乡村发展与治理

乡村发展与治理（共8篇）

乡村发展与治理 篇1

摘要：随着我国农村经济社会结构的深刻变化，传统农村的封闭性被打破，利益诉求更为多元，迫切需要不断完善乡村治理机制。现阶段完善乡村治理机制，需要紧紧围绕促进乡村经济发展这个中心，以加强农村基层党建为关键、以完善村民自治制度为基础、以支持民间力量参与为补充，尽快建立起有着坚强领导核心的乡村治理组织体系；同时，从改善农村基本公共服务、发展农村集体经济、加快农村法治进程等方面，为完善乡村治理机制、增强农村社会凝聚力提供条件和保障。

关键词：乡村治理机制；农村经济发展；良性互动

改革开放以来，我国形成了乡政村治的乡村治理基本框架，有效地维护了农村社会稳定。但随着农村经济社会结构深刻变化，农民利益诉求更为多元，农业转型升级步伐加快，乡村治理机制不适应“三农”发展要求的矛盾日益突出，成为当前迫切需要解决的问题。

完善乡村治理机制，不是仅涉及农村社会管理的单项工作，而是融农村经济社会发展于一体的系统工程。经济发展离不开良好的社会环境，社会进步也离不开坚实的经济支撑，农村经济发展可以为完善乡村治理机制创造前提和基础，完善乡村治理机制则可以为促进农村经济发展提供条件和保障。近几年，一些地方积极探索，协同推进完善乡村治理机制和农村经济发展，积累了不少好做法好经验，不仅促进了农村社会和谐稳定，而且增强了农村经济发展内生活力。但从全局上看，乡村治理与农村经济发展良性互动的局面仍未形成。一方面，乡村治理格局难以为农民特别是中小农户发展提供足够支持。我国的2.15亿农业从业人员平均年龄已经约50岁，60岁以上的比例超过24%，农村留守儿童、留守妇女、留守老人超过1.5亿人。同时，农民联结松散，农村缺干部、缺能人、缺劳动力的现象普遍存在。据统计，2016年农村20%低收入户的人均可支配收入比上年减少2.6%，与总体情况背道而驰。另一方面，农村经济发展不平衡，完善乡村治理缺乏必要的条件和手段。农村集体经济组织账面资产约3万亿元，但其中76%集中在东部地区，超过一半的村集体当年无经营收益。没有经济基础，乡村治理、公共服务和农村社会事业发展都难以为继。

结合近期的调研和思考，我们认为，新时期乡村治理和农村经济互促互进的关系日益明显，现阶段完善乡村治理机制必须紧紧围绕促进农村经济发展这个中心。为此，要以加强农村基层党建为关键、以完善村民自治制度为基础、以支持民间力量参与为补充，尽快建立起有着坚强领导核心的乡村治理组织体系；同时，从改善农村基本公共服务、发展农村集体经济、加快农村法治进程等方面，为完善乡村治理机制、增强农村社会凝聚力提供条件和保障。完善乡村治理机制是一个长期而艰巨的任务，应细化实化政策措施，加大推进力度。具体来看，当前和今后一个时期，要促进农村经济健康发展，应从以下几个方面完善乡村治理机制：

一、以加强农村基层党建为关键，打牢乡村治理的坚强领导核心

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视农村基层党建工作，采取一系列有力措施加以推进。习近平同志强调，农村工作千头万绪，抓好农村基层组织建设是关键，无论农村经济社会结构如何变化，无论各类经济社会组织如何发育成长，农村基层党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱；要从巩固党的执政基础的高度出发，坚持问题导向，进一步加强农村基层党组织建设，为农村改革发展提供有力保障。

加强农村基层党建对农村经济发展具有重要作用。昆明市晋宁区昆阳街道下方古城村辖4个自然村7个村民小组共3011人，村党总支下设8个党支部，党员多达165人。该村高度重视班子建设，村党总支从抓牢组织建设入手，从严肃党内政治生活做起，加强村组干部政治纪律和政治规矩教育，充分发挥党组织的领导核心作用，使之成为带领群众致富奔小康的坚强堡垒。在党总支领导下，该村成立了古城花卉协会、建筑专业合作社，并整合各合作经济组织成立了联合合作社，在2012年以来的短短五年时间内，村集体年收入由基本为零快速增加到2亿多元，全村的基础设施建设、养老等社会事业发展有了财力保障，农户通过种植花卉、蔬菜和在周边务工也实现了高质量就业，全村呈现出政通人和、社会文明、经济发展、管理规范、群众安居乐业的良好局面。

尽管农村基层党组织总体上是坚强、有战斗力的，为促进农村经济社会发展做出了重要贡献，但也要看到，许多地区农村基层党组织建设还存在不少问题。有的村党组织软弱涣散，有组织没力量；有的村党组织带头人素质不高、能力不强，号召力差；有的村“两委”关系不协调，民主管理制度没有很好落实；有的村干部作风不正、漠视群众，甚至违纪违法，等等。在农村基层党组织建设面临问题较多的地方，农村经济社会发展往往缺乏活力，农民群众对基层党组织的认同度和信任度不高。当前，全面从严治党任务艰巨，在农村基层党组织占党组织总数的30%、农村党员占党员总数的40%的情况下，加强农村基层党建无论如何强调都不为过。

在农村经济发展中，强化农村基层党组织领导核心作用，要从几个方面着手：一是完善农村基层党组织设置。推广农村改革试验区经验，改变以行政村为单位设置农村基层党组织的单一做法，适应村庄合并、农村经济主体发展的需要，在村民小组、经济组织内部设置党组织，也可以设置跨村跨经济组织的党组织，实现农村基层党组织全覆盖，增强统一领导、统筹规划、整合资源的能力。二是选好用好管好农村基层党组织带头人。完善选人用人机制，不拘一格、打破常规，从经济组织负责人、致富能手、复员军人、外出务工经商人员等各类人员中发现人才，将党性强、有思路、有能力、有威望、有奉?I精神的党员选任农村基层党组织带头人，并建立健全激励约束机制。三是加强农村党员队伍建设。本着宁缺毋滥的原则，将真心向往党组织、实意服务家乡建设的人发展成为党员，优化党员结构，加强教育管理，做好处置不合格党员工作，保持农村党员队伍的先进性与纯洁性。四是整顿软弱涣散党组织。配齐配强党组织班子，化解村级管理的矛盾和问题，查处排除干扰村务的非法因素，必要时派驻专门工作组帮助加强工作，建立整顿软弱涣散党组织的常态化机制。五是加大基层基础保障力度。充实基层党务工作力量，坚持和完善组织员制度；健全以财政投入为主的稳定的经费保障制度，推动村级组织经费和村干部报酬待遇的落实，提高村级组织转移支付标准、村干部养老和医疗保险补助标准。

二、以完善村民自治制度为基础，增强村民自我教育、自我管理与自我服务能力

党领导下的村民自治制度是我国一项重要的政治制度，也是农民的伟大创造。村民委员会组织法实施以来，村民自治保持健康发展，农民群众的当家作主意识不断增强，参与村庄治理的积极性空前高涨，特别是民主权利意识深入人心，有力地推动了乡村治理机制的完善。实践中，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督得到了较好的实施，保障了村民基本?嗬?，促进了村级治理良性运行。

农村经济发展需要好的环境，良好的社会秩序和乡风民情必不可少，完善村民自治、扩大民主参与是创造好环境的基础和前提。成都市探索构建了党组织领导下、村民（代表）会议或议事会决策、村委会执行的村级治理机制。村民议事会作为村级自治事务常设议事决策机构，受村民（代表）会议委托，在授权范围内行使村级自治事务的决策权、监督权、议事权，讨论决定村级日常事务、监督村民委员会工作。村委会仅作为村民（代表）会议和村民议事会的执行者，以及乡镇政府下移公共服务和社会管理职能的承接者，不再承担村级事务决策职能和集体经济经营管理职能。这种机制从制度建设着手，拓展村民自治的空间和途径，使得“由民做主”、“还权于民”的观念深入人心。实践证明，农民通过民主参与，能够管好自己的事务，新型农村自治机制具有蓬勃生机，经济发展活力也能不断增强。2016年，成都市第一产业固定资产投资增长172.7%，分别比第二产业、第三产业高133.6个百分点和167.4个百分点；全市新形成乡村旅游点348个，已累计建成幸福美丽新村1979个，占应建行政村的63%。

现阶段，影响农民民主参与乡村治理的因素客观存在。比如，在一些地方，村级自治组织异化为一级行政组织，乡、村两级的指导与被指导关系演变成领导与被领导的关系，乡镇政府将村委会看作下级机构发号施令，使村委会偏离了群众性自治组织的属性。农村文化素质较高的青壮年人口大量外出，“三留守”现象突出，部分在乡农民权利意识不强。有的农村基层干部对村民自治认识不到位，认为农民素质不高、不适合搞村民自治，漠视村民的民主权利。

下一步，完善村民自治制度，应以扩大和保障农民民主权利为重点，从以下几个方面着力加强：一是加强农村民主政治宣传教育。适应农村社会结构调整、农村经济发展需求变化的形势，强化民主政治宣传教育，提高农民的民主意识，引导农民依法参与村民自治。对宗族势力干扰村务、黑恶势力活动猖獗的，依法严厉查处。二是突出抓好“四个民主”。以尊重民意为原则实施民主选举，以民主议事为关键实施民主决策，以民主理财为重点实施民主管理，以村务公开为基础实施民主监督，切实保证群众当家作主。三是丰富村民自治实现形式。实施科学管理机制，把法治与德治结合起来，发挥道德力量的示范引导作用，通过村规民约等形式和途径，塑造新型农村伦理道德。加快推动政社分开，使村委会和村集体经济组织分别独立行使职能。完善农民的诉求表达机制、利益协调机制、纠纷调处机制、权益保障机制，建设和谐稳定的乡村社会。

三、以支持民间力量参与为补充，完善乡村治理组织体系

近年来，我国农村民间社会组织不断发育成长，成为农村经济社会事务管理中一支重要的补充力量。比如，各种农民专业合作社在组织农民开展生产经营、发展公共事业、化解矛盾纠纷等方面发挥了重要作用。农村的乡贤理事会、红白理事会、扶贫组织、技术协会以及各种文体组织等，也都不同程度地发挥着社会调节功能。广东省云浮市在自然村成立的乡贤理事会，由各村的经济文化领域成功人士组成，功能是协商自然村发展大计、筹措资金、推动自然村环境和文化建设、改善维护村庄日常管理。有的村利用“公司+乡贤理事会+农户”的合作模式发展高效生态农业，收获的生态米每斤超过50元，农户在乡贤理事会的自我组织下获益匪浅。

在本质上，乡村治理就是共同意志形成和实现的过程，既需要统一形成意见，也需要各方面主体充分沟通协调，尊重各共同利益主体的诉求。在这个过程中，民间的组织资源和传统的乡村习俗发挥着不可替代的作用。目前我国农村社会管理组织仍以党政组织和村民自治组织为主，其他社会组织发育不充分，传统的组织资源没有得到充分激发，这样的农村社会管理组织格局越来越难以适应乡村事务纷繁复杂、经济社会主体日趋多样的形势变化。特别是随着行政村规模的扩大、农村经济主体和社会组织的多元化，仅靠村两委已经很难有效地号召组织农民，也很难有效地引进外部资源要素促进本村发展。完善乡村治理组织体系是大势所趋。

