乡镇政府与乡镇企业的关系探析
摘要：新中国成立以后，特别是改革开放30多年来，中国经济取得了令世人瞩目的成绩，人们一直在探讨中国经济取得如此巨大成绩的原因，一些专家学者直指乡镇企业。他们认为乡镇企业对中国经济高速增长做出了不可磨灭的贡献。的确如此，乡镇企业的诞生与发展为中国经济注入一股新的血液，为中国创造极大的物质财富。本文将分析当前中国乡镇企业与乡镇政府的关系，试图找出乡镇政府行为对乡镇企业发展过程中带来的影响，并得出构建乡镇企业与乡镇政府的和谐关系的思路。
关键词：乡镇政府;乡镇企业;和谐关系
一、现阶段乡镇政府与乡镇企业的关系现状分析
(一)现阶段乡镇政府在乡镇企业发展过程中扮演的角色分析
在整个中国政治环境中常常出现党政不分、政府与人大混淆的局面，导致党和政府、政府与人大的职权界限模糊。因此，作为最基层政权的乡镇政权也不例外。所以本文所指的乡镇政府不仅仅指乡镇政府本身，也包括乡镇党委、人大在内。在前面已经论述了乡镇企业在诞生与发展过程中深受地方基层政府的影响，乡镇政府在乡镇企业的发展过程中扮演的角色主要体现在以下几个方面：
第一，政府在企业的发展过程中扮演“干预者”。虽然现在中国正在努力建设、完善市场经济体系，应该加大政企分开，但政企不分一直是中国建立市场经济的一大痼疾。在地区，特别是中国的乡镇上政企不分更是屡见不鲜，有时乡镇政府不仅强势干预乡镇企业的生产，而且干预分配。
第二、政府在企业的发展过程中扮演政策提供者。政府是经济发展的推动者，组织经济建设者，管理经济活动，推动经济发展，始终是政府的一项重要任务。其主要表现在：一是指导经济活动;二是培育市场;三是营造良好的外部环境。
第三、政府在企业的发展过程中扮演基础设施提供者。设想如果一个地区的基础设施极为落后，那么这个地区肯定很难发展起来。同样，一个企业要发展，也离不开所在地的基础设施的支持。
(二)乡镇企业的行为目标对乡镇政府政策抉择的影响分析
作为公共政策的最终决定着，行政首长在进行决策时要充分考量各种利益平衡。当然，乡镇政府在进行政策抉择时也同样要考量乡镇企业的利益，换言之，乡镇企业的存在实实在在地影响乡镇政府进行政策抉择。这是因为乡镇企业的创办和发展的过程中也包含着多种乡镇政府存在或发展的目标，也就是说乡镇企业的行为目标和乡镇政府的行为目标在一定程度上是一致的：乡镇企业在发展过程中，其行为的完成有助于乡镇政府行为的完成，以达到二者行为目标在一定程度上的一致性。也就使得乡镇企业的行为在无形中影响了乡镇政府的政策抉择，具体表现如下：
第一，乡镇企业的行为目标影响政府政策抉择主体的价值偏向;
第二，乡镇企业的行为目标影响公共政策问题的解决;第三，乡镇企业的行为目标影响乡镇政府政策抉择的科学化。
二、乡镇政府行为对乡镇企业发展的利弊分析
(一)乡镇政府行为对乡镇企业发展的作用分析
所谓的政府行为在这里泛指一切行政行为。政府行为对乡镇企业的发展起到十分重要的作用，在前面已经分析了乡镇政府在乡镇企业发展中所扮演的角色，其中有的角色也可以说是乡镇政府对乡镇企业的发展所起到的作用，比如政府为乡镇企业的发展提供政策支持、政府充当乡镇企业的“后勤”、为企业融资提供担保等。在这主要分析政治保障的作用。政府本身所固有的政治职能决定了政府有责任和义务为乡镇企业的发展提供政治保障，特别是提供一个良好的社会治安。乡镇企业的产生和发展是一个从无到有的过程，代表一种新生事物，得到人们的认同需要一个过程。所以它的产生和发展可能会受到外界的关注和猜疑，甚至是非难。这就需要乡镇政府为乡镇企业的健康发展保驾护航，主要表现在制裁危害社会治安、扰乱企业的正常生产等各种非法行为;其次，乡镇政府依法保护乡镇企业的合法权益，制裁侵犯企业的合法权益的行为。同时，鼓励和保护乡镇企业依照平等互利、自愿协商的原则，同国内外开展多种形式的经营活动和经济技术合作，大力发展外向型经济，并为其提供必要的条件。
(二)乡镇政府行为对乡镇企业发展的不利分析
但凡事物都会有两面性，所以在分析或者在评价某一事物是必须做到客观公正，做到面面俱到。在看到政府行为对乡镇企业的发展带来积极作用的同时也要看到乡镇政府的介入与参与也会给乡镇企业的发展带来一些负面作用。主要表现在以下几个方面：第一，使企业的经营活动难以正常进行，市场作用得不到充分发挥。企业在整个生产经营过程中都应该享有自主权，但由于政府改革不到位，政府对企业仍然干涉过多，使企业的经营机制难以正常运转，企业的这些自主权得不到真正落实;第二，不利于培养企业的主人翁意识。由于长期受到乡镇政府的干涉，使得乡镇企业过分依赖乡镇政府，不能很好地进行企业的经营生产活动。同时，乡镇企业的积极性、主动性会受到很大的影响，最终严重地影响企业的自主创新能力;第三，不利于乡镇企业的抗风险能力的培养。乡镇政府的干涉不仅涉及到乡镇企业的生产，而且还涉及到融资方面。
三、乡镇政府与乡镇企业建立和谐关系的思路
(一)乡镇政府在乡镇企业发展过程中如何扮演好自己的角色
政府应该是以服务为理念，以市场为导向，以企业、社会、公众为服务主体，以创造良好环境为根本任务，以提高服务质量和服务水平为目标的现代政府，也就是说要建立一个服务型政府应要重新明确公共组织和公共管理存在的目的，依据公共管理的目标和要求，塑造一个具有公共服务精神的政府。第一，努力转变乡镇政府的政绩观。在衡量乡镇政府的政绩时往往把经济指标作为评估的首要指标，即主要看本镇年度完成多少经济规模，经济发展速度及经济效益如何，而忽略了社会管理指标、公共服务指标、资源保护指标、社会公平指标等指标等指标;第二，是为乡镇企业提供公共产品。这样可以为乡镇企业的发展营造一个相对稳定、可靠的外部环境，使乡镇企业安心某发展;第三，制约经济生活中无效率的垄断，保证企业之间进行公平竞争。这就使得企业的公平发展有了政治及政策的保障;第四，加大力度帮组乡镇企业探索融资渠道的多元化。政府应该加大宣传力度，出台相关政策鼓励社会各界及大型企业对乡镇企业进行投资，解决乡镇企业融资难的问题;第五，为乡镇企业提供一个稳定安全的社会环境。乡镇企业的健康发展需要有一个有保障的社会治安，这样才会使企业有安全感，才会使企业有序地进行生产。而乡镇政府有责任也有义务提供这样的社会环境。
(二)乡镇企业如何充分地利用乡镇政府提供的有力政策发展自己
乡镇企业要想获得长远的发展，归根到底还是需要靠自身的努力。但乡镇企业的发展无法远离乡镇政府的支持。所以，现在乡镇企业应该乘政府改革、推动政企分开之风，大力发展自己。归纳起来应该从以下几点着手：
一是改组企业。企业改组应该注意：第一，企业必须摸清同行业知识管理的现状，设立知识主管，加强企业的知识管理;第二，以消费者为中心，全面变革营销管理;第三，企业管理改纵向垂直为纵横协调，形成良性的管理合力;第四，企业管理人才选拔方式的更新。
二是培养乡镇企业的自主创新能力。创新对于一个企业来说尤为重要，是衡量一个企业能力的主要指标，是企业的软实力。培养企业的创新意识，不仅要在意识形态上要有创新意识，而且还要在产品品牌上、技术上、管理上、制度上等进行不断地创新。因此，乡镇企业应该做到：提高成员把握有关思维学的相关知识;鼓励成员尽可能地积累经验和知识;鼓励成员积极参与企业的生产经营活动，让其多思考、多想、多提问题;乡镇企业要有意识地创造思维放松的环境;
三是乡镇企业要独立自主经营，拥有独立的财政预算权、决策权;拥有独立的人事安排权等自主权;四是必须遵行各种法律法规及市场规则，勇于承担社会责任，保护消费者的合法权益，自觉抵触非法生产活动。
四、结语
乡镇政府与乡镇企业的关系应该遵循和而不同的原则。乡镇企业才是市场主体，乡镇企业才是其真正生死存亡的唯一命运主体，所以乡镇政府不应过多加强经济职能的控制，而是应该进一步完善自身的社会职能。但两者又不能相分离，必须遵循一种和谐的关系：第一，遵循“我出钱你办事”原则;第二，在市场经济生活中，乡镇政府应当充当一位监督者，乡镇企业应该接受乡镇政府的合法监督;第三，不管是乡镇政府还是乡镇企业都应自觉遵循经济效益原则，在行动上达成一致;第四，进一步加大政企的分开力度。特别是要从制度上实行政企分开，企业的财政预算制度、人事制度、管理制度等都应有企业自主做主。这样企业才能自主地在市场上进行生产经营活动，而政府也可以集中更多的人力、财力、时间去解决其他公共问题。(作者单位：云南师范大学历史与行政学院)
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作者：赵光圣
摘要:乡镇政府是我国的基层政权组织,是上级政府和村民的联系纽带。我国乡镇机构改革从20世纪80年代就开始了。这些改革在一定程度上促进了我国的发展,但是我国乡镇机构改革还有很多问题待以解决,需要找到合适的乡镇治理道路。新公共服务理论是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理论。其理论的核心价值理念在于追求公共利益,强调政府的职能是服务而不是掌舵,应该从新公共服务的视角出发,转变乡镇政府职能,大力推进乡镇体制改革。
关键词:乡镇机构改革;新公共服务;政府职能;体制;善治
1 研究的原因
2000年以来,我国的乡镇机构改革作为推行农村税费改革的配套政策在全国范围内开展,各地乡镇开展了撤乡并县、精简机构和裁减人员、调整条块关系等改革。虽然改革取得了一定的成就,但都是表面层次上的改革,而不是体制改革,没有从根本上改造乡镇政权组织的体制、权力结构以及运行方式。在长期的管制型政府体制下,乡镇政府职能没有很好的定位,一味注重经济职能,直接包揽管理农村的一切。
当今西方国家也在积极探讨政府改革的模式。由登哈特提出的新公共服务理论就是对政府改革道路探索的重要理论。所谓新公共服务,指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理论,其理论的核心价值理念在于追求公共利益,强调政府治理的角色是服务而非导航,推崇公共服务精神,强调民主对话沟通协商基础上的政府与民众的合作信任和互动共治。现阶段我国正处于转型时期,我国未来行政改革的主导趋向和目标模式就是构筑服务型政府,我们应积极借鉴新公共服务理论,从新公共服务的视角来实现从管制型政府向服务型政府的转变。在这里,乡镇政府应切实转变职能,主要承担公共管理和公共服务功能,建立与社会主义市场经济体制相适应的乡镇体制,为农村做好公共服务,为社会主义新农村建设的开展创造有利的条件。
2 研究对象——乡镇政府的历史概况和改革现状
2.1 乡镇政府职能的越位和缺位
我国当前的政治、经济和文化社会正处于转型时期。由于我国新旧两种体制摩擦的存在,政府还没有完全摆脱既当裁判员,又当运动员的角色,政府往往不安于其位,出现越位、错位和缺位。我国在推行乡镇改革时强调要转变乡镇政府的职能,要求乡镇政府职能从传统的以行政管理为主向以社会公共服务为主转化,但是在实际操作层面上,乡镇政府职能仍然是以行政为主,轻视公共服务,存在越位和缺位现象。
