政府治理模式在中国生态文明建设中的形成与

[摘要]生态文明建设是全球环境治理的中国方案，其政府治理模式蕴涵着“中国之治”的制度密码。基于概念史方法，以长兴、大理、无锡三地河长制及国家河长制演变为例，以河长制概念变化探讨生态文明建设中政府治理的制度创新规律，力图通过概念变化来破解生态文明建设领域的制度密码。解构河长制概念单元可分为语言形式和思想内容两部分：语言形式通过“河-长-制”3个语素复合表达“自然-政治-制度”，思想内容通过治理主体、组织形式和结果评价3个方面表征治理体系;三地河长制语言形式基本一致，思想内容则大为不同，长兴河长制是部门负责人领衔的部门负责制，大理河长制是农民参与的个人负责制，无锡河长制是党政领导挂帅的政府负责制;河长制概念经历了产生、完善、定格、衍化的全过程演变;思想内容中的党政同责、政府牵头、监督考核等治理措施已成为生态文明建设政府治理体系建设的精髓所在。

[关键词]生态文明建设;政府治理;治理体系;河长制;概念史

一、引言

生态文明建设是中国为世界可持续发展贡献的方案和智慧，越来越受到世界的关注。作为一种政府实践，生态文明建设需要为后发国家避免传统发展路径依赖和锁定效应，提供可资借鉴的示范模式和经验，①生态文明建设中的政府治理无疑是认识“中国之治”制度密码的关键所在。

党的十八大以来，党中央国务院力图遏制大气、水和土壤污染问题，通过“实行最严格的生态环境保护制度、全面建立资源高效利用制度、健全生态保护和修复制度、严明生态环境保护责任制度”，从源头上扭转生态环境质量的恶化趋势。在此过程中，政府治理作用十分明显，主要创新模式有：党政一岗双责使得政治责任进一步明晰，地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人;中央生态环境保护督察使得监督措施进一步落地，将中央意志和地方实际直接联系起来;领导干部自然资源资产离任审计使得可持续意识进一步突出，将经济发展的成效和生态环境的成本结合起来;考核问责使工作绩效与晋升激励相耦合，考核结果作为各级领导班子和领导干部奖惩和提拔使用的重要依据。②河湖治理是生态文明建设政府治理的重要组成部分，河长制是生态文明建设政府治理，特别是水治理的代表性成果。③2016年12月，中办国办印发了《关于全面推行河长制的意见》(以下分别简称《意见》和国家河长制)，①标志着这种以政府为主导的河湖治理模式正式成为国家制度。②近年来，关于河长制研究开始增多，主要集中在以下方面：一是河长制的形成。对历史上的“河长”及其职能进行分析，③河长制提出的背景与经过，④演变特点等。⑤二是河长制的机制。制度优势，⑥是解决“权威缺漏”的等级制协同模式⑦;也是纵横作用的“强治理”模式⑧;具有职责归属明确、职权清晰的优点⑨;同时，河长制也存在制度内生困境，只是一项暂时的治理体制，瑏瑠与现行管理体制存在抵触、有着职非法定的困境等瑏瑡;面临着权责配置边界不清、过度依赖权力、与配套制度衔接及共治精神不足等问题。瑏瑢三是河长制的效果。弥补了“多头治水”的不足，能够破解水污染治理困局，瑏瑣数据表明河长制达到了水污染治理效果，瑏瑤江苏省取得的显著成效。瑏瑥四是河长制的改进。要向长效机制演化瑏瑦;要重视精准施策和信息技术支撑，瑏瑧“责任发包”要转为“责任链”等。

但是，上述研究很少从生态文明建设大背景下去认识河长制政府治理体系。而概念史为研究这一问题提供了理论视角，该方法侧重于“斡旋于语言史与事件史之间。它的任务之一就是分析历史进程中所产生的概念与实情之间关系的一致性、偏移性或差异性”。