党的十八届三中全会对创新社会治理体制、激发社会组织活力提出了明确要求。完善乡村治理组织体系要从几个方面入手：一是坚持多元化的方向。在加强以党组织为核心的农村基层组织建设、健全完善村民自治组织的基础上，加快培育发展农村社区民间组织、农民合作社、农村公益性组织、乡贤组织等，发挥其在反映诉求、化解矛盾、提供服务、引进资源等方面的功能。二是创新农村社会管理体制。正确处理政府和社会的关系，加快转变政府职能，确立“管理即服务”的理念，在强化服务中改善农村社会管理。加大对农村基层社会管理组织的扶持，支持和发展志愿服务组织。借鉴国际经验，鼓励探索发展地区性综合农民协会组织。创新多方共赢的制度和政策，调动社会组织参与乡村治理的积极性。三是创新农村社会管理方式。在运用好法律、行政等社会管理手段的同时，积极运用经济手段凝聚农民，主要是在各种经济社会组织带动下繁荣农村经济，把农民纳入各种组织并帮助他们得到实惠。密切与社会组织沟通协调，加强农村应急管理机制建设，提高农村基层应对突发公共事件的能力。四是加强信用社会建设。引导农民和农村各种经济社会组织，在合作发展与乡村治理中强化信用意识，培养契约精神，降低交易成本，促进农村经济社会健康发展。

四、以改善农村基本公共服务为重点，增强农村居民的满意度和获得感

公共服务水平直接影响居民的生产生活条件，以及发展起点、发展机会的平等性。近年来，各地在改善农村公共服务方面进行积极探索，通过建立完善农村公共服务网络和创新拓展农村社区服务中心功能，为促进农村经济社会发展提供了有力支持。成都市等地将农村公共服务列入市县财政预算，绍兴市柯桥区等地从各镇街抽调人员到农村社区开展各类文卫科技服务，广东清远等地构建了乡镇、行政村和社区“三级”农村公共服务中心网络。清远市农村社区服务站已建成农资服务平台、农技服务平台、农机服务平台、农产品销售平台等近1400个。广西田东县由村两委协助人民银行收集农户信用信息，不仅降低了金融机构经营成本，推广了小额信用贷款，而且增强了村两委的影响力、号召力。

长期以来，由于我国将教育、医疗、养老、文化等社会事业的发展重心放在城市，造成农村公共服务发展相对滞后，与城市存在明显差距。特别是承担提供农村公共服务职责的主体――乡镇政府的财力普遍偏弱，无法向农民提供完善的公共服务。虽然近年来中央不断加大“三农”投入力度，完善农村基本公共服务，但因历史欠账太多，加上农村人口大量转移后存在乡村过疏化问题，农村公共服务供给依然不足，城乡基本公共服务不均等的问题没有彻底改观。教育、卫生、养老等服务水平低，制约了农村青年劳动力的素质提升，降低了外出农民工返乡的积极性；商事、法律等创业服务功能不健全，增加了返乡下乡人员创业创新的难度。

今后一个时期，需要在完善乡村治理机制的基础上，不断强化农村公共服务。一是转变乡镇政府职能。坚持权责一致，进一步明确中央与地方的财权事权划分，赋予乡镇履行职能必要的财权事权，界定清楚乡镇政府职能，取消对乡镇政府招商引资、发展经济的指标考核，把农村社会管理和公共服务作为乡镇工作的重点，主要按照社会治理和公共服务效果对乡镇政府开展绩效管理。二是加大对农村公共服务的投入。把开展农村基本公共服务的经常性支出列入市县财政预算，不再由乡镇和村两委承担。支持农村集体经济组织将部分集体收益用于农村公益事业。继续提高农村幼儿园、中小学、卫生院、养老院等公共服务设施硬件水平，完善激励机制推动教职人员、医务人员城乡双向流动，提高农村公共服务水平。三是创新农村公共服务类型和组织。支持乡镇和村采用“一站式”服务、办事代理制等方式，整合服务机构，方便农民办事。适应农村“双创”发展需要，总结推广拓展农村社区服务中心功能的成功经验，将公共服务和电子商务、金融保险、农机农技等经营性服务有机融合，实现优势互?a、互促共进。鼓励社会力量兴办为农服务的养老、教育等公益性机构和经济实体。

五、以发展壮大集体经济为引领，实现农村经济发展和乡村治理改善互促互进

发展壮大农村集体经济与完善乡村治理机制是相互深刻影响的关系。近年来，随着农村集体资产总量快速增加，农村社区人口结构日益复杂，农民对集体资产的权益诉求日益强烈，不少地方加快推进农村集体产权制度改革，并同步创新乡村治理机制，在发展集体经济和推进乡村治理方面都取得了显著成效。发展集体经济对推进乡村治理的促进作用体现在提高村两委的凝聚力、号召力，以及为开展村级公益事业提供资金支持等方面。推进乡村治理对发展壮大集体经济发挥的积极作用，主要体现在监督集体经济组织规范运行，提高集体资产运营效率等方面。如果制度设计得当，发展壮大集体经济和推进乡村治理可以形成相辅相成、相互促进的关系。二者共同发展，又能推动各类集体资产更加顺畅地进入市场，增加农村资源要素供给，同时改善村风村貌，创造良好投资环境，从而促进农村经济的全面繁荣发展。

长期以来，农村集体经济和乡村治理之间存在的一些老问题一直未得到根本解决。有的地方农村集体资产产权不清晰，财务管理不规范，导致集体资产流失、干群矛盾激化，成为乡村治理中的突出问题。同时，在乡村治理机制中，村民自治机制不完善，民主制度难以落实；“村财乡管”中由于管理制度不完善，容易出现村级资金被平调或挪用的风险，村庄对集体资产的民主管理在一定程度上被虚化。这些问题的存在，导致对农村集体资产的管理缺乏有效监督，为集体资产流失埋下了隐患。

此外，发展集体经济和推进乡村治理还面临一个共同问题，即如何处理好村民自治组织和集体经济组织之间的关系。从理论上讲，农村集体经济组织与村民委员会，分别承担集体经济经营管理事务和村民自治事务，这是中央的明确要求。但一些地方实行“政经分离”后，集体经济组织在划拨村级公益金时不够积极，有“各干各的”想法。如果沿着这种趋势发展，未来集体经济组织将成为更加市场化的经营主体，集体经济的社区性将不断弱化，很难再成为村两委推进乡村治理的抓手。

综合考虑这些因素，建议：一是稳步推进农村集体产权制度改革。全面开展集体资产清产核资，继续扩大改革试点，完善集体资产的继承、抵押、担保等权能，研究制定所得税、增值税等方面优惠政策，支持各地从实际出发探索发展集体经济有效途径并出台相关扶持政策。二是同步推进乡村治理机制建设。在推进农村集体产权制度改革中，指导试点地区利用集体经济发展的契机，带动完善乡村治理机制，并将集体经济组织管理和村民自治机制有机衔接，主动加强对集体经济组织运行管理的监督。三是深入开展重大问题研究。落实《民法总则》相关规定，研究赋予农村集体经济组织特别法人资格。研究基层党组织、村民自治组织与集体经济组织的关系，明确职责界限，强化村党组织的领导作用，完善村民委员会和集体经济组织之间的合作机制。

六、以加快农村法治进程为根本保障，优化农村经济发展的制度环境

全面推进依法治国，农村法治是重点。近年来，随着农村经济市场化改革不断推进，农村空心化问题越来越突出，农民的利益和阶层逐渐分化，农村社会内部的许多矛盾冲突日益凸显。乡镇政府的社会管理职能履行不到位，村两委自我管理、自我服务功能弱化，造成许多矛盾冲突难以得到根本解决，给农村社会和谐稳定带来隐患，突出表现在基层政府侵犯农民合法权益、农村社会治安问题突出、维护经济秩序的法治手段有限等方面。这些问题既使农民合法权益受到很大损害，又给农业生产经营增添很多不确定性，导致农村投资的交易成本、经济风险大大增加。只有通过完善制度强化法治，才有利于建设和谐有序的社会环境，才能实现农村经济的平稳健康发展。

近年来，各地在加强农村社会管理、改善农村法治环境等方面进行了不少探索。健全社会矛盾协调化解机制。云南开远建立“大包保”制度和领导干部“包保”责任制，量化领导干部对村、社区、企业的“包保”任务。构筑城乡综治维稳网，建立健全治安防控、矛盾纠纷排查化解、流动人口服务管理、重点人员管控教育、综治维稳信息资源共享和突发事件应急处置等机制。加强社会治安综合治理工作，实施社区和农村警务工程，完善农村群防群治组织形式和工作机制。建立完善农村法治体系。成都制定完善城乡社区发展治理地方性法规和地方政府规章，建立“社区法律之家”，形成村民有效参与农村公共事务的制度规范，同时充分发挥自治章程、村规民约在农村治理中的积极作用，推动形成多层次多样化的农村社会治理规则体系。加强农村法制宣传。四川巴中市巴州区建立村民法治学校，聘请法律顾问，开通法制广播，开辟法治宣传栏，建立村两委干部、中心学法户和村民学法制度，深入开展大众普法。

这些探索创新对化解农民之间的纠纷矛盾、加强农村社会治安起到了积极作用，但仍是初步的，优化农村法治还有很长的路要走。如何规范和约束基层政府的权力，推进科学、民主、公开决策；如何推动乡镇政府强化社会管理职能，依靠基层组织加强群众工作；如何完善新型经营主体和农民的利益联结机制，同步运用经济手段和法治途径来合理调节利益分配，这些重要问题仍需要深入研究。

综合考虑以上因素，当前农村法治建设应重点加强以下几方面工作：一是尽快完善农村法律体系。针对矛盾突出的征地、环保、确权等问题，结合改革试点经验，加快修订完善相关法律法规，切实保护农民合法权益，从顶层设计上消除一些矛盾的根源。二是提高乡镇政府治理的制度化水平。在转变乡镇政府职能过程中，完善乡镇政府的组织结构，建立高效合理规范的办事规则，扩大群众民主参与决策的渠道，建立乡镇人大对乡镇政府监督的制度化机制，提高乡镇政府依法行政的能力与水平。三是规范农村经济秩序。加强对涉农资金使用的监督管理，防止“跑冒滴漏”，加大对基?诱?府和干部侵占涉农资金、违规收取税费等行为的查处力度。加强对农民和新型经营主体的法治宣传教育，引导农民和新型经营主体建立互惠合作关系，形成紧密的利益联结机制，让农民更多地参与到新型经营主体的生产经营当中，分享产业增值收益。继续推进涉法涉诉信访制度改革，通过法治轨道解决经济领域的涉法涉诉信访问题。

总的看，完善乡村治理机制涉及面很广、情况复杂，不仅需要思想观念的更新，更需要从宏观层面加大制度创新和政策支持力度，助推乡村治理机制加快完善。要进一步解放思想。适应农村社会发展变化的新形势，适度放宽法律和政策限制，在坚持党的领导、坚持完善村民自治制度的前提下，培育发展和强化监督并重，大力扶持发展农民社会组织，推动形成乡村治理“共同体”，推进农村社会合作共治。支持农村改革试验区等有条件的地方开展封闭试点，探索建立县、乡、村三级综合性农民协会组织，在自主发展基础上，代表政府落实政策，代表农民表达诉求，发挥政府与农民之间的桥梁和纽带作用。要加快建立以城带乡联动机制。把支持农村社会事业发展纳入绩效考核指标，把为农民农村提供公共服务作为相关人才晋升的基本依据，促进城市人才、资金、技术等延伸至农村。鼓励城市对农村进行帮扶，普遍实施教育、卫生、文化部门人员到农村服务一定年限的制度规范。制定优惠政策，支持城市学校、医疗机构和社会服务组织面向农村提供流动服务、网点服务。利用信息技术等便利化手段，促进农村共享城市优质公共资源。鼓励人才引进和吸引优秀人才回流，强化乡村治理的主体力量。要加快健全多元投入保障机制。进一步调整国民收入分配格局，切实把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，把国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，让农民充分分享经济社会发展成果。将政府投入和市场机制结合起来，完善落实政府购买公共服务政策，将公私合作模式推广应用到乡村基础设施建设中，并通过产权改革调动社会资本积极性。鼓励慈善、捐赠、投资等社会力量加入到乡村治理体系建设中，与农民结成巩固的利益共同体。完善相关规章制度，加强对农村公共服务和社会事业建设的评价监督。要统筹推进乡村精神文明建设。乡村治理是法治和德治的结合，不断提高农民道德文化素质、丰富农村精神文化生活，对于破解合作困境、树立文明乡风意义重大。要针对农村人口的精神文化需求，抓紧制定乡村文化建设的长远思路和具体政策。借助现代文化传播手段和喜闻乐见的传统传播形式，搭建乡村公共文化生活平台，宣传社会主义核心价值观和党的各项方针政策，倡导文明向上的精神追求；建立农村公共事务的协商议事平台，增强农民之间的沟通和互信，增进农民对乡村的认同感，提高农民的自治与合作能力。