乡镇政府自身确实担负着很多的职能。但是,乡镇政府为了完成上级党委和政府下达的各项任务指标,插手了许多本不属于自身职权范围的事情,甚至不惜使用不规范的公共权力手段。在改革过程中,一些乡镇政府为了追求片面的经济增长或为了搞好政绩工程,无视市场经济规律,用行政命令直接插手本地农民的生产和经营,强迫农民做出一些有违规律的事情。如果政府能把职能定位好,改变政事不分、政企不分和政社不分的局面,注重公共管理和公共服务职能,那么政府自身会“轻松”些,农民也“高兴”些。然而,乡镇机构在公共管理和公共服务这一重要职能上是缺位的。乡镇机构应该承担建设健全农村公共设施,发展农村社会保障事业,建立健全农村医疗保险体系,健全公共服务机构和完成义务教育,提供公共产品等职能,但在改革过程中,这些工作并没有很好的落到实处。
2.2 乡镇机构臃肿、人员杂多
我国乡镇改革推行至今,虽然一直强调精简机构、裁减人员,但实际上,乡镇机构的人员依然众多。2004年中国乡镇发展报告指出,据有关部门对我国1020个有代表性乡镇的抽样调查,平均每个乡镇党政内设机构为16个,人员平均数为58人,超过正常编制的2-3倍;平均每个乡镇下属单位为19个,人员达到290余人,超编严重。由于乡镇机关中是否设置对应上级拨款单位的机构或专职人员是上级官员是否考虑资金拨付的重要因素,乡镇机构为了获得资金拨付就不得不扩大规模了,这是乡镇机构和乡镇人员臃肿的一个重要原因。当然,乡镇机构臃肿和人员杂多是整个行政体制的问题,根源于制度的弊端。
2.3 乡镇机构存在严重的财政困难
我国乡镇机构的事权和财权是不统一的。乡镇政府承担的任务重、事情杂多,但乡镇的财权是十分有限甚至是不足的。农业税的取消对于乡镇机构的财政收入尤其是一个十分严重的打击。以工业收入为主的乡镇所受的影响还不是很严重,但是对于以农业收入为主的乡镇来说,当农业税免征后,他们的财政收入几近于零,每天举债度日,只能靠上级转移支付来接济。乡镇机构财政困难有一部分是由于机构臃肿、人员杂多造成的,但有一部分原因是体制造成的。党国英认为,省以下未能真正按照分税制的原则理顺财政关系才可能是县乡财政体制困难的直接原因,县乡财政体制运转问题的根子在县乡公共管理体制本身。
3 解决思路——改革乡镇体制、转变政府职能
我国乡镇改革自推行以来取得了一定的成绩,大部分乡镇在改革的推动下进行了精简机构﹑裁减人员和调整条块关系等改革,但这些改革措施不足以从根本上解决乡镇的问题。有小部分地方只是把乡镇机构改革表面化,作为上级的一种任务来执行,而没有从深层次来探讨乡镇政府当前存在困难的原因。乡镇机构的难题就像雪球一样越滚越大。通过深入分析,我们可以发现体制是乡镇机构众多问题出现的根源。从根本上说,乡镇政府在工作中展现出来的种种问题,主要不是乡镇政府本身或者乡镇干部本人的问题,而是政府体制问题。乡镇改革未来的重点是乡镇体制改革,尤其是解决乡镇未来组织体制、功能定位及运转方式,建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制”,建构与社会主义市场经济体制相适应的新的乡村治理体系和服务体系。
在此,笔者认为可以借鉴新公共服务的理论,转变乡镇职能,彻底改革现存乡镇体制。
3.1 实现乡镇职能的良好定位
新公共服务理论强调,政府的职能是服务,而不是掌舵。在他们看来,公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责,他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵,也不应该是为其“划桨”,而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。传统体制下,我国实行的是管制型政府,注重行政管理和行政权力,乡镇政府注重执行和完成上级下达的命令,而在某种程度上忽视了农民的真正需求,搞了很多形式主义的东西,存在严重的越位和缺位现象。乡镇政府要切实转变好政府职能,以农民为工作重心,而不能以应付上级命令和任务为中心,切实做到一切为了农民、一切从农民出发,大力实行公共管理和公共服务,建立和完善农村公共基础设施,健全农村医疗保险体制和社会保障制度,为农业生产和生活提供咨询和指导,给农民的出路和生产活动提出很好的建议。
3.2 推动县市政府机构改革,发挥农民自主性
乡镇政府弊病的根源在于体制,要完成乡镇机构改革这项艰巨的任务,不能只停留在乡镇政府这一层,而应该进行整个社会、整个行政体制的全方位改革。从根本上说,乡镇改革需要两个方面的互动:一方面,需要与县市地方政府改革互动,需要整个政府体系改革的适应,特别是县乡之间,如何划分权力,分开责任,界定活动边界,需要做很多工作;另一方面,还要与村庄农民互动。
乡镇机构是我国基层政权组织,对上承接大量的行政指令和行政行为;对下又承担着联系农民、服务农民的重任。国家权力的运作形式决定了乡镇机构的工作异常繁复和艰难。因此,乡镇机构改革不能只局限于乡镇这一层级政权的改革,在精简乡镇机构的同时,应该对县市政府进行改革,转变县市机构的职能,精简机构和裁减人员,重新设置县市的有关机构,使县级事务管理公开化和民主化,加强对县级工作的管理和监督。
在加强县市级政权改革的同时,我们应加强农村民主,加强村民自治建设。目前我国乡村社会中村民的民主发展得还不完善,农民的自治意识和能力都还不是很强,乡镇政府在很多时候都是一刀切,没有充分发挥村民民主和自治。随着我国基层民主建设的推进和加强,我们应充分调动农民的积极性,鼓励农民参与政府管理,并为其提供合适的参与渠道,充分发挥基层民主。同时,还要鼓励农村公民社会组织的建立和发展。
3.3 解决乡镇财政困难难题
乡镇的财政问题在农业税取消后变得更为严峻。首先,要大力发展农村经济,增加农民收入和乡镇财政收入,壮大乡镇实力。其次,要发展和完善财政体制,加大中央的转移支付力度和范围,建立规范和科学的转移支付制度。完善分税制财政体制,建立规范和科学的转移支付制度完善乡镇财政体制,是乡镇财政解困的根本所在。乡镇改革是需要成本的,裁减的人员的再分流和安置也是需要支付成本的,这些成本压力不能由乡镇一级政权来承担,中央必须提供足够的财政资金,加大财政转移支付力度,确保基层政权的正常运行。再次,要进一步精简乡镇机构和人员,减轻乡镇机构的财政负担。最后,要消除乡镇政府的自利性目标。赵树凯指出,由于生存困境和体制缺陷的交互作用,乡村基层组织作为公共权力部门,自利性目标在一定程度上取代了公共目标,为公众目标工作演变成为自己工作。在改革中,应该尽一切能力消除这种自利性,乡镇机构工作都要以公共利益为出发点,追求公共利益的最大化实现。
3.4 发展乡镇文化,提高乡镇干部和农民群众的素质
我国乡村社会发展得还不是很完善,村民文化素质普遍低下,未形成独特的乡镇文化。有些乡村干部的文化水平和各方面的素质也不是很高,这些都在一定程度上影响着改革的成效。农民的文化水平和精神素养提高了,才能有很好的民主意识和参政要求;乡镇干部只有在自身能力比较高的前提下才能为农民服务,为农村建设做好工作。如果改革只注重物质形式方面的东西,而忽视精神方面的配套设施的建设和改革,那改革的成效就很小了。
参考文献
[1]马晓河,武翔宁.中国农村乡镇机构改革研究[J].农业经济问题,2006,(02).
作者：刘陈丽
摘 要： 已有研究发现我国民众对政府信任存在“央强地弱”现象，乡镇政府信任问题尤为突出。研究以乡镇政府信任为关注点，基于现有文献，构建了一个可操作的理论假设模型，探讨乡镇政府作风转变与乡镇政府信任的多重关系。利用“中国乡镇民主与治理调查”大样本数据，通过路径模型的实证分析发现：乡镇政府作风转变会对乡镇政府信任产生显著的正向影响，同时政府满意度、官民关系在两者间发挥着中介效应。研究揭示了作风转变影响政府信任的过程与机制，认为进一步加强乡镇党风政风建设，对改善官民关系及提升政府满意度具有积极意义，进而能增强民众对乡镇政府的信任，促进基层社会的和谐稳定。
关键词： 乡镇政府信任;作风转变;影响机制;中介效应
doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2020.01.011
一、引 言
乡镇政府处于我国行政层级系统的最末端，直接对广大民众提供公共服务、进行社会管理。民众对乡镇政府的信任，事关基层治理与稳定，影响政府政策执行与社会治理的成本与效果，也影响着党和政府在民众中的形象与合法性。进入21世纪以来，我国政府信任曾出现下滑的情况[1]，同时出现了所谓“央强地弱”的差序格局[2]。从中央到乡镇，民众对政府的信任逐级降低，越到基层，民众越不相信政府[3]，即相比其他层级的政府，乡镇政府面临着更为严重的信任危机问题。由此带来了民众“信上不信下，信访不信法”的扭曲的利益表达或诉求渠道，严重破坏了我国基层治理的有效性，冲击着基层的治理秩序和社会政治稳定。因此，从增强治理合法性、稳定性与有效性的现实意义出发，开展乡镇府信任研究，提升地方政府公信力显得尤为迫切和重要。已有的少量研究从理论或实证的路径探讨了我国地方基层政府信任的影响因素与重建问题[4-5]，但研究的广度与深度尚无法与该问题的严重性相匹配，多数研究是在整个政府信任的框架体系上稍微关注和提及地方政府信任，对这一问题的单独深入探讨尚显不足。处在国家科层体系末端的乡镇政府，围绕民众落实各项政策、提供各类服务。在基层治理情境中，民众的信任有利于乡镇政府执行政策、开展工作。而面对日常频繁接触、 能够客观感知的乡镇政府，民众的政府信任感又建立在什么基础上?相比于高层级政府的政策制定与宣传，乡镇政府的关键在于具体落实，即在与乡镇民众互动、交往的过程中实现自身职能、完成治理任务。其在开展工作、落实政策过程中的行为方式、观念态度极易被民众切身感知，这些是否會直接影响民众对乡镇政府的信任?如果有影响，其影响路径又是如何?基于此，本文在综合已有研究的基础上，利用中国乡镇调查的大样本数据，聚焦乡镇政府行为作风与群众政府信任感间的关系，探讨乡镇政府作风转变对乡镇政府信任的影响及其路径，从而充实现有研究，同时也为实务界提升政府信任提供经验参考。
二、文献综述
乡镇政府作风是党风建设的晴雨表，也是党的内在精神和整体素质的缩影，涵盖了思想、学习、工作、生活等方面。政府作风建设主要指政府和国家公职人员在依法运用公共权力，处理社会公共事务过程中所表现出来的一贯的态度和行为[6]。本文认为乡镇政府作风转变是其作风建设由劣到优不断改进的过程，具体表现为乡镇工作人员不断增强的奉献意识和服务意识、不断提高的政治觉悟和党性修养，从而树立高效、亲民、友善与法治的政府形象，构建作风优良的服务型政府。