“概念史”一词最早见于黑格尔的《历史哲学》。20世纪后半期，概念史研究在德国取得了突破性进展，尤其是8卷本《历史的基本概念———德国政治社会语言历史辞典》的出版，奠定了概念史作为一门学科的基础。在西方学术界，概念史形成了以考斯莱克为代表的海德堡学派和斯金纳(QuentinSkinner)为代表的剑桥学派，前者承袭维特根斯坦“概念即工具”观点，强调要理解概念必须先理解与其相关的事物，因而不存在所谓概念的历史，而只有如何使用概念的争论的历史。后者则认为概念史“主要内容是通过研究概念在时间和空间中的移动、接受、转移和扩散来揭示概念是如何成为社会和政治生活的核心，讨论影响和形成概念的要素是什么，概念的含义和这一含义的变化，以及新的概念如何取代旧的概念”瑏瑨。实际上，两种学派只是从不同角度关注概念的动态性，都强调在社会变迁中把握概念变化，探究概念变化背后的政治、经济和社会原因，这一研究范式也受到国内学者的广泛认可，对某些极具中国特色的概念进行深入研究，如知识分子①、经济②、封建③等，这些研究成果也为本研究提供了方法借鉴。

基于此，以浙江省长兴县④、云南大理州⑤和江苏省无锡市⑥三地(三地均认为自己是“首创河长制”先行者)为对象，根据当时党委政府所颁布的正式文件，同时结合文献和访谈，从概念变化视角深入分析河长制治理体系形成过程。自2015年起，走访了包括三地在内的多个河长制工作机构并访谈当事人，对相关背景深入了解有效补充了文件内容。对河长制概念演变进行分析，寻找背后的原因，进而解码生态文明建设中的中国之治。

二、河长制概念解构

概念是认识事物的基础，概念单元是概念史研究的基本单位。只有清楚河长制概念单元的构成，才能具化河长制概念。

(一)河长制概念单元

河长制是表达河湖治理的概念单元。河长制不是突然空降产生的，在国家全面推行河长制之前，国内多个地方已有河长制的探索实践或者有类似的做法，⑦也提出了不同的河长制概念。不管这些河长制概念的思想内涵是什么，均可视为是某个地方政府表征河湖治理体系的一个思想输出，是一个概念单元。

河长制概念单元可以抽象为思想内容和语言形式两部分。一般来讲，一个概念单元分为语言、词汇、符号和语义、意义、指向的两个部分。语义、意义、指向可以理解为概念的思想内容，语言、词汇、符号则可理解为概念的语言形式。⑧概念单元虽然都是由思想内容和语言形式构成的，但两者却处于不断变化之中，两者之间的关系也是动态的。同一语言形式，今时和古时的“江河”有不同的指代，现在的江河一词是一种统称，古时江河是特指长江黄河;同一思想内容，也可以用“江河”“river”等不同的词语形式表达。河长制概念单元具有一般概念单元的构成要素及其特点。

(二)河长制概念语言形式

语言符号的标记功能是传递思想内容的重要形式。河长制语言形式是比较中国化的合成词，“河长制”“河(段)长制”等词语都是由“河”+“长”+“制”3个语素复合而成，英语也翻译成了riverchiefsys-tem。从语义特征来看，“河”是一种自然表达，既有河、湖、库等通行语素的全国表达，也有荡、氿、海、池等地方语素的局部表达;“长”更多的是一种政治表达，指各种类型、不同层级公共主体的负责人，对应的英语翻译有“leader”和“chief”两种译法;“制”是一种制度表达，是为了实现河湖治理的各种制度安排，也是联结“河”和“长”的纽带(图1)。由于河长制概念出现的时间不长，其语言形式变化有限，不是本文讨论的重点。

(三)河长制概念思想内容

治理体系可作为河长制概念思想内容的分析框架。在早期，河长制是一个新概念，因时因地不同，概念思想内容差异很大，但在本质上是一种治理实践。国家河长制是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新，①也是一项复杂的系统工程，②必然是一种高度统筹协调的河湖治理体系。早在2013年，习总书记就提出“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”③。2019年11月，党的十九届四中全会又专门研究国家制度和国家治理问题并作出决定，并对治理体系进一步明确。④从治理体系来看，河长制就是在科学、系统的治理理念指导下确立起来的，具有“首长负责、部门协作、社会参与”的特点，使党委政府能够顺利开展工作的一整套体制机制以及法律法规，以达到河湖有效治理之目的。因此，治理体系可以作为河长制概念单元思想内容的分析框架。

