地方政府环境治理

地方政府环境治理

地方政府环境治理 篇1

摘要：地方政府环境治理能力是国家治理能力的重要组成部分，其主要内容包括处理城镇建设与环境保护之间的关系，政府部门间内部协调关系，政府治理与社会公共服务之间的关系。一带一路建设推进我国城镇化进程的加快，城乡之间的矛盾逐渐凸显出来。由于城乡二元体制的限制，城乡差距的扩大，城乡矛盾趋于尖锐，继而产生资源条件恶化等一系列问题。因此，需要地方政府提高自身的环境治理能力，优化地方政府环境，致力于实现城乡一体化以及可持续发展的新型城镇化，以切实推进城镇化的进程。

关键词：一带一路；城镇化；地方政府；环境治理

中图分类号：F290文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2017）04-0020-02

在一带一路战略背景下，为了应对我国加速的城镇化发展步伐以及对于地方治理的迫切需要，地方政府亟需加强地方政府环境治理的能力，在我国政府提出建设资源节约型、环境友好型社会的背景下，地方政府更应尽快找准自身的定位与责任，要想有所作为，就必须要提高自身的治理能力。

一、提高地方政府环境治理能力的重要性

（一）应对城镇化进程中环境问题的必然要求

随着中国经济的高速发展及日渐繁荣，我国民众在生活水平不断提高的同时，要求有一个整洁、绿色、健康的生活环境。近年来，我国多地雾霾加重，环境污染及环保抗争事件频频发生，造成周边环境污染、农作物减产、居民健康受到损害，目前环境污染已然成为我国城镇化推进与可持续发展的阻碍因素。因此，探讨地方政府环境治理能力的影响因素，以及如何将地方政府的环境治理能力与经济增长和城镇化进程的推进提高到同一层次，是城镇化进程中地方政府需要着重研究的内容。

（二）生态环境管理的内在需要

发展与环境是密不可分的，进入21世纪以来，生态环境问题已经成为全球性问题，生态环境的恶化不仅影响到当地的可持续发展，并会波及到全国乃至国际，造成整个国家和地区环境安全问题。各国政府已经把生态环境问题摆在了政府环境治理的前线，并成为未来政府职能转变的第一要务。由于政府管理和服务职能的扩张，进行环境治理，提供保护环境的公共物品，成为必须要具备的职能之一。

（三）构建环境友好、资源节约社会的必然选择

对地方政府环境治理能力进行研究，是我国构建环境友好型、资源节约型社会的必然选择。作为我国生态建设与文明发展的重要推进时期，生态文明建设逐渐成为城镇化建设中的一个重要方面，因此环境保护也成为生态文明建设中的重要内容。建成资源节约型、环境友好型社会，是我国实现现代化发展，推进城镇化进程的重要措施。有报告认为，地方政府对于一个国家来说，其在基础设施建设方面以及经济建设方面都承担着重要的角色。我国在实施环境友好型、资源节约型社会的过程中采用自上而下的推进措施，也就是中央政府向地方政府推进的政策。如果地方政府没有好的执行力，那么中央政府下发的决策与制度就不能够有效的执行，因此也就影响了整个城镇化建设的进程。

二、地方政府环境治理能力不足现状

（一）地方政府财政配置能力不足

1.在城镇化发展的进程中，公共财政起到了重要的支撑作用。而中央政府出台的以投资性财政支出体系为主的财政体制制约了公共财政所应该发挥的作用。一些地方政府盲目追求经济的增长而忽略了其应该负责的社会管理和公共服务领域，将中央政府下发的少量财政资金用于发展见效快的短期经济，违背了可持续的发展理念。

2.分税制限制了城镇化的健康发展。我国目前的税制是采用分税制的方法，由于中央和地方的事务权力和财产权力得不到统一，一部分投资和建设工程的财政拨款没有明确的投资方，本应由中央财政拨款支持的建设项目落在了地方政府的身上，也正因如此，限制了城镇化的健康发展。而财政支付制度是建立在税收返还的基础上，主要表现在中央政府给予省级政府的资金支持与划拨额度，而对于省级以下的地方政府却没有做出相关的专项政策与规定。因此县级、乡级地方政府并没有因为此项制度而得到更多的资金支持。

3.专项资金使用落实不到位。对于我国目前资金制度来说，专项资金使用制度并未对城镇化建设相关作出专项规定，因此也不能使制度完全应用于城镇化进程中，导致在城镇化进程中所需资金来源不确定，不能保障相关政策及法律法规的正常运行。

正是基于以上几点，使目前我国地方政府的城镇化建设项目的推进主要依靠土地拍卖，融资等方式获取所需资金，然而过度依赖土地财政等方式获取资金却容易带来诸多资金问题如房价涨幅大，房价过高，经济发展与社会公共服务发展不相协调等问题，因此要想提高地方政府环境治理能力，地方政府的财政改革势在必行。

（二）地方政府回应能力不足

所谓地方政府的回应能力，即通过一定渠道，地方政府部门及公务人员向社会公众提出的意见和建议，以及信访事件进行感知并作出反应的能力。因此作为政府部门来说，其回应能力可以包括感知和作出反应两个部分。而在新型城镇化发展的进程中，一些地方政府将城镇化与其他发展脱离，只注重眼前的城镇化发展现状与政府短时间政绩，尤其没有注重当地公共服务与民众的需求，尤其没有与当地环境发展水平相适应。因此出现了PX项目爆炸事件、城市周边环境污染、农作物减产、强拆事件等的发生。

.（三）地方政府的整合能力不足

在我国城镇化进程的不断推进过程中，地方政府对于其所管辖的不同地区和不同层次的利益进行整合的力度以及效果，称为地方政府的整合能力。而在城镇化发展和环境建设中，环境及资源整合的问题也时常出现。地方政府管?内不合理规划及乱建现象屡有发生，影响城市整体形象，以及景观环境，同时造成资源浪费。城镇化进程伴随着建完拆，拆完再建的恶性循环，消耗大量人力物力和财力。另外，在地方政府整合方面还存在资源共享方面的问题。地方政府管辖区域的各项优势资源不能够充分整合，因此会导致区域发展不协调现象的发生，因而当地城镇化无法达到整体性向前推进，影响城镇化的有序进行。

三、地方政府环境治理能力提升的有效措施

（一）提高地方政府环境治理能力的有效性

在城镇化建设过程中，时刻贯彻可持续发展理念，树立生态文明理念，推行循环经济，是城镇化继续推进的必然要求。一些地方政府已经在一些领域采取了相关措施，出台相关法?政策来消除城镇建设和经济建设所带来的负面影响。北京政府建立了关于环境保护的相关制度，以及一系列法律法规，使环境破坏及资源浪费现象得到有效缓解。中央政府也在环境保护方面对地方政府进行权力下放，使地方政府能够根据当地发展现状和实际条件进行管理和调整。由于我国目前在生态文明建设中仍然与其他建设存在一定距离，因此方政府可以从以下方面采取措施，在生态文明层面发展建设，保护生态环境，有效提高地方政府的环境治理能力。

1.从价值观念进行转变。从传统以人为核心的价值观念向与自然和谐共处的价值观进行转变，从以利益出发的价值观向生态经济型价值观进行转变，在经济建设的同时注重生态文明建设，将生态建设与经济建设结合起来，逐步建设整体性和生态经济型价值观。

2.将产业向生态产业转变。发展生态工业与生态农业，在物质上实现生态生产的同时，还要集中投资扶持信息产业，充分利用信息技术的优势为我国城镇化建设做出贡献。

3.对民众进行生态文明普及教育。对民众进行生态文明观的教育，使城镇化不仅是经济和环境上的城镇化，更是做到全社会的发展及进步，为进人生态文明时代做准备。

（二）健全环境服务供给的市场化机制

地方政府环境治理 篇2

一、农村环境问题的现状及成因

当前我国农村环境污染主要有以下三方面:一是农业生产物资, 包括农药、化肥、地膜等的不合理使用所导致的土壤污染。有关资料显示, 农药直接作用于作物和害虫的仅5%左右, 约80%左右的农药残留进入环境。土壤污染除了引起土壤质量下降、农作物产量减少、品质低劣外, 同时更为恐怖的是土壤对污染物的富集作用, 这会导致一些毒性大的污染物聚集到农作物中, 进而引发人或牲畜食用后的中毒。二是乡镇工业排放的废水以及农村居民的生活污水所造成的水污染。我国农村每天约有1.2亿t生活垃圾没有经过任何处理。水环境的破坏易导致疾病的产生和传播, 极大地危害了我国农民的身体健康, 我国的癌症村等都让人触目惊心。同时, 污水的灌溉和养殖对我国农业会造成巨大破坏, 污水灌溉所造成的各种损失难以估算。三是农村焚烧的垃圾以及乡镇企业生产过程中所产生的废气所造成的大气污染。大气污染严重危害了农民的身体健康, 同时影响农村植物的生长, 尤其是引发农作物的抗病抗虫能力降低, 影响农作物的数量与质量。

造成农村环境问题日益恶化的原因主要有以下几点:一是农村环保意识整体性不高。长期以来, 政府“重经济、轻环境”、“重城市、轻农村”, 在政策、制度等方面都向经济发展和城市环境保护方面倾斜, 造成对农村环境的忽视和农村环保宣传的不足, 公众从各相关部门及组织所举办的环境保护宣传、教育活动中获得的环境保护知识信息的比例较低, 其中政府部门的环境保护宣传活动只占了13.5%。二是农村产业结构和工业布局的不合理。我国一直都推行优先发展重工业的经济政策, 以解决经济发展中的“瓶颈”问题, 这些基础产业大多是石化、钢铁、交通运输等污染较重的行业, 高污染的重工业优先发展的产业结构和工业布局是造成农村环境问题的一个刚性因素和历史性原因。同时为了加快地区发展, 地方政府在招商引资的过程中往往不考虑环境因素, 导致一些重污染的企业进驻农村;再加上有些地区城市污染向农村的转移等等, 都是造成农村环境问题的现实原因。三是农村环保资金缺乏“资金”是农村环境问题的最大瓶颈。近几年, 中央财政专项资金解决了少数农村基层长期想解决、而没有能力解决的环境问题, 然而, 大多数农村仍然没有提供环保的配套资金;农村环保中除一些示范试点和创建活动有少量的资金投入外几乎没有其他资金投入, 这就导致农村环保工作的开展困难重重。

二、地方政府承担农村环境治理责任的必要性

第一, 环境治理本质上是一种公共产品。所以, 环境治理具有明显的非排他性特征, 每个社会成员都能享受环保所带来的利益。另外, 环境治理还具有非竞争性, 在一定程度其未达饱和范围内, 社会成员对环保收益享用的增加并不会带来相应环保成本的上升。环境保护的公共产品性质, 就决定了政府不可替代地扮演环境保护这一公共产品提供者的角色, 政府在环境保护中具有不可推卸的责任。

第二, 农村环境治理具有外部性, 外部性可以划分为正外部性和负外部性。农村的环境污染不仅会破坏农村的田地、河流等, 同时还会对周边环境造成影响, 所以农村环境问题是一个典型的负外部性问题。负外部性仅仅靠市场机制是很难解决的, 还需要政府干预环境治理来解决市场无法解决的问题。

第三, 政府具有环境保护治理的职能。我国政府职能主要包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能四大方面, 而保护生态环境和自然资源的职能是其社会职能的主要内容之一。我国《环境保护法》的第十六条指明“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责, 应采取措施改善本辖区的环境质量。”