政府信任是民众对政府运作符合公益与符合民众理性期待的信心与评价，体现了公民对政府机构与政府行为的认同与支持[7-8]。具体可以表现为三个层次的信任：公民对整个政治共同体的信任、对政治制度和体制的信任、对政府机构和行动者的信任[9]217。政府无信，则权威不立[10]。政府信任是政治支持的重要组成部分，是政府合法性和政策有效性的重要基础[11]。自20世纪60年代西方国家政府普遍面临政府信任危机以来，政府信任逐渐成为学界和政府实务界普遍关心的问题，国内外学者们围绕着政府信任的内涵与影响因素开展了广泛而深入地探讨研究，取得了丰硕的研究成果。在对政府信任的内涵或概念界定达到一定共识的基础上，无论学界还是实务界都将更多的注意力放在政府信任的影响因素上，目的在于为缓解政府信任危机，重建政府公信力寻求治理良方。围绕这一现实问题，国内外学者做了大量的实证研究，几乎将一切可能影响政府信任的因素加以考虑和验证，得出了大量科学合理的解释。同时，学界习惯将已发现的影响因素归类为文化路径与制度路径两大类。文化路径强调政府信任外生于政治领域，是文化习俗和民众自身早期社会化的结果;制度路径认为政府信任内生于政治系统，是对机构绩效感到的期望效用[12]。
1.文化路径——外生于政治系统的因素
文化路径外生于政治系统的因素主要包括民众的社会人口属性和社会资本特征，这些因素与政治系统或政府行为没有直接的相关性，是民众个体社会化的结果。首先，在政府信任影响因素的实证研究中，社会人口属性的影响是必经检验的维度之一，因为其对政府信任有重要影响，反映了家庭、族群、世代、阶层地位以及政治身份等因素对政治社会化进程的影响[13]。由于学者们在研究时采集了不同的样本，设计了不同的变量，社会人口属性因素对政府信任的影响存在差异性。但总的来说，性别、年龄、受教育程度、收入、政治身份、阶层地位以及地区属性等常见的社会人口特征均对政府信任具有一定的影响[14-15]。钟杨和王奎明的实证分析发现，党员身份对政府信任有正向影响，年龄和学历则具有负向影响，性别和收入对政府信任的影响不具有显著性[16]。另外，公民个体的社会资本特征也会影响其对政府的信任。社会资本具有联结、规范和信任的作用，通过社会资本建立起来的人际信任具有溢出效应，会促进对公共机构的信任[17]。刘米娜和杜俊荣利用CGSS调查的实证分析发现普遍信任、互助行为以及开放型的社会网络均对政府信任产生显著的正向影响[18]。可见，在探究政府信任的影响因素时，文化路径层面的社会人口属性和社会资本特征都是不容忽视的维度，无论在研究还是实践过程中，都必须加以综合考虑与分析。
2.制度路径——内生于政治系统的因素
内生于政治系统而影响民众对政府信任的因素是指政府部门机构运作或政府行动者行为的过程和结果，包括政府绩效、廉洁情况、民主建设、信息公开、政府回应以及民众参与政治的过程等。在早期的研究中，学者们主要通过政府绩效来解释政府信任的变动趋势，认为政府信任建立在民选官员和行政领导的工作绩效上，当民众感到其工作能力有限、工作业绩不高时，政府信任将会下降。我国较高的绩效表现是政治合法性和政府信任的重要来源[19]，同时政府部门高质量的服务会积极提升社会民众对政府机构的信任水平[20]。另外，政府腐败问题会严重影响公众对政府的态度，民众对政府的腐败情况认知以及对反腐绩效的不满都显著降低了对政府的信任[21]。除此之外，政府的透明度、回应性以及民众的政治参与等都对政府信任具有不同程度的影响[22-23]。黄嘉文、赵静以农村青年为研究对象，认为农村青年对基层政治信任随着社会的快速变迁和特殊的生命历程阶段而颇具复杂性[24]。马亮的实证研究发现，电子政务的使用频率会积极影响民众对政府的信任，而政府透明度和回应性在两者之间起了不同的中介效应，政府透明度与回应性均对政府信任有正相关关系[25]。总的来看，相比文化路径层面的因素，内生于政治系统的制度路径因素对民众的政府信任的影响更大、更直接，说明民众更多是基于对政府的表现和行为而对其作出评判。
乡镇政府作为连接政府和群众的桥梁和纽带、解决实际问题的重要力量，对其信任影响着民众对整个政府体系的信任。已有的研究广泛而深入地挖掘了影响政府信任的各种潜在因素，为后来的研究提供了丰富的參考与借鉴。然而，当前我国关于政府信任的研究关注中央政府、整体政府层面以及政府层级差异较多，对基层政府，尤其是对乡镇政府信任的深入探讨较少。随着文化环境以及制度背景的不断变迁，必然会涌现出可能影响政府信任的其他因素。基于此，本文在现有研究的基础上，进一步挖掘、发现可能影响政府信任而又尚未被实证检验的其他因素，探讨乡镇政府作风转变、官民关系与政府信任之间的关系，进而丰富和完善该领域的相关实证研究。
三、研究假设
政府作风建设状况如何，直接关系和影响党和政府的形象。政府作风转变可能会影响民众对政府的信任，同时这种影响机制可能是直接的，也可能是间接的，有些因素可能会在两者之间起到调节作用。基于这种考虑，本文尝试建立以下假设关系：
1.政府作风转变与政府信任
从内生于政治系统的制度因素来看，政府信任是公民对政府行为符合公共利益、满足民众需求程度的认知，强调对政府行为结果的认知。而从互动建构的角度看，政府信任的本质是公民与政府的交互关系[26]，即民众通过日常生活中与政府的互动过程形成对政府的认知，进而作出对政府信任程度的判断[27]，此处则强调对政府行为过程的认知。民众在获取公共产品或接受公共服务时与之互动的是各级政府部门或政府官员，而并非政府这个实体。尤其是在乡镇，民众直接与政府工作人员打交道，更容易形成对政府行为或态度的直观感知，而这种感知会深刻影响其对整个政府的认知。因此，民众首先形成的是对互动过程中政府官员行为或态度的感知，进而抽象为对整个政府实体的评价。政府工作人员在处理公共事务过程中的行为、态度发生良好的转变，如效率变高、态度变好、让民众办事更加便利等，能够改善政府部门和工作人员在民众面前的形象，提升民众的好感度，进而影响民众对政府的整体评价。因此，本文提出假设1：
H1：乡镇政府作风转变与政府信任存在正相关关系，乡镇政府作风的转变会提升民众对政府的信任。
2.政府作风转变、官民关系与政府信任
(1)政府作风转变与官民关系。
人际关系是人与人之间社会互动的结果，人在社会互动过程中行为的选择会影响或决定人与人之间的关系类型与质量[28]。官民关系即政府与民众的关系，亦是建立在政府官员与民众之间的互动交流过程中。在中国的语境下，官民关系折射出的是国家与社会关系的变化，是国家治理与社会运行的关系转型，无论是政府的行为方式还是民众的行为选择都影响着官民关系。因此，政府态度或行为方式的转变极可能成为改变政府与民众之间关系的重要因素，基于此，本文提出假设2：
H2：乡镇政府作风转变与官民关系存在正相关关系，作风的转变有利于改善官民关系。
(2)官民关系与政府信任。
信任是建立在关系的基础上的，只有双方之间存在直接或间接的互动关系才可能产生信任，人际关系对人际信任具有重要的影响[29]。Jacobs提出，可靠性与关系的亲密度成正比，关系的亲密度又由关系基础与感情所决定，因此可以说关系基础与感情是影响信任的重要因素[30]。陈介玄、高承恕研究发现在中国企业中，上司对下属的信任主要由三个因素决定：关系、忠诚度和才能[31]。可见，关系的亲疏好坏是影响人际信任的重要因素。同理，政府与民众之间的关系也会影响民众对政府的信任度，故此，本文提出假设3：
H3：官民关系与政府信任之间存在正相关关系，官民关系越好，民众对政府信任度越高。
3.政府作风转变、政府满意度与政府信任
(1)政府作风转变与政府满意度。
公民与政府部门的互动经历是影响政府满意度的一个重要指标[32]， 不良的互动体验会降低民众对政府的满意度[33]。如前所述，政府作风转变体现为政府工作人员改善其在为民众处理公共事务、提供公共服务时的行为表现与方式，具体表现为态度亲民友善、办事高效公平、让服务便捷可及等。与民众互动行为、态度的转变必然会影响民众对政府行为与实体的直接感知，即会影响民众对政府的评价。同时，这种影响往往是积极的，政府作风转变往往会促使民众对政府评价的改观，基于此，本文提出假设4：
H4：政府作风转变与民众对政府满意度存在正相关关系，政府作风转变能提升民众对政府的满意度。
(2)政府满意度与政府信任。
民众对政府的满意度是指民众基于主观感知对政府所持的心理认可状态，它包括情绪体验和认知体验[34]。广义的政府满意度不仅包含对政府部门的满意度评价， 还包括对政府所提供的公共服务的满意程度[35]。民众对政府的满意度是个体基于
自身对政府行为或提供的服务的主观感知而作出的评价。民众对政府满意度越高，表明政府行为或服务的效果越吻合民众的期望;此时，民众会对政府表现出应有的热情和信
任[36]。基于此，本文提出假设5：[TP2-2.tif;%100%100;S*2;Z2;Y5mm，Y]
[TS(]图1 本文的研究假设与框架[TS)]
H5：政府满意度与政府信任之间存在正相关关系，民众对政府满意度越高，对政府的信任也越高。
综合以上研究假设，本文建立了如图1所示的研究假设与框架，以展现乡镇政府作风转变、官民关系、政府满意度与政府信任之间的逻辑关系。
四、研究数据与方法
(一)数据来源
本文所使用的数据来源于中国国家调查数据库(Chinese National Survey Data Archive)有关“中国乡镇民主与治理调查”的大样本数据。该数据是由南开大学马德勇教授主持，在全国范围内10个不同省(直辖市)的24个乡镇开展实地调研所获取。该调研在每个乡镇随机选取2～3个行政村，开展入户问卷调查，最后共收集有效问卷2.221份。问卷主要涉及调查对象的个人基本信息、对乡镇政府工作的评价、对国家政治经济发展的评价、政治信任和社会信任、对腐败的评价、对基层民主发展的评价以及其他一些有关政治意识、政治行为方面的问题，为本研究的开展提供了翔实的数据资料。
(二)变量选择与操作化
1.被解释变量
本文研究的是乡镇政府作风转变、官民关系与乡镇政府信任的关系，因此研究的被解释变量为“乡镇政府信任”。本文选择问卷中请评价“您对本地乡(镇)党委和政府的信任程度”这一问题来测量民众对乡镇政府的信任度，答案的选项设计为：1=非常信任，2=比较信任，3=不太信任，4=完全不信任。
2.解释变量
研究涉及的解释变量有3个：第一个是乡镇政府作风转变。本文综合采用问卷中“和10年前相比，您觉得现在去乡(镇)政府办事(如办手续、开证明)是不是更方便了”以及“和 10 年前相比，您觉得现在的乡(镇)政府干部在工作中的态度和作风是不是变好”这两道题的均值来测量，其中答案的选项设计为：1=比以前好很多，2=好一点了，3=和以前一样，4=变坏了，5=坏多了。第二个解释变量为官民关系。研究采用问卷中“总体来讲，您认为本地乡或镇政府和老百姓的关系怎么样”来测量，答案设计为：1=很好，2=比较好，3=不太好，4=很不好。第三个解释变量为政府满意度。研究采用问卷中的单条目测量问题“总体来讲，您对目前本地乡或镇政府满意吗”来测量，问题的答案设计为：1=很满意，2=比较满意，3=不太满意，4=很不满意。