河长制概念思想内容主要有3个构成要素。治理是针对复杂性、动态性和多样性而采取的一种适应。⑤“有效的国家治理涉及3个基本问题：谁治理、如何治理、治理得怎样，也就是国家治理体系的三大要素：治理主体、治理机制和治理效果。”⑥实际上，不同层级、不同类型的治理体系都有类似的构成。作为一个治理体系，河长制可分为治理主体、组织形式、结果评价3个方面。⑦治理主体，即某一区域的河湖治理由谁负责，政府、企业和社会三者是哪一个主体对河湖治理全部负责或者主导负责;组织形式，也就是河湖治理体系中治理主体是如何开展工作的;结果评价即治理主体是如何对河湖治理效果进行评价。

三、河长制概念比较

长兴、大理、无锡三地河长制实践的时间和空间跨度很大，相关报道和研究也很多，①必须清楚三地河长制的来龙去脉和治理体系特点，才能理解3种地方河长制概念的差异。

(一)三地河长制概述

以部门负责人为河长的长兴河长制。长兴县隶属于浙江省湖州市，位于太湖西南岸。2003年10月8日，中共长兴县委办公室、长兴县人民政府办公室发布“关于调整城区环境卫生责任区和路长地段、建立‘里弄制和河长制’并进一步明确工作职责的通知”[县委办(2003)34号，以下简称《通知》]。其目的是进一步加强县城区市容环境卫生管理，对县城环境卫生责任区和路长地段的保护治理工作进行适当调整充实，最终要在整个县域内建立起里弄长制和河长制。整个县城被划分为29个环境卫生责任区，20条路长地段、66条里弄、18个河段。不同的政府部门分别负责对应的责任区、道路、里弄和河段的环境卫生。4条河道分别划分给水利局(2条河道8个河段)和环卫处(2条河道10河段)，两部门负责人为对应的河长。

以农民个体为河长的大理河长制。洱海地处云南省大理白族自治州，流域内主要有大理市和洱源县。20世纪90年代以来，随着流域人口的不断增长和区域经济社会的不断发展，加之基础设施薄弱，1996、2003年，曾两度发生大规模蓝藻暴发。2003年，洱海局部区域水质下降到Ⅳ类，部分水域还出现了V类水质。为了保护洱海水质，从2003年11月开始，大理州委政府开始建立重奖重罚的环境保护目标责任制。州委政府与2个流域所在的市县、8个部门之间;洱源县委政府与6个乡镇和12个部门之间;6个乡镇党委政府与村、站所及所辖范围内的企业之间;村与村民小组，村民小组与农户都层层签订了《大理白族自治州洱海保护治理目标责任书(2003～2006)》(以下简称《责任书》)。州与县之间签订的《责任书》中有“六大工程”，“入湖河道和村落垃圾污水处理工程”是其中之一，提出弥苴河等3条河要“全面实施河道河(段)长制”。在洱海上游的洱源县，河长为河道环保协管员，是县环保局每月支付200元在沿河乡镇聘用的农民，负责解决入湖河道乱排、乱倒等现象，②第一批河长有20人。2004年之后，洱海水质持续得到改善并总体保持在Ⅲ类，2008年有半年以上达到II类，洱海被誉为全国城市近郊保护最好的湖泊之一。

以党政领导为河长的无锡河长制。江苏省无锡市北临长江，南濒太湖，2007年5月，太湖无锡段蓝藻大面积暴发，引发了“太湖水危机”。从2007年8月起，无锡市委市政府先后出台《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》(以下简称《办法》)和《关于全面建立“河(湖、库、荡、氿)长制”全面加强河(湖、库、荡、氿)综合整治和管理的决定》(以下简称《决定》)，明确由地方行政负责人担任河长，作为所挂钩河道的第一责任人，对水生态、水环境持续改善和断面水质达标负领导责任，负责组织河道综合治理，抓工作推进和横向协调，落实长效管理措施。纵向来看，从市委书记市长到村支书村主任，全市共有近2000名干部担任全市各级“河长”，党政主要负责人分别担任了64条河流的河长。横向从市委、市政府开始，包括发改、经贸、财政、规划、建设、公安等12个部门。实施一年之后，全市79条河流考核断面达标率就从53.2%提高到71.1%，河长制效果显著。至2010年，无锡全市5635条村级以上河道实现河长制管理全覆盖。