（作者单位：农业部产业政策与法规司，第一作者系产业政策与法规司司长，第二作者系产业政策与法规司副司长）

乡村发展与治理 篇2

关键词：乡村旅游,农村空心化,统筹城乡发展,旅游经济体,治理

随着我国经济的快速发展,工业化、城镇化的步伐不断加快, 随之而来的是大量的青壮年劳动力从农村涌入到城市,成为城市发展的重要建设者。与此同时,伴随着农村剩余劳动力的大规模向城市转移, 农村空心化问题日益凸显:人口结构失衡、农业经营粗放、耕地抛荒、农村宅基地空置、社区治理水平下降、农村公共服务水平落后,农村出现总体性衰败现象,极大地影响了社会主义新农村建设的进程。

人口城市化和农村人口空心化是中国新型城镇化和工业化进程中两个并行的发展趋势,20世纪90年代以来 , 国内学者对于农村空心化的概念内涵、分类特征、影响因素和治理对策进行了卓有成效的探讨。国外,如韩国的“ 新村运动”、日本的农村“ 过疏化” 治理、英国的“ 中心村”发展模式也从实践方面积累了治理农村空心化的经验。可以说,农村空心化问题已经成为近年来社会各界关注的焦点, 不少学者都从自己专业领域提出了缓解农村空心化的对策。 乡村旅游依托农村区域的优美景观、自然环境、 建筑和文化等资源, 把农业生产过程、 农民生活场景、现代农村风貌和农俗文化转化为旅游产品,开发农业的生态保障、观光旅游、文化传承等功能,为闲置劳动力提供就业岗位, 从而实现旅游业以及农业的延伸和拓展,对缓解农村空心化、促进城乡共同发展具有强大的生命力和巨大的发展潜力。 本文在分析乡村旅游开发对农村空心化治理重要性的基础上, 探讨了农村空心化治理中乡村旅游开发的适宜区域和重点领域, 并提出了空心化背景下乡村旅游开发建议。

1我国农村空心化产生的背景与现状

1.1产生背景

我国农村空心化问题的出现是与历史、经济、社会发展等有着密不可分的关系。 陈旭堂和王舒[1]指出家庭联产承包责任制的实行和城乡差距的扩大, 使得农民开始走出农村走向城市去谋求生存空间, 农村出现人口空心化。 乔家君等[2]认为,随着农民收入的不断增长和更新住宅的能力逐步具备, 旧宅基地的废弃或闲置成为可能。 付坚强和陈利根[3]认为城乡分割的二元体制是空心村形成的根本原因。 一方面,上世纪80年代以来户籍制度不断地进行着调整,特别是2004年和2006年国务院连续颁布了《 中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》 和《 国务院关于解决农民工问题的若干意见》 ,户籍制度的松动减少了农村剩余劳动力流动就业的成本,带来的是农民工群体在城市中逐渐的被接纳。另一方面,尽管青壮年向城镇不断转移,但城镇化滞后于非农化需求,现行城乡二元户籍和社会保障体系, 难以在制度上给进城农民以必要的生存保障, 因而守住农村旧宅基地成为理性选择。 周洪亮[4]通过研究发现立法中对农户内涵界定模糊、 宅基地使用权取得与建造房屋目的相脱钩等都是农村空心化形成的重要因素。 此外,王东强等[5]基于发展人类学的视角,提出在城镇化过程中,随着农村青年劳动力向城镇转移, 农村人口数量减少和人口结构失衡可能导致一系列空心化现象。

综上所述,农村空心化是一个全方位、多领域的复杂系统,它是村落空心化、人口空心化、社区空心化、技术空心化、教育空心化、产业空心化等综合。农村空心化的出现是个人因素( 年龄、受教育程度、性格特点等) 、家庭因素( 人口数量、人均收支、人均耕地) 、预期收入因素、区域发展不平衡因素、法律因素、户籍因素、土地和社会保障制度因素等各种影响因子综合作用的结果。 目前,学者们主要从经济学、 管理学、地理学、社会学等学科入手,多角度分析了农村空心化的问题, 为本文的研究提供了宝贵的理论借鉴和实践参考。但是从旅游学的高度,尤其是从乡村旅游规划的角度关注农村空心化治理的研究还比较有限。

1.2空心化现状

2011年全国13.5亿人口中 , 城镇人口有6.9亿,农村人口6.6亿,城镇化率达到了51.3%。 20012011年的10年间 , 农村人口呈现出1.9% 的负增长, 再加上新农村建设中农村建筑用地的逐年递增以及大量农村人口迁移, 农村空心化在我国已成为普遍现象。农村剩余劳动力的大量外流,使得农村地区的人口、经济、设施、服务、管理等领域都出现了不同程度的空心化,大量的问题不断产生。

2011年全国流动人口为2.3亿, 占全国总人口的17.4%。 1996-2011年全国年均农村转移人口为1 100-1 400万人 , 农村人口从8.5亿下降到6.6亿。 农村空心化的规模将进一步加大。 刘彦随等[6]研究指出, 目前我国传统农区约1/4至1/3的农村出现了程度不同的空心化问题, 同时评估了我国空心化农村土地整治现状潜力约为760万hm2, 实现城乡统筹发展的远景理论潜力约993.33万hm2,其规模不可想象。

柴艳芳[7]认为农村劳动人口的大量流出,在某些地区造成土地撂荒, 出现了耕地不断减少同耕地无人耕种的矛盾现象,使得粮食的产量有所减少。刘洪彪和甘辉[8]指出地方村容的整治,加剧了村内大片土地的闲置和村庄向外围的无序扩张, 出现严重的“ 空心村”现象。 王东强等[5]指出农村空心化导致正常的农业生产活动无法维持, 农村留守人口社会照料成为负担,农村社会日益分化等一系列问题。陈玉福等[9]认为农村空心化造成土地的浪费和多重占用、农田管理老龄化、公用设施配给困难、生活环境差、文化日益衰落。 此外,周祝平[10]认为农村人口空心化为农村的养老带来了挑战。 王国刚等[11]提出农村空心化已成为统筹城乡发展与新农村建设的障碍因素。 诸此种种, 严重影响到了农村扩大再生产能力,制约了农村经济社会的进一步发展。

综上, 纵观我国农村空心化的发展现状和存在问题,在经济社会发展新常态下,我国农村空心化正处于快速上升发展期,未来的涉及范围将越来越广, 影响将越来越深入,区域性特征将越来越明显。

2乡村旅游开发对农村空心化治理的重要性

乡村旅游实质上就是指在广大农村地区开展的一系列旅游经济活动和行为,其产业涵盖范围广、资源流动速度快、就业带动效应强、城乡发展效益高,对于吸引农村青年劳动力、荒废土地重置利用、农村风貌改善和农民生活水平提高等有显著作用。 发展乡村旅游已成为缓解农村空心化问题的重要手段。

2.1发展乡村旅游有利于吸纳农村剩余劳动力 , 缓解人口空心化

作为第三产业中增长最快的产业之一, 旅游业一直以来就被视为关联带动性最强的服务业。 在农村地区发展旅游业,不仅能够直接带动餐饮、住宿、 交通、手工艺术品、娱乐等的发展,而且可以刺激相关的行业如农村道路建设、农副产品加工、古镇古街修缮等, 从而能够大大解决农村富余劳动力的就业问题。 乡村旅游就业容量大、就业熔点低,对于吸纳广大农村地区的农民工本地就业、 缓解农村人口空心化作用明显。

2.2发展乡村旅游有利于重新利用农村闲置土地,缓解土地空心化

发展乡村旅游业,既要保持乡村的原始性,又要进行一定程度的项目开发。 这些项目用地涵盖农业观光园区、家庭旅馆、农家乐餐厅、旅游商品店,以及其它基础和专项设施用地, 是乡村旅游最核心的要素。空心村中的大量荒废宅基地和抛荒耕地,在乡村旅游进驻村庄之后便有了用武之地。 乡村旅游将成为农村闲置土地重新利用的有力推手。

2.3发展乡村旅游有利于优化农村产业结构,缓解产业空心化

和城市相比, 大部分偏僻的农村从自然和区位的角度无法走工业化致富的路子, 加上缺乏专业劳动技能人才,难以吸引有效投资,乡村产业发展严重滞后, 且目前农村产业类型多为与农业有关的面粉加工等农产品加工业。乡村旅游业具有投资小、见效快、转换成本低和劳动力密集等特点,是实现农村第一产业和第三产业融合发展最为有效和低成本的业态[12]。 据世界旅游组织资料显示,旅游业发展的投资乘数为4.3,即每增加1元的投资,就能产生4.3元的收益[13]。 可见,发展乡村旅游对于优化农村产业结构、促进产业繁荣具有重要意义。

2.4发展乡村旅游有利于加速农村基础设施建设,缓解基建空心化

农村农田水利、道路建设等基础设施建设滞后、 人居环境差,是村中农民外出务工的重要原因之一。 乡村旅游规划的一个重要内容就是: 合理安排旅游设施建设、配套基础设施建设,为规划项目服务。 乡村旅游开发后,在相关规划指导下,基础设施投入会不断加大,农村道路、农田设施、供水供电设施、垃圾处理系统、图书室、文化站、健身房等将得到彻底的改善和提高,为农民工就地创业提供环境条件。

此外,乡村旅游发展还可使生态环境得以保护、 农村环境卫生和村容村貌得到明显改善、 农民思想观念和文明程度明显提高、古村落文化得以传承,这些都为缓解农村空心化、 加快农村城镇化进程提供了基础。

3农村空心化治理中乡村旅游开发适宜区域

3.1旅游资源禀赋良好的“空心区”

旅游吸引物是开发乡村旅游的首要条件, 一个地区是否具有高品质的旅游资源禀赋往往影响到该区域乡村旅游发展的速度与效益, 进而影响到农村空心化的治理成效。 良好的资源禀赋应该包含以下几种类型: 一是具有发展乡村旅游的自然风光资源或历史人文资源,如高大的山岳、清澈的湖水、独特的乡村聚落和源远流长的农耕文化等。 二是可通过人为作用创造出旅游吸引物, 如大规模连片的农田茶园带、欢乐不断的淡水鱼场景观区、互动无限的瓜果采摘园等。三是有品牌型景区,该景区至少具有区域级影响力,能够辐射和带动乡村旅游的增长。

3.2耕地资源较少的“空心区”

在云贵高原等耕地资源较少的地区, 人地矛盾较为突出,农业的比较效益较低,开展农业增收难以调动农民的积极性,农业发展的后劲不足,耕地抛荒现象随处可见。在这类“ 空心化”地区,创新农业的多功能性成为空心化治理的必要路径。 乡村旅游业可不受土地资源的大小约束而进行灵活多样的产品开发,如高山农业体验、梯田观光等,从而解决了农民因土地资源有限而“ 不知所措”的现实困境。

3.3生态环境优良、文化浓郁的“空心区”