3.控制变量
参考已有研究的发现，结合本问卷所包含的问题，研究将大多数已被实证发现的影响政府信任的文化路径与制度路径的层面因素作为控制变量纳入模型中，包括文化路径层面调查对象个体的社会人口属性(性别、年龄、教育程度、收入水平、政治面貌、社会地位等)和社会资本特征(社会信任)，制度路径层面的信息透明度、政府回应、选举公平性、民主建设、腐败认知等。其中，收入水平在问卷中已被设计为定序变量，1～8由低到高分别代表了不同区间的绝对收入值，因此在统计模型中不再作取对数处理。
(三)分析模型與方法
本研究涉及探讨解释变量与被解释变量之间的直接关系与间接关系，涉及变量间的多重关系以及中介变量的估计与分析，故而研究采用路径分析模型(Path Model)进行估计分析。相较于简单的回归分析模型，路径分析模型能够处理观测变量之间的复杂关系，允许多个解释变量与被解释变量结构中关系的同时建模与估计，即能够同时分析多个变量之间的关系，发现变量之间的中介效应，还能避免变量之间的内生性问题。在估计方法上，本研究运用保留缺失值的极大似然估计(mlmv)，从而避免样本信息的浪费。
五、实证分析结果
(一)描述性统计分析
本文变量的描述性统计如表1所示。总体来看，民众对乡镇政府信任的平均值为2.208，介于“比较信任”与“不太信任”之间。因为问卷采用的是4点量表，且分值越大表示越不信任，因此2.208低于中值，这说明民众对乡镇政府的信任情况并不乐观，还有待提升。在乡镇政府作风的转变、乡镇政府满意度以及官民关系方面，民众反映较多的是乡镇政府作风的转变，均值达到1.904;即民众普遍认为相比过去10年，乡镇政府作风有所好转;这说明在过去10年里乡镇政府作风发生了一定程度上积极的转变。而在政府满意度以及官民关系方面，均值却低于中值，即民众对乡镇政府的满意度并不高，乡镇政府与民众的关系也有待改善。
在其他控制变量方面，从均值的情况来看，民众普遍认为乡镇政府有比较多的贪污腐败现象。此外，民众普遍认为乡镇政府在政府透明和政府回应性方面都做得一般、还不够好，表明乡镇政府在这两方面的工作还有待加强。而在基层民主建设方面，如乡镇或村委的民主选举、决策或监督，乡镇政府做得稍微好一点，介于“一般”与“比较好”之间。
(二)路径模型估计与分析
研究利用stata1 3.0共进行了6个模型估计，前3个模型只估计了政府作风转变、官民关系、政府满意度与政府信任之间的关系，暂不考虑其他因素的影响;后3个模型则加入各种可能的影响因素，在控制住相关变量的同时，对上述4个变量之间的关系进行稳健性检验。路径模型估计结果如表2所示。
估计模型1、2、3只关注了乡镇政府作风转变、官民关系、政府满意度与乡镇政府信任三者之间的关系，没有加入其他控制变量。模型1估计结果表明，在不考虑其他因素的情况下，乡镇政府作风转变与乡镇政府信任间存在显著的正相关关系。乡镇政府作风转变有助于提升民众对乡镇政府的信任，即假设H1成立。
模型2中，研究加入了官民关系这一变量，并同时估计了作风转变与官民关系间的关系。结果显示乡镇政府作风转变、官民关系都与乡镇政府信任存在显著的正相关关系，作风转变与官民关系间同样存在显著的正相关关系。此外，相比模型1，加入官民关系变量后，作风转变的影响效应明显变小，这说明了官民关系在作风转变与乡镇政府信任间起到中介效应，是两者间的中介变量。模型2的估计结果证明了研究所提假设H2、H3也是成立的。模型3中，研究在模型1的基础上加入了民众对政府满意度变量，并同时估计了作风转变与政府满意度间的关系。结果显示，乡镇政府作风转变与民众对政府满意度之间同样存在显著的正相关关系，政府满意度与乡镇政府信任之间也存在显著的正相关关系。相比模型1，加入政府满意度因素后，作风转变对乡镇政府信任的影响效应明显变小了，说明政府满意度也是作风转变与政府信任间的一个中介变量，在两者间发挥着中介效应。可见，研究所提假设H4、H5在模型3中得到了支持。
为进一步检验结果的稳健性以及考察其他因素对乡镇政府信任的影响，研究将可能影响乡镇政府
信任的制度与文化因素加入模型中，做了4、5、6三个模型检验。模型4、5、6的估计结果表明，
[TP2-3.tif;%100%100;S*2;Z2，Y]
[TS(]图2 解释变量、中介变量与被解释变量间关系[TS)]
在控制住其他变量的情况下，虽然影响效应有所降低，但上述各种相关关系依然相当显著。由此可见，模型4、5、6进一步验证了研究所提假设都是成立的(见图2)，且估计结果具有较好的稳健性。乡镇政府作风转变有助于提升民众对乡镇政府的信任;同时，乡镇政府作风转变会通过影响官民关系以及民众对政府的满意度，进而影响民众对乡镇政府的信任。官民关系、政府满意度在政府作风转变与乡镇政府信任间发挥着中介效应。
为进一步观测中介效应的大小，研究对上述各变量之间的直接效应、间接效应、总效应进行了分解，结果如表3所示。其中，直接效应为作风转变对政府信任的直接路径系数;间接效应为作风转变对各中介变量的影响系数乘以各中介变量对政府信任的影响效应;总效应为直接效应与间接效应之和;中介效应比例即间接效应与总效应的比。
表3 中介变量的效应分解结果
解释变量中介变量直接效应间接效应总效应中介效应比例
政府作风转变
官民关系0.115.00.046.00.161.028.6%
政府满意度0.066.00.130.00.196.066.3%
从表3可知，分别以官民关系、政府满意度为中介变量，其发挥的中介效应分别在28.6%、66.3%的程度上解释了政府作风转变对政府信任总效应，即政府满意度的中介效应明显强于官民关系的中介效应，说明了乡镇政府作风转变虽然也会通过官民关系影响政府信任，但主要通过政府满意度影响政府信任。
在控制变量方面，对于内生于政治系统的制度路径因素，本研究的实证分析发现，民众对政府的腐败感知、乡镇政府的民主建设、回应性以及选举过程的公平性都与乡镇政府信任具有显著的相关关系，其中腐败感知对乡镇政府信任的影响力最大。民众感知到的乡镇政府腐败现象越少，则对乡镇政府的信任越高;同时，乡镇政府民主建设、回应性方面的工作做得越好，基层选举过程越公平，民众对乡镇政府越信任。这些结果与多数现有研究的发现基本一致，然而对于政府透明度这一因素，本研究的估计结果在统计意义上并不显著，即乡镇政府的信息透明度与民众对政府信任度不具有显著相关性，乡镇政府信息公开与否并不影响民众对其的信任度。可见，民众对乡镇政府的信任更多是建立在对其他因素的考量上。在控制变量外生于政治系统的文化路径因素中，本研究的实证结果表明，只有被调查者的年龄和社会信任与乡镇政府信任有关。年龄越大、社会信任越强的民众，对乡镇政府的信任度也相对较高。其他主观因素在本研究的实证分析中则不具有统计意义上的显著性。
六、结论与启示
(一)研究发现与理论贡献
面对我国“央强地弱”的差序政府信任格局，本文以乡镇政府信任为研究对象，探讨政府作风转变对其的影响。在综述相关文献的基础上，提出了一个可资验证的理论假设模型，并利用“中国乡镇民主与治理调查”的大样本数据，运用路径模型分析方法对所提理论假设框架进行了实证检验。
实证研究发现：在解释变量方面，乡镇政府作风转变确实能够提升民众对乡镇政府的信任度，这种影响既有直接的，也有间接的路径。间接的路径在于，乡镇政府作风转变有助于提高民众对乡镇政府的满意度，改善政府与民众间的关系;而政府满意度的提高以及官民关系的改善又显著有利于提升民众对乡镇政府的信任，即政府满意度、官民关系在作风转变与政府信任之间发挥着中介效应，且前者的中介效应明显强于后者。由此可见，文章提出的五个假设都得到了实证结果的支持。
从理论划分来看，政府作风转变属于影响政府信任的制度路径，即来源于内生于政治系统的客观影响，具体体现为政府及其工作人员在与民众互动过程中的行为与态度，每一个与政府打交道的公民都会有切身体会。政府信任是社会主体在互动过程中产生的心理认同和期许。因此，相比政府绩效、廉洁程度等较为抽象的体会与感知，政府作风转变(如改善服务态度、提高办事效率等)更能给民众最为直观具体的感受，是一种基础性的因素，能够影响民众对政府的多种态度、观念。同时，作风转变的效应有别于政府层面、民众个体层面的，是来自双方互动层面的结果，更多体现在互动过程中。政府作风转变取决于政治系统制度路径的改变，生效于民众个体的社会体验与感知。官民关系对政府信任也有显著的正向影响，反映的是政府与民众之间的关系好坏，属于文化路径中社会资本所包含的影响因素，这也是以往的研究没有考虑或关注的一个問题，深化了社会资本的影响维度。
研究表明，政府作风转变会对政府信任产生显著的正向影响，同时，官民关系与政府满意度作为其间的两个重要中介变量，解释了作风转变对政府信任的影响机制。研究发展了一个中层理论，丰富了影响政府信任的理论路径。
(二)实践启示
本文的研究显示，政府作风转变确实能够提升民众对政府的信任，同时能够改善官民关系与政府满意度。研究用有力的数据证明了我国一直以来强调转变政府作风的重要性与现实意义。总之，乡镇政府作风转变以较小的制度成本和财政支出成本赢得民众对政府较高的满意与信任，实现民众与政府间的良性互动，直接改善民众对政府的直观感知。任何信任都是建立在良好的感知与关系上，对于处于一线基层的乡镇政府更是如此，民众对乡镇政府的多数评价都建立在其与一线政府官员的互动经历与体验上，如去政府部门办事时工作人员的态度、办事效率，乡镇公务人员在社区群众间开展工作的行为习惯、处事方式等，这些都是民众能够切身感知并建立乡镇政府印象的关键因素。因此，除了通过加大公共服务投入获取更高的政府满意度或政府信任外，改善服务态度与过程、优化与民众互动的行为方式与路径方是点睛之笔。否则，可能会事倍功半。
自党的十八大以来，中央出台多项重拳举措整改党风、政风，通过持续有力地开展“反四风”建设，重肃官场风气，转变政府工作作风;通过深入开展群众路线教育实践活动，密切关注和改善党群干群关系。这些举措一方面有利于政府作风转变，牢固树立为人民服务的意识，改善服务态度、提高办事效率等;另一方面有助于改善官民关系。在新时代新时期，持之以恒地开展党的群众路线教育实践活动，转变工作作风，切实解决政府“门难进、脸难见、事难办”的问题，改善党群干群关系始终是各级政府的工作重点与目标追求。
乡镇政府作为中国政权的末端，直接面向广大群众，民众对政府最直接、最真切的感受就来自对乡镇政府的感知。因此，乡镇政府应该加强党风政风建设，形成转变作风的长效机制;努力改善政府与民众的关系，构建积极有为的基层服务型政府;提升民众对自身的认同与信任，构建稳定和谐的基层社会。
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How Does the Change of Township Governments Style Affect Government Trust?