(二)三地河长制概念的比较

河湖治理主体都是政府同一个主体。谁对治理体系负责是治理方式区别的基础，也是河湖治理的关键所在。长兴的部门负责、大理的政府授权、无锡的政府负责，都表明三地河长制的治理主体都是政府，这也是环境治理的必然要求。从世界范围来看，政府是人类实现善治的主体仍然具有决定性的作用。①无论中西方，政府都是水、大气、声音等所有环境要素治理的主导者;河湖治理是一个充满着外部性的领域，市场主体是不愿意为之的;河湖治理又是一个充满着挑战性的领域，在大多数国家，非政府主体是难以为之的。

政府、部门和个人3种河长制组织形式。无锡市河长制充分强调河长制的分级负责、分级管理、分片包干的工作机制，市、县、乡镇三级党委政府分别任一、二、三级河长;成立了河长制管理工作领导小组，由书记市长担任组长，政法委、组织部等作为小组成员，并强调了发改、财政等职能部门要密切合作，形成合力管理和共同治理的形式。大理州洱海保护责任制和无锡市河长制一样，都具有行政发包的治水特征，即存在政府权力的层级传递和政治责任的横向扩散。大理州委政府将洱海保护的任务和目标层层分解，通过州、市县、乡镇签订《责任书》，实现纵向到底;环保、农业和水利多个部门参与，力图横向到边。但河长制本身是农民个人参与洱海保护工作的管理方式，只是将属于政府职责的洱海保护责任通过社会参与方式进行管理，不可能体现部门和政府的特点。长兴河长制为部门负责，职责包括：负责做好河道日常保洁工作，确保水面无漂浮物、河道两边无垃圾污物。教育市民和河道两岸居民规范生活行为，不乱排污水，不随意向河道周边乱扔垃圾。协助城市管理部门对所负责的河道两岸的乱搭乱建、乱堆乱放等行为实施监督管理。这三项职责都是环境卫生工作在城市河道的具体体现。

政绩考核、岗位淘汰和监督考核3种河长制结果评价方式。长兴河长制对河道的治理效果进行政绩考核，考核组织者是县委政府领导下的县创建指挥部，河长们属于被考核的对象。大理洱海环境保护责任制的考核制度也十分清晰，既有经济考核(“罚票子”“奖票子”)又有政绩考核(“摘帽子”)。但河长制考核被淹没在责任制考核之中，对河长们的考核只是县环保局对河道环保协管员的劳动态度和工作作风进行评价，作为岗位淘汰和经济奖惩的依据。无锡河长制结果评价的力度很大，既有监督又有考核，2007年12月，出台了《关于对市委市政府重大决策部署执行不力实行“一票否决”的意见》。2008年，在河长制管理工作领导小组下增设了河长制管理考核领导小组，由纪委书记、常务副市长担任正副组长，纪委、组织部等作为成员，制定了考核体系并实施量化考核评价体系，负责对市区两级进行检查和考核问责。

(三)与国家河长制概念的比较

国家河长制治理体系的主要特点。国家河长制将河湖的多头政府管理改为河湖的分头政府治理，从原有的不同部门多头管理同一条河流，转为党政领导负责、不同部门配合分头治理不同河段。从治理体系来看，国家河长制有3个特点：第一，政府是河湖治理的主体，特别是地方各级党委政府是解决所辖区域复杂水问题的治理主体;第二，组织形式的核心是要建立健全以党政领导负责制为核心的四级河长责任体系，明确各级河长职责，协调各方力量，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局;第三，结果评价要求形成科学、规范的监督考核制度，县级及以上河长要负责组织对相应河湖下一级河长进行考核，结果作为党政领导干部综合考核评价的重要依据。

与河湖治理体系的关系。国家河长制就是一种河湖治理体系，但三地河长制与河湖治理体系却存在嵌套和等价两种关系。长兴河长制嵌套于县委政府主导的“创建国家卫生城市”治理体系，但这不是严格意义上的河湖治理体系，其主要目标是“进一步加强县城区市容环境卫生管理”。大理河长制嵌套于洱海保护治理目标责任制之内，这是州委政府主导的河湖治理体系，寻求实现“坚持湖内治理向流域治理、专项治理向综合治理、州级专业部门为主向县市、乡镇为主的洱海综合治理工作的3个转变”②。无锡河长制等价于太湖治理体系，除了《办法》与《决定》之外，还提出了“一河一策”的综合治理方案，颁布了一系列补充文件对治理体系进行完善补充。