第四, 我国政府间的关系特征决定了地方政府必须承担农村环境治理的责任。我国政府间的关系分为横向和纵向两个方面。从纵向上看, 地方政府隶属于中央政府, 中央政府统一领导全国各级地方政府的工作, 地方政府负责实施本辖区的具体工作。所以, 农村的环境治理的重任需要地方政府来承担。从横向上看, 主要是指地方各级政府之间的关系。地方政府为了本区域的利益存在激烈的竞争;同时, 现在很多问题都带有区域性, 仅靠一个地方政府的能力是很难解决的, 于是各级地方政府之间又存在横向合作。农村环境问题需要各级地方政府加强合作来共同承担这一责任。

三、完善地方政府对农村环境治理责任的措施

(一) 完善农村环境保护的法律法规

目前, 我国尚未有专门针对农村环境问题的立法。因此, 我国有必要尽快制定出台一系列针对农村环境问题的法律法规。对农村的有关防治畜禽污染, 农村化肥、农药、农膜污染以及“白色污染”等方面的问题作出专门性规定。对农村污染源问题的预防、治理以及实施污染所应当承担的责任等问题, 作出全方位的规定。

另外, 针对我国目前环境立法内容滞后、惩戒力度小等问题, 主要应当从以下方面入手:首先, 对农村环境污染问题责任主体要进行界定。不仅仅要包括农村乡镇企业, 还应当把农民以及地方政府也纳入责任主体的范畴, 增强其环境责任意识。其次, 修改我国相关立法, 加大环境污染惩治力度。特别是针对地方乡镇企业, 在出现环境污染问题后, 地方政府往往出于地方保护主义, 对污染企业睁一只眼闭一只眼。导致企业有恃无恐, 变本加厉地实施污染。因此, 有必要加大对企业环境污染的惩治力度, 改变目前企业守法成本远远高于违法成本的怪异现象, 从根本上抑制乡镇企业的污染问题。

(二) 普及宣传农村生态环保知识

地方政府必须树立保护环境就是保护生产力, 破坏环境就是破坏生产力, 坚持经济发展与环境保护并重, 把农村环境问题纳入基层政府的重要议事日程, 努力实现“村容整洁”的社会主义新农村建设目标。充分利用各种新闻媒体, 加强环保知识宣传, 提高城乡干部群众生态观念, 形成全民参与农村生态环境保护的良好氛围。

第一, 提高各级领导干部对农村环境污染治理工作的认识, 使其充分认识到保护环境, 提高环境质量的必要性、紧迫性, 牢固树立和认真落实科学发展观, 摒弃以牺牲环境, 破坏资源为代价的粗放型增长方式, 树立人与自然和谐发展的观念, 在发展农村经济的同时, 保护好生态环境, 建设城市绿色生态屏障作为农业发展的长期战略, 实现可持续发展。

第二, 加强对农民群众的思想教育。积极开展生态环境警示教育系列活动, 利用举办展览, 发放环保书籍和宣传画等多种形式, 逐步在农村普及环境科学知识, 促进农民更新观念, 不断从自身做起, 保护身边环境。可以通过环境警示教育这一有效形式, 用身边的反面案例, 使广大干部群众从内心深处受到震撼和教育。

(三) 努力发展生态农业

要通过发展农村生态平衡、农村生产发展、农村环境条件三者的有机结合建立良性农村生态环境。尽快出台相应的法规和政策。抓紧编制生态环境建设和保护规划, 为全面促进农村生态环境建设和保护提供法治和科学依据;把发展农业清洁生产技术作为今后工作的重点领域。具体措施有:一是大力推进农村清洁能源利用和秸秆综合利用, 加大作物秸杆再利用技术的推广力度, 建立秸杆粉碎还田、秸杆气化综合利用、减少化肥的使用。二是大力发展无公害、绿色、有机食品, 大力扶持生产并推广使用高效、低毒、低残留农药、生物农药和有机肥。科学规划、合理布局养殖业的发展, 开展畜禽养殖污染防治示范工程建设, 推广养殖模式和养殖小区污染集中治理模式。三是加大农村环境整治力度, 进一步加快集乡镇建设和旧村庄改造、改水改厕进程和基础设施配套建设, 减少分散居住给周边环境带来的生活污染。同时尽快将城郊结合部的市容、环保等纳入城市管理范围, 在农村逐步推行乡镇、村民生活垃圾集中收集处理, 切实改善、提高农村居民生产、生活环境。

(四) 建立多渠道集资形式, 加大资金投入

资金的缺乏一直是阻碍农村环境治理的大难题, 在当前形势下, 我们必须依照“政府主导、市场推进、公众参与”的原则, 逐步建立多元化、全方位的农村环境治理投人机制。完善我国农村环境治理投入机制应从以下方面入手:一是在坚持城乡公平的原则下充分发挥公共财政作用, 把农村环保放在重要位置, 每年给农村环保提供一定的资金, 为农村环境治理提供合理的国家财政支持。二是农村环境治理集资应该适应当今的市场体制, 建立农村生态环境保护的多渠道投资市场机制, 通过当地政府环保政策的积极引导, 调动一切因素尽可能的吸纳多方社会资金来治理农村环境。广开农村环境治理资金来源渠道, 完善环保财政分配体制, 逐渐形成政府主导、多方投资、大众参与的农村环保资金市场运行机制, 使农村环境治理逐步步入市场化的大道。具体做法有:设立政府农村环境治理专项基金, 落实农村新建、扩建、改建项目的污染防治资金, 严格依法足额征收企业的排污费, 落实各项农村环保财政、信贷、税收优惠政策等等。

(五) 加快环保科技进步, 建立农村环境科技发展机制

环保科技是达成农村环境目标的技术手段, 要切实加强环境科技的发展, 并将其纳入地方政府农村环境治理责任制中。首先, 加大对环境科技的投入, 为环境科技的发展提供强有力的经济保证和物质支持。其次, 重组环保科研重心, 以防为主, 将防治技术的开发研究和转化应用作为科研的重中之重。再次, 积极推广应用国内外最佳的环保实用技术, 大力推广洁净生产和环保管理体系。同时, 我们还要努力规范环保市场, 加强对环保产业的开发管理, 把环保产业培育成新的经济增长点。

在农村环境科技方面, 可以采取以下具体措施。一是大力推广平衡施肥、精量施肥技术和生态防治技术, 从源头上控制化肥和农药的大量施用。二是大力推广节水灌溉技术, 提高农业用水的效率。三是大力推广农村生活污水和垃圾处理、废弃物综合利用等实用技术, 加快建立生活垃圾处理体系。四是遵循资源化、无害化、减量化的原则, 加快规模化畜禽养殖企业污染治。

摘要：随着现代社会经济的迅猛发展, 农村环境问题也日益严重。文章通过分析我国农村环境污染的现状及成因, 以及地方政府承担农村环境治理责任的必要性, 提出了地方政府在农村环境治理问题上应采取的措施。

关键词：农村环境,地方政府责任,措施

参考文献

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地方政府环境治理 篇3

关键词：跨界环境污染；环境治理；外部性；长江流域；博弈分析；帕累托最优；公地悲剧；纳什均衡

中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2016）05-0096-06

一、引言

1978年以来，中国经济以年增长9%的速度创造了经济“奇迹”的同时，也给环境带来了极大的压力。欧美发达国家近200年工业化进程中分阶段出现的环境污染问题在中国短短30多年的工业化过程中集中出现。2012年美国耶鲁大学和哥伦比亚大学科学家联合发布的全球163个国家和地区的环境绩效排名显示，中国排在第116位；2013年亚洲开发银行和清华大学联合发布的《中华人民共和国国家环境分析》报告显示，中国500个大型城市中只有不到1%的城市达到世界卫生组织空气质量标准[1]。环境问题已成为中国政府关注的重点，党的十八大提出了“建设美丽中国”和“生态文明建设”等重要发展思路。

由于环境污染所具有的外部性和我国行政区域的划分，使得我国环境恶化程度的加深突出表现在各行政管辖区之间跨界环境纠纷的增加上，如何对跨界环境污染进行有效规制，始终是环境污染治理的一个重要问题。在缺乏有效监管状况下，一些地区会采取“搭便车”的行为将不易监测的环境污染跨界转移出去。大多数地区都有可能采取机会主义方式逃避本应由自己承担的环境污染治理成本，从而将成本外部化，即环境责任规避。这种现象充分揭示了由个体理性与集体理性的冲突所带来的公共事务治理困境。

dArge[2]和Rueff[3]较早关注了环境的跨界污染问题，而早期的相关研究主要集中在探讨不同国家之间对跨界水污染、大气污染以及固体废弃物污染等方面的国际合作方案上，建立相应的激励机制促成合作是研究的核心问题，基本上是围绕跨界环境污染治理博弈展开的[4][5][6][7]；Laijun Zhao，et al.[8]通过构建包括政府和居民在内的典型的Stackelberg博弈模型，提出了一种考虑流域结构的转移税（Model of Transfer Tax，MTT），MTT可用来计算一个地区最佳的污染物转移税率，同时也认为转让税率可作为生态补偿标准，加强区域减排合作，实现整个流域的减排成本最小。国内关于跨界环境污染的研究更多是集中在验证PHH理论，而理论研究主要集中于跨界水污染治理的政策研究方面[9][10]；关于如何解决流域跨界环境污染问题，主要有三种方式：一是建立强有力的流域管理机构[11]；二是建立合理的水权分配原则和水权交易系统[12]；三是采取部分市场化实现水资源配置的“准市场”方案[13]。

笔者采用博弈论分析工具构建跨地区地方政府环境污染治理投资的博弈模型，从理论上分析地方政府基于自身利益最大化的行为选择与全局利益最大化最优选择的利益冲突；随后以长江的地方政府的环境污染治理博弈为例，对理论分析结论进行经验分析，探讨造成我国环境治理困难的影响因素，最后就此提出政策建议。

三、地方政府跨界污染治理的经验分析——以长江流域为例

跨流域水污染是最典型的跨界环境污染形式，基于长江流域每次发生水污染事故，大抵都要引起区域性的紧张。某种意义上，此类事故也许天生就具备某种“广泛性”和“超越性”。本部分以我国长江流域跨界水污染治理为例对博弈理论分析的结果进行实证分析，以期更客观地分析我国地方政府的跨界环境污染和治理问题。

（一）长江流域水污染概况

长江发源于青藏高原唐古拉山脉主峰、海拔6 221米的各拉丹冬雪山西南侧，流经青海、西藏、云南、四川、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、浙江、江苏、上海等多个省、市、自治区，在崇明岛以东注入东海，全长6 300公里。长江流域的水质状况如表1所示。

通过表1的数据可知，近10年来，全国流域的水质状况逐渐好转，这说明在中央政府一再强调生态环境保护和流域治理的重要性并不断通过立法和出台强制性法规来加大流域治理力度的背景下，中国流域生态环境恶化的状况得到了一定的改善，但整体水质仍为中度污染水平，还没有得到根本性的改善，有待进一步的治理[15]。长江流域的水质状况好于全国其他流域的水质状况。2004—2010年全流域水质优于Ⅲ类的比例不断上升，但在2011年整个流域的水质出现下降，之后有所上升，到达最好水平，而省域断面的水质状况在2010年之前一直优于全长江流域的水质状况，但在2011年之后，省域断面的水质状况不断下降，远差于前几年的水质水平，2011年省域断面水质优于Ⅲ类的比例仅为78.7%，远低于2010年的95%，这也直接造成了长江全流域的水质优于Ⅲ类的比例为80.9%。

另外，通过表1还可知，在2011年之后，长江流域域断面水质优于Ⅲ类的比例低于全流域水质优于Ⅲ类的比例，这表明长江流域的地方政府更倾向于将重污染企业设置在两地的交界处，将水污染物排污的外部成本转嫁到处于本地区流域下游的地区。其原因是我国的环保体制为属地管理，也就是说环境执法不能跨界，这使得交界处带来的水污染责任难以确定。位于上游的地方政府这样的行为选择，不仅可以将有限的环境治理资金用于其他能够更好的产生经济效益的项目中，还可以通过污染企业的税收以创造更多的GDP和财政收入。