—The Mediating Effect of Relationship Between the Government and the Public and Satisfaction
YE Guiren CHEN Yanling OU YANG Hang
(School of Public Administration，South China University of Technology，Guangzhou 510640，Guangdong，China)
[WT5HZ]
作者：叶贵仁 陈燕玲 欧阳航
罗良溧
我在乡镇基层工作已经多年，对基层工作也算是了如指掌了。在工作中，我不断观察、了解和思考着基层政府里的每一个问题，通过多方调查得知，在我所在县的大部份乡镇中，普遍存在着很多令人担忧的问题，从而使我不得不去思考目前乡镇存在的一系列问题。 现我就自己了解的情况，发现的问题做一剖析，虽然存在着片面性、局限性，但对我们掌握乡镇的实情，应该有一定的借鉴的。
目前乡镇政府机关中存在的问题主要表现在以下几个方面： 问题一：不少乡镇党委政府主要领导之间工作配合难以默契。 原 因：
1、财务支出上缺乏沟通，形成利益冲突;
2、人事管理上缺乏协商，形成权力冲突; 说 明：由于在基层乡镇，党委、政府根本无法独立行使各自的职责，所以乡镇的财权和人事管理权就成了党委、政府主要领导行使权利的焦点。据我了解，不少乡镇在财务支出和人事安排上，乡镇党委书记与乡镇长之间往往都是各自表态，缺乏沟通，从而造成相互之间的猜疑，引起工作上的不协调、不统一和个人之间的不和睦。这一点，在凡是敢于说实话的乡镇副职领导中都是最清楚不过的，单位职工也同样心知肚明。
对 策：
1、在财务支出的审批上，必须坚持一支笔审批，同时要用强有力的监督制度做保障;
2、在人事管理权上必须做到党委政府集体研究，充分发挥民主集中，领导科学决策; 问题二：乡镇党委政府普遍缺乏凝聚力。
原 因：
1、很多领导权力意识太重，缺乏以身作则、率先垂范;
2、很多领导都是“跑马式”上班族;(即居住在城里，上班在乡里，今天来打鱼，明天去晒网，成了名副其实的“电话领导”。 说 明：据我调查，全县80%的乡镇主要领导都是居住在城里或在城里购买了房屋，工作往往都成了遥控指挥，同时，上面的文山会海也占用了乡镇领导的很多时间，这样，不仅工作难以深入实际，而且长期往返城乡之间，还给乡镇增加了很多不必要的支出，从而很难给干部职工树立典范和起好表率。“双休日里不工作，工作日忙应酬”这就是很多乡镇的真实写照。再加上乡镇财力十分困难，福利待遇很差，职工的积极性难以提高，从而导致乡镇党委政府严重缺乏凝聚力。
对 策：
1、乡镇干部特别是领导必须吃住在乡镇，工作必须沉下去，和老百姓打成一片，坚决杜绝“跑马式”上班族和“电话领导”;
2、必须加强对乡镇干部特别是领导干部的引导教育，要求事事做好表率; 问题三：乡镇副职领导多数都是“消极领导”。
原 因：
1、对分管的工作行使不了必要的处理权;
2、对分管的工作承担的责任大，任务重而待遇微乎其微;
3、很多副职领导一向脚踏实地在基层的第一线苦干实干，但得到提拔的机会却很少，严重地影响了他们的工作积极性; 说 明：乡镇所有的副职领导都是做具体工作的实际干部，长年累月工作在基层的第一线，计划生育、安全生产、农村稳定等等工作错综复杂，千头万绪，可事实上他们就是一个办事员，对所干的工作没有绝对的处理权却要绝对地承担责任。据我调查，我县绝大部份乡镇中，有很大部份的副职领导在工作中连起码的工作上的开支都得自己垫付，且很难兑现，更说不上有多好的待遇了。在我镇就有一位做副职十多年的同志，因工作而垫支的三万多元至今也兑现给他，他女儿上大学的费用还是到处借贷的，其经济的拮据程度就可想而知了。同时，一旦遇到什么责任追究，首当其冲承担责任的就是副职领导。可尽管如此，由于和上级领导工作接触的机会不多，再加上目前在干部提拔任免上还存在着不少的弊端，即使他们的工作干得有多好、有多突出，而得到提拔的机会却还是寥寥无几。这一切现实最终让乡镇副职领导的工作积极性逐步冷落，从而成为乡镇名副其实的“消极领导”。
对策：
1、选好具有较高素质的乡镇主要领导，增强班子凝聚力，用人不疑，疑人不用，给副职领导必要的工作处理权，多关心他们工作和生活中的困难;
2、上级领导应该多沉到基层，多了解基层副职领导的工作生活状况，充分认识他们，避免只听汇报，偏听偏信，将更多提拔的机会留给那些默默无闻、扎实工作在基层第一线的副职领导，让他们工作真正有盼头;
3、在对乡镇干部的提拔上，上级领导应该高度重视，真正体现公平竞争、任人唯贤的原则; 问题四：大部份乡镇的债务仍有抬头之势。
原因：
1、财务不公开，缺乏有效监督，奢侈挥霍成风，虚报假报支出现象日益突出;
2、部份乡镇办公基础条件不完备，无形中增加了办公成本;
说明：经过对多个乡镇的调查了解，我发现很多乡镇在财务上都是不透明的，由于监督管理上的漏洞，造成了乡镇在招待费，租车费等等方面的金额逾来逾大，档次逾来逾高，由于财政的资金是有限的，可支出却在年年攀升，从而造成了乡镇新的债务的不断产生。也造成了大部份乡镇在专项资金的使用上都不同程度地存在挤占挪的现象。更有甚者，一些乡镇的主要领导，乱签支出，弄虚作假，巧取豪夺，给乡镇债务来了一个雪上加霜，在群众中也造成了严重的影响。另外由于部份乡镇办公基础条件不完备，也无形中增加了办公成本。比如乡镇办公用房，职工住宿用房缺乏，就是原来这些设施比较完善的乡镇，在近几年也被全部变卖了。一到年终，新债主老债主一同围在乡镇政府要债，局面很不好控制，既影响政府形象又造成了严重的不稳定。
对策：
1、坚决实行透明财政，厉行勤俭节约，真正建立监督机制，不能让监督流于形式;
2、对弄虚作假，增加乡镇债务的一定要一查到底，绝不能姑息而不了了之;
3、上级领导应该多深入乡镇，了解实际情况，解决具体问题，为乡镇消债提供必要的条件保障;
问题五：乡镇虚报浮夸风逾演逾烈。
原因：
1、上级部门的一些领导喜爱面子工程，形象工程，造成乡镇不得不虚报浮夸;
2、乡镇领导一味追求表面政绩，助长了虚报浮夸之风;
说明：就拿计划生育工作来说，每年上报的计生率均80%至90%以上，而实际的计生率绝对不是这样，一到省市来检查，什么办法都用尽，主要是采取瞒报和让违法生育的对象户外出避风头的方式来应付检查，这在各乡镇已是普遍现象，其实各乡镇也是没有办法之举，因为近几年来，计划生育的执法力度大打折扣，违法生育者受不到法律的处罚，造成了极大的负面影响，违法生育蜂涌而上，计划生育局面很难控制。这是我从基层了解到的实情，也是全县乃至其他更多县的共性，其计划生育的形势十分严峻。还有每年的秋种工作，各乡镇为了让上级领导看到满意，对公路沿线的田块集中给钱补贴全部翻耕出来，领导看到后连连点头，确实不错!可过不了多久，就全成了冬水田了，上报的数据很大，实际呢，言过其实!此类的事情是举不胜举。还有动物防疫工作、安全生产工作等等，好多都是言过其实，上面要来检查时突击一阵，真正检查时在公路沿线层层设防，让检查的领导看不到真情。如灭犬，在公路沿线是少了，可在偏僻的公路沿线还是一样成群结队，而在村落里更是不用多说。安全生产也是完全流于形式，政府无法管，也管不了，谁碰上安全事故，那就是谁的运气差。总之，在各个乡镇，脱 乡镇政府机关问题聚焦 罗 良 溧 我在乡镇基层工作已经多年，对基层工作也算是了如指掌了。在工作中，我不断观察、了解和思考着基层政府里的每一个问题，通过多方调查得知，在我所在县的大部份乡镇中，普遍存在着很多令人担忧的问题，从而使我不得不去思考目前乡镇存在的一系列问题。 现我就自己了解的情况，发现的问题做一剖析，虽然存在着片面性、局限性，但对我们掌握乡镇的实情，应该有一定的借鉴的。目前乡镇政府机关中存在的问题主要表现在以下几个方面： 问题一：不少乡镇党委政府主要领导之间工作配合难以默契。
原 因：
1、财务支出上缺乏沟通，形成利益冲突;
2、人事管理上缺乏协商，形成权力冲突; 说 明：由于在基层乡镇，党委、政府根本无法独立行使各自的职责，所以乡镇的财权和人事管理权就成了党委、政府主要领导行使权利的焦点。据我了解，不少乡镇在财务支出和人事安排上，乡镇党委书记与乡镇长之间往往都是各自表态，缺乏沟通，从而造成相互之间的猜疑，引起工作上的不协调、不统一和个人之间的不和睦。这一点，在凡是敢于说实话的乡镇副职领导中都是最清楚不过的，单位职工也同样心知肚明。
对 策：
1、在财务支出的审批上，必须坚持一支笔审批，同时要用强有力的监督制度做保障;
2、在人事管理权上必须做到党委政府集体研究，充分发挥民主集中，领导科学决策; 问题二：乡镇党委政府普遍缺乏凝聚力。
原 因：
1、很多领导权力意识太重，缺乏以身作则、率先垂范;
2、很多领导都是“跑马式”上班族;(即居住在城里，上班在乡里，今天来打鱼，明天去晒网，成了名副其实的“电话领导”。 说 明：据我调查，全县80%的乡镇主要领导都是居住在城里或在城里购买了房屋，工作往往都成了遥控指挥，同时，上面的文山会海也占用了乡镇领导的很多时间，这样，不仅工作难以深入实际，而且长期往返城乡之间，还给乡镇增加了很多不必要的支出，从而很难给干部职工树立典范和起好表率。“双休日里不工作，工作日忙应酬”这就是很多乡镇的真实写照。再加上乡镇财力十分困难，福利待遇很差，职工的积极性难以提高，从而导致乡镇党委政府严重缺乏凝聚力。
对 策：
1、乡镇干部特别是领导必须吃住在乡镇，工作必须沉下去，和老百姓打成一片，坚决杜绝“跑马式”上班族和“电话领导”;
2、必须加强对乡镇干部特别是领导干部的引导教育，要求事事做好表率; 问题三：乡镇副职领导多数都是“消极领导”。
原 因：
1、对分管的工作行使不了必要的处理权;
2、对分管的工作承担的责任大，任务重而待遇微乎其微;
3、很多副职领导一向脚踏实地在基层的第一线苦干实干，但得到提拔的机会却很少，严重地影响了他们的工作积极性;
说 明：乡镇所有的副职领导都是做具体工作的实际干部，长年累月工作在基层的第一线，计划生育、安全生产、农村稳定等等工作错综复杂，千头万绪，可事实上他们就是一个办事员，对所干的工作没有绝对的处理权却要绝对地承担责任。据我调查，我县绝大部份乡镇中，有很大部份的副职领导在工作中连起码的工作上的开支都得自己垫付，且很难兑现，更说不上有多好的待遇了。在我镇就有一位做副职十多年的同志，因工作而垫支的三万多元至今也兑现给他，他女儿上大学的费用还是到处借贷的，其经济的拮据程度就可想而知了。同时，一旦遇到什么责任追究，首当其冲承担责任的就是副职领导。可尽管如此，由于和上级领导工作接触的机会不多，再加上目前在干部提拔任免上还存在着不少的弊端，即使他们的工作干得有多好、有多突出，而得到提拔的机会却还是寥寥无几。这一切现实最终让乡镇副职领导的工作积极性逐步冷落，从而成为乡镇名副其实的“消极领导”。
对策：
1、选好具有较高素质的乡镇主要领导，增强班子凝聚力，用人不疑，疑人不用，给副职领导必要的工作处理权，多关心他们工作和生活中的困难;
2、上级领导应该多沉到基层，多了解基层副职领导的工作生活状况，充分认识他们，避免只听汇报，偏听偏信，将更多提拔的机会留给那些默默无闻、扎实工作在基层第一线的副职领导，让他们工作真正有盼头;
3、在对乡镇干部的提拔上，上级领导应该高度重视，真正体现公平竞争、任人唯贤的原则;
问题四：大部份乡镇的债务仍有抬头之势。
原因：
1、财务不公开，缺乏有效监督，奢侈挥霍成风，虚报假报支出现象日益突出;
2、部份乡镇办公基础条件不完备，无形中增加了办公成本;