在农村空心化地区中, 有两类区域是开发乡村旅游的优选地。一类是空气质量好、生态环境优美的地区。山清水秀、鸟语花香的环境一方面增加了对游客的吸引力, 另一方面也营造了游客旅游体验的良好氛围。另一类是具有浓郁民俗文化的地区。从现代旅游开发的角度考虑, 乡土文化是未来乡村旅游开发的热点。 因此,在农耕文化、田园气息浓厚的空心化地区,乡村旅游的开发无疑是提高农民收入、缓解当地空心化的极佳方式。

4农村空心化治理中乡村旅游开发重点领域

4.1旅游经济体的集聚与开发

农村空心化的显著特征之一就是“ 人走房空”, 农业生产缺乏吸引力, 农村生活缺乏活力。 究其原因,是由于农业吸引就业的竞争力不强。乡村旅游在实际开发中, 注重创造能够吸纳劳动力就业的旅游经济体,如小餐馆、农家乐、农家客栈等,并且使旅游小企业通过前后连锁植入农产品加工业、建筑业、小型制造业等建立一条促进农民就业、 壮大农村产业的企业集聚链条。乡村旅游开发,不是简单地将旅游企业聚集在一起促其成长, 而是在相关规划的指导下,有计划、有步骤地选择那些吸引力大、带动性强、 效益好、易上手的行业,通过规模集聚、政府指导形成有效经济载体, 从而真正带动农业劳动力就业和促进农村经济的发展, 为农村空心化治理提供有效路径。

4.2乡村土地利用规划

土地利用规划是乡村旅游开发的核心内容,特别是景区建设的控制性详规, 首先是合理确定土地功能分区和布局。 村庄规划不足,格局缺乏协调性, 土地管理缺位、浪费严重是农村空心化的典型写照[14]。 借助乡村旅游的土地利用规划, 可以合理布局旅游建设项目, 有效利用农村闲置土地如废弃宅基地和抛荒耕地。 乡村旅游的用地规划要根据农村空心化类型和旅游项目的属性来进行, 如民族院落可开发成休闲品茗之地或特色餐馆, 大面积荒废耕地宜用来建设农业观光园或瓜果采摘地, 而塌陷废弃土地就直接开辟成旅游接待中心或者是乡村游览道路。 2014年1月中共中央 、国务院印发了《 关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》 ,首次提出了“ 引导和规范农村集体经营性建设用地入市”, 这对于乡村旅游投资具有积极的鼓励作用,乡村旅游在农村空心化治理中将有着更加广阔的开拓空间。

4.3旅游小城镇综合建设

不同类型的农村空心化基本上都可以概括为是农村经济、社会、文化、生态的整体退化,其治理途径不能是单一的要素调控,如简单地进行产业移植。比较科学的方法是建立一种系统的治理模式, 使空心化问题得到持续整治。 在农村地区通过发展旅游业建设旅游小城镇,不仅能促成景观的城镇化,而且还可以实现人口城镇化、 社会观念城镇化和生活方式的城镇化, 这与农村空心化治理的目标是完全相吻合的。旅游小城镇建设的内容包括农业人口的吸纳、 旅游商业的开发、 产业要素的集聚、 基础设施的建设、社会观念的转变、生态环境的保护和本土文化的传承。如云南省从2005年开始实施的旅游小城镇建设战略,对缓解全省农村空心化、促进新农村建设发挥了重要作用。

5“空心化”背景下乡村旅游开发建议

5.1将发展乡村旅游纳入农村空心化治理规划

乡村旅游具有独特的产业功能、 强大的联动关联效应和持续的精神提升作用, 应把乡村旅游纳入农村空心化治理的规划中去, 将其作为社会主义新农村建设和统筹城乡发展的重要组成部分加以建设。 各级政府和旅游部门要确实明确乡村旅游在农村空心化治理过程中的重要性, 紧紧围绕如何把发展旅游与缓解空心化问题相结合,统筹规划、加强合作、同心同力,通过大力发展乡村旅游,实质性地吸纳农村劳动力就业、推动产业结构调整、不断提高农民的收入水平、促进农村经济社会综合发展,有效消除农村空心化问题。在乡村旅游实际开发中,要正确处理政府推动与农民意愿的关系[15]。 各级政府的作用是进行宏观引导、统筹协调和分类指导,但要尊重农民意愿。农民有权利选择是否参与乡村旅游开发, 也有权利选择如何参与开发,不应被强求一律。只有尊重和依靠广大农民群众,发挥农民的积极性,乡村旅游才能健康持续地发展。

5.2把农民作为乡村旅游开发和受益的主体

农村空心化治理的核心是解决人口空心化,因此, 乡村旅游发展的首要目的就是使农村劳动力能够分享到旅游发展带来的收益,从而扎根本地就业, 不再外出务工。在乡村旅游开发中,农民应成为旅游开发的主体和利益享受的主体。 要充分利用旅游业带动力强的特点,千方百计地创造旅游就业岗位,使广大农民全身心投入到乡村旅游的发展中去, 在离土不离乡的情况下实现有效就业。在经营模式上,乡村旅游发展宜采用“ 政府主导+公司带动+农户参与”的形式,以便在最大程度上保证广大农民群众的广泛参与。要保证农民参与乡村旅游发展的报酬,不光是劳动收入, 还要注意创新农民取得收入的其它合法途径。如在《 关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》 出台后,农民和返乡人士可根据自身情况开展专业合作、 股份合作等多种形式取得合法收入。此外,乡村旅游的发展还要注重对农民文化知识和劳动技能的培训, 注重农民精神内涵的提升,为农民踏踏实实在农村就业奠定基础。

5.3因地制宜地开发乡村旅游,提高土地利用率

各地农村由于地理位置、资源条件、客源市场需求、经济发展水平,以及地区竞合条件等的不同,特别是空心化的类型和程度不同, 发展乡村旅游的方式也不尽相同。 要研究空心村闲置土地的类型和发展旅游的条件, 做出不同类型的旅游功能分区和乡村旅游发展模式。如在长江中下游、东南沿海农村空心化地区,由于经济较为发达,产业集聚功能比较强大,通过开发乡村旅游能够促进生产规模化、生活集中化和环境生态化,易于使空心村向实心化发展。而在西南、西北等经济发展落后型空心村,单一的乡村旅游产业对农村发展的带动作用十分有限, 此时发展包括旅游业在内的现代服务业综合体系成为空心村“ 脱空”的首选途径。此外,平原型的空心村易发展田园观光旅游产品, 山地型的空心村易开发康体疗养旅游产品, 民族型空心村则以打造民俗文化旅游产品为主。总而言之,要通过乡村旅游的项目产品开发,促进农村土地的集约利用,最大程度地发挥土地效用。

5.4深化乡村旅游发展的相关制度改革

空心化治理过程中, 乡村旅游的发展需要克服一些不合理的制度约束, 这就要深化现行制度的改革。 一是要推进城乡统一户口登记制度下的乡村旅游资源流动和管理机制。 长期实行的城乡二元户籍制度,严重限制了城乡旅游要素的开发和流动。2014年7月国务院公布 《 关于进一步推进户籍制度改革的意见》 , 明确了建立城乡统一的户口登记制度,这对乡村旅游的发展是一个前所未有的机遇和条件, 应及时制定和落实城乡劳动力资源合理流动的相关法律法规。二是要深化乡村旅游产权制度改革。乡村旅游的开发涉及到空心村农民的土地资源, 应在现有制度的基础上建立更加灵活的旅游土地使用权流转机制,农民通过使用权入股、宅基地等量置换等方式搞活旅游土地经营机制[16]。 三是进行乡村旅游行政体制改革。目前,我国乡村旅游开发呈现多头管理的局面,管理部门最多时达到9个,涉及农业、文物、 宗教、环保、山区办、规划、建设等,这严重阻碍了乡村旅游的快速发展与农村空心化治理进程[16]。 建议联合城乡各部门, 以及村两委会的基层干部组建乡村政策委员会, 主要职能是协调推进乡村旅游资源的有效配置。

5.5乡村旅游发展要与空心村生态、文化保护同步

乡村治理的博弈术与正当性 篇3

税费改革之后，农民负担减轻，但税费反而更不好收，这是《小镇》一书提出来的第一个悖论式的问题。“农民就是这样，你再减他也嫌多，巴不得一分钱都不收。再说，由于不能强制性收费，一些人不交，你也拿他没有办法，结果造成了相互攀比，大家都不愿意交。”（《小镇》，25页）这是一种吊诡，政策设计者本来期待以税改来减轻农民负担，降低征收难度，缓和干群关系，但农民并不领情，税费征收的难度不降反增。这种出乎意料的状况迫使我们思考这样一个问题，即税费征收难、干群关系紧张在多大程度上是由税费负担本身引起的？负担与征收困难在何种情况下会构成双向促进的意义关联？

在税费改革中，中央不仅对减负数量做了规定，而且还对防止干部强制征收做了种种限制，这些限制被视为绝对不能碰触的高压线，因此，在小镇干部中就有了这样一句话：“打不还手，骂不还口，有钱就收，无钱就走。”（《小镇》，80页）试想，当依靠强制规范而运转的征收不得不面临“有钱就收，无钱就走”这一自废武功的抉择时，农业税的轻重又有何意义？我不知道如果我是农民，我是否还会继续缴纳这从来就得缴纳的皇粮国税？

税费从来是连接国家与农民的制度化纽带，但收税之难，似乎又从来是国家在与千百万户小农打交道时不得不面对的问题，古代如此，近代更好不到哪里去，国民政府不就因此落下一个“刮民党”的恶名？反之，如果国家不直接向农民要粮，农民即使身临饥馑，征收似乎也未必成为一个引人诟病的话题。放宽历史的眼界，农民自古即有完粮纳税的伦理，即便也有过“吃汝娘，着汝娘，吃着不尽有闯王；不当差，不纳粮”的短暂激情，但等到事情过去，还不照样是那安分守己完粮纳税的主儿？所以，多数时候农民都很实际，将缴纳皇粮国税视为天经地义，没有什么价钱好讲，只有当这种负担已经大大超过农民生存的伦理底线，才会成为一个问题。然而，九十年代中后期，征收却在许多地方成了一个大的难题，成了始而次于计划生育，继之又超过计划生育的头等大事。但这一困局的出现，与其说是负担超过了农民可以忍受的伦理底线，不如说是向市场社会转型中公权力的卸职卸责让农民不得不将缴纳税费当做维护权益和要求公权力尽职的方式。此时，税费的征收与缴纳似乎不再是关乎国家权利与农民义务的问题，它成了各方维护与兑现利益的手段，成了乡村治理中常见的利益博弈术。于是，“皇粮”或“公粮”伦理蜕化为拖欠与催收的游戏，以至于基层权力需要寻找一种“文化正当性的证成”来说明它向农民收取税费的理由。

事情弄到这般田地，原因很复杂，有负担本身的问题，有体制和政策的因素，有压力型体制和权力经济下乡村组织的悖德行为所酿成的后果，也有征收手段本身所蕴含的难度，但“皇粮”或“公粮”的责任伦理在上述复杂因素牵引下的消解却不能不说也是一个相当重要，却又未必为人们意识到的原因。而上述伦理一旦消解，征收在许多地方便演化成为肢体政治或全武行——以硬碰硬。因此，在乡村组织方面，“只要不死人就行”似成唯一的行动限制（《小镇》，411页），在农民那里，则能不交尽量不交，能少交绝不多交，否则还不成了人见人笑的“苕货”（湖北方言，傻子的意思）。而当以硬碰硬遭到中央的严厉禁止时，讨饭的角色就成了催收最为形象的比喻。可惜理论界并未能及时意识到事情的复杂性，只是主张单向度的减负或免税，而改税为租等主张早已被淹没在了为农民说话的道义呼喊声中，没有谁会认真对待。哪里知道税越减农民期待越高，钱越难收，以至于国家最后不得不以取消农业税来结束这种经济和政治成本都越来越高的拉锯。《小镇》的作者亲历了这一“最后的征收”，当他告诫“兴一利必生一弊”的危险时（参见吴毅发表在《读书》二○○五年五期《最后的征收》一文），我们却已经在普遍感受基层组织因缺失运转经费而停摆这一新的难题。好在亡羊补牢，为时未晚，如今，当我们在《小镇》一书中读到种种征收的困难，面对作者亲历现场做出的种种“保守”的思考时，我们才开始明白，底层社会公共伦理的建构至少是必须随治理制度和政策改良同时推进，彼此配合与呼应的过程。或者反过来说，当基层治理因为种种原因合法性有所降低时，基层权力组织便不得不面对公共伦理遭到解构的“化外之民”，由此，赤裸裸的利益博弈便可能成为底层官民互动的特色。