（二）长江流域各省水污染治理状况分析

本文借鉴赵琳等[16]对长江经济带的划分，选取四川、重庆、湖南、湖北、江西、安徽、浙江、江苏、上海等9个省级地方政府的环境治理状况进行分析。表2显示了9个省级地方政府2010—2012年环境治理投资占GDP的比重和环境治理投资在环境基建和工业污染治理两方面的使用比重。

通过表2可知，长江流域各省的环境治理投资占GDP的比重大部分低于全国水平，各省在创造较高GDP的同时，对环境治理的投资相对不足，而长江流域各省市的环境治理投资更多的是用在了城市环境基础设施建设方面，这是因为城市环境基础设施建设能够改善地区投资环境，争取到更多的经济投资从而带来GDP的增加和财政收入的增长；而在工业污染治理方面的投入比例则非常低，特别是在2011年和2012年，长江流域各省在城市环境基础设施方面的平均投资比重高于全国水平，而工业污染治理的平均投资比重低于全国水平。

通过对长江流域各省环境治理投资的分析，可以得到有限理性的地方政府的行为选择偏好为：地方政府基于自身效用最大化的选择是不断加大对能够直接带来政绩和投资项目的城市环境基础建设方面的投入，从而提高地区的GDP和财政收入水平。但诸如城市排水投入、园林绿化投入和市容卫生环境投入等城市环境基础建设投入是无法从根本上改善环境质量的。他们对于明显具有正外部性的工业污染治理方面则选择搭便车。也就是说地方政府基于自身效用最大化的行为选择无法实现整体效用的最大化，这与本文第三部分博弈分析的结果一致。

除上述原因外，审计署于2009年10月28日发布的“三河三湖”水污染防治绩效审计调查结果中还列举了三条水污染治理中的不规范情况：一是挪用和虚报多领水污染防治资金5.15亿元；二是少征、挪用和截留污水处理费及排污费36.53亿元；三是水污染防治资产闲置和部分污水处理厂实际处理能力未达到设计要求。由此我们也可以认为在我国其他领域的环境污染治理中同样会存在这三种状况，这又进一步降低了环境治理投入的效率。

通过对长江流域水污染和治理的分析，可以发现我国地方政府在环境污染合作治理的障碍主要有：一是地方保护主义。以GDP为核心的政绩考核制度、地方政府的双重身份和有限理性滋生了地方保护主义，作为理性经济人的地方政府在双重身份的权衡中通常会偏向地方利益，使得许多地方政府理所当然的采用行政手段干预环境治理，各种“土政策”“开绿灯”和“行方便”大行其道，几乎不会主动地对地方经济做出巨大“贡献”的污染企业整改或者关停，更有部分地方政府为降低本地区的环境治理投入而将污染转嫁到其他地区，造成更加严重的污染事故。二是跨界环境保护体系权限模糊，无法形成有效的管理。以长江流域水环境保护为例，虽然设立了长江流域管理机构，但这些机构基本上无权过问地方政府的行政及经济事务，其主要任务是编制流域水资源的利用规划。在这种格局下，各地区的水资源保护和水污染治理问题往往无法做到全流域的统一规划和管理，某些地方政府甚至还会采用一些措施阻挠或者禁止流域管理机构检查其辖区内企业的排污状况，为企业提供特殊保护，纵容其环境违法违规行为。三是跨界环境污染治理缺乏明确的法律依据。中国的《环境保护法》规定了各级人民政府应对本地区环境保护负责，但在处理跨界环境污染治理上基本上是无具体的法律法规可依，这致使地方政府在跨界环境污染治理方面相互推脱、争执不断，造成环境监管部门执法中的盲区，导致经常会出现“公对公，一场空”“谁都该管，谁都管不了”的局面。

四、结论与建议

本文通过构建多地区参与的跨界环境污染治理模型对跨界环境污染治理博弈进行了理论讨论，结果表明：跨界环境污染治理中的纳什均衡状态与帕累托最优状态相背离，两者的背离程度随着参与跨界环境污染治理的地区个数增加而增加。并通过对长江流域7省2市的水污染治理博弈的经验分析进一步验证了理论分析的正确性。因此要实现整体环境质量的提高，就需要每个地区能够真诚合作，特别是经济发达地区要切实承担起环境污染治理责任。

为避免环境治理中出现“囚徒困境”和“公地悲剧”局面，本文建议：

1. 建立基于区域分工与合作的跨区生态补偿体系，争取达到帕累托最优状态。跨区域的生态补偿机制，要将以财政转移支付为主的政府补偿和以民间资本为主的市场补偿方式结合起来，形成“财政转移支付纵横交错，市场补偿穿插其中”的网络式生态补偿体系，以克服政府失灵和市场失灵两方面带来的问题。纵向补偿指的是中央财政以财政转移支付的方式给地方政府提供生态建设专项资金。横向补偿指的是受益区政府或企业向保护区政府或企业支付生态产品的使用费，这里主要是不同区域政府间的财政转移支付。市场补偿是指通过生态产品和服务的交易平台，实现受益区企业和保护区企业和居民自由平等交换，包括受益区企业给保护区居民和企业提供资金补偿、技术援助和项目支持等，相应地保护区居民和企业要给受益区提供优质的生态产品和服务，还包括受益区企业向国家缴纳的环境保护税费等。

2. 明确跨界环境治理产品的产权归属，引入市场机制。生态环境的外部性和公共产品属性以及现阶段在生态服务价值评估和标准确定方面的限制，造成生态环境效益的经济价值准确评估存在较大的困难。因此，需要政府作为公共利益的代表对生态服务进行补偿，但某种程度上政府失灵的存在决定了市场主体参与的必要性。在生态补偿领域适当引入市场机制，利用经济激励手段来促进生态环境保护与建设是必然的发展趋势，市场机制的参与有利于建立公平、高效的生态利益共享及责任分担机制。

3. 加强环境治理和生态保护的监管。一是改进以GDP为核心的政绩考核体系，明确地方政府的工作目标应是包含经济发展和环境保护双重任务的最大化社会福利目标，并逐步提高环境保护的考核比重。只有构建包含生态保护的绿色GDP政绩考核体系，将自然资源使用、生态环境保护和环境破坏指标纳入到政绩考核框架中，才能调节地方政府在经济建设和生态保护之间的选择偏好，增强地方政府生态保护和环境治理的积极性。二是增进环境治理和监管部门的独立性，成立由国务院副总理负责、环保部统一领导的环境治理与监管机构，剥离当前农业系统、林业系统、国土资源系统掌控的有关环境治理职能，实现一个部门统一管理，自下而上垂直领导，打破属地管理，实现跨界环境执法。三是环境评价引入第三方咨询机构，确保环境评估的客观性和透明度，为地方政府、企业和居民提供相应的技术咨询、项目支持、交易辅导等服务。

参考文献：

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地方政府环境治理 篇4

党的十九大提出了从全面建成小康社会到基本实现社会主义现代化，再到全面建成社会主义现代化强国的战略安排，并在大会上提出实现国家治理体系和治理能力现代化。一个国家的治理体系和治理能力现代化的重要力量，是来自政府职能部门的治理体系和治理能力现代化，这表明，必须深化增强政府治理体系和治理能力现代化建设，以此推进我国各项事业取得辉煌成绩。本文就政府治理体系与治理能力现代化的内涵与必要性展开探讨，希望为政府提升治理效能和改革发展提供实践路径。

我国改革开放以前呈现出中央集权式的治理结构，在之后的发展中“集权”下分，从而逐渐激发了政府各阶层的积极性。当下，我国经济社会迅速发展，处于转型的重要时期，应当加强我国政府治理体系的建设进而增强政府治理能力，以此解决转型期各阶段出现的社会问题与利益冲突。从“政府管理”到“政府治理”的这一重要转变，是我党在新时代作出的明智选择，一方面表明了中国共产党对我国当前国情的深刻认识，另一方面也体现了新时期中国特色社会主义的优势，此举确定了我党未来的治国方略。

一、政府治理体系与政府治理能力概述

（一）政府管理与政府治理的内涵

从传统“管理”到现如今“治理”的转型，从字面上看虽然只是一字之差，但实际却是一个质的飞跃，它体现了治国理政总模式是包含了权力配置和行为方式的一种重要的转变。可以从主体差异、结构差异、协同度不同、权威性质的不同四个方面，区分其内涵的差异。从主体来看，“管理”的主体是单纯唯一的，一般为国家政府的公共权力，相比较，“治理”的主体就丰富多元，包括政府、社会组织与市场组织等；从结构上，“管理”是政府基于科层制体系而形成的垂直型结构，而“治理”则是多元主体基于合作与分工而形成的网络型结构；在协同度方面，“管理”更多的是政府单部门的封闭式行政，“治理”更多的是政府多部门的协同式行政；从权威性质上，“管理”强调人治，而“治理”强调法治。

（二）政府治理体系与治理能力现代化的内涵

在我国，“治理能力现代化”一词是在论述全面深化改革的总目标时提出来的，关于“政府治理现代化”一词没有统一的范式，主要指在中国现代化的进程中，政府治理强调公正公开、民主参与、法治责任、多元协作等理念。政府治理体系的现代化是指政府在治国理政中需要引领每个行业领域的治理工作，促使它们之间形成携手进步的互动合作关系，实现涵盖政治、经济、文化、社会、生态和党建领域治理的现代化建设。

（三）政府治理体系与政府治理能力的关系

可以从两个方面概括政府治理体系和治理能力之间的关系：一是

没有政府治理体系的现代化就不会有政府治理能力的现代化，只有科学规范的政府治理体系，才能成就高水平的政府治理能力；二是在实际工作中，需要不断提高政府治理能力，才能使政府治理体系的功能发挥至最佳，从而在实践中完善政府治理体系的构造。因此，政府治理体系和治理能力现代化在完善的过程中，每个时期都有各自不同的阶段性目标。

二、推进政府治理体系与治理能力现代化的必要性 （一）适应社会转型的需要

政府在国家治理体系中都起着不可忽视的绝对领导作用，尤其是上传下达党的重要思想和具体实施国家政策时，一线政府都是直接接触广大群众，也是最先了解到政策实施过程中社会和市场的真实反馈和诉求。政府治理体系和治理能力会直接影响到当地的经济增长和社会进步。政府治理是国家治理的基础和核心，对于社会转型时期产生的各种社会问题，政府应当及时回应并作出处理。政府治理能力的强弱直接影响到政治经济建设和社会的良性发展，作为经济社会发展的主推者和治理者，政府背负着巨大压力与责任。

（二）全面深化改革的需要

有效的政府必然是职责有限的政府，必须适应全面深化改革的需要。政府治理能力是我国治理能力和质量体系现代化的核心内容，它不仅对加速建设服务型和法治型社会起着关键作用，而且对强化行政管理及社会治理都有着至关重要的意义。由此看来，全面深化改革是一场革命，推进国家治理体系和治理能力现代化的本质是完善和发展

中国特色社会主义制度，在这个前提之下，将市场、政府、社会各归其位，形成互相支撑又相互管控的合作体系，使其无论在任何一种治理模式中，都能处理各种复杂的社会问题，解决社会矛盾。最大限度地促使政府职能转变，为开拓创新公共服务管理模式打下坚实的基础。

（三）国计民生的需要

从微观层面和宏观层面来看，政府治理体系和治理能力现代化都是国计民生的需要：以微观层面来看，政府有着政策执行者和社会经济发展过程的服务者的双重身份，也肩负着重要的社会使命，其治理能力的强弱将直接影响民众的生活质量与幸福感的体验；从宏观层面上看，政府治理体系和治理能力关系到国家的政治、经济、社会的和谐发展，对国家的长治久安和社会安定都有着重要影响。