说明：经过对多个乡镇的调查了解，我发现很多乡镇在财务上都是不透明的，由于监督管理上的漏洞，造成了乡镇在招待费，租车费等等方面的金额逾来逾大，档次逾来逾高，由于财政的资金是有限的，可支出却在年年攀升，从而造成了乡镇新的债务的不断产生。也造成了大部份乡镇在专项资金的使用上都不同程度地存在挤占挪的现象。更有甚者，一些乡镇的主要领导，乱签支出，弄虚作假，巧取豪夺，给乡镇债务来了一个雪上加霜，在群众中也造成了严重的影响。另外由于部份乡镇办公基础条件不完备，也无形中增加了办公成本。比如乡镇办公用房，职工住宿用房缺乏，就是原来这些设施比较完善的乡镇，在近几年也被全部变卖了。一到年终，新债主老债主一同围在乡镇政府要债，局面很不好控制，既影响政府形象又造成了严重的不稳定。
对策：
1、坚决实行透明财政，厉行勤俭节约，真正建立监督机制，不能让监督流于形式;
2、对弄虚作假，增加乡镇债务的一定要一查到底，绝不能姑息而不了了之;
3、上级领导应该多深入乡镇，了解实际情况，解决具体问题，为乡镇消债提供必要的条件保障; 问题五：乡镇虚报浮夸风逾演逾烈。
原因：
1、上级部门的一些领导喜爱面子工程，形象工程，造成乡镇不得不虚报浮夸;
2、乡镇领导一味追求表面政绩，助长了虚报浮夸之风; 说明：就拿计划生育工作来说，每年上报的计生率均80%至90%以上，而实际的计生率绝对不是这样，一到省市来检查，什么办法都用尽，主要是采取瞒报和让违法生育的对象户外出避风头的方式来应付检查，这在各乡镇已是普遍现象，其实各乡镇也是没有办法之举，因为近几年来，计划生育的执法力度大打折扣，违法生育者受不到法律的处罚，造成了极大的负面影响，违法生育蜂涌而上，计划生育局面很难控制。这是我从基层了解到的实情，也是全县乃至其他更多县的共性，其计划生育的形势十分严峻。还有每年的秋种工作，各乡镇为了让上级领导看到满意，对公路沿线的田块集中给钱补贴全部翻耕出来，领导看到后连连点头，确实不错!可过不了多久，就全成了冬水田了，上报的数据很大，实际呢，言过其实!此类的事情是举不胜举。还有动物防疫工作、安全生产工作等等，好多都是言过其实，上面要来检查时突击一阵，真正检查时在公路沿线层层设防，让检查的领导看不到真情。如灭犬，在公路沿线是少了，可在偏僻的公路沿线还是一样成群结队，而在村落里更是不用多说。安全生产也是完全流于形式，政府无法管，也管不了，谁碰上安全事故，那就是谁的运气差。总之，在各个乡镇，脱离实际的工作是逾来逾多，虚报浮夸的不正之风是逾演逾烈。
对策：
1、上级领导要多走出来，多沉下去，了解实情，注重实际，避免被表面现象迷惑;
2、要多提拔那些敢于说真话说实话，实干苦干的干部，严厉处罚虚报浮夸的事和人，让虚报浮夸没有出路;
3、上级领导应该试一试微服私访，这样才能真正了解基层的实情。 以上列举的仅仅是各个乡镇政府机关存在问题的冰山一角，但绝对是真实的现象，望能为上级领导做一些借鉴，以便更好地掌握乡镇的实情，促使乡镇工作的正常有序开展，只有这样，建设社会主义新农村才不会成为一句空话。
四川省开江县讲治镇人民政府
*发[201*]*号
中共***镇委***镇人民政府
关于印发《***镇机关管理制度》的通知
各支部(总支)、各村民委员会、各镇直单位：
为确保机关工作的有序运行，达到规范管理、开源节流、树立形象的目的，根据有关法规和纪律要求，经镇党委、政府研究，制订出《***镇机关管理制度》(附后)，请严格遵照执行。
附：***镇机关管理制度
201*年4月8日
***镇机关管理制度
一、重大事项报告制度
重大事项报告是重要的政治制度，涉及重点项目、重大投入、重要事项必须向党委会报告，严格按党委会研究的意见落实。否则，谁拍板谁负责。
二、考勤制度
1、上班期间每天上午在规定的时间前签到，不能亲自签到的，班子成员提前向书记和镇长请假，其他干部提前向镇长和分管领导请假，并联系办公室人员在签到表中注明去向，否则作缺勤处理;
2、办公室通知的会议、学习等活动没有向镇长请假不参加的每次记缺勤一天，属救灾活动的按相关法规或纪律处分;
3、上级通知的会议、学习等活动，办公室接到通知后，按程序先请示书记和镇长，再按书记和镇长的意见通知人员参加，并在签到表中注明去向，否则作缺勤处理;
4、值班人员必须到岗到位并做好交接工作，缺岗、断岗一次按缺勤一天处理，因缺岗、断岗出现事故或造成不良影响的按有关规定追究相关人员责任;
5、国家干部请假或缺勤累计达到一定天数的按《公务员法》等相关法规处理。
三、文印制度
1、所有的文字材料统一在文印室打印，特殊情况需要在外打
印的，请示镇长同意后由办公室统一安排;
2、文字材料的送印人员负责文字的校对。
四、印章使用制度
1、党委、政府印章由书记、镇长指定专人管理，党委印章由书记签字或同意，政府印章由镇长签字或同意后方可使用;
2、党委办、政府办的印章由办公室管理，涉及审批以及与党委、政府有利害关系的经分管领导签字或同意，重大事项请示书记、镇长同意后方可使用;
3、严禁在空白纸张或表格上盖章，需要村或镇直单位先行盖章的严格按程序办理;
4、印章的使用及时登记或留存档案、复印件。
五、办文办会制度
1、所有印发文件由办公室核定文稿，各分管审稿后再送签，印制的文件经拟稿人校对无误后方可发送;
2、10人以上参加的会议请示书记或镇长同意后方可通知召开。
六、公务接待制度
1、实行对口接待，正、副科级干部可以在政府食堂安排工作餐，特殊情况需要在外就餐的，请示书记、镇长同意后由办公室统一安排，否则，谁安排谁负责;
2、特殊情况需要派发礼品或香烟的，请示书记、镇长同意后由办公室统一安排，否则，谁派发谁负责。
七、办公用品采购管理制度
1、添制办公用品(含订书订报和制作牌匾、标语)先打预算，报镇长审批后由办公室统一采购;
2、办公室要本着节约、实用、价廉物美的原则，选择相对定点的商家进行采购，办公用品由专人验收入库管理，进出有帐，领用签字。
八、公务用车管理制度
1、公务用车由办公室统一安排，首先保证主要领导公务用车;
2、各人日常工作的交通工具自行解决，特殊情况需要用车的请示镇长同意后由办公室统一安排。
九、基础设施建设管理制度
各分管拿出方案和预算，报镇长审批后再组织设施，并指定专人负责施工质量，一事一结。
***镇党政综合办公室201*年4月8日印发
为了加强机关管理，树立政府机关形象，建立勤政、廉洁、节俭、高效、团结的机关工作机制，切实做到有章理事、按章办事，根据党委研究意见，特制定如下机关管理制度：
一、学习制度
1、成立机关学习领导组。由朱同生、杨纯叶、从兵、陈国平、朱方政等五同志组成，朱同生同志任组长，从兵同志任副组长，负责安排机关干部学习，拟订学习计划、内容、准备好学习材料。
2、保证学习时间。每月至少学习一次，学习日(每月第一个星期五)机关工作人员除特殊情况履行请假手续外，不得缺席、迟到、早退。
3、上级安排学习考察，只报销规定的费用，其他费用自理。
4、在编在岗公务员要求参加函授学习，须书面申请，经批准后方可。学费报销，其他费用自理。
二、工作制度
1、机关工作人员必须按时上下班，上班后必须先到办公室处理好日常事务，方可外出工作。镇成立督查组，不定期督查。上班时间不准在办公室打牌、下棋、大声喧哗、上网游戏。
2、坚持上班考勤制。每日上午上班时间前到党政办签到，不得代签。考勤每日补助4元，无故缺勤一次倒扣5元，事先请假不补不扣，每月缺勤4次，扣当月考勤奖，按季兑现。累次缺勤30日，扣发十三月奖金。每月2日张榜公布上月考勤结果及出差情况。正常工作日晚间党政负责人按要求必须在镇住宿，不得走读，确需离开的，向主要负责人请假。
3、请、销假。有事离岗必须履行请假手续，请假一天以内，班子成员须经党政主要负责人同意，一般干部须经分管负责人批准。请假超过一天的应书面报告，经主要负责同志签字批准后，交党政办备查，方可离岗，否则以缺勤处理。因公去镇外工作必须按管理层次提前汇报，征得同意后方可离镇。擅自离开工作岗位不履行请假汇报手续的，除外出费用自理外，按缺勤处理，分月通报，一年总评，纳入岗制考评范畴。
4、会议制度。本着压缩、精简会议的原则，提倡少开会、开短会、多事一会，统筹兼顾，严肃会风。会议实行签到制，机关干部缺会、未履行请假手续的按缺勤处理。召开村级和镇直单位负责人会议，http://www.6633.net 需征得主要负责人同意。部门业务会议需经分管负责人批准。会务一律由党政办统一安排。
三、财务制度
镇成立以镇长为组长的民主理财组和以人大主席为组长的财务监督组，管理镇级财务，实行民主管理。
1、政府财务实行收支两条线，“专户管理，一单采购”。
2、资金的调度审批。镇内所有资金由镇长全盘考虑安排。镇民主理财组盖章、财务监督组审核通过的票据由分管财税负责人审批，未经审核和审批的票据不得入帐。
3、坚持定期结帐、做帐。发票每月结算一次，每月15日、16日、29日、30日审批本月发生的各项开支发票，逾期不予审批。镇财务收支情况月报表，分别经镇民主理财组盖章、财务监督组组长审核签字，定期财务公开。
4、完善报销手续。正常公务支出，报销各类支出发票，必须为指定的报销凭证或税务发票。每张支出发票必须由经办人、办公室主任签字或分管负责人审核，镇民主理财组盖章、财务监督组审核、分管财税负责人审批后方可付款。差旅费发票要一事一填报，每月报批一次，逾月不予批报。党政办主任对照考勤表审核签字，只填报出差车票、住宿费，不准填报包车费及其他项目，各类培训班除外。出镇工作前须在党政办办理登记手续。有关项目支出，根据预算，附项目清单，由经手人、分管负责人审核签字，民主理财组盖章、财务监督组审核、分管财税负责人审批。
5、严格审核经费支出。财务监督组一般每月初对上月拟报销的票据进行集体审核，集体审核的非生产性支出起点额1000元，生产性支出起点为10000元;非生产性支出超过5000元、生产性支出超过3万元，要报请镇领导班子集体研究。
6、政府原则上不对个人借款，确须借款必须经镇长同意，否则，谁经办谁负责。因公出差办事借款，必须在回来后五日内结清帐目，冲销借款借据，做到一事一结。
7、凡涉及政府开支的一切款物，必须事前向主要负责人汇报，征得同意后，由党政办统一办理，否则一律不予报销。
四、接待制度 乡镇政府机关管理制度
本着接待热情、节俭从简的原则。接待只限于上级单位和兄弟乡镇来人，严格控制招待标准，实行对口陪客。
1、用烟：香烟由办公室统一采购，交专人保管，党政办主任经办。党政办人员负责完善签字手续，每月初向镇主要负责人上报上月用烟清单。特殊情况提高用烟标准，必须经主要负责人同意，办公室方可办理。对在外散购的香烟发票不经主要负责人同意一律不予批报。
2、用茶：来客用茶由党政办统一办理，实行先批后购，凭单结算方法，严格控制用量和档次。确需用茶叶馈赠的，接待人申报来客单位和人数，由办公室主任填写“机关采购单”，接待人签字，报镇长批准后，由党政办采购分发。否则一律不予报销。
3、用酒：食堂用酒由政府统一购置，党政办专人保管。特殊情况需提高用酒标准的，必须经主要负责人批准。滤布 招待用酒一律由党政办结算。
4、来人招待：经分管负责人同意，由党政办统一安排，来客一律在食堂用餐。特殊情况确需在饭店安排的，由党政办填写好“来人接待呈批单”，经主要负责人签字批准后，办公室方可安排，陪客人签字，报销时，应“三单”(来人接待呈批单、菜单、发票)齐全，手续完备。控制在饭店拿烟、拿酒。节假日一律不准在饭店安排。(1)实行对口陪客，招待标准每人每餐不超过20元;(2)会议用餐由会议经办人按实到会议人数，每人10元标准由党政办安排;(3)特殊情况须在镇外招待的，必须经镇长同意，否则一律不予报销。招待费实行当月结算审批，逾期不予报销。
五、用车制度
1、机关车辆由党政办统一安排，其他任何人不得直接调车。原则上保证会议用车和工作用车。公务鼓励搭车，凭票报销。
2、确因工作需要租车时，一律经分管负责人同意，填写租车单，用车人及分管领导签字后，党政办加盖印章统一安排。严格控制用车，提倡合并用车。计划生育用车由分管负责人统一安排，从严控制。租车一律凭租车单出车，限定车费标准，一周一结算，一月一盘点。用车单存根当月存档，月底凭发票、用车单和存根核批，逾月不予批报。每月公布各分管负责人及工作线包车数字。