这种缺乏义理基础的利益博弈必然显出丛林战的本色，对此，《小镇》一书围绕开发而进行的叙事和分析让人印象深刻。在小镇，所谓开发，其实就是卖土地，招商引资。对之，乡、村和村民有着共同的利益，乡镇需要通过卖地来扩大财政盘子，村庄需要通过卖地来解决运转经费，而村民则在卖地中寄托了自身从身份到职业转换的希望。但共同的利益却不等于共同的立场，开发中，政府是土地真正的所有者，因而也成为土地买卖的主角，他们一方面开出价格，与老板谈判，并决定乡、村和村民各自的利益分配比例，另一方面，又通过各种制度和非制度化（即作者为我们呈现出的“一把钥匙开一把锁”的“擂”与“媒”的战术）的手段让村庄和村民接受政府的安排；村民通过各种博弈来扩大自己在卖地收益中的份额，他们抱成一团，设置障碍，刁难政府，让开发无法顺利进行；而村干部则游走于政府与村民之间，一方面配合政府的工作，自愿和非自愿地充当“青皮手”的角色，另一方面又适时地巧借村民的抗争来逼迫政府向村庄让利，以实现“赢利型经纪”的最大空间，从而演绎出一幕幕“开发政治学”与“缠闹政治学”戏剧的碰撞与交切（参见《小镇》“不开发，政府怎么办”、“周旋于商民之间”、“媒”和“僵持”等章节）。

“开发政治学”与“缠闹政治学”的主旋律所要呈现的是“理性经济”与“优势权力”（即看乡、村和村民各方如何使用自身的权力优势）的计算，而这一计算之得以实现，其背后所透射出的则是小镇这一政治场域中“官不官、民不民，‘礼崩乐坏’的准‘丛林境地’”（《小镇》，629页），所谓权与利的喧嚣与嘈杂，即是作者对这一转型实态的隐喻。这就不能不让人产生更多的联想，在革命后社会向常态社会的转型之中，号称史上最具执政能力的基层政权与同为史上最具顺从精神的百姓之间，何以会衍生出如此针尖对麦芒的“战斗”格局？作者所给出的答案是基层政权与农民政治文化公共性塑造的皆未完成。也就是说，当大时代不得不告别革命的全能主义以及其所包含的刚性意识形态，而力图在更加世俗与经验的日常生活范畴内寻找权力与利益的互动途径时，基层政权率先实现了与市场的结合，却并未充分具备现代公共权力的全部特征；而曾经武装人民群众的精神原子弹除了给底层社会遗留下与人奋斗其乐无穷的精神与习性，也并未塑造出具有现代权利和责任意识的公民。因此，在权力裹挟资本合奏出的发展主旋律下，无论官还是民都本能地按照自身的行为逻辑在新的利益场上左冲右突，充分演绎自身的生存之道。只不过一个是无法抑制利益冲动的强势攫取，一个是被迫的弱势应战，后者虽然无法翻盘，但各种“弱者的武器”的运用也仍然以其主动与被动、道义与不合道义的抗争尽力维持自身的底线利益，并因此而消解了治理的秩序。从而，我们在感受乡域政治中强者的托大与颟顸之时（这一点早已经为人们熟知），又领略了弱者的刁横与狡黠（这一点则不为人们注意或不愿意为人们注意）。可以说，这是一个官与民相互塑造的过程，其走向不会是回向传统，却也没有展示出“乡政村治”的美好前景，其所呈现的仅仅是治理的失效——正式权力非正式滥用所导致的权力去公共化遭遇去道义化“刁民”行为所衍生出的种种“强政—弱民”、“弱政—弱民”及“弱政—‘刁民’”模式的交叉并存，成为作者为读者所描画的小镇乡村中国家与社会及官民互动更为常见的实践形态。由此，作者借“喧嚣”一词而表达的深切焦虑便跃然于纸上。在这种焦虑中，作者让读者感受到了底层治理的错位、断裂和失衡，进而不得不与作者一起，在这一错位、断裂和失衡的叙事中去思考关于基层治理的种种难题，以及导致这些难题的机理。

作为学者，《小镇》的作者没有从道义上简单地批判和否定官民各方基于利益而产生的博弈，相反，他承认利益博弈从来就构成政治的基础，哪怕是作为公权力而存在的乡镇政权和村级组织，也未尝不能有自己合理的利益诉求。因此，问题不是是否需要博弈，而是如何建构博弈的规范，这种包容了对权力和民众等量的同情与理解，较之持守于国家或社会一端的对立式思考，显然更有益于建设和谐乡村思路的寻求。作者特别关注在转型期乡域政治中行为各方是如何合理地以一种再意识形态化的方式，来言说自身行为中愈益凸显的利益取向以及行为原则的，他认为：“如果这种言说不仅能够为行为主体自身确认，而且也能够为该行为所指向的其他各方认可，那么，博弈将会沿着一条良性互动的轨道发展，并逐渐生成基于对新的利益政治确认为基础的乡村治理文化与模式。反之，则会因为缺乏这种合理言说而使乡村政治陷入一种赤裸裸的力与利的摩擦和碰撞之中，使进入政治过程的各方都陷入某种缺失合理性和合法性的恃强凌弱或反过来的‘恃弱凌强’之中。”（《小镇》，628页）

我以为，这实际上是提出了治理技术之正当性的经典命题。中国早期乡村现代化的努力就因为没有解决这一问题，致使发展反而变异成瓦解的原因，强化治理的企图也成为解构乡村中国家基础的根源，以至于只有依靠革命来重建乡村。如今，革命已然成为一种话语遗产，其精神却构成继续前行的新传统资源，因此，当治理中官民博弈的主题因为市场化经济和世俗化政治的重现而成为一个既老又新的问题时，人们对之的态度就不可能不受到既有资源的影响。这是一笔财富，却也可能误导人们的思维，将我们带进各种极端化的境地。在新的征程上，我们将对现实做何评估，又选择以何种路径来重建基层治理秩序以及它的规范意识？是做习惯性的两极思维，还是另辟新径？选项当然是在正视现实的基础上进行改革，否则，历史就依然没有走出它曾经努力要走出的陷阱。而一个民主和理性的价值期盼当然是以承认而非否定或掠夺博弈各方的合理需求为前提的，它不力求以某种理念来重新安排有关强弱的秩序。因此，重要的就不再是以泛道德化的立场来谴责强者，或者将弱者变为强者，抑或让强弱颠倒；而是让利益相关者在新的话语平台上构建起为各方所认可的博弈规范。因此，欲改善乡村治理的质量，即非单独强调增强政权或农民一方的权力，而是一个双向改造和提升的过程。即一方面，基层权力组织要完成自身作为社区公共权威主体的转换，另一方面，农民则要走出从臣民到“刁民”，从“刁民”到暴民，最后再到臣民的循环，成长为有权利，同时也承担责任的公民主体。其中，重建权力的合法性基础和运政的规范性，剥离权力与资本的关系，仍然是重塑基层治理的关键前提，若权力不能成长为公权力，庶民也就自然难以成长为公民。这样看来，乡村的政治发展仍然任重而道远。

不过，我以为这一任务确非乡村自身所能完成，甚至其作为路径依赖或社会示范的作用都可能有限，它需要配合以更为宏大的体制和文化变革，即如作者所主张的“国家治理转型”。那么，路径何在呢？然而，作者在这里却偏偏打住了话头，他没有为我们指明转型的形式，只是在全书的结尾处表达了对重建“文化正当性证成方式”的期盼。因而，我很想借用周锡瑞在评价《怀柔远人》时的一句话来说他，“要破的很清楚，而他要立的则没那么清楚”。我体会，这大概是作者的迷茫，但又何止是他一人的迷茫。

不过，作为一部主要以复杂、深邃的叙事来进行呈现、实现理解与进行反思的著作，我们也大可不必要求太多，因为它已经为读者开拓了一个充分想象和参与讨论的空间，在这个空间中，不同的读者读其所读，悟其所悟，叙事许就成功了。更何况，研究者如何跨越乡村研究理论与事实之间可能永远无法完全弥合的鸿沟，如何处理微观研究在宏观研究中的方位，以及理论与叙事的关系这些更加复杂而抽象的学理问题，也仍旧能令我们这些同道在掩卷之后继续思考和争论，有此，也足见《小镇》一书的阅读价值了。

乡村发展与治理 篇4

2014年06月05日 00:00 来源：天津社会科学 作者：韩鹏云 字号

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在国家行政体制和乡村社会变迁的共同作用下，乡村组织呈现出“策略维控—能人治村”和“发展主义—富人治村”两种运作逻辑。这种“能人”、“富人”治村的现象有其合理性，但也存在导致村庄寡头政治，从而对村庄民主建设产生消极影响甚至形成阻碍的隐患。为纠偏并更好地完善基层民主政治建设，应逐步推动乡村组织治理转型和村庄民主治理规则的重塑。

一、引言

20世纪90年代，随着政治学研究重心的下沉，乡村政治研究日益成为显学，以村庄选举为主要内容的村庄民主政治建设成为学术界的公共性话题。但随着对村庄选举实践过程研究的深入，却逐步发现选举之后村庄常态治理过程中的民主建设更为关键：村级重大事务是否能由群众真正民主决策，村民的自治权力是否被虚置、漠视或侵犯，村干部和村民之间的关系是否依然紧张等等，归结到一点，即村民自治的民主决策、民主管理和民主监督是否能真正落实到位[①]。这些问题显然已经溢出了村庄选举的范围而成为选后村民自治或村庄权力结构的常态治理问题，但作为治理问题又必然难以绕开乡村治理中的主导性主体——乡村两级组织。

当前学术研究领域对乡村组织运作与村庄民主建设关系的认知往往有简单化的倾向：认为税费改革之前，迫于压力型体制下的资源汲取任务，乡村两级组织结成了利益共同体对村民自治进行干预，从而钳制了村庄民主政治建设；但随着税费任务的取消和利益共同体的瓦解，乡村组织失去了对村民自治进行管控的动力，转而全力支持村民自治，村庄民主政治建设因而获得了巨大的推进空间。在这一相对简单化的逻辑推演中，乡村组织被呈现为一个抽象化的逐利实体，自身多样化的运行逻辑隐匿不见，村民自治也往往被简单化和静态化，其内部权力结构配置的机理也难以展示出来。笔者认为，这一“非此即彼”的二元判断只注重了利益的关联，却忽视了乡村组织运作和村庄民主建设之间逻辑关联的内在连续性：为了维持自身更好地运作，乡镇组织会将官僚机器压力型体制所分解下压的任务贯彻到村级组织，而为了确保自身意图的实现又会通过多种正式或非正式方式“有意向”地选择“好用”的村级组织和村干部。由于治理公共规则的不完善，这些“好用”的村级组织和村干部在选后治理中又往往倾向于依附乡镇政权按照原有的方式来推进治理，因而选举只是增加了新权威的合法性，并没有促成选举后基层政权和村民权利关系的制度性改变，这会对村庄民主政治建设的推进造成消极影响甚至是阻碍。这一逻辑的真实性已被诸多有关基层民主政治建设的实地调查所证实[②]。