与国家河长制概念的差异。长兴河长制是将河流分段，作为城市的一种空间管理单元与卫生创建对应起来，也是城区环境卫生责任区细分的一种手段。由部门负责解决的河流环境卫生问题，并没有提出类似于现行河长制概念的思想内容，但“河长制”一词浸透着语言形式创新的冲动。中国自1989年开始实施的环保责任制，大理创造性地将党政负责、部门配合、层级传递等治理思想引入洱海保护责任制之中，是河湖治理体制机制的创新之举，充分体现了国家河长制概念的思想内容，但没有形成语言形式来概括这种创新。从国家河长制来看，洱海环境保护目标责任制的思想内容和河长制概念的语言形式之间还存在某种错位。无锡河长制实现了党政领导负责、部门配合、监督考核等工作机制，已具备了国家河长制要求的关键要素，能够满足河湖治理的要求。太湖治理体系采用了河长制这一语言形式，实现了河长制概念思想内容与语言形式的集成整合。

以上分析表明，三地均使用河长制一词作为语言形式，但三地河长制概念的思想内容并不相同;较之国家河长制，三地河长制也存在较大差异;三地首创的只是各地自行理解之中的河长制。

四、河长制概念演进

河长制实践历程不到20年，河长制概念如同一个生命体，特别是其思想内容经历了产生、完善、定格、衍化的全过程的适应性演变。

(一)独特的中国背景催生了河长制概念

河长制概念起源有其深刻的中国历史文化背景。历史存在于概念之中，概念也就具有社会性和历史性，①河长制出现具有深厚的历史特征和深刻的历史逻辑。由于自然环境的原因，“河”在中国是一个长期被关注的对象或者是一个迫切需要解决的民生问题，“长”则是一个中央集权国家政治体制中的科层制领导的表征。作为一个治水社会和治水国家，②从大禹治水、李冰修都江堰到隋炀帝开凿大运河，中国人就意识到必须要有“长”的领导，才能有效解决“河”的问题，只是两者的结合在不同的历史阶段呈现不同的特点。

河长制概念产生是生态建设和政治体制的天然耦合。作为联结生态建设和政治体制的概念，河长制“绝不只是被动地‘反映’现实，而是能动性地‘制造’现实，概念本身具有‘行动的维度’和‘行动的禀赋’”③。在河长制没有实施之前，一个地方的河湖治理是按要素进行多头管理，每个部门只是负责河湖治理的某一个方面，如环保部门负责河湖的水质、水利部门负责河湖的水量。但是河湖治理体系涉及上下游、左右岸、干支流，矛盾错综复杂，有限的部门治理难以取得显著的成效。河湖治理必须要由党政领导统筹负责、跨部门协同合作，才能有效推动，河湖治理之中出现了“河”和“长”结合的天然需求。

河长制概念传播有利于解决中国河湖治理的现实问题。从一个地方到几个，甚至更多地方都陆续采用河长制，源自该治理体系能够解决中国的河湖治理问题。长兴、无锡两地河长制中，均有自然空间中的“河”和政府主体中“长”的结合，一个是部门领导负责，一个是党政领导负责。从报道来看，这种结合还是能够逐步解决一个地方或者片区的水问题。大理州委政府也已经深刻认识到洱海保护必须党政挂帅，实施“一把手”工程，州县乡三级党政干部共签《责任书》，也是“河”和“长”的紧密结合。为了更好地治理洱海，当地环保部门给这些沿河农民赋予“河长”的名衔，是政府主体授权给社会主体，以此解决了入洱河道的卫生问题。后来，“河长”们还由半脱产变成全脱产，既是政府主体对社会主体的增权，也是对河长做法的进一步肯定。