3、住陈埠干部及机关无房间工作人员考虑到上班乘车，每月补助30元/人车费。
4、法定假日除会议、公务和其他特殊工作外，原则上不动用车辆，以保证驾驶员休息和车辆检修时间。
5、机关车辆统一办理加油卡，驾驶员凭卡加油，党政办做好行车里程、油料供应记录。车辆实行定点维修，维修及换件经党政办主任同意并核定。在200元以上应先报镇长批准，办公室派员参加车辆维修，更换下来的零配件，应对照维修清单全部带回，集中管理。每月5日前驾驶员须向党政办主任上报上月修理换件清单，办公室主任及时核查签字。
6、机关车辆一般情况应当晚入库，特殊情况不能按时入库的，用车人必须告知党政办。未经党政办主任同意，驾驶员不得私自出车，否则发现一次罚款200元，一年累计三次，予以辞退，造成事故由个人承担全部责任。
7、驾驶员管理办法。
(1)要爱护车辆，压滤机滤布 服从管理。驾驶员要严格遵守机关车辆管理规定，服从办公室管理，听从办公室安排。要爱护车辆，保持车辆里外清洁，使车辆保持良好的技术状态。驾驶员要严格工作时间，不得无故耽误出车，发生一次者进行批评教育，两次者作出检查，并停驶一个月，扣发当月工资;三次者予以辞退。
(2)要注意安全，要认真贯彻落实《道路交通管理法》的规定，服从交通管理人员的指挥，牢固树立安全第一的思想，确保行车安全。驾驶员工作时间内严禁饮酒，严禁酒后驾车。发现一次个人写出检查，罚款100元，年内发现两次者予以辞退。驾驶员发生车辆事故属全部责任、主要责任、同等责任，分别按照保险条款中单位应负费用的15%、10%、5%处以罚款。驾驶员违反交通规则，自行承担罚款。
六、公物管理制度 乡镇政府机关管理制度
1、办公用品：由办公室统一购置，不准私自购买。办公用具不得占为私有。对添置大件办公用具，必须先申报，经党政办主任审核，报主要负责人批准后再购置，记载入固定资产清册，否则不予报销。
2、用电：机关在编人员在家办公用电每月补助15元电费。
3、办公电话：只用于联系工作，禁止机关外人员使用办公电话，副科级以上干部住宅电话实行经费包干，每月电话补助费按县委办文件执行，年终一次性结算。
4、原则上下村工作一律骑车，每年每人补助车辆修理费160元。
七、文书材料打印制度
1、党委、政府文件从拟草、修改、签发到打印、发送、归档都要符合公文处理要求，必须分别经书记、镇长签发，杜绝乱发、滥发文件现象。
2、印章：党委、政府印章分别交专人保管，若出现问题，一切由保管人负责。
3、机关打印政府文件、材料必须经党政办主任审核;党委文件、材料必须经组委审核;文件底稿一律不得打印。凡需打印的文件材料一律由党政办开具打印通知单，打字室严格按通知单办理，否则费用自理，党政办每月底上报打印费用清单。
4、呈送领导批阅的公文，党政办应按公文内容缓急要求，急件急送，速送速批。对于传阅文件，负责同志非特殊情况当日阅批，交办公室收档。
八、保密制度
1、对党委、政府作出的重大决策、人事安排、活动安排及召开的重要会议内容，在公开之前严禁对外泄露。
2、不在无保密保障的场所阅办秘密文件、资料，不在社会活动中携带重要文件资料。
3、对本镇范围内的信访、上访案件及其他不利于稳定和影响形象事件，不得随意传播。
4、在对外交往中，保守国家秘密，严格执行保密法规，坚持内外有别，不泄露内部情况。
5、严禁将阅办完毕的秘密文件、资料私自留存而不及时按规定清退、归档，严禁擅自复制或销毁秘密文件、资料。
6、对重要文件在起草、打印期间要严格保密，起草印制中的错稿、废弃文件要及时销毁。
7、对泄露秘密造成损失和影响的，视情节轻重，给予相应的行政处分或处罚。
九、计算机使用管理制度
1、机关各办公室所有计算机为固定资产，由党政办公室负责统一登记管理。
2、严禁访问不健康的网站，上网浏览与工作无关的网页。工作期间禁止利用计算机玩游戏、听音乐、看影碟、播放观看影像、实时在线聊天等。
3、注意计算机用电安全和防火、防潮。
4、未经党政办公室许可，不准擅自增删统一配置的计算机软硬件设备，增删、改动微机的I P地址等软硬件配置;计算机及其附属设备一律不得外借，否则造成的损失由当事人负责赔偿。
5、严格遵守保密制度，工作人员不得将密级文件资料上网共享。
6、计算机使用完毕后要及时关闭，切断电源。下班前要关好门窗，以防被盗。因防范不当造成的损失，按照机关管理制度规定进行赔偿。
7、所有办公室计算机所存文件资料要做好备份，同时留好原始文字记录，以防遗失。
8、机关各办公室所有计算机由党政办公室协调专门人员统一进行维修维护。
十、食堂管理制度
1、食堂设司务长一名，由党政办工作人员兼任，负责现金和实物管理，每月结算一次。设炊事员两名、公勤员一名。饭菜原料由炊事员采购，司务长核实，一日一报帐，司务长按发票付款，不得先付款后结发票，发票要有经手人、证明人。按季扎帐，向党政办主任及分管负责人报财务报表。公勤人员负责机关办公场所的开水供应、卫生等。食堂炊事员协助公勤人员搞好大型会议会务工作。
2、用餐应坚持餐前派单，餐后签字按月报帐、定期公布的原则，由党政办按标准安排，每月按时报帐，报销后按有关规定予以公布。客餐标准原则上定为100元、120元、140元三类(外来客商或联系经济工作来客的招待标准，由负责人根据需要适度灵活安排)。机关食堂菜肴报价应低于业内市场菜价20%。
3、机关食堂禁止办理私人招待事务。
4、机关工作人员就餐实行每餐签名登记制，按时到指定餐厅就餐，每月与司务长结算。
5、食堂工作人员必须正常上班，严格执行食堂各项管理制度。假日期间，至少有一人上班，并做到食堂清洁卫生，接待热情。 十
一、岗位值班制度
1、坚持岗位值班制度。三大办公室每天不少于2人，实行轮流值班，值班人员每天上班提前到办公室，下班推迟半小时，以方便群众办事和来访，提高办事效率。
2、各办要加强夜间安全防范意识，保证机关安全，下班后要注意关好门窗，注意防火防盗。
3、实行值班制。星期日、节假日在编在岗及办公室人员参加值班，负责人领班，领班人调整须经主要负责人同意。星期日和节假日值班人员，负责处理日常工作事务，值班人员要坚守岗位，不得随意离岗。值班一律实行签到制，星期日值班补助15元/天，夜晚值班补助10元/晚，法定假日值班每天30元/天，按季兑现。
十二、卫生管理制度
1、机关院内由办公室划分卫生区，确定专人组织负责打扫卫生。垃圾要及时倒入垃圾池，不准乱堆乱放。每月由文明委、党政办组织检查评比，结果公布。
2、公勤人员每天中、晚应及时清扫办公楼，公共场所、走廊、门前保持清洁，达到窗明桌净，无蛛网，做好大型会议会务工作。
3、机关住户饲养的家禽、家畜一律要在隐蔽处圈养，不准散放。
十三、聘用人员管理制度
1、机关招聘人员要自觉服从领导，听从分配，严格遵守机关各项规章制度。
2、机关聘用人员要按岗位职责、工作目标努力做好本职工作。
3、机关聘用人员工资根据我镇实际，结合劳动法的规定，分为岗位工资和绩效工资，按岗位性质确定不同档次。镇政府为其办理社会养老保险。
4、全体机关人员对聘用人员每年两次进行测评，测评结果与绩效工资挂钩，具体制定考评细则进行考核。
两年来，xx乡全面贯彻落实“三个代表”重要思想，以开展“云岭先锋”工程和保持党员先进性教育活动为契机，紧紧围绕“生态立乡、基础稳乡、科教兴乡、产业强乡”的发展思路，以加快全乡脱贫致富奔小康步伐为目标，以增加农民收入为重点，以结构调整为主线，解放思想、更新观念、与时俱进、开拓创新，狠抓各项工作，使我乡农村经济持续、快速、协调、健康发展。
xx乡政府全体干部职工牢记全心全意为人民服务的宗旨，立党为公、执政为民，为当地的经济发展和社会进步做出了积极的贡献，当地群众是这么说的“是政府的正确决策给我们过上了幸福的生活”，“是政府的正确决策，给我们种上了‘摇钱树’，我们脱贫致富一定有希望了”。
新政村委会的老党员们对乡四班子评价说“四班子开拓创新，团结求实，是能干事的好班子，有他们的正确领导，我们致富的日子绝对不会太远”。
是的，xx乡就是这样一心为民做好事，尽心竭力解难事，为人民掌好权，执好政的集体。
一、建设一支作风好、素质高、业务强的干部队伍。邓小平同志说过“政治路线正确了，干部是关键事”。按照中央提出的建设一支高素质的干部队伍的要求，xx乡加强班子建设，配齐配强乡四班子领导，加强宗旨意识教育，提高班子成员的政治思想素质，增强全心全意为人民服务的宗旨观念，开展理论知识和业务知识学习，提高班子的整体素质，加强勤政廉政建设，努力提高班子的执政能力。通过加强班子建设，提高了班子的素质，从而提高四班子的创造力、凝聚力和战斗力。把班子建设成为学习型组织、实干型集体、服务型队伍，提高执政能力和执政水平。
二、开拓创新，真抓实干，为xx的经济发展和社会进步做出积极的贡献。学习的目的在于应用，xx乡政府把学习与实践相结合，深入村社认真调查研究，结合xx的实际，提出了“生态立乡、基础稳乡、科教兴乡、产业强乡”的发展思路，并积极组织群众按照既定的发展思路，加大生态环境的治理，改善生存的环境条件;加强水、电、路等基础设施建设，改善生产生活条件;加大种植业结构调整，促进农业增效、农民增收，为xx早日脱贫致富奔小康奠定坚实的基础。1 2
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（1）乡政府机关食堂管理实施方案
为保证机关工作高效运转，进一步规范职工的日常用餐，切实为机关工作人员提供安全、卫生、营养、实惠的伙食保障，特制定机关食堂打卡管理制度。
一、目标原则
坚持“以人为本、厉行节约”的原则。
二、工作职责
党政办：1、负责对机关食堂的日常管理督促，采取不定期的方式对原料、菜品等进行抽检;2、负责食堂打卡设备及就餐券的使用管理等;
乡纪委：负责对机关食堂工作人员及就餐人员厉行节约情况进行督促。
三、适用范围
全体乡政府机关工作人员。特殊人群经乡主要领导批准同意，方可在机关食堂就餐。
四、就餐时间（根据上下班作息时间）
早餐：7：30-8：30(8：25之前，食堂必须关门，保证8:30准时上班)
午餐：11：30-12：30
晚餐：17：30-18：00
五、就餐标准
就餐按照早餐5元/人，中餐12元/人，晚餐8元/人的标准执行。
六、管理办法
1.所有乡政府机关工作人员每日早、中、晚餐就餐前务必到打卡机前打卡就餐，未打卡者，食堂有权停止供餐;
2.就餐时出现不打卡或冒打卡现象者，1个月内第一次罚款20元，第二次罚款50元，第三次罚款100元并且在全乡范围内给予通报批评，五次以上扣除当月绩效工资;
3.非乡政府机关政府工作人员需要到食堂就餐者，需向相关领导汇报，领导同意后由党政办发放就餐券后方可到食堂就餐。
4.打卡设备故障时，食堂要第一时间报党政办，党政办及时维修，并做好用餐记录工作，保障食堂记录的连续。
5.党政办下个月初10日之前根据打卡记录核算上个月的餐费。
七、就餐及食堂工作规定
1.全体就餐人员在规定的就餐时间内就餐，按照“吃多少打多少”的原则厉行节约，不得浪费，一经发现，严肃处理;
2.为制止餐饮浪费，节约粮食，食堂工作人员应根据就餐人数烹制用餐份量，以避免发生不必要的浪费;
3.严格抓好饭菜质量，严禁使用过期、腐烂变质食物及其它不符合食品使用标准的配料，不能食用的饭菜应及时处理;
4.食堂每个星期制定本周工作餐菜单，并予以公布;
5.客餐由党政办统一安排，标准不可超过上级指定标准;
6.会议伙食按会议标准办理，参加会议人员凭办公室临时印制的会议餐票就餐;
7.食堂工作人员须确认身体健康以后方可上岗，工作期间着整洁干净工作服，形象良好，严禁服务人员衣着不雅，对操作的每个环节都要确保安全卫生;
8.保持餐具、厨具、操作间及门前卫生。餐具必须洗刷干净，流水冲刷，平时存放在消毒柜中;经常清理厨具污渍，保持清洁干净;生、熟菜板(刀)要分开，不能混用;操作间每星期彻底清理擦洗1次;餐具厨具不得外借;严防食物中毒;食堂门前做到清洁卫生，无杂物、污渍、污水;