仍需要揭示的是，后税费时代的当下，乡村组织的“意图”是什么，呈现出什么样的特性，而“好用”的村组织和干部又呈现出什么样的特性，二者会对村庄民主建设产生什么重要影响。笔者认为，乡村组织在后税费时代的当下具有社会管理和推动发展两方面的意图，呈现出“策略维控”和“发展主义”两方面的运作逻辑，而据此选择的“好用”村级组织和干部则是“能人”和“富人”型，而“能人治村”和“富人治村”可能会发展成“寡头政治”，进而对村庄民主建设产生负面影响，要消除这一隐患则需要乡村组织治理的转型和基层民主治理规则的不断完善。

二、乡村组织的“策略维控—能人治村”逻辑

针对基层政府对乡村社会的治理，学术界的既有研究集中在“简约主义”范式。黄宗智认为在基层政府对乡村社会的治理实践中，一直采用半正式的方式来进行半行政式的治理，即利用非正式组织或非正式方式（比如利用非体制乡村精英进行司法调解等）来完成对乡村社会的治理。他认为这是中国基层政权所具有的一种独特的运作逻辑，并认为这种运作逻辑可能会在塑造中国特色的政治现代性中扮演一定的角色[③]。但笔者认为，“简约主义”所依托的是乡村社会共同体的“权力文化网络”和较为稳固的“礼治”秩序，而在后税费时代的当下，“简约主义”已成为一种理想，现实则是多种规则并行的“结构混乱”和“无公德个人”的盛行。面对这一现实，基层政府只能推行“复合治理”[④]，即针对不同的事务和不同的情况适用不同的规则，其运作不再是“简约主义”式而是“策略维控”式。乡镇政权“策略维控”的运行逻辑包含了两个层面的含义：其一是“策略”，主要指乡镇政权缺乏稳定、抽象和普遍主义的运作规则，而是功利主义地将各类方法、技术、规则、手段和策略——不论其性质和实施成本如何——作为运作的规则[⑤]。其二是“维控”，主要指在“策略主义”运作的基础上，乡镇政权只能维持基本的管理秩序，对乡村社会的公共品需求或其他社会问题难以实现有效回应，甚至还会借助各种非正式策略来应对各种突发性问题。

“策略维控”运行逻辑的产生是由政治与社会结构决定的。乡镇组织位于国家与社会的“接点”位置，从而处于压力型体制、乡土社会和自身官僚制这三者关系的型塑之中，这三者之间的互动、博弈及相互矛盾塑造了其运作逻辑：首先是政治行政体制所带来的“压力型体制”。乡镇组织处于行政体系的末梢位置注定了其承担着最为繁重的考核压力和管理任务，也即“上面千条线，下面一根针”，多方面的任务致使乡镇难以依靠制度化和正规化的手段来完成目标，只能依靠各种非正式的策略手段予以维持和应对。其次是乡村社会的管理特性和自身变迁。乡村社会在生产生活方面具有自身的规律和节奏，往往表现为不规整性和非程式化，同时，在市场经济的冲刷下，传统“礼治”正在瓦解，而现代的公共规则远未建立，乡村社会已经成为权威和秩序并衰的地带，从而各种“谋利型上访”、“钉子户”层出不穷。面对这些问题，乡镇组织只能运用策略进行维持控制，而无法彻底解决。再次是乡镇组织运作的“策略维控”逻辑更与本身的现实状态有关。在税费取消后，国家开始对乡镇组织多方规训：通过“法律下乡”约束其行政行为，在取消税费的基础上对财政转移支付进行严格管控以约束其经济行为。乡镇组织在多方约束下成为一个资源匮乏、权力衰弱的官僚化组织，为了维持自身的运转并完成各项管理任务，只能采取多种非正式的动员或应急策略，从而表现出强烈的策略性和维控特征。

乡镇政权“策略维控”的运作逻辑必然会影响到村级治理。为了实现“策略维控”的意图，乡镇政权更愿意通过多种正式或非正式方式支持和选择“能人”型干部进入村委会并领导村级组织，从而导致村级组织表现出强烈的“能人治村”逻辑。乡镇政权“策略维控”的运行逻辑之所以与“能人治村”的逻辑捆绑，主要原因在于两个方面：

一方面是“能人”型的村委领导或村级组织能贯彻执行乡镇所分解的任务指标，策略性地完成上级下达的各种“政务”。压力型体制下的乡镇往往为减轻自身压力会将各种任务指标分解给村庄完成，尤其是随着后税费时代资源下乡的推进，各项自上而下的升级达标任务逐步增加，在全国很多地区，为了推动服务型政府的建设和更好地完成上级交办的任务，村级组织被要求“坐班”，村委干部的工资实行财政转移支付并严格考核兑现。面对上级强力的监督考核和诸多繁重的“政务”，只有“能人”型的村干部或村级组织才能比较灵活而又策略地通过多种“变通”方式来较好地完成任务。

另一方面是“能人”型的村委领导或村级组织能“摆平”乡村社会的“越轨者”，策略性地完成乡村社会的各种“村务”。乡村社会的“越轨者”主要指各种“钉子户”、意图谋利的上访者乃至各路灰色势力等，这些人破坏了乡村社会的正常秩序甚至成为乡镇政权的“反制者”。例如一些谋利型的上访户往往不断地越级上访，乡镇政府为息访只能满足上访户的各种要求，而没有原则的妥协又导致新一轮的上访谋利，从而形成恶性循环。又如在建设道路或水利等基础设施的过程中，“钉子户”往往为私利提出过分要求，造成“少数决定多数”的局面，最终导致公共品供给的失败。对于这些“越轨者”，往往只有“能人”型的村干部或村级组织通过多种非正式手段或策略才能“摆平”。

三、乡村组织的“发展主义—富人治村”逻辑

乡镇组织“策略维控”的运行逻辑主要侧重于行使社会管理职能方面，此外，还有乡村经济发展的“发展主义”逻辑。当前学术界针对基层乡镇政府作为利益主体推动当地乡村经济发展的现象已进行过相关探讨。戴慕珍（Jean Oi)将乡镇的角色比拟成公司，沃尔德（Walder Andrew)提出地方政府即“厂商”。张静和杨善华则分别提出了“基层政权经营者”和“谋利型政权经营者”概念。可以说不论是“公司”、“厂商”还是“政权经营者”，在研究指向上都集中于政府推动乡村社会的经济发展，都可以被纳入“发展主义”的范畴之中。笔者认为，“发展主义”是后发现代化国家在经济社会发展过程中所遵循的一种现代化意识形态，其影响已完全渗入地方政府的行为逻辑之中，乡镇“发展主义”的内涵可以简略地概括为两个相关方面：首先是乡镇往往将“经济发展”作为工作的重心，并作为考量自身或村级组织工作绩效的主导性标准，而在考量过程中经济发展又往往被简化为GDP或其他经济指数的增长。由此也不难理解为何乡镇政府都会瞄准“农地”财政，以“合村并居”来进行土地增减挂钩进而获取建设用地指标，用以推动小城镇发展或“农地工业化”等。其次是乡镇往往借用“发展”的话语来塑造农业和农村，即把农业和农村看成是需要改造升级的对象。“发展机器一般采取将社会现实问题化的手段”[⑥]，也即往往将农业看成是需要升级的落后产业，将农民看成是有待带动致富的落后群体，而发展则被认为是解决所有问题的必经之路。

乡镇“发展主义”的运作逻辑亦是由其“接点”位置所决定的。其一，乡镇处于整个行政科层制的末端，“发展主义”意识形态的推动和多种“发展主义”任务的下压使乡镇成为最终的承接点，乡村的发展必须经由乡镇来最终推动和实施。同时随着市场经济的深入发展和国家权力的下放，地方政府尤其是乡镇政府开始运用政策或非政策手段来干预整个乡村场域的经济发展，乡镇政府开始扮演起“发展型地方主义”的角色[⑦]。其二，除了科层的控制之外，上级政府和基层乡镇政府在发展的主题上还存在委托代理关系，即上级政府赋予基层乡镇政府相应的权利来使用公共资源和公共权力，使基层乡镇政府能够获得相应的报酬，这些报酬包括两个方面：乡镇政府在当地经济发展中可以获得利益，经济发展速度越快获利越多；乡镇政府领导可以在经济发展中获得较好的政治评价，从而为政治升迁增加重要的筹码。其三，乡村社会对乡镇“发展主义”有潜在需求。乡村社会身处市场经济发展的大潮之中，基层政府竭力推动的发展确实是乡村社会的迫切需求，例如工业化、城镇化的推进可以创造更多就业机会，亦可以带动农民增收。但另一方面，发展又往往会以农村土地资源或自然环境为代价，农民在当前获利的同时却损失了未来的利益增量。

乡镇政权“发展主义”的运作逻辑必然连带到村级组织，甚至在很多地区，村级组织被要求完成有关发展的多项任务指标，甚至被动员起来直接参与其中。比如，有些地区的村委主要领导被要求外出招商引资，并必须完成相应的任务量。这一捆绑连带式的逻辑必然要求村级组织和村干部能服务发展、带动发展，也正是在这一逻辑的直接影响下，乡村两级组织对“富人治村”有强烈偏好，原因主要在于两个方面：

一是发展主义作为意识形态对乡村的社会发展价值观起到了建构和支配的作用，甚至在某些时候会极端化为一种霸权式的强制性话语，不论是乡镇政府和普通村民都受到深刻影响。国家在基层组织建设中的提倡“双带双培工程”，指村级组织把党员培养成致富带头人，把致富带头人中的先进分子培养成党员，党员带领群众共同发展，党组织带领致富带头人不断进步。但在发展主义话语的支配下，在实际的操作中往往将“双带双培”简化为培养富人中的积极分子入党并成为村级组织的主要领导来带领群众发展致富，富人治村即代表了发展，甚至成为发展的标尺。

二是富人有较为广泛的社会关系网络，具有较为雄厚的财力，不仅能帮乡村组织分担发展主义所要求的各项任务指标，带来发展的政绩，而且能利用其自身优势弥补乡村两级组织财力的不足，甚至支撑起日益衰退的政治权威。例如，很多富人自己“掏腰包”去兴建村里的基础设施，并且利用自己的社会资本及关系网络去跑项目、发展集体经济。可以说，富人治村在“发展主义”成为强势话语的背景下，是乡村两级组织的最优选择。

四、“能富治村”与村庄寡头政治的隐忧

乡村组织“策略维控”和“发展主义”的运行逻辑，注定了在村庄治理过程中偏好“能人治村”、“富人治村”，即在社会管理上要“能”，经济发展上要“富”。尽管全国不同类型的地区对“策略维控”和“发展主义”的强调各有侧重，“能人治村”和“富人治村”有程度上的差异，但在逻辑上具有共通性和一致性，在实践中，“能人治村”和“富人治村”往往二位一体，即又“能”又“富”，可以统称为“能富治村”。

问题是，“能富治村”的实际绩效如何，能否实现乡村两级组织所预期的“良治”。笔者在全国多个地区的乡村调研证实，“能富治村”在推动乡村社会管理和经济发展方面确实作出了贡献，绩效主要体现在两个方面：“能人”、“富人”具有较强的开拓创新精神和魄力，能积极主动地加强村庄管理，维护村庄的稳定，同时积极规划乡村建设，对推动社会主义新农村建设具有引领作用；利用自身社会关系或资源积极找思路、想办法，结合当地优势条件，通过招商引资或调整经济结构等各方面的努力来推动村庄的经济发展。客观地说，乡村两级组织的期望通过“能富治村”得到了一定程度的实现。