三、持续推进政府治理体系与治理能力现代化建设的途径

法治社会需要有民主作为依托，缺乏民主或者没有法治的民主是不利于社会健康发展的，容易发生集权、专制的现象，严重的甚至可能会导致社会走向混乱无序的深渊。坚持推进政府治理现代化建设，将优化政府组织结构，提高政府科学管理水平。健全宏观调控体系，需要政府职能部门放低身段，以尊重平等的姿态服务，促成社会各界之间的合作，政府与社会、公民之间形成良性互动。民主与法治是推进社会文明和谐发展的奠基石，也是实现社会治理发展的保护伞，一旦出现民主缺乏，社会就会出现走向专制与集权的混乱现象。因此，必须遵循民主原则、法治原则，才能使政府治理高效，促进社会和谐

发展。

（一）全面深化改革中推进行政体制机制改革

我国政治体制改革最重要的内容就是行政体制改革，而行政体制改革的核心要素是转变政府职能。推进行政体制改革可以从以下几方面开展：一是以政府职能转变作为突破口，从政府机构的工作流程、职能配备、执行决策权以及互相协调又彼此制约的行政运行机制着手优化完善，以确保权责的统一性，必须严格管理绩效和落实相关责任。二是为使各项制度在实施过程中呈现稳定与成熟，应当构建科学规范、系统完备且能有效实施的制度体系，从而保障政府治理体系能顺畅有序地运行。三是基层政府应该在工作中树立依法行政和权责一致的观念，积极倡导科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的优良风气，在治理中体现法治精神。时刻铭记所掌握的权力是来自于人民的信任与托付，在工作中做到秉公用权、依法用权、廉洁用权、为民用权，不可中饱私囊、为己所用，杜绝出现各种越权和特权的行为，坚决拥护我党的光辉形象，打造和谐有序的社会治理环境，积极倡导依法行政的价值取向，维护社会公平正义。

（二）强化政府行政决策民主和法治程序，提升科学化管理水平

政府行政决策的民主化和法治化，是政府治理能力现代化的重要标志。推行政府行政决策民主化和法治化是实现习近平总书记提出“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”的重要体现，是国家经济发展、政治稳定、文化繁荣、社会和谐和人民幸福

安康的重要保障。习近平总书记在党的十九大报告中提出，要健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，要始终把政府行政决策的民主化、科学化和法治化，作为衡量和评价政府依法行政和行政执法能力的重点，提升政府公信力和执行力水平。如果没有行政决策的民主化和法治化，就无法实现政府治理能力的现代化。

（三）积极引导社会多元主体参与政府现代化治理

近十年来，我国许多地方政府在社会管理创新的实践探索方面，已经蕴含了引导社会多元主体参与的理念。现代治理理论表明，政府为达到多元主体共同治理的目标，需要增强多个主体间的无障碍沟通，清晰分布各自应当承担的任务职责，进而有效促进整个社会和谐有序地发展。多种治理主体的参与，改变了过去政府作为唯一主体的单向性，而且有效控制了行政权力因膨胀造成的社会风险。首先，各企事业单位、社会组织、人民群众积极参与社会治理，能激发全社会活力，提高社会治理社会化水平。其次，多元合作模式有别于一元治理模式，是一种比较科学的治理模式，特别是当下社会各行各业利益的诉求呈现复杂和分化，政府与社会之间的关系变得更为紧密，这对今后实现社会协同治理起着重要的推动作用。

（四）充分发挥政府工作人员的主观能动性

政府工作人员要积极发挥主观能动性。在经济社会转型发展的特殊时期，群众利益诉求多样化，社会矛盾和问题交织叠加，社会管理日趋复杂，因此，对政府工作人员也提出了进一步要求：一是全面加

强党建理论的学习，提升解决社会矛盾和处理问题的理论水平和能力。二是不断进取，从各方面提高工作能力和个人素养。三是更加具备服务人民、掌握政策、落实政策、开拓创新的工作素养，在工作实践中不断优化自身的综合能力。四是强化为人民服务的意识，具有强烈的责任意识、勇于担当的精神、过硬的专业能力以及善于发现问题处理问题的素养。为监督促进政府工作人员的工作成效，可以优化绩效考核，并严格按照要求执行监管责任制。政府职能部门承担着治理社会的重要职责，政府工作人员个人素养的高低直接影响政府治理的成效，必须做到既不越权，也不当“甩手掌柜”。

1.牢固树立服务意识。建设服务型政府是我国行政体制改革的基本方向和重要内容。政府工作人员牢固树立服务意识要以人为本，党和国家一切工作的出发点和落脚点都要把人民群众的利益放在首要位置上，围绕着激发和调动人的主动性、积极性，开拓性地展开工作。由此可见，民生问题不仅关系广大人民群众的根本利益，而且影响到整个国家发展的大局。为牢固树立政府工作人员的服务意识，应该做到“两个必须”：第一，必须强化现代治理理念，认识到稳定和谐的治理局面必须坚持群众观点和群众路线；第二，必须明确公权力是来自民众、服务于民众的重要思想，抛弃陈旧观念，以维持个人权力为主的政绩观念，应当切实把思想意识统一起来，服务百姓，服务社会。

2.完善干部任用考核机制。适应新时代新任务新要求，领导干部需要提升各方面的工作能力，因此必须在原有基础上优化干部考核评价机制，建议从干部任用及考核两个方面进行。在干部任用考核体系

中，需要特别重视法治政绩的考核，对那些运用法治思维、法治方法解决经济社会发展过程中出现的各类难题的干部，尤其是坚持将法治思维和方式落实到具体工作中的干部，要给予肯定和优先提拔。要在各级干部中明确，只有善用法治思维和法治方式，才能推进全面依法治国。要将领导干部考核评价作为衡量领导干部依法履职尽责的重要标准。坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，教育引导广大干部不忘初心、牢记使命，强化“四个意识”，坚定“四个自信”，以对党忠诚、为党分忧、为党尽职、为民造福的政治担当，满怀激情地投入到新时代中国特色社会主义伟大实践中。

3.强化权力监督问责机制。我国目前对权力制约和问责体制在逐步完善和加强，对各阶级领导干部提出了加强法治思维能力的要求，着重强调让人民监督权力，强化法治手段。各级纪检监察机关坚持把对权力的科学配置与对干部的有效监督结合起来，把事前、事中、事后监督结合起来，把党内监督与党外监督结合起来，不断拓宽监督渠道，改进工作方法，加强对权力的制约和监督，推动权力运行的制度化、规范化和公开透明，给各级领导干部行使权力戴上了“紧箍咒”。

（五）加强培育和科学管理社会组织

社会组织是为实现特定目标而建立的共同活动的群体，与政府组织、经济组织并列。我国社会主义现代化的建设和社会组织有着密不可分的关系，社会组织可以说是国家治理有效方法中的重要主体，也是重要推动力量。在打造共建共享共治社会治理格局的重任中，不能小觑社会组织所发挥出的能效，这不仅为社会组织的发展规划带来了

新契机，同时也对我国所有的社会组织在参与社会治理中提出了新的更高要求。

近年来，随着社会组织的活动专业化越来越强，社会组织专业人才对社会组织的发展至关重要。因此，建立专业人才职称序列对稳定专业人才、发挥专业人才的作用、促进专业人才队伍结构不断完善具有重要作用。针对上述问题，政府应该加快社会组织人才队伍建设：一是对优秀的社会组织实施更多的大力扶持举措。这是带动地方经济、社会发展的有效方法，既能实现社会组织健康可持续发展，又能使我国社会治理取得更大成就。二是我国社会组织种类繁多，功能千差万别，应当重点培育和优先发展一批能满足老百姓日常生活需求，高质量、信誉佳，开展服务细致入微的社会组织。三是规范社会组织的管理，必须进一步完善扶持社会组织的政策体系，社会组织开展服务性项目应遵循自愿、公平、公开的原则，引导其自觉践行社会主义核心价值观，增强社会责任意识和诚信意识。从工作开始前的准备阶段就必须一丝不苟按照工作规范一步一个脚印来落实完成，要发挥主观能动性，在促进经济社会发展和行业自律、社会治理中发挥积极作用。四是进一步加强工作指导。通过开展高质量的专业人才培训的方式帮助社会组织提高服务能力，扩大组织人才队伍，进而促进社会组织的良性发展，引导其在加强服务能力上下功夫，通过对市场需求的清晰认识来主动参与社会发展。为促进社会组织规范运行，提升社会组织自身建设能力，推动社会组织健康有序发展，还必须切实加强专项检查和社会监督。

（六）运用大数据提升政府治理能力

大数据不仅是一种技术，更是深刻影响社会生活并可以有效利用的重要资源。大数据作为新兴技术，不但可以整合碎片化的政务数据，还可以克服条块分割、信息壁垒等问题，要实现政府内部的工作效率和效能的提升，离不开政务智能化系统建设。在大数据赋能的作用下，各级政府统筹协同、各司其职，可以有效集成各类信息资源、快速形成优质信息聚合，从而实现治理职能的配置优化、工作流程的科学可行、操作步骤的简化合理、运行质量的全面提升。良好的数据分析不但可以透过表象揭示大数据信息背后错综复杂的关系本质，更重要的是能够揭示更多的隐藏价值，使舆情预测更加准确，使政府决策更加科学合理。要推动政府决策由过去的经验型、估计型向数据分析型转变，最终实现政府决策机制再造，并借助大数据打造整体政府、开放政府、协同政府、智慧政府，提高政府治理能力现代化水平。为此，政府需要利用大数据技术，对舆情信息进行全面搜集与分析，找到民众关注焦点，判定舆情变动级别，预测公众态度走向，挖掘大数据背后的舆情趋势，最终为政府决策提供技术服务。

四、结语

推进政府治理体系与和治理能力现代化，是构建一个经济更加发展、民主更加健全、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加富足的国家的需要。必须深入学习党的十九大精神，贯彻落实党的方针、路线、政策，把握好全面深化改革的总目标，着力推进政府治理体系和治理能力现代化建设，充分发挥中国特色社会主义制度的优越性；

地方政府环境治理 篇5

为了增强市场和社会的活力、激发发展动力，政府就要把该放的权力坚决放开、放到位、放彻底，不能因为担心放了容易乱就畏首畏尾、不敢作为。《决定》指出，要坚持市场化的改革方向，“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能够有效调节的经济活动，一律取消审批。”应通过全面深化改革，把该由企业决策的事交还给企业，把该由市场决定的事交还给市场，打破各种影响公平准入和公平竞争的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”，保证各类市场主体权利平等、机会平等、规则平等。转变政府职能，需要整体构思、通盘考虑、上下贯通，把从中央到各级地方政府职能转变的整篇文章做好。既维护中央的权威、上级的政令，也发挥地方、基层的积极性；既防止一统就死，也防止一放就乱；既坚持上下一盘棋，又充分考虑地区差异，注重区别对待、分类指导，为各地因地制宜留出合理空间。不同层级政府间的职能配置，应根据实际需要，遵循权力和责任同步的原则，该上收的上收，该下放的下放，形成权责一致、事权与财力相匹配的政府间职能划分体系，避免因事权下移、财权上移而产生权、责、利不对称分布，强化下级地方政府履行职能、承担相应责任的能力。

转变政府职能是政府在职能和运行机制上的根本转型，一方面需要以创新的思路、改革的办法、革故鼎新的勇气，改变计划经济体制下的传统习惯模式，清除体制机制和部门利益的障碍，探索适应经济社会发展需要的政府管理新机制；另一方面，依法行政是政府工作的根本准则和基本要求，本身就是政