9.餐厅及就餐房间保持整洁、干净，窗明几净，物见本色，无灰尘、无污渍，清扫擦拭及时彻底，采取一切必要手段灭鼠灭蝇，保证始终达到无鼠蝇侵害。
（2）xx镇政府机关食堂管理实施方案
为保证机关工作高效运转，切实为机关工作人员提供安全、卫生、营养、实惠的伙食保障，结合xx实际特制定机关伙食团管理制度：
一、坚持“以人为本、厉行节约”的原则。
二、加强指导，健全监督机制。
党政办负责对机关食堂的日常管理督促;社事办负责食品安全，采取不定期的对原料、菜品等进行抽检;财政所负责对食堂财务支出进行审查核实。
三、就餐人员：全体机关工作人员。
特殊人群经镇主要领导批准同意，方可在机关食堂就餐。
四、就餐实行分餐制。
早餐：8：00-8：50(8：55之前，伙食团必须关门，保证9:00准时上班)
午餐：12：00-12：30
晚餐：17：40-18：00(仅为值班人员开放)
五.监督考核
伙食团人员实行竞争上岗制，并采取集中抽检和季度考评的考核方式进行，主要对饭菜质量、饭菜卫生等进行检查。对于集中抽检不合格的，责令整改。每个季度机关全体就餐人员对伙食团的菜品、服务、卫生等情况进行满意度测评，对于连续2次季度考评满意率达不到80%的，按就餐总费用的90%支付;对于连续3次季度考评满意率达不到80%的，按就餐总费用的80%支付，并劝其退出伙食团。
六、严格问责：
全体就餐人员按照就餐时间严格要求自己，按照“吃多少打多少”的原则厉行节约;就餐人员必须遵守就餐时间，对超过就餐时间仍然就餐的人员进行通报批评，并按《xx镇督查和问责制度》问责。
乡镇机关工作强化机关效能建设，明确工作目标，细化岗位职责,改进工作作风提高办事效率，推进整体工作，实行全员目标管理，特制定以下九项机关干部工作制度，乡镇机关工作。
机关财务管理制度
(一)收入管理
1、预算内收入管理。镇政府、财政所要加强与国、地税部门工作联系和协调，做好税源调查分析，加强税收的调控和调度，切实把握财政收入工作的主动权，积极协助地税部门做好企业、个体工商户税收征管，加强零星税收征管，杜绝税收的跑、冒、滴、漏现象，做到应收尽收，确保完成财政收入任务。
2、非税收入管理。非税收入严格实行“收支两条线”管理，统一使用财政专用票据。房租收入、计生、土管收费、环卫费收入以及各类捐赠款等各项现金收入必须由财政所出具收据，资金必须在当月报账前缴入专户，专项支出由财政所另行拨款支付，不得坐收坐支。收据开出后款项未到账的，由各部门经办人负责催收。
(二)支出管理
1、一般性支出管理。镇机关费用支出实行镇长一支笔审批制度。超过2000元以上的支出由镇党政主要领导通气后审批，5000元以上的大额支出由镇党政扩大会讨论决定后审批。支出原始单据必须是正规的财政票据或税务发票，经办人、证明人齐全，并注明开支事由，零星办公用品采购、公务租车支出发票要附清单，招待费发票要有菜单。支出发票先送财政所审核，手续完备后送镇长审批。机关干部职工外出经办业务用款在1000元以下的一律由个人先行垫付，返回后持正规票据经审批后到财政所报销。用款在1000元以上的，由经办人出具借条经镇长审批后借支，返回后半月内到财政所报账，超过限期不予报销。因公出差到县外给予报销差旅费，出差人必须本着勤俭、节约、有利工作的原则掌握支出费用。外出培训、考察等食宿统一安排的，费用不再报销。
2、滤布 专项资金管理。专项资金包括以工代赈资金、扶贫资金、工程建设资金及其他财政性资金。专项资金实行专款专用，严禁挤占、挪用。专项资金一律实行报账制，专项资金在1万元以上(含1万元)的支出需经镇党委扩大会集体研究，且报账前对专项资金的支出项目、金额等在镇党委扩大会上公开、公布。各项工程款报账必须在佛子岭地税分局开具税务发票，并附齐施工合同、预(决)算表等相关资料。
3、政府采购管理。镇机关所有办公用品(办公设备)均按政府采购规定，由党政办、财政所统一采购，各办公室在党政办登记、领用。电脑维修、办公用品采购一律预先填写好采购申请表，交主要领导签字后方可采购。严禁非办公室人员随意去购买或赊购办公用品,学习培训人员必须将通知由主要领导签字安排后方可参加。
(三)资产管理
1、国有公房管理。原三线厂遗留的厂房由镇工贸办、财政所共同管理，在有利于促进经济发展、招商引资的前提下合理安排使用，租金标准由工贸办、财政所依据镇内统一标准，结合房屋质量和项目情况共同商定，并报经镇主要领导同意后，财政所负责收取房租。镇机关干部职工住房由党政办、财政所统一调配，最大限度的合理安排，方便干部职工的生产生活。公房维修要由单位(个人)提出申请，镇主要领导批准后在财政所登记，联系施工单位。
2、办公设备管理。各办公室使用的办公桌椅、设备由党政办、财政所统一登记，现使用人负责保管。微机、摄像机、打印机、照像机等办公设备确定专人保管，保管人对机器设备要精心护理、规范使用，未经批准，不准外借。机关工作人员岗位变动或调动时，要对原使用、保管的公物办理移交手续，在未交接前，不得办理调动手续或进行岗位调整。
接待工作制度
根据县纪委和县财政局有关文件规定，结合我镇实际情况，现就接待工作制定以下制度。
(一)接待原则：本着有利于工作，加强联系，热情周到，勤俭节约的原则，开展机关接待工作。
(二)接待范围：
1、上级党委、政府及有关职能部门来镇检查、指导工作。
2、招商引资、工业与民营经济发展工作中的接待;
3、兄弟乡镇领导联系工作;
4、各行政村、镇直各单位干部联系、汇报工作。
5、领导临时交办的其它接待事项。
(三)接待标准：
1、凭派餐单安排就餐。其标准一般控制在200元一桌(烟、酒除外)，特殊情况，经领导批准，标准可适当提高，工作总结《乡镇机关工作》。
2、办公用烟一律由办公室购买，统一保管，使用时必须由经办人签字领取并注明用途。来人用酒由党政办协助食堂购买，原则上不给加价，但每瓶酒由食堂开启。非特殊情况，不上高档烟酒。
3、村干部会议统一安排就餐，每桌标准控制在200元以下，党代会、人代会、三干会按人均20元标准执行(烟、酒除外)。
4、企业、村干部平时来镇办事，按每人20元的标准，由工贸办或驻点人员到办公室领榷单位公务接待(就餐)呈批单》。
(四)接待程序：
1、本着“公家来客政府招待，私人来客个人负责”的原则。凡在接待范围内，按照对口分工和系统联系，由分管领导牵头，交办公室负责安排就餐和住宿。
2、来客就餐由办公室出具《单位公务接待(就餐)呈批单》，严格实行来客和陪客实名制，交陪餐人员和办公室当天签字，接待一律在机关食堂安排。镇内安排，因镇会议或来客较多，食堂确实安排不下等特殊情况需外出就餐的，必须做到由党政办向主要领导请示批准后方可外出在镇指定的定点饭店就餐，并规定用餐标准。
3、原则上尽量减少镇外招待，班子成员确因工作需要在镇外安排招待的，必须请示镇党委书记或镇长同意后，通知办公室登记备案，由办公室人员负责统一安排。
4、招待客人由分管领导主陪，严控陪客人数，陪客一律不提倡劝酒。除招商引资工作之外，中餐一律不准饮酒。
(五)食堂管理：办公室及食堂共同制定常用菜价。厨房、餐厅、餐桌、餐具必须清洁卫生。饭菜尽可能价廉物美，花样品种经常变换更新，坚持做到保本微利。
机关学习制度
(一)镇政府机关全体人员必须坚持讲学习，不断提高自身政治和业务素质。
(二)学习内容以政治理论、法律法规和业务知识为主，同时要加强社会主义市场经济理论、现代科技文化知识以及社会主义新农村建设相关知识的学习。
(三)机关学习实行集中学习与个人自学相结合。集中学习每月不少于一次，学习日原则上定为每月最后一天，特殊情况提前或顺延，每次安排一个主题。具体采取领读、辅导讲座、讲座交流等形式;个人自学平均每周不少于5小时。
(四)学习的具体工作由机关支部和办公室负责，实行签到制。每位人员要按时参加，不得迟到、早退。因故不能参加的，必须履行书面请假手续。
(五)全体工作人员要遵守学习纪律，维护学习秩序，保证学习效果。
(六)集中学习由办公室统一通知，安排场所，做好记录等事宜。
(七)学习情况纳入年终考评，要求个人做到有笔记，机关支部和办公室负责组织年终检查。
机关考勤制度
(一)镇政府机关全体工作人员必须严格执行考勤制度，保持良好的工作秩序。
(二)机关实行打卡考勤制度。
(三)每周星期一至星期五签到，双休日、法定节假日不签到，但值班人员必须签到。签到时间根据县作息时间，上班时间推迟30分钟，下班时间提前30分钟，晚上值班9：30时以后签到。因工作或其他原因(参加会议的除外)不能按时签到的，班子成员向镇党委书记或镇长请假，一般干部向分管领导请假，et 并告知党政办履行登记手续。
(四)机关学习日和全体机关干部工作会实行签到制。
(五)未签到且没有履行请假手续的，每个工作日扣除工资100元;每迟到或早退一次扣除工资50元，旷工每天扣除工资100元，同时，值班中无故脱岗一次扣除工资50元。
(六)考勤结果一月一汇总，呈镇主要领导审查，一月一兑现。
车辆管理制度
(一)使用范围：工作用车、特殊情况用车。使用原则为保障工作，先急后缓，主次有序，公私分明。
(二)车辆调度：在确保镇党委书记、镇长用车的前提下，班子成员因工作需要可以安排用车。公车不得私自外出，因公车私驾或因私出车发生交通事故的，一切后果自负，并严格追究个人责任。
(三)驾驶员管理：驾驶员未安排出车时，上班时间在办公室坐班，随时听从调度。驾驶员未经请假不在办公室时(包括节假日、双休日)，应保持与党政办的联络，确保正常出车。驾驶员不服从统一调度，贻误工作的要严格追究当事人的责任。
(四)用油管理：车辆用油由党政办会同财政所统一购买加油卡。
(五)车辆维护：驾驶员要按使用要求定期做好保养工作，确保行车安全。需维修时由分管领导和党政办人员到指定厂家检查，同时确定维修项目和价格，并负责结算。
公务用车制度
(一)全体机关干部开展正常性工作(包括：到镇直单位、企业办事以及下村开展工作等)，一律不准包车。符合下列条件之一的方可租车：①接待县以上工作检查组下村指导工作;②镇重点工作集中突击行动的;③班子成员确因工作需要经主要领导同意安排的。用车前办公室要做好用车登记，并及时填写好用车单。其他一律不准包车。
(二)凡租用出租车，必须到党政办开具《落儿岭镇用车通知单》，通知单中要注明事由、用车起始点、价格，并由部门分管领导、党政办分管领导签字，经财政所核实，报镇长审批后方可报销。凡没有用车通知单或手续不完备的，先斩后奏、先行后补的一律不予报销。
(三)因工作需要，从县城回镇乘出租车，凭发票并说明事由可以报销，实行一星期一报账。
(四)租车费用实行一月一结算，结算日为每月5日，逾期一律不予报批。
请销假制度
(一)事假
1、压滤机滤布 符合享受生育、节育等假期的人员，在休假前要及时报告镇主要负责人。
2、机关干部如遇婚、丧事或其他事情需请假者，3天以内由分管领导批准，同时告知党政办;三天以上由镇主要负责人批准。请假条交党政办备查。
(二)病假
3、凡请病假的人员，须有指定医院开具的病休证明，病休前应将病休证明送交本办负责人并转交党政办，由办公室告知分管领导。病休三天以上的，由镇主要领导批准，病休证明交党政办备查。
(三)续假和销假
4、请假人员假期满后，应准时上班。因特殊情况在规定假期内不能按时返回的，须办理续假手续。休假结束后，应及时销假。
会议制度
(一)每次会议都要有明确的目的，都要解决一定的问题。每次会议的议题不宜太多，可开可不开的会议坚决不开，可参加可不参加的人员不参加会议。属于部门职责范围或分管领导有权解决的问题不上会，已有成文规定或先例的事，非特殊情况不上会。
(二)每次会议都应有充分准备。会前由部门负责人或分管领导整理好议题，向主持会议的领导汇报，并将议题提前通知与会人员。准备不充分，没有提出解决方案的议题不上会。
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