有研究指出，“能富治村”对村庄民主建设也产生了积极影响，认为“经济老板”进入农村公共管理系统，有利于培养和造就一个既有领导才干又有公共精神的农村中间阶层，带领整个村庄开创民主全局[⑧]。甚至有研究认为，这样的群体在掌握着农村社会财富的同时，也日益掌握农村的政治权力，由于他们在政治经济地位上与传统的乡绅存在一定的相似性，所以被称为“新乡绅”，他们的治理被称为“新乡绅治理”[⑨]。对此笔者则不认同。传统乡绅是传统乡村社会的精英阶层，扮演者近似于“民选”官员的角色，属于民又处于民之上层。他们在乡村社会贯彻朝廷的政令，又充当乡村社会的政治领袖或利益代表[⑩]。乡绅在国家和乡村社会中发挥媒介作用，一方面将国家的意识形态引入乡村社会以实现对乡村的教化，另一方面又作为权威来维护地方性规范和乡村社会秩序。可以说，传统乡绅治理是一种低成本而有效的治理模式。但“能富治村”与“乡绅治理”却有质的区别，其关键点即在于“乡绅治理”是一种自治逻辑，而“能富治村”本质上却是行政逻辑，这种行政逻辑不仅指在村民选举中，乡镇政府基于“好用”干部的偏好进行干预或管控，更指在选后的村庄治理过程中，乡镇通过多种方式将村委干部和村级组织“准行政化”的行为。正是由于这一本质的区别造成了“乡绅治理”与“能富治村”不同的治理表现：前者更多关注乡村事务本身，会积极回应村庄内部的治理需求，可以说乡绅的声誉和地位与村庄内部的高度认可紧密相关；而后者则更多地关注基层政府的指示或任务，并无强大的动力或压力去回应村庄的治理需求；前者的权威更多建立在公平仁爱的行为方式上，而后者则更关注村庄发展的政绩。

因此，笔者不认同目前学术界有关“新乡绅”主政的观点。“能富治村”并非天然地就能促进村庄民主政治建设，甚至还存在为了在村庄选举中胜出而进行贿选或引入灰黑势力破坏选举的情况。更重要的是，“能富治村”有发展为村庄“寡头政治”的隐患，即在村级组织内部或村庄范围内有可能形成少数人的专断，俗称“一言堂”。而村庄寡头政治一旦形成，将会对整个村庄治理造成极大影响。首先，“能人”或“富人”治理一方面会在经济实力、社会活动力等方面设立门槛，无形之中将大多数人阻挡在村庄权力网络之外，使普通村民难以真正公平地参与到村庄政治民主进程中[11]。另一方面，如果权力得不到有效约束，往往会造成村民的正当权利和切身利益难以得到有效保障，容易引发群众上访或群体性事件。同时，这种状况长久持续会导致群众对乡村两级组织合法性认同的流失，从而不利于国家政权建设。其次，“能人”或“富人”之所以竞选加入村级组织，往往有对其自身利益的考虑。在后税费时代，国家提出统筹城乡发展的战略，并开始通过财政转移支付的方式以工补农，国家和社会资源开始大规模“下乡”以推动乡村发展。在这一背景下，治村“能人”或“富人”凭借其治村权往往变相垄断或霸占项目及村庄集体资源，排斥普通村民参与分享国家惠农的利益，进而导致乡村治理“内卷化”。

需要强调的是，“能富治村”并不必然导致“寡头政治”，但在乡村组织运行逻辑的促动下，在村庄民主治理规则不完善的条件下，却有着极大的隐忧。笔者在全国各地的调研中已经发现了诸多此类现象，这应引起我们的警醒和反思，即乡村组织应如何矫正现行的逻辑，村庄民主建设的推进又该从何处着手。

五、乡村组织治理转型与村庄民主治理规则的重塑

尽管“能富治村”有演变为“寡头政治”的可能，我们却不能因噎废食，禁止“能人”或“富人”进入村级组织，因为作为村庄精英，他们在乡村经济社会的发展和进步中确实会起到引领作用，是应该善加利用的重要力量。当前务实的选择应是扬长避短，推动其发挥积极作用，抑制其消极方面，推动乡村组织的治理转型和村庄民主治理规则的重塑，引导“能富治村”走向新的发展。

首先是推动乡村组织的治理转型。“能富治村”主要是基层乡镇政府行政逻辑推动的结果，“策略维控”和“发展主义”目的都在于通过“能富治村”来转嫁上级下达的行政任务，这一行政逻辑的根源又在于国家机器的压力型体制和基层乡镇自身财权及权威的衰退。因此，促进村庄民主政治建设首先应推动乡村组织的治理转型。一是要革除压力型体制所带来的体制弊病。乡镇政权是各项任务的实际执行者，对政策是否符合当地的管理和发展实际最有发言权，但现行的压力型体制只强调“自上而下”的执行，却没有更顺畅地开启“自下而上”的政策反馈机制，从而导致有效管理变成“策略维控”，经济发展演化成单向度的“发展主义”。鉴于此，政府应在组织结构和制度环境方面进行相应的变革，使政策执行和政策反馈相结合，从而在保证政策“一统性”的同时保证政策的“灵活性”[12]。二是要充实乡镇组织财力，增强其基础性权力。后税费时代，经过多次体制改革的乡镇政府处于财政资源匮乏和基础性权力弱小的境地，在这一状况下要求其以正规化和制度化的方式提供充足的公共服务和良好的治理秩序恐难实现，乡镇只能借助“能富治村”来充实管理能力，推动发展目标的实现。要消除这种现象，国家应针对乡镇建立起与其职责相应的公共财政制度并赋予其相应的权威，保障其享有充足而合理的财政资源，增强其管理、服务乡村社会的基础性权力，从而真正按照公共治理原则来监督和维护村庄的民主政治建设。

其次是重塑村庄民主治理的规则。针对基层民主有可能演变为“寡头政治”的情况，在推动乡镇组织治理转型，破除“能富治村”所遵循的行政逻辑的同时，更要在村民自治的基础上建立起村庄民主治理的规则。“能富治村”本身并非坏事，主要看是否能在村庄治理规则的约束下导向良性的治理。一是要夯实村民选举程序，对贿选和破坏选举等行为进行坚决打击，确保选举程序的公正、公开、透明是推进村庄民主政治建设的基本保障。二是确保村民自治的制度化和规范化。村民自治讲求三个民主：民主决策、民主管理和民主监督，三项民主的顺利推进主要依靠村庄权力结构的合理架构和权力约束的制度化建设。当前的村民自治法规定，村庄中的重大事项涉及村民和村集体利益的问题可由村民会议或村民代表会议按照多数人的意见进行民主决策，但实际操作中村级组织往往利用裁量权将诸多需要多数群众民主决策的事项只在村委班子讨论通过，貌似合法却规避了约束；同时村民自治法规定，党员代表和群众代表应在村级组织的决策、管理和监督中发挥重要作用，但在实际操作中党员代表和群众代表往往由村委班子“内定”或“指定”，反而为村级组织按照自身意志行事披上了“合法性外衣”。在全国一些地区被视为村庄民主政治建设制度创新的村民议事会和村民监事会也往往遵循了类似的逻辑，由于议事会成员和监事会成员在很大程度上未由村民直接选举产生，进而在具体需要发挥作用的事务中被“俘获”，村委主要领导的意志决定了村委班子的意志，而村委班子的意志则通过议事会和监事会获得了村庄场域中的“合法性”，同时也失去了民主决策、管理和监督的本质。由上述分析可以看出，村庄民主政治建设并非没有制度拓展空间，主要原因在于诸多措施没有按照现代公共规则的方式予以切实地贯彻落实，或者说权力结构的配置没有制度化。村庄民主政治建设并非难事，主要在于将村民自治做实做细，权力结构合理且制度化必然能够推动村庄民主政治建设的进程。三是提高村民民主素养，使其向现代公民逐步转变。村庄政治民主建设最终还是要依靠村民来推进，村民的参与热情和理性的参与意识是必备的基础性条件。村民只有不断学习各种基层民主政治活动的常识和要求，不断地积累参政议政的能力并形成民主习惯，才能由村民向善于行使自身权利并以此来维护自身正当权益的现代公民转变，这是全面贯彻基层政治民主决策、民主管理和民主监督的基础，从一定意义上说，又是农村基层民主政治建设的目标所在。

注释：

[①]参见仝志辉《“后选举时代”的乡村政治和乡村政治研究》，《学习与实践》2006年第5期。

[②]参见张静《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版2000年版，第175~214页。

[③]参见黄宗智《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008年第3期。

[④]参见狄金华《被困的治理：一个华中乡镇中的复合治理（1980—2009）》，华中科技大学博士学位论文，2011年。

[⑤]参见欧阳静《策略主义——桔镇运作的逻辑》，中国政法大学出版社2011年版，第12页。

[⑥]叶敬忠：《发展、另一种发展与发展之外》，《中国农业大学学报》2010年第1期。

[⑦]彭勃：《社会冲突困局与地方发展主义》，《经济社会体制比较》2009年第2期。

[⑧]参见张文《“老板村官”现象兴起的原因及作用分析》，《山西高等学校社会科学学报》2008年第4期。

[⑨]参见杨国勇、朱海伦《“新乡绅”主政与农村民主政治建设》，《社会科学战线》2006年第6期。

[⑩]参见杨海坤、曹寻真《中国乡村自治的历史根源、现实问题和前景展望》，《江淮论坛》2010年第3期。

[11]参见赵晓峰、林辉煌《富人治村的社会吸纳机制及其政治排斥功能——对浙东先锋村青年农民精英治村实践的考察》，《中共杭州市委党校学报》2010年第4期。

乡村发展与治理 篇5

来源：中国论文下载中心作者：高谋洲关键词：乡村旅游 乡村文化 关系 良性互动摘要：乡村特有的文化传统是乡村旅游的主要吸引物，是乡村旅游发展的重要基础；而在乡村旅游发展过程中，旅游开发特别是游客进入无疑又会对乡村文化产生重大影响。这种影响既有积极方面，又有消极方面。只有大力宣传乡村特色文化的价值，充分利用利益机制，积极寻找旅游地农民和游客兴趣的结合点，强力保护乡村生态环境，充分发挥乡村社区和乡村旅游合作经济组织的作用，加强政府对乡村旅游经营的调控和监管，才能促成乡村旅游发展和乡村文化建设的良性互动关系。

乡村旅游是随着城镇化推进而兴起的一种旅游类型，源于欧洲。根据欧洲联盟（EU）和世界经济合作与发展组织（OECD）的定义，乡村旅游（Rural tourism）是发生在乡村的旅游活动，其中“乡村性（Rurality）是乡村旅游整体推销的核心和独特卖点”。从市场来看，乡村旅游的主要客源是大城市的居民。通过对游客的研究，国外学者发现游客参与乡村旅游的主要心理动机是喜欢乡村慢节奏和简单的生活方式、怀恋传统文化和田园风光，他们希望了解当地过去和现在的生活，不喜欢与其他游客伴行，急切地希望成为当地的临时一员。由此可见，乡村特有的文化传统是乡村旅游的主要吸引物，是乡村旅游发展的重要基础。当然，在乡村旅游发展过程中，旅游开发特别是游客进入无疑会对乡村文化产生重大影响。理清这种影响的方面和性质，扬其利，弃其弊，对保障乡村旅游的健康发展具有非常重要的意义

乡村旅游发展对乡村文化建设的积极影响

乡村旅游的发展有利于激励农民加强对乡村文化和历史遗产的保护。国外的很多案例研究表明，乡村旅游有助于增强乡村社区的自豪感，保护乡村文化和历史遗产。这些研究显示，在乡村旅游开发之前，乡村社区的一些独特文化和历史传承鲜为人所知，处于逐渐衰微的状态，乡村旅游发展通过发掘、包装和宣传当地的历史传承和独特文化，提高了乡村的知名度，增强了乡村社区的自豪感。在这一过程中，乡村旅游的经营者和当地政府总是会逐渐认识到乡村文化在旅游业中的核心作用而加以保护、开发。而对于某些乡村文化和历史遗产，其最好的保护方法是让它成为乡村旅游项目的组成部分。四川乡村旅游的发展过程就证明了这一点。在乡村旅游发展的过程中，四川农民的文化意识逐渐增强，并意识到继承和保护本地文化特色的重要性。藏族、羌族、彝族等少数民族更加注重保护自己的民族文化，并且在发展乡村旅游时注重突出民族文化特色。