府职能转变的目标之一，任何改革创新都必须在宪法法律框架范围内进行，在制度约束下进行，才不会跑偏、出位。

中共十八届三中全会是全面深化改革，使中国“强起来”的会议，会议集中展示了党的十八大以来我国经济社会发展的良好态势，明确了改革发展的宏伟目标，并为实现富强、民主、文明的“中国梦”赋予了新的内容，进一步增强了我们在新的历史起点上谋求新发展、新跨越、新进步的决心和勇气。学习好、贯彻好、落实好会议精神，是当前的首要政治任务。一是国际方面，从拉动经济增长和出口，到国际贸易投资的格局，包括政治格局都发生了巨大的变化，需要改革加以应对。

二是国内方面，经过三十几年的改革，我们已经到了一个“深水区”，就是一些很难的改革、一些受到阻力很大的方面，我们需要有这么一个全面的、系统的改革方案，而且还要有重点突破性，使我们通过改革来应对国内国外复杂的局面。特别是要支撑未来一个中长期的经济增长速度，通过改革来得到红利，就是推动经济增长，这也是它的历史使命。当前在处在改革开放的攻坚阶段，社会矛盾、困难和不稳定的因素增多，同样需要通过全面改革、加快发展来解决、来稳定。

三是发展方面，小平同志上世纪90年代讲，我们再过30年可能制度上就要定型。也就是说到了2020年，我们应该有一个现代的体制、现代的国家。只有通过全面改革才能完成实现有一个定型的制度。因为发展才是硬道理，发展是解决问题的总开关，许多问题可以在发展中解决，不发展只能是“死水一潭”，没有了生机活力，矛盾问题会更加复杂突出。当下的改革必须从政府自身入手，才能为经济改革、社会改革腾空间。这是“第二次改革”的核心，一旦启动，其影响不是一年两年，而是长期的。但是，光靠政府改革带动经济改革还不行，还要促进政治要素层面的改革。如加大反腐败的力度，加强司法改革，保证司法公平，转变作风，加强执政党的自身改革等。市场配置资源升为决定性。经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场 的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。特别强调市场在配置资源中的决定性作用，说白了就是发挥市场价格形成的作用，强调的是价格怎么形成的问题。如果我们不能够充分发挥市场的决定性作用，价格信号不强，资源配置就会受到各方面的干扰。让农民分享土地增值收益。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。

2、结合实际，谈谈地方政府行政执法的制度建设。（50分）

答： 随着时代的发展和社会的进步，行政执法所面临的新领域不断扩展，新情况层出不穷，新问题不断涌现，这对行政监督管理机关和行政执法人员提出了严峻的挑战和更高的要求。打造一支高素质的行政执法队伍是构建综合行政执法管理长效机制，提升行政执法标准、管理水平和效率的根本支撑之一。要建设一支政治合格、作风过硬、纪律严明、业务精通、廉洁勤政的综合行政执法队伍要从以下几方面入手：

一、强化认识 抓紧行政执法队伍建设 首先加强行政执法队伍建设是适应经济社会发展大局，正确履行政府工作职能，确保“十一五”规划目标顺利实现的根本保证。行政执法工作必须服从和服务于经济社会发展这个大局，正确履行工作职能，处理好经济社会发展大局和部门发展小局的关系，实现行政执法与社会经济发展任务的有效融合。而要实现这样的融合，关键在人才，基础在行政执法队伍的整体素质。其次，加强行政执法队伍建设是贯彻依法治国基本方略，实现政府职能转变，全面推进依法行政工作的客观要求。依法治国的关键是“依法行政、依法治权”，依法行政是依法治国在行政管理领域的集中表现，按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的基本要求和新形势下政府职能转变的要求，要实现管制政府向服务政府、权力政府向责任政府、全能政府向有限政府的转变，必须狠抓行政执法队伍的素质建设。第三，加强行政执法队伍建设是改善

行政执法现状，全面强化服务职能，提高工作效能的必然要求。近年来，随着法治建设的不断推进，基层行政执法人员的法律知识、法治观念、执法水平有了很大提高。但客观地讲，行政执法体制、机制，队伍的文化、专业结构，工作纪律作风方面仍存在诸多问题亟待解决。如果不狠抓行政执法队伍建设，及时发现和遏制一些不良的苗头性倾向，从根本上解决深层次的人员素质问题，势必严重影响到党和政府的形象，影响到和谐社会建设和法治目标的实现。

二、强化教育 提高行政执法队伍素质 坚持经常性的学习培训是加强执法队伍建设的重要基础和手段。对现有的行政执法人员，要通过开展各类学习、培训，强化他们的法律意识、服务意识和责任意识；通过发挥典型带动辐射效应，打造一支觉悟高、业务精、态度好的行政执法队伍。

1、从提高领导班子建设水平入手，不断增强队伍的凝聚力和战斗力。班子建设是行政执法队伍建设的核心，直接影响队伍的凝聚力和战斗力。要加强各级领导班子的理论学习，增强法制观念，以“三个代表”重要思想为指导，深入学习实践科学发展观，正确贯彻执行党的路线、方针和政策；要培养行政执法领导干部深入扎实的工作作风，发挥各级领导班子的模范带头作用和表率作用，领导干部要深入基层，深入执法工作第一线，搞好指导监督，狠抓工作落实。

2、从加强廉政建设入手，不断增强服务意识。廉洁自律、秉公执法，是队伍健康发展的重要保证。要严格贯彻执行中央、省、市制 定的廉政方面的规章制度，坚决查处吃拿卡要、以权谋私等违纪行为，提高广大执法人员遵纪守法、拒腐防变能力。要牢固树立公仆意识，寓执法于服务之中，努力为群众办实事、做好事，密切执法部门与广大人民群众的关系。

3、从提高队伍执法水平入手，不断提高行政执法能力。要把学习法律、法规知识作为一项长期任务，全面开展法律业务知识学习和遵纪守法教育，采取岗前教育、集中培训和日常学习等多种方式，不断提高执法人员的法律知识水平，增强法律意识和法制观念，坚持依法办事、秉公执法，不断提高执法工作水平，坚持严格执法。

三、强化管理 严格规范行政执法行为 实践证明，只有转变作风，才能有效地实践“三个代表”重

要思想和科学发展观；只有转变作风，才能确保各类市场管理沿着有法可依、有章可循的轨道健康发展；只有转变作风，才是落实机关作风效能建设的具体体现。

1、由管理型转变为服务型。变管理为服务于各类市场；把原来由经营业主到各部门咨询有关业务等方式转变为专门的政务公开、向社会公开所有的服务内容和范围，做到阳光操作，热情服务。

2、由行政管理转变为依法管理。在构建社会和谐，优化发展环境，加强机关效能建设的今天，政府的行政管理也要走上依法管理轨道。首先要依法行政。各类市场工作的内容、形式、程序都应当依照法律的规定或要求，来依法管理各类市场；其次要文明执法。执法者和被执法者，管理者和被管理者，是一对矛盾。如何使这对矛盾不扩 大化而得到解决，使管理和经营在繁荣和发展社会主义各类市场这个大局中更加和谐？管理者和被管理者，在法律面前是平等的，在人格上也是平等的。所以，行政执法人员在执法检查时一定要文明执法，说话要和气，晓之以理，动之以情。在执行行政处罚过程中，要坚持“有理、有利、有节”原则，严格按照执法程序，依法行政处罚。第三要廉洁执法。做到公平、公正、廉洁，切忌以情代法、以罚代法，时刻树立执法形象。由处罚型转变为教育型。

普京政府治理车臣问题始末 篇6

张玉芬

 2011-03-09 16:06:02

来源：《当代世界》2007年第5期

l999年8月第二次车臣战争爆发，俄罗斯联邦军队以于攻占格罗兹尼为标志取得了决定性胜利，把车臣非法武装残余赶到南部山区。普京政府也开始了政治解决车臣问题的进程。

普京总统直接治理

2000年6月8日普京总统签署命令，对车臣进行总统直接治理，在车臣建立执行权力机关，并设总统驻北高加索代表。在2000年俄罗斯举行总统选举前，普京就表示，俄当局准备在车臣战争结束后对车臣实行总统直接治理。为了使车臣局势完全正常化，需要一个过渡时期。只有在进行了车臣权力机构的选举后，过渡时期才算结束。根据普京签署的法令，将逐步在车臣建 立共和国、区和居民点三级权力机构，车臣政府首脑由联邦总统直接任免，必须定期向联邦总统和政府汇报工作。

俄罗斯主要官员均支持普京此举。2000年5月5日，俄罗斯联邦安全会议秘书谢尔盖·伊万诺夫指出，目前谈论在车臣最后建立权力机关为时尚早，车臣必须有一个过渡时期，因此此时，在车臣对权力机关进行选举是不现实的。俄政府副总理、联邦中央驻车臣全权代表科什曼说，在车臣将成立地区管理机构，联邦中央每个部和主管部门派2一3名代表参加管理机构的工作。地区管理机构负责建立车臣共和国的各个部和主管部门。俄总统助理 亚斯特任布斯基认为，车臣需要1-3年的过渡期。在这个过渡时期，将成立由联邦中央直接控制的特殊管理体系。由联邦中央的代表和愿意合作的车臣领导人参加管理体系的工作。在对车臣的政治体制作出最后决定后，车臣的过渡时期将宣告结束。

2000年6月12日，俄罗斯总统普京签署了在车臣共和国建立临时行政权力机关的法令，并任命卡德罗夫为车臣临时政府领导人。这标志着俄开始对车臣实行总统直接治理，车臣局势由单纯军事状态转人政权和经济建设同武装剿匪并行的新阶段。2000年6月20日，卡德罗夫在车臣第二大城市古杰尔梅斯举行就职典礼。他呼吁车臣居民不分民族和宗教信仰，共同努力复兴家园。卡德罗夫说，他的主要任务是使近10年来由于种种原因而分裂的车臣人民团结起来，忘却多年来的恩怨，同舟共济重建家园。他说，只要背井离乡的车臣人还仍然因担心生命安全而不敢返回故乡，那么车臣就远远没有实现和平与稳定。卡德罗夫还表示，只有当巴萨耶夫、哈塔布等匪首被消灭后，车臣战争才能算结束。即使他们逃到国外，也不意味着车臣问题的解决。卡德罗夫得到了俄多数政治家，特别是军方和强力部门的支持。

2002年车臣非法武装策划的莫斯科人质事件震惊俄罗斯。车臣议会提出加快车臣立宪进程的建议，普京总统表示支持。原车臣共和国临时政府第一副首脑甘塔米罗夫就表示，车臣局势稳定后，应就车臣的政治体制和车臣是否留在俄联邦版图内等问题举行全民公决。他主张车臣仍然是俄联邦主体。俄罗斯武装力量第一副总参谋长马尼洛夫指出，为了在车臣真正建立和平稳定的生活，必须完全恢复车臣的政治体系、重建社会经济生活、彻底消灭残匪以及使车臣的犯罪记录降到俄罗斯的平均水平。

2002年12月11日，车臣人民代表大会举行，讨论车臣新宪法和选举 法草案。12月抢日，普京发布关于车臣全民公决的总统令。车臣新宪法草案规定，车臣是俄联邦领土不可分割的一部分。这部基本法草案若在公决中获得通过，将从法律上确定车臣作为俄联邦一个主体的地位，进而保证俄联邦主权和领土完整。根据法律，车臣全民公决若能顺利举行，6个月后即可组织总统和议会选举。2003年3月16日，普京发表讲话，他强调这是车臣历史上第一次将自己起草的宪法提交全民表决，是车臣人民“自己掌握自己命运的时刻”。他号召人们踊跃参加投票，做出正确的抉择，为车臣建立新政权机关开辟道路。