(二)自下而上的地方探索完善了河长制概念

前期阶段，三地河长制概念思想内容具有明显差异。由于科技快速发展使得时空压缩，导致概念快

速演变。①一旦某个新事物和新做法在一个地方出现，全国乃至世界各地都会积极学习，并逐步结合自身实际对其进行改进和完善。无论是领导者、追随者和补缺者，都会尽量提出新的语言形式以表达出与他者的差异以体现创新。由于概念引入和投入实践的时间不同，就有可能导致不同地区在同一个时间点处于同一种实践的不同阶段，这进一步缩短了概念的演化周期。②实践探索起初，只是个别地方出现“河”和“长”的结合来实施河湖治理，如大理的责任制、无锡的河长制。但由于尚处实验阶段，不同地方只能在摸索中创建自我认知的河长制概念，很难统一其思想内容。

中期阶段，无锡河长制发挥了重要示范作用。无锡河长制概念的提出时间较大理、长兴晚，但其组织形式、结果评价等更加考虑了河湖治理的特点，思想内容创新更加充分，实践力度更加穿透，已具备了国家河长制所有的关键要素，更能够满足河湖治理的本质要求。还有一些其他原因使得无锡河长制在全国更具影响力：一是无锡市水治理更加具有代表性，太湖蓝藻暴发一度为全国人民关注;二是无锡市知名度更大，其社会经济、人文底蕴一直为全国人民所熟知;三是得到了上级政府的大力支持，无锡市河长制实施一年后，江苏省就在太湖流域的15条主要河流实施“双河长”制。

后期阶段，三地河长制概念思想内容趋于一致。河长制实施效果显现之后，其他地方就会跟着学习河湖治理体系中的先进做法。2008年后，大理、长兴两地的河湖治理实践和河长制概念思想内容都发生了变化，也可能受到了无锡的影响。从组织形式来说，无锡辖区内的河流大小、河段长度与党政领导的官职形成对应关系，河长制的耦合性、责任性、操作性更强;治理效果来说，在资源调动、执行力度和执行效率等方面，无锡党政领导领衔的河长必然胜过由长兴部门领导和洱源农民担任的河长。2008年之后，长兴县全面推行河长制，县、部门、乡镇、村四级党政领导干部分别担任一到四级河长，③河长从部门领导改为党政领导。2008年之后，洱源县河(段)长制升格为全县的洱海保护治理体系，由县级主要领导任河长，乡镇主要领导任段长，河长由“民”变成了“官”。2010年之后，大理州也开始实施由党政领导任河长的河(段)长制。

(三)自上而下的政治指定定格了河长制概念

中央的肯定促使河长制概念成为政治指定。2005年9月，《中国环境报》对大理州洱海治理中的体制机制创新进行了全面报道。2008年12月，当时的环境保护部在大理召开洱海保护工作经验交流会。④水利部也逐步认同河长制河湖治理体系，2014年2月出台了《关于加强河湖管理工作的指导意见》，明确提出了“鼓励各地推行政府行政首长负责的河长制”⑤。这些做法表明河长制“河”与“长”耦合的主要做法得到中央部委的认可。而且，由于我国当前水安全呈现出新老问题相互交织的严峻形势，特别是水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新问题愈加突出，⑥中央需要有河长制这样的有力抓手解决迫切问题。现实需求和实践成果在很大程度上影响中央政府实施河长制的决心。

国家的重大战略决定了河长制概念的思想内容。政治化对于概念的指定作用是十分明显的。⑦党的十八大之后，生态文明建设上升为国家战略，其许多理念和制度渗透到河长制之中。“坚持强化监督、严格考核”的河长制考核制度，承袭了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(2015)和《生态文明建设目标评价考核办法》(2016)的要求，环境损害都要追究地方党政领导的责任，治理结果评价成为绩效考核内容。十八届三中全会之后，中央强调党对一切工作的领导，河长制进一步由行政首长负责转向明确为党政同责、一岗双责。这些政策决定了河湖治理体系的基本要求，也促进了国家河长制概念的思想内容的逐步完善。

