宏观考虑，不允许这些企业破产或注销，使得这些“壳”一直存放了几十年，在工商、税务及托管中心都由专人进行管理，造成人力财力浪费。所以，建议遵循市场经济优胜劣汰的规律，青岛市政府联合税务、工商等部门制定有针对性的政策文件，对符合条件的壳企业申请破产或注销，使之真正意义的退出市场，收回壳企业剩余资产的管理权，交由青岛市企业托管中心管理。
3、学习借鉴其他地区的成功经验，加大处理房屋土地遗留问题的力度
可规定凡在城市规划区国有土地范围内的所有历史遗留未确权房屋土地，包括遗留企业职工的个人未确权集体住房；过去开发商违规建设，现在该开发建设企业已破产注销，导致商品房无单位所有权人来申报房屋产权初始登记的，都列入研究解决的范围。而且要切实保证遗留企业职工的合法权益，开通绿色通道优先为其办理房产证，以确保社会稳定。[5]
4、严格落实《企业国有资产法》，用法律保护国有资产[6]
针对部分被社会人员无偿占用的未确权的国有资产，托管中心及托管企业多次交涉无效，甚至相关工作人员会受到人身威胁，情况恶劣。司法部门应严格落实《企业国有资产法》，明确这些资产的国有性质，收回管理权和使用权，争取在资产确权前，由公安、工商等部门协助企业托管中心和托管企业收回被无偿占用的国有资产，防止国有资产继续流失，促进国有资产保值增值。同时，司法部门应严厉惩罚相关不法人员，保护相关工作人员的安全。
（三）实行资产清查专项审计，摸清托管企业家底，落实剩余资产真实价值
针对托管企业账务混乱，账实不符的现状，青岛市企业托管中心组织相关部门，聘请社会审计机构，对托管企业实施了一次大规模的资产清查专项审计，重新核定了账面价值，共查出不良资产约计18.98亿元，剔除不良资产后，其净资产金额约为-24亿元，可谓负债累累。同时，企业托管中心还派资产管理人员深入到托管企业内部，由托管企业的工作人员陪同，一起实地查看现有的实物资产，并做好登记，建立第一手实物资产资料，了解剩余资产的具体情况，而且还发现了一些账外资产，防止了国有资产的流失。通过此项措施，明确了实物资产的账面数和实际数，为资产管理工作奠定了基础。
（四）制定奖励政策，全民参与资产盘活工作，深入挖掘资产潜力
为尽快盘活、变现托管企业现有的存量资产，使之保值增值，以处理托管企业的遗留职工问题，青岛市企业托管中心制定了国有资产保全、盘活奖励办法，以充分调动所属单位工作人员的积极性，对合理开发利用废旧闲置资产、清收债权、股权等不良资产、挖掘潜在国有资产、收回被非法占用的国有资产、合法合规处置“瑕疵”资产等的单位或个人给予奖励，提高托管组的工作效率，既能保全国有资产，又可以加快“瑕疵”资产处置的步伐，为尽快解决历史遗留问题提供资金保障。
四、结语
“瑕疵”资产的管理是一项政策性强、涉及面广、操作技巧复杂的工作，仅靠企业托管中心的力量是无法完成的，必须依靠地方政府和中央政府的大力支持，才能及早处理国企改制的历史遗留问题，最大限度的保护人民群众的利益，防止国有资产流失，使国企改革无后顾之忧，向更深层次推进。
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1.接送时段：16：10--16：30；16：30--17：00；17：00--17：30。2.不得让学生单独行动，由老师带队分批到学校。3.接学生地点：学校正大门处。
4.在回学校的途中，如有学生要买文具、食品等需先向老师说明，经老师允许才能去买，购买食物必须是面包，牛奶等能充当晚餐的，其他食物一律禁止购买。5.接孩子时必须携带托管班学生联系表及托管班接送牌，如故意不带或忘记携带，按考核制度处理。
6.接送学生的首要任务是安全，如出现问题由接送老师负主要责任。如果学生因其他原因不能来学校上课的，老师需提前和家长联系，确保事件的真实性。在孩子放学后必须确保家长来接孩子，（家长提出孩子可以自己回家的除外）。二.上课安排
1.到学校后学生休息10分钟，在此期间学生用简单的晚餐如面包、牛奶等能充饥的食物，辛辣等“垃圾食品”一律不得带进学校。上课后不准吃东西。2.休息10分钟后进入第一堂课，学生按照语文、数学、英语的顺序依次完成当天作业。
3.第一堂课上课时间17:00--17:40;17∶40—17∶50为课间休息。4.第二堂课上课时间17∶50—19：00； 5.第三堂课上课时间19：00--20：30 三.课堂纪律
1.开始上课时把当天记录作业的本子放在课桌的右上脚，供老师记录并确定该学生的家庭作业情况。
2.上课期间不得随意走动，如有特殊情况需举手示意。
3.上课不得大声喧哗，交头接耳，不得大声读书或背书，如有读书或背书任务，需向老师告知，可根据情况另行安排。4.写完一门作业后，把作业本放在课桌的左上脚，供老师检查，学生继续写下一门作业，如在写作业的过程中遇到问题，可在旁边做上记号，不会写的题目暂时空在那里。
5.爱护公共环境，不得随地乱扔垃圾，不得在课桌，墙上，黑板上乱涂乱画，如有损坏，照价赔偿。
6.课间休息时，不得在教室和走廊里大声喧哗，不得玩玩具，更不能相互追逐打闹，其他同学在学习不得去打扰。
四、责任
1．教师带班均采用责任制，自己所带学生的学习情况跟教师的绩效挂钩。2．所带学生的家庭作业不得有错误出现，每天必须保证学生的家庭作业及时有效的完成。不得有直接告诉答案给学生的情况出现。
五、沟通
1.与学校各科老师的沟通：需和学生各科老师进行电话沟通，了解该生在学校的作业完成状况，上课的表现，发言，老师提问时回答状况，并记录到学生学习状况登记表上备查。（一月一次）
2.与家长的沟通：每个学生在学校的课堂表现，作业完成状况，对每个学生的性格特点和薄弱学科都要有比较详细的了解。每天必须记录到学生学习报告表上供家长了解学生在学校的学习情况。最好每天家长接学生的时候及时沟通，如没有家长接送的，每周必须给家长汇报当周学生的学习情况。以取得家长最大的配合。3.与老师的沟通：每天上完课后，带课的老师之间相互沟通，交流在带课中遇到的各种问题，做到每个老师都能尽可能全面的了解每个学生的情况。对在上课中遇到的不会解答的问题，可向值班老师咨询，不要把问题带到第二天。