2003年3月23日，车臣举行了全民公决，车臣共和国公民就是否赞成新的共和国宪法草案、总统选举法草案、议会选举法草案进行投票。2003年3月24日下午，俄罗斯中央选举委员会主席韦什尼亚科夫宣布，在23日举行的第一次车臣全民公决中，大约84%的选民参加了投票，其中大约95%的选民投票赞成通过车臣共和国新宪法草案、总统选举法草案、议会选举法草案等三部法律，赞成车臣共和国是俄罗斯联邦不可分割的一部分。这为车臣进人法制建设轨道奠定重要基础。投票结束后，普京表示：“威胁到俄联邦领土完整的最后一个严重问题终于得到解决，车臣人 民选择了和平，选择了与俄罗斯在一起”。普京说，这一事实不仅清楚地说明车臣人民愿意和俄联邦其他各民族人民和平友好地生活在一起，还表明了车臣人民对共和国和联邦政府的高度信任。

国家综合治理

2003年3月27日，普京在克里姆林宫会见卡德罗夫时强调，车臣顺利举行全民公决后，必须集中力量起草俄联邦中央与车臣共和国之间权利划分条约，并着手准备在车臣举行总统选举。全民公决后，政治解决车臣问题的进程进人了新阶段。在起草俄联邦中央与车臣共和国之间权利划分条约时，应考虑到给予车臣最广泛的自治权，以保证车臣人民的利益，保证车臣能够健康和有效地发展。他说，要在公决通过的车臣新宪法基础上有条不紊地着手准备车臣总统选举。

2003年7月4日，普京宣布车臣总统选举于10月5日举行。车臣先后共有11名候选人在车臣共和国选举委员会登记，准备参加总统竞选。2003年10月5日，俄罗斯联邦车臣共和国进行了总统选举。对卡德罗夫竞选构成挑战的商人赛杜拉耶夫和贾布拉伊洛夫，以及俄车臣族国家杜马议员阿斯拉哈诺夫退出竞选。7日，俄联邦车臣共和国选举委员会主席阿尔萨哈诺夫正式宣布，车臣共和国行政长官艾哈迈德·卡德罗夫当选车臣总统。这次选举共有49.9万多名选民参加投票，占登记选民总数的87.7%。最后计票结果显示，卡德罗夫获得40.3万多张赞成票，占投票总数的80.84%。

2004年5月9日，卡德罗夫在苏联卫国战争胜利日庆祝活动中被炸身亡，车臣共和国选举委员会当月21日宣布，车臣将于2004年8月29日举行总统选举，包括阿尔哈诺夫在内的7人参加竞选。车臣非法武装活动此后接连制造多起恐怖事件，试图破坏车臣总统选举。由于俄当局采取了严密防范措施，车臣总统选举得以顺利举行。

阿尔哈诺夫坚决反对车臣前领导人杜达耶夫、马斯哈多夫的分 裂活动，在两次车臣战争中都站在俄联邦中央政府一边，同车臣非法武装和恐怖分子进行毫不妥协的斗争。2003年4月16日，阿尔哈诺夫被车臣总统卡德罗夫任命为车臣内务部长，成为卡德罗夫领导班子的核心成员之一。他在竞选中表示，当选总统后他将继续执行卡德罗夫的路线，首先确保居民安全，实现社会稳定，同时努力恢复车臣地方经济和改善居民生活。他还表示，只要非法武装头目马斯哈多夫放弃分离主义立场，车臣政府就可与他进行谈判。2004年9月1日，俄罗斯联邦车臣共和国选举委员会正式宣布，车臣前内务部长阿卢·阿尔哈诺夫在8月2只日举行的总统选举中获胜，当选车臣新总统。共有50多万选民参加了投票，投票率为85.25%。阿尔哈诺夫获得37万多张选票，得票率为73.67%。俄罗斯联邦安全局官员哈米多夫以8.95%的得票率位居第二，其他5名候选人的得票率均未超过5%。

2004年10月5日，阿尔哈诺夫在车臣首府格罗兹尼宣誓就职，他表示将继续执行车臣前总统卡德罗夫的车臣和平建设方针。俄总统驻南方联邦区全权代表科扎克，俄总统办公厅、联邦政府和议会代表以及俄一些地区领导人等出席了就职仪式。科扎克宣读了普京总统给 阿尔哈诺夫的贺词。贺词说，阿尔哈诺夫当选车臣总统表明车臣各族人民期盼和平与稳定，车臣有望进一步实现经济和社会复兴。阿尔哈诺夫在宣誓就职后表示，他将努力实现社会团结，消除恐怖主义，保障公民安全，让人们过上正常的生活。阿尔哈诺夫表示不准备对车臣现政府进行大的人事调整，现政府主要官员继续留任。在提高人民生活水平方面，阿尔哈诺夫表示新一届政府在努力保障安全的同时将致力于经济发展，并在未来的5年内创造出巧万个就业机会。阿尔哈诺夫在接受俄通社一塔斯社采访时表示，他不会与车臣叛军首领马斯哈多夫或其他任何拒绝投降的恐怖分子进行谈判。

阿尔哈诺夫认为车臣共和国将是一个和平稳定高速发展的共和国，同时也是一个安定发展的共和国。这是俄罗斯所希望的目标，也是他作为总统的目标。车臣首先需要安全和秩序，另一个任务则是高速发展，恢复经济。阿尔哈诺夫表示，现在车臣共和国里出现了许多私营公司，在共和国已经奠定了工业恢复和经济恢复的基础。他的任务就是使车臣逐渐地恢复到战前的水平。

卡德罗夫不幸被炸身亡后，车臣代总统谢尔盖·阿布拉莫夫任命拉姆赞·卡德罗夫出任车臣政府第一副总理，使他一跃成为当时车臣共和国中的二号人物。此前他掌管着车臣国家安全部。这一任命显然得到了克里姆林宫的许可。这既是俄罗斯政府对卡德罗夫家族的褒奖，也表明小卡德罗夫在未来的车臣政府中将扮演重要角色，很有可能将子继父业，成为车臣共和国新总统。

2005年11月17日晚，车臣总理谢尔盖·阿布拉莫夫在莫斯科郊区遭遇车祸并身受重伤。作为车臣第一副总理的小卡德罗夫随后出任代总理一职。2006年2月28日，在德国养病治伤的阿布拉莫夫正式提交辞呈。车臣总统阿尔哈诺夫接受其辞呈，并于2006年3月4日任命拉姆赞·卡德罗夫为车臣新总理。小卡德 罗夫当天表示，担任总理之后，他仍将主抓车臣强力机关的工作。他认为，目前车臣强力机关应把保障当地居民安全作为首要任务。

反恐取得重大胜利

2005年3月，车臣非法武装最高领导人阿斯兰·马斯哈多夫被击毙后，萨杜拉耶夫成为车臣非法武装最高领导人。2006年6月，萨杜拉耶夫在车臣阿尔贡市也被车臣政府武装击毙。小卡德罗夫表示，恐怖组织已经被砍去了头，车臣非法武装受到了沉重打击，并且永远难以从这种打击中恢复过来，必须采取决定性措施，终结整个北高加索地区的国际恐怖活动。他说，政府对完全消灭恐怖分子充满信心。萨杜拉耶夫死后，车臣非法武装“西南战线”司令多卡·乌马罗夫继任“总统”，随后任命沙米利·巴萨耶夫为“副总统”。

2006年7月10日，俄罗斯联邦安全局局长帕特鲁舍夫宣布，俄罗斯政府悬赏1000万美元捉拿的车臣头号恐怖分子沙米利·巴萨耶夫被俄罗斯安全部队击毙。帕特鲁舍夫向俄罗斯总统普京汇报说，俄罗斯安全部队9日深夜在印古什地区采取的行动中击毙了现年41岁的车臣反政府武装头目巴萨耶夫和其他几名武装人员。帕特鲁舍夫说，巴萨耶夫试图伙同其他恐怖分子在印古什地区策划恐怖袭击，破坏在圣彼得堡举行的八国集团首脑会议，向俄罗斯领导人施加政治压力。巴萨耶夫是车臣非法武装强硬派人物，1991年以来，他多次策划、实施劫持人质事件。他宣称对别斯兰人质事件负责。

小卡德罗夫表示，消灭车臣匪首之一的巴萨耶夫是俄罗斯执法机关无可争辩的成功。他还坚信其他匪徒，包括多卡·乌马罗夫很快也将被消灭。小卡德罗夫认为，消灭巴萨耶夫对匪帮造成了沉重的打击，即使那些尚未意识到恐怖主义道路是条不归路的人，也将会彻底明白他们的行动不会有任何结果。

他宣布，今后无论是在车臣，还是在其他相邻共和国境内，还将积极发动消灭其他恐怖分子残余的行动。

2006年11月26日，俄罗斯达吉斯坦共和国联邦安全分局副局长梅尔库洛夫宣布，俄军警当天在达吉斯坦共和国境内击毙了包括“基地”组织驻北高加索代表阿布一哈夫斯在内的5名武装分子。车臣总理小卡德罗夫当天表示，击毙阿布—哈夫斯是一个重大胜利，并将对车臣共和国的局势产生正面的影响。因为他是俄境内非法武装从国际恐怖组织获取资金的重要中间人，北高加索恐怖组织获取的所有外来资金都由他经手。

综上所述，普京谋求对车臣综合治理，在军事上加大剿灭非法武装的力度，在财政上加强对车臣的 预算拨款，在政治上主动积极。普京时代对车臣问题的治理是成功的，维护了国家统一，促进了俄罗斯社会与经济发展。

地方政府环境治理 篇7

一、政府治理现代化的内涵及特征

一是政府治理的分权化。在现代化的发展过程中, 政府时时刻刻面临着各种各样的政治、经济、文化和社会问题, 要想充分发挥政府组织与其他社会组织及民间组织的共同参与、协商共治的优势, 就必须推进政府治理的分权化, 构建合理的分权体制。

二是政府治理的民主化。政府治理的民主化, 是政治治理现代化发展的必然要求。政府治理现代化的本质特征是政府治理的民主化, 这意味着公民享有平等的政治参与和政治协商的权利。

三是政府治理的科学化。当前社会条件下, 各种社会问题错综复杂、瞬息万变。这种情况下, 就要求政府在最短的时间内, 做出最科学的、最高效的决策。否则, 给国家和社会带来的损失是不可估量的。因此, 要想实现社会利益的最大化, 就必须推进政府治理的科学化。

四是政府治理的法治化。与传统政治中法律是维护统治阶级利益的工具所不同的是, 在现代政治中, 法律是限制和规范政府权力, 维护人民权力和利益的工具。推进政府治理的法治化, 是切实贯彻胡锦涛同志“权为民所用, 情为民所系, 利为民所谋”这一讲话的法治保障。

二、我国政府治理的现状及问题

(一) 政府权威出现弱化倾向

在任何政治社会中, 政治权威都是必不可少的。恩格斯曾指出, 一方面是权威的, 另一方面一定是服从, 这两者都是文明所必需的[1]。建国以来, 在马列思想的指导下, 我国建立了社会主义制度, 政府权威也从传统的强力权威转变为现在的法理型权威[2]。但是, 由于我国现有的法律制度还不健全, 所以制度性腐败和侵害公民权利的现象时有发生, 民众对政府的公信力产生了质疑, 政府权威也因此弱化, 如不能妥善解决, 将会产生严重的政治后果。

(二) 政府机构改革过程中仍存在许多亟需解决的问题

任何一种政府结构的形成都是与当时的历史背景和政治环境分不开的。历史是不断前进和发展的, 传统政府之所以是集权的、专断的、人治的、管制型的, 是因为在当时的环境下, 只有高压管制和集权才能建立稳固的国家政权。如今, 人类社会不断发展, 人民对自由和民主的渴望也愈加强烈, 新的政府结构也应运而生, 现代政府主张的是分权的、民主的、法治的、服务型的政府, 这无一不反应了人民的需求和时代的进步。当前我国政府正逐步推进政府行政机构改革, 想在中国建立高度民主的现代政府。但是, 在改革过程中出现了不少亟需解决的问题, 例如“一刀切”、“形式主义”等, 这严重影响到了我国现代政府和现代政治的发展历程。