河长制成为国家河湖治理的“上位概念”。2003年，大理河长制是“环境保护目标责任制”概念的“下位概念”。2008年，洱源县河(段)长制由环境保护目标责任制概念的“下位概念”成功上位，成为洱海治理体系的指代。同年，长兴河长制由县城创建卫生城市治理体系的一个“下位概念”，逐步演变为区域河湖治理体系的“上位概念”。2016年之后，河长制与“创建国家卫生城市”“环境保护目标责任制”一样，都是国家层面的概念。2017年，习主席在新年贺词中指出“每条河流要有河长了”;3月，“全面推行河长制”写入国务院政府工作报告;6月，建立河长制写入了新修订的《中华人民共和国水污染防治法》。一系列国家行为，使得原本只有少数人知晓的河长制一词变得家喻户晓，使得概念语言形式被民众广泛接受。加之，各地河长制建设还有机构、人员、标识和管理系统等实体性内容，加之各级河长不定期巡河，也使得民众感受到身边河长制的存在，进一步理解了概念的思想内容，接受了概念的语言形式。

(四)多样的河湖治理实践衍生了河长制概念

河长制的下位概念“N长制”不断衍生。①衍生化既是概念的重要特征，②也是社会实践探索的结果。《意见》颁布标志着河长制已经定格为中国河湖治理的基础性概念，但该概念并没有停止演进，湖长制就是由河长制衍生出来的下位概念。2017年12月，中办国办印发了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，全国在2018年底建立起来了湖长制。湖长制与河长制的基本要求是一致的，都是强调党政领导干部对复杂的湖泊水问题全面负责，但是湖长制进一步诠释了河长制概念的思想内容。在全国许多的公共治理领域的实践中，出现了滩长制、库长制、湾长制等“N长制”的下位概念，2021年党中央国务院又出台了“林长制”，这都是自然资源政府治理的客体拓展。

不同角色的“民间河长”陆续产生。全国实施河长制之后，长沙、深圳、成都、昆明等地为了加大社会主体的参与程度，扩大河长的任职范围，普通市民、专家学者也开始担任河长，陆续出现了“市民河长”“民间河长”等。2018年，昆明市为了探索河长制全民纳入机制，③试图建立志愿服务常态长效机制，向社会公开招募100个“市民河长”团队。这些做法表明：一是河湖治理体系需要扩大主体构成范围。河湖具有公共池塘资源的特点，单凭政府主体管理难以确保治理效果。二是各地民间河长只是社会主体参与河湖治理的一种方式，而不具有领导、协调和考核等权力和职能。三是“市民河长”与“农民河长”存在较大差异。两者都是河湖治理的社会主体，但前者是无偿的志愿者，后者是有偿的服务者。但民间河长的做法有效补充了国家河长制概念，逐步表现出“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”特征。

五、结语

河长制自下而上和自上而下的双向发展，河长“由民到官”和“由官到民”的双重转换，河湖治理体系在实践中逐步被检验被完善。三地都在河湖治理实践中，提出了各自不同的地方河长制概念，对于国家河长制建设和概念形成有不同程度的作用和贡献(图2)。河长制概念的提出、完善、定格和衍生，实质上就是河长制是从地方先行探索、中央逐步认可、全国稳步推行并扩展到相关领域的政府治理体系成长过程，逐渐形成了“党委领导、政府主导、部门主体、社会组织和公众共同参与”的现代河湖治理体系。河长制所倡导的党政同责、政府牵头、监督考核等措施手段，以及自下而上和自上而下的治理模式形成路径都已成为生态文明建设政府治理体系的精髓，是中央集中领导与地方主动创造相结合的政府适应性治理典范。

从概念变化来破解生态文明建设领域“中国之治”的制度密码，研究河长制的形成与演进是一种有意探索，未来研究可以着眼以下3个方面：第一，针对河长制新的典型案例开展进一步的概念史研究，如浙江省“五水共治”、重庆市横向流域管理等;第二，除了河长制之外，生态文明建设领域还有许多表征中国特色政府治理模式的新概念，如生物多样性保护和环境治理中的生态环保督查等，这些概念形成与河长制一样具有历时性和规律性;第三，基于国际视野解读中国生态文明之治的密码，对中国在生态环境领域政府治理的新做法、新模式、新概念，开展国际比较。这些研究也将有利于推动建立的全球环境治理新体系和生物多样性保护新格局，造福人类可持续发展，进一步彰显中国作为全球生态文明建设重要参与者、贡献者、引领者的地位和作用。