乡村旅游的发展有利于增强农民的生态环境保护意识。良好的生态环境、宜人的生态景观是乡村旅游的重要依托。在乡村旅游发展过程中，生态价值会逐渐显现，人们的生态环境保护意识会随之逐渐增强。以云南省丽江玉龙县拉市海为例，该乡距离丽江市区8公里，同时又是丽江至香格里拉旅游路线的必经之地，有发展乡村旅游得天独厚的条件。正是乡村旅游的发展，使当地纳西族人民懂得了山水是资源、应共同使用保护的道理，进而增强了保护生态环境的自觉性。实际上，不独拉市海如此，随着乡村旅游的发展，云南的束河镇等地方，人们珍惜资源、爱护环境的意识也在日益增强。在一些旅游村镇，涓涓清流环绕乡村，路边、庭院的花草树木都受到精心呵护，人与自然显得非常和谐。

乡村旅游的发展有助于农民形成健康、卫生的生活方式。客观地讲，原生态的乡村文化

固然具有无穷魅力，但传统的乡村生活方式和卫生习惯中也有不少不利于社会进步和人类自身健康的东西。而这些落后的东西可望在发展乡村旅游的过程中被取代。游客对乡村旅游地餐饮、住宿的卫生状况、接待服务水平和居民态度等方面十分关注，对卫生与安全的要求更高。这必然促使乡村旅游地加大基础设施投入力度，搞好给排水建设、美化保洁、道路整治、住房改造、厕所建设、生活垃圾处理，从而使当地农民形成健康、卫生的生活方式。四川郫县农科村就是其中一例。随着乡村旅游的发展，该村的交通、通信条件大大改善；村里还建设了专门的垃圾场和停车场；村民自觉修整庭院，更新、添置家庭设施。整个村庄环境优美，被誉为“没有围墙的农民公园”。应游客的要求，成都市青城镇“农家乐”接待户则大都订阅了报刊杂志，使业主们也开始养成读书、看报的习惯；村民的卫生习惯发生了明显的变化，随意乱倒垃圾的现象大为减少。

乡村旅游的发展有助于提高农民的科学文化素养。乡村旅游的客源为大中城市中知识层次较高的群体，他们参与乡村旅游主要是为了寻找宁静的乡村空间，感受淳朴的乡村文化，亲近自然，放松身心。在乡村旅游发展过程中，农民耳濡目染，会潜移默化地受到游客高品位精神追求的影响。与此同时，乡村旅游在给农民带来物质利益的同时，也对他们从业素质提出了新的要求。学文化、学技术成了一些农民的自觉行动；许多少数民族村民学起了普通话、外语和电脑。云南和顺古镇的百年图书馆重新焕发出青春活力，成为农民学习的场所；互联网也已进入一些农民家庭，成为他们收集和传递信息的重要手段。

乡村旅游的发展有助于提高农民的法制意识和规则意识。良好的治安环境和诚信的消费环境是乡村旅游地良好声誉的基石，而良好的声誉是乡村旅游地的生命所系。一方面，乡村旅游地农民学法守法的主动性会不断增强。在云南丽江拉市海乡村旅游发展的过程中，当地农民懂得了一些法律知识，明白了不索要小费、旅游投诉少、旅游形象才好的道理。另一方面，在乡村旅游发展过程中，不少地方建立了合作经济组织，按照一种新型的生产形式把村民联系起来，既有公平竞争又有相互合作，传统道德的约束和行政、行业组织的管理交互作用，农民遵纪守法、诚实守信、家庭和睦、邻里互助的观念和习惯得到强化。云南丽江、束河镇等地方，每天游人如织，且多年没有发生重大刑事案件。

乡村旅游发展对乡村文化建设的消极影响

尽管乡村旅游的发展依托于乡村文化，也可能对乡村文化的发展产生一系列积极影响，但理论研究和实证材料均显示，乡村旅游的发展也可能冲击甚至破坏乡村文化，进而给乡村旅游带来伤害。乡村旅游发展对乡村文化建设的消极影响主要表现在以下几个方面。

（一）加速文化趋同化

在乡村旅游发展过程中，旅游地农民对城市文明的向往可能得到强化，文化趋同进程可能因此加速。现代城市文明是工业文化甚至后工业文化的代表，而乡村旅游地多数是传统文化的保留区，基本还以农耕文化为特征。在两种文化间，无论是物质生活还是精神生活都存在着极大的差距。作为现代城市文明载体的丰富的物质生活和精神生活对于长期处于封闭、落后环境中的人们是不可抗拒的诱惑。而有过这种享受的人又无权阻止、限制这些刚刚打开眼界的农民对外界事物的追求。很多传统文化就是在这种自觉自愿的向往美好的心态下，由于无人继承而消亡的。旅游是文化交汇的窗口，乡村旅游又是现代城市文明与传统文化交汇的最前沿。所以旅游地文化向外来文化趋同的问题在乡村旅游地尤其突出。城市游客大量进入使乡村的弱势文化向城市的强势文化靠拢，乡村旅游赖以依托的文化资源必将逐渐消失，这样，乡村对都市旅游者的吸引力也就丧失了。俄克斯（Oakes）指出，游客对原始民风民

俗的渴望与当地村民对现代生活的期盼是一对复杂的矛盾。

（二）不利于特色文化的保存和传承

在乡村旅游发展过程中，地方政府的扶持目标可能发生偏离，从而不利于乡村特色文化的保存和传承。反向性是乡村旅游的根本驱动力，它要求乡村与城市保持一定的差异。因此，保持与城市旅游供给的互补性和差异性是乡村旅游开发的基本原则。而现实中存在的城乡差距却是我国经济社会发展的重大障碍，尽快缩小城乡差距、消除城乡二元结构、实现城乡一体化，成为各级政府的重要目标。不少地方政府支持乡村旅游发展也是着眼于此。如何在政府追求城乡一体化的过程中保持城乡的反向性从而使乡村具有足够的旅游吸引力，是乡村旅游发展中面临的又一个难题。

（三）标准化削弱特色旅游

乡村旅游发展中的标准化建设可能削弱乡村文化特色，进而削弱旅游地的“乡村性”。要推进乡村旅游发展就必须加强乡村旅游管理，而要加强乡村旅游管理就必须科学评价旅游设施配置情况和服务质量，保证评价的科学性就必须进行标准化建设。但标准化建设会在一定程度上削弱乡村文化特色。乡村旅游可持续发展的关键是要保存乡村性，但在现实中，乡村旅游的标准化建设可能导致乡村旅游地城镇化、商业化与飞地化，恰恰摧毁了乡村旅游的这个基础。因此，如何在开展标准化建设的过程中保持乡村旅游地的乡村性，是对乡村旅游发展提出的一个挑战。

（四）过度开发造成文化流失

乡村旅游开发过程中的利益冲动可能引发过度开发行为，造成乡村文化资源的“公地悲剧”。在开放型乡村旅游目的地中，“公权”与“私权”混杂，房产及家庭生活是私有产权，而乡村文化、当地整体自然环境及人文环境、乡村旅游品牌都是相关主体共同使用的公共产权，他们中的每个成员都可以用这些资源为自己服务，同时都无权排斥其他成员行使同样权利，具有产生“公地悲剧”的客观条件。因此，如果没有相应的制度设计，乡村文化资源开发中的“公地悲剧”的发生是难以避免的。一方面，在商业利益的诱惑下，许多居民家庭可能完全放弃农业生产，专心从事旅游接待活动，村民尤其是年轻人不会主动传承当地文化，导致当地传统文化逐渐流失，乡村性大大削弱；另一方面，村民很可能无节制地使用公共资源，并向公共空间排放污水、废弃物与废气等，破墙开店、乱搭乱建以扩大自己的经营面积，从而使当地人文资源受到损害。作为较小消费容量和较大消费规模的冲突，拥挤现象也在意料之中，它不仅是乡村旅游者施予乡村旅游者的外部不经济，也是旅游者施予乡村居民的外部不经济，这种过度开发也会造成对乡村文化遗产等公共资源的破坏。

（五）利益纷争破坏社区和谐

乡村旅游的发展可能导致激烈的利益纷争，从而在心理上撕裂乡村社区。在乡村旅游发展过程中，利益分配可能引发了一些矛盾和冲突：一是一部分因经营乡村旅游得法而致富的农户与当地其他农户之间产生矛盾，二是旅游经营户之间因相互竞争而产生矛盾，三是外地旅游经营者与当地“农家乐”的矛盾，四是旅游经营者与管理者之间的矛盾。所有这些矛盾都有可能上升为冲突，从心理上撕裂乡村社区，损害乡村社区的和谐，不利于旅游地的持续发展。

建立乡村旅游发展和乡村文化建设的良性互动机制

乡村旅游存在和发展的基础是乡村性（Rurality），客源地的城市性（Urbanity）与目的地的乡村性级差或梯度是乡村旅游的动力源泉。而乡村文化是乡村性的核心内容。保护和发展乡村文化不仅是促进乡村旅游健康发展的要求，也是促进乡村社区全面发展的要求。可从

以下几个方面着手建立乡村旅游发展和乡村文化建设的良性互动机制。

（一）在乡村文化内涵的基础上大力宣传乡村特色文化的价值

由于工业化和城镇化是不可阻挡的历史潮流，所以在城乡文化对峙中，乡村文化处于明显劣势。不言而喻的事实是：城市文明与乡村文化处于人类文化不同的发展阶段；一种普遍的看法是：现代城市文明是人类文化发展的共同归宿。

在我国，由于城乡二元结构的存在，生活水平的落差更使乡土文化主体形成了自惭形秽的基本心理状态。这种心理状态通过农民对城市文化的模仿加快了城乡文化趋同的进程。在此过程中，乡土文化无声凋谢。随着城镇化的推进，越来越多的人注意到了乡土文化的独特价值，越来越多的人认识到了保护文化多元性的重要意义，但“流水落花春去也”的趋势似乎难以阻挡。正是在这个心理基础上乡村旅游蓬勃发展起来。因此，保护乡村文化就是促进乡村旅游。可以通过各种层次、各种类型物质或非物质文化遗产的评定来推动乡村传统文化资源的调查、分类、研究和保护工作，通过非物质文化遗产传承人的评定和鼓励来促进乡土特色文化的学习和继承，通过大张旗鼓的宣传提高特色乡土文化的知名度。外来人的重视、崇拜与追求可增强乡土文化主体乡下人的自信心和自豪感，这种心理的变化是乡村文化得以保护的心理基础。

（二）充分利用利益机制调动保护乡村特色文化的积极性

使农民通过保护乡村特色文化受益是在现代化进程中保护乡村文化、进而保持旅游地乡村性的有效途径。乡村旅游的本地化是旅游地农民受益的必备条件。实践证明，产业规模大并不一定等于农民收益高，所以发展乡村旅游既要满足产业化的需要，积极吸引外来资金、技术和人才，又要对外来要素进行科学引导和规范，在规划制定、项目设计、利益分配等方面充分照顾当地农民的福利，为农民创造更多的参与机会。只有将乡村文化的传承、乡村性的保持与旅游地农民自身的利益结合起来，使他们认识到保护乡村文化、保持旅游地乡村性与他们自身利益的密切关系，才能调动他们传承乡村文化的积极性和主动性，从而使乡村特色文化得以保护，乡村旅游的发展也才有可靠的基础。

（三）积极寻找旅游地农民和游客兴趣的结合点以实现“双赢”

实践证明，一般游客对乡村