(三) 政府公开化的程度低、渠道少

政府的公开化与政治的现代化是一致的。政治越发展, 政治公开的程度就越高, 这样就可以使更多的人可以参与到政治生活中来。近年来, 我国政府不断推进政府的公开度和透明度, 但是, 仍存在不少问题。例如, 政府公开的内容十分有限、政府公开的方式和渠道过少、关于政府信息公开的法律和制度欠缺、政府公开的内容报喜不报忧等等。

(四) 民众政治参与程度不足

在我国, 国家为公民提供了多种多样的政治参与途径, 例如人民代表大会制度、政治协商制度、民主选举、民主管理和监督等等, 表面上这些为公民实现政治参与、实现自己的政治权利提供了制度和渠道保障, 但是, 这些公民政治参与形式与渠道搞的多是形式主义, 并没有起到什么实质性的作用。例如村务公开制度, 这本来是村民参与村务管理、实现对村务工作监督的重要方式之一, 但是, 实际上大多数村的村务公开都是搞的形式主义, 公开的都是一些无关紧要的东西, 根本起不到村民参与村务管理以及对村务工作进行监督的作用, 长久来看, 这不仅会影响社会的稳定, 也会阻碍政治的民主进程。

(五) 政府治理制度不完善

客观来说, 我国政府治理制度的设计大体上是比较完备的, 但是仍有许多不足, 例如制度虚设、制度空缺和制度低效等。制度虚设表现为, 政府治理设计的过于理想化, 不符合实际情况, 在实际政治生活中难以实施。制度虚设带来的后果是严重的, “有法不依”影响的是法的严肃性和权威性。制度空缺, 指的是有些环节制度缺失, 出现漏洞, 危害我国政治的发展。目前我国的制度中还有很多空白之处, 这就会导致一些不法之徒钻制度和法律的漏洞, 去做一些危害人民和国家利益的事, 给社会的发展和政治文明的进步带来极坏的影响。

三、深化改革、转变职能、努力提高政府治理现代化水平

(一) 从政府权威来看, 要建立理性的政治权威

当前要想在我国实现政治权威的理性化, 首先要建立理性的政党。一个理性的政党代表着它有雄厚的政治内部实力和治理国家的能力, 自然也就有了政治权威。其次, 要制定理性化的国家法律和制度。亨廷顿认为对于一个国家而言, 最为重要的不是自由, 而是创立一个合法的公共秩序, “人类可以无自由而秩序, 但不能无秩序而自由, 必须先有权威, 然后才能对它加以限制。”[3]由此可见, 国家法律、制度对于权威的重要性。此外, 要培养公民的理性认识, 有了理性的认识, 公民才可以识别哪些政治决策是对自己有利的, 才可以更好的参与到国家的政治生活中来。

(二) 从政府结构来看, 优化政府组织结构

当前政府机构尚存在不少问题, 诸如职能交叉、效率低下等, 造成这些问题的原因有很多, 其中最为主要的是政府机构设置中分工过细、职能相近的太多、管理又比较分散等, 所以要想优化政府组织结构, 形成科学合理、精干高效的管理体系, 就必须推进政府机构改革。首先, 要对政府各部门的职能进行明确的分工, 完善政府职责体系, 要明确不同政府部门之间的关系。其次, 要提高政府部门的决策水平。这就要求政府要集中决策职能, 提高决策的科学性, 强化政府各部门的执行能力, 提高行政效能。

(三) 从政府治理制度和公开化来看, 要创新政府管理方式

一是创新政务公开方式。首先, 要坚持方便群众知情、便于群众监督的原则, 逐步拓宽政务公开的广度和深度, 丰富公开的内容。其次, 要建立健全相关的法律制度, 没有法律的支撑, 民主就失去保障, 人民就会丧失权利。最后, 要建立言论自由制度, 从而促进社会和政治文明的不断发展。

二要创新政府管理方式。在以前的政府管理中, 多采用强制、命令等比较强硬的手段, 不可避免的, 就会在管理过程与民众产生一些纠纷和摩擦。所以, 要创新政府管理方式, 多采用柔性的管理方式, 例如协商、沟通、合作等, 与民众面对面的交流, 减少纠纷和摩擦, 提升治理绩效。

(四) 从公民政治参与来看, 要扩大政治参与

首先, 要加强民主化建设, 拓宽公民参政议政的渠道。除了传统的参政议政渠道, 例如人民代表大会、公民旁听等, 还应该利用当前网络遍及千家万户的条件, 为公民提供更多形式的参政议政的渠道, 例如微博参政、网络参政等等, 以此让更多的公民可以参与到国家的民主化建设中来。其次, 要加大公民对政府监督管理的力度, 以此规范政府的言行, 同时也扩大了民众的政治参与度。最后, 要不断加强法制宣传和教育, 提高公民的法律意识, 让他们自觉主动的参与到政治生活中来。

参考文献

[1]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局著.马克思恩格斯选集 (第三卷) [M].北京:人民出版社, 1995:226.

[2]马克思·韦伯.经济与社会[M].林荣远译.北京:商务印书社, 1997:347.

地方政府环境监管的失衡与平衡 篇8

关键词：地方政府；环境监管；失衡；环境保护

中图分类号：Ｄ６３０．１文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１１）０１－０００５－０４

收稿日期：２０１０－０９－２８

作者简介：赵静（１９７６—），女，辽宁抚顺人，大庆师范学院法学院讲师，硕士，研究方向为环境法；段志辉（１９７５—），男，内蒙古人，齐齐哈尔市中级人民法院执行局助理审判员。

基金项目：本文系黑龙江省教育厅基金项目“环境行政执法问题研究”的阶段性成果，项目编号：１１５３４００１。

一、对环境事故频发的反思

２０１０年７月３日，福建省紫金矿业集团有限公司铜矿湿法厂发生铜酸水渗漏事故。９１００立方米的污水顺着排洪涵洞流入汀江，导致汀江部分河段污染及大量网箱养鱼死亡。据初步统计，汀江流域仅棉花滩库区死鱼和鱼中毒约达３７８万斤，而引起公众普遍质疑的是这起污染事件实际发生在７月３日，９天后即７月１２日才向公众公开披露。事件披露后，紫金矿业又曝出“封口门”，将此次污水泄露事件再次推向舆论的风口浪尖。

２０１０年７月１６日１８时２０分左右，大连新港至中石油大连保税油库输油管线在油轮卸油作业时发生闪爆，引发管线内原油起火，致１５００吨油入海。大连新港输油管线爆炸起火事故已造成附近海域５０平方公里的海面污染。

２０１０年８月，陕西凤翔县“血铅事件”造成６１５名儿童血铅超标，其中１６６名儿童中、重度铅中毒。宝鸡市环保部门公布调查结论，一方面认定这次儿童血铅超标是由东岭冶炼公司造成的，一方面认定东岭冶炼公司废水、废气、固水淬渣排放符合国家相关标准。由此出现了“排污达标、血铅超标”之怪象。

这几起污染事件看似突发事件，其实不然，它是环保方面存在问题的一个集中爆发。究其根源在于地方政府的环境监管失衡导致了企业的违法行为，最终造成了以破坏环境为代价的严重后果。因此，明确地方政府的环境监管职责，分析监管失衡的深层次原因，通过地方政府对环境的监管解决发展经济和保护环境二者之间的矛盾，具有理论和实践的双重价值。

二、地方政府环境监管职责的基本内涵及功能

（一）地方政府环境监管职责的基本内涵

《中华人民共和国环境保护法》第１６条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责”。所谓负责就是要执行环境保护的相关法律和政策，做好环境监管。

地方政府环境监管职责是指地方政府作为环境资源的管理者，有权对本行政区域环境利用行为进行监督、管理，预防环境违法事件的发生，处理环境违法行为。

（二）地方政府环境监管的功能

⒈协调本地经济发展与环境保护的关系。环境利益和经济利益、社会利益是对立统一的关系，因此，解决环境问题不能孤立地考虑环境利益而忽视对三者的协调。地方政府可以通过利益协调、政策制定、产业引导、市场培育、经济刺激、提供服务、分配资源等监管方式协调本地经济发展与环境保护的关系，以实现可持续发展的目标。

⒉对环境污染和破坏行为进行预先控制。环境污染和破坏一经产生，往往在相当长的时间内无法消除，甚至再也无法恢复，所以，应当遵循预防为主，防患于未然的原则，对环境污染和破坏行为进行预先控制。而政府对环境的监管在某种程度上能预先控制污染行为和破坏环境行为的发生，这样，在某种程度上能将损失减至最低程度。

⒊保护公众的环境权益，预防群体性事件的发生。环境权是公众有在适宜的环境中生存的权利。随着经济和工业的发展，公众的环境权益日益受到威胁，如果政府环境监管不当，公众自身环境权益受到损害而又无法通过正当途径予以解决，他们的环境诉求不受关注或无法实现，公众就会通过群体性事件这样极端的方式向政府施压以维护自己的环境权益。因此，政府的有效环境监管是解决问题的良策。

三、地方政府环境监管失衡的原因分析

（一）环境监管体制不健全

在当前形势下，健全环境监管体制是加强环境监管、严格环境执法的前提和基础。目前，我国实行的是分级负责的环境监管体制，不能适应新形势下加强环境保护工作的要求，难以为强化环境监管提供有力的体制保障。在这种监管体制下，作为环保法律主要执行者的环保局不过是隶属于地方政府的一个职能部门，其执法行为只能服从或服务于“经济建设”中心和“经济发展”大局，特别是当环境保护与经济增长相冲突的时候更当如此。而环保部门设在政府之中，财政和人事任免上均掣肘于地方政府，利益驱动及权大于法的现实环境常常会使某些地方政府主动放弃监管职能，而环保部门基于现行体制也往往无能为力。

（二）传统政绩考核观的局限

以往我们考察地方干部的政绩往往单纯根据ＧＤＰ。正如国家环境保护部副部长潘岳所说的：“这样的核算体系是以市场化的产出来衡量经济发展的。在这样一个体系中，自然资源和生态环境都是免费商品，其耗减和环境质量的下降不但不会减少ＧＤＰ，治理污染的经济活动所产生的收益反而计入ＧＤＰ，污染也成为了ＧＤＰ增长点。”用单一的ＧＤＰ核算体系来考察地方领导干部的政绩，会使决策者通过对自然资源的过度消耗来获得经济的高速增长，在这种ＧＤＰ冲动下，对环境问题、生态问题、资源问题的考量就会成为奢谈，当地监管部门就会形同虚设。当然，造成地方政府在环保监管上和对监管者的监管上的集体失灵也就不足为奇了，而监管失灵的结局可能就是换来“带血的ＧＤＰ”。

（三）环保问责制度流于形式，难以落实

早在２００６年２月，监察部和原国家环保总局就出台了首个环境问责制度——《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，国家行政机关及其工作人员有拒不执行国家有关环境保护法律法规和政策等行为的，将受到警告、记过乃至降级、撤职等处分。但问责执行的情况却并不尽如人意，这个戴在地方政府环境监管部门头上的环境问责的“紧箍咒”并没有发挥其根本作用，使得地方政府的环境监管不免流于形式。

具体表现为没有一个有效的环保问责监督机制，没有一个明确的环保问责标准，问责程序缺乏可操作性。当出现环境问题需要追究政府相应领导者责任时，如何追究，是否追究都没有相应的公众来监督，最终大责小问，小责不问，使环保问责失去了权威性和震慑力，难以发挥其应有的作用。

（四）环境保护基本制度没有得到根本落实

２０世纪８０年代以来，我国先后颁布了２０多个环保方面的法律法规，制定了环境影响评价、三同时、征收排污费、许可证制度以及突发性环境事件报告及处理等法律制度，但遗憾的是这些现有制度对新出现的环境问题似乎束手无策。究其原因，就在于现有制度没有真正落实到位。比如环境影响评价制度，如果运用得当，可以使开发决策活动对环境的不利影响减至最低程度，可以防止对环境造成更大的破坏。但在实践中，地方政府往往出于对当地经济利益的考虑，放宽环境影响评价的门槛，只做形式上的评价甚至根本不评价，最终导致环境质量下降，环境问题频出。再如突发性事件的报告和处理制度，如果严格按此制度的要求做，能够使环境污染和破坏的程度降到最低，但在实践中，这些制度往往得不到落实，这不能不说是地方政府环境监管失衡所致的“毒瘤”。

（五）环保部门的执法权限欠缺，对违法企业的处罚力度不够

在我国，环保部门并没有直接的强制执行权，面对环境违法行为，环保部门不能直接向违法企业举起“杀威棒”，而只能求助于人民法院的强制执行。另外，法律规定的环保部门仅有的处罚权常常限于罚款，而在面对违法行为时力度又偏小，如同隔靴搔痒；对环境违法行为的处罚相较于违法企业从违法行为中的获利而言，如同九牛一毛， “违法成本低，守法成本高”的尴尬局面常因此而产生。

以上种种情况从不同层面反映了地方政府环境监管的失衡甚或不力的状况。地方政府环境监管的失灵，一方面折射出我国环境法律执行不力的软肋，另一方面凸显了我国在应对环境问题时的疲态。从长远看来，如果不从根本上解决地方政府环境监管失衡问题，不但会使我国的环境问题越发严重，还会导致群众对政府的信任危机，最终影响我国的可持续发展。所以，完善地方政府的环境监管职责，从根本上解决监管失灵问题，已经刻不容缓。

四、完善地方政府环境监管职责的对策

（一）改革地方政府环境监管体制

建立以环保组织等社会组织监管为主导、政府监管为引导、公众监督为补充的环境监管体制。首先，建议改革政府监管模式，摒弃政府大包大揽，无所不至，将一些能由社会组织自行处理的监管职责交还给社会。比如交还给环保组织处理，而由政府承担引导职能。一方面，环保组织对环境的变化最敏感，最关注，由这样的社会组织承担监管职责，环境不会受到较大的破坏；另一方面，又避免了政府既做“运动员”又“做裁判员”的现象。其次，由于地方政府是地方发展的规划者、统领者，所以地方政府不能对环境监管放任不管，而是要强化地方政府的环境保护理念，发挥政府的引导、协调和适度干预的职能。另外，在政府改革中引入竞争机制，对因政府监管行为而致的环境改善和成本节约进行奖励，反之，则实行惩戒。实行激励与约束并行的政策，以改善政府被动消极的环境监管局面也不失为有效之举。再次，公众的监督应是加强地方政府环境监管不可忽视的环节。公众参与环境监管，可以有效制约行政权力，保证公众对政府行为的监督，保证权利救济的有效实现，体现最大限度的公众利益。所以，应从公众参与环境监管的方式、时机、程序、范围、效力、制度保障等角度规范公众参与环境监管，将环境监管真正落到实处。另外，由于现行地方政府环保部门仅是地方政府的职能部门，其行政权、财权、人事任免权等均不能独立于地方政府，在环境监管上难以发挥其应有的作用，所以，应尽快改革环保部门的监管体制为中央垂直监管，建立独立于地方管辖的区域环保督查机构，强化对地方政府的监督，打破地方政府对环保部门的不当制约，让环保部门真正实现环保职能。

（二）将环保政绩考核真正落实到位

长久以来，我国考核领导干部的一个标准就是干部在任时的政绩，而政绩的最好体现都固定于对地方经济发展的推动和促进上，因此导致了地方政府尤其是其行政首长忽略长期潜在的环境利益而追求短期的、明显的经济利益的后果，这样的负面影响造成了对经济的过度关注和对环保的忽视，而急功近利片面追求经济增长指标的政绩观导致的后果是使法治环境遭到破坏，最终损害的是人民群众的利益。忽视了环保的经济发展注定是不完全的发展，其必将因环境虚数而抵消经济发展的上升空间，长此以往，经济的可持续发展将成为人们的奢望。所以，环保政绩考核就被推到了前台，成为解决问题的良策。但是，目前的环保政绩考核还只停留在口号的层面，如何考核，遵循什么标准、什么尺度、什么程序，考核的结果如何与干部个人发展挂钩都需要时间和实践的检验。因此，要想真正将环保政绩考核落实到位，建议应该自上至下全面启动“绿色”政绩考核，明确各级政府必须达到的刚性指标，完不成指标就应视作考核不及格，将考核结果与干部的薪酬、福利和升迁挂钩。只有在这样的考核压力下，环境监管才能发挥真正的作用，而不至沦为纸上谈兵。

（三）追究政府环保第一责任人的责任，加强对权力的监督和制约

我国《环境保护法》明确规定了地方政府要对本辖区内的环境质量负责。这也就意味着保护地方环境不被污染是各地方政府的法定职责。从不断发生的环境违法案件来看，有些地方政府不但没有履行法定“监护”职责，相反还频频充当违法企业的保护人。在新近出现的太湖蓝藻事件、紫金矿业污水溢出污染事件中，地方政府要么为违法企业充当保护人，要么在应履行监管职责时消极不作为，这也正是环境污染案件不能从根本上得到遏制的一个重要原因。

绝对的权力，产生绝对的腐败。因此，完善地方政府环境监管职责，必须加强对政府权力的监督和制约，通过完善行政程序和内外环境监督机制，充分发挥自律和他律双重监督的作用，用法律责任规范政府行为。笔者认为，落实责任追究机制，具体可以通过以下途径来解决：

⒈内部监督。 在完善相应环境立法的前提下，在政府内部建立一个强大、权威、独立的环境监督管理机构至关重要，它不但可以监督政府的行为，而且可以对政府的环境行政违法行为实施有力的制裁；同时自己监督自己，纠正自己的违法行为，还可以在公众面前维护政府环境管理者和公众服务者的权威及形象。

⒉外部监督。主要是通过环保组织、舆论媒体、社会公众等途径监督政府的行为，对错误的行为及时通过各种渠道反映给政府相关部门，及早纠正政府对环境不利的行为。由于政府是推动环保进展的第一责任人，因此，在发生重大环境污染和破坏事故时，理应追究地方政府环保第一责任人的责任。但目前我国关于如何追究政府环保第一责任人的责任还欠缺法律规定，没有明确的问责标准、问责程序甚至问责体系，缺乏公众监督。脱离了监督的权力将是可怕的权力，具有摧毁一切的力量。因此，最高人民法院应及时作出司法解释，对如何追究地方政府第一责任人的法律责任提出具体、明确的司法指导意见。

（四）建立绿色ＧＤＰ的国民经济核算体系

绿色ＧＤＰ是一种新的国民经济核算体系，它把经济活动过程中的资源环境因素反映在国民经济核算体系中。在过去的２０多年里，我国ＧＤＰ年均增长９．５％，但利用单一ＧＤＰ来衡量经济发展，负面效应很明显。据多年计算的平均结果显示，在我国的ＧＤＰ增长中，至少有１８％是靠资源和环境的“透支”实现的。绿色ＧＤＰ核算将自然资源耗减、环境污染与生态恶化造成的经济损失货币化，在检验社会生产力发展得失的同时，检验自然生产力的消长，可以督促决策者从根本上提高资源配置效率，解决资源、环境与经济相互制约的问题，构建与环境和谐的新经济体系。

可以说，绿色ＧＤＰ是人们在经济活动中处理经济增长、资源利用和环境保护三者关系的一个综合、全面的指标，具有引导社会经济发展不但注重眼前效益、更追求长远利益的导向作用。绿色ＧＤＰ核算体系的建立将为环保政绩考核提供科学依据，绿色ＧＤＰ核算体系建立后，一旦出现环境污染就可以顺理成章地问责官员的行政责任。因此，绿色ＧＤＰ核算体系的建立，能够极大地提高政府环境监管的实效性。但建立绿色ＧＤＰ的国民经济核算体系是一项开创性的工作，在世界上还没有成功的经验可以借鉴，因此，还有很长的一段路要走。

（五）落实环境保护基本制度

我国１９８９年的《环境保护法》规定了环境影响评价、许可证、三同时、公众参与制度等环境保护的基本法律制度，但综观我国环境保护现状，松花江污染事件、大连海域油管爆炸、紫金矿业污水溢出污染、湖南砷污染事件、陕西凤翔血铅事件、太湖蓝藻爆发事件等各地频出的重大环境污染事故，无一不说明我国地方政府环境监管责任的缺失，其中，我国的环境法律基本制度没有得到落实不能不说是监管失守的一个深层次原因。因此，将现有环境保护基本制度落实到位十分必要。具体涉及如下制度：

⒈环境影响评价制度。环境影响评价制度是我国环境法律体系中贯彻预防为主原则的制度，是各国为协调和开发利用环境与资源活动中存在的经济利益与环境利益之争而确立的一项重要法律制度。实行环境影响评价制度，可以让政府的环境决策更加科学和民主，可以保证政府以及企业对开发利用环境资源行为的正当性，预防可能产生的环境风险。综观前述提到的几起环境污染事件，如果政府在开发利用环境资源之前，真正按照环境影响评价制度的要求进行充分论证，也许污染事件就不会发生。我国在２００２年已经制定了《中华人民共和国环境影响评价法》，因此，根据该法的规定，在实施可能对环境产生重大影响的开发决策活动之前，贯彻环境影响评价的要求就显得尤为重要和迫切。

⒉环境信息公开制度。环境信息公开，就是在政府作出环境规划和利用行为前，应向公众公开相应的环境信息，给予公众以知情权，以实现环境决策的民主化和法制化。“阳光是最好的防腐剂”，通过环境信息公开可以给违规者造成舆论压力，可以规范政府的环境利用行为，控制政府行政权力的不当行使。从某种程度上看，执行该制度，能够保证政府的环境监管行为更加有的放矢。具体可以通过公开审批程序、公布企业环境行为、公示建设项目、公布污染治理情况、举行“环评”听证等环境信息公开化工作，使公众了解环境信息。

⒊许可证制度。从西方国家的管理经验来看，许可证制度是环境管理的关键环节。政府部门通过对许可证执行情况进行监督检查，可以确保环境法律的执行，这是政府环境监管的最好体现。因为实施许可证制度便于把影响环境的各种开发、建设、排污活动纳入国家统一管理的轨道，把各种影响环境的排污活动严格限制在国家规定的范围内，使国家能够有效地进行环境管理；便于主管机关针对不同情况，采取灵活的管理方法，规定具体的限制条件和特殊要求，也能使主管部门及时掌握各方面情况，制止不当的开发规划行为；便于企业加强管理，改进技术和工艺；便于群众参与环境管理，对损害环境的行为进行监督。李挚萍教授认为，许可证之所以可以作为管理的核心制度，基于其下列特性： 一是许可证制度具有强制性，二是许可证具有垄断性，三是许可证可以实行总量控制，四是许可证制度可以实行针对性管理。 因此，将许可证制度作为环境监管的核心，能有效发挥其作用。

完善地方政府的环境监管职责，政府还需要在相应层面上作出努力，而企业的合作和公众的监督也是不可或缺的。也就是说，只有国家、企业、公众共同努力，才能使环境监管职责真正落实到位，才能发挥其应有的作用。

【参考文献】

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［２］金瑞林主编．环境法学［Ｍ］．北京大学出版社，２００４．

［３］李挚萍著．环境法的新发展——管制与民主之互动［Ｍ］．人民法院学出版社，２００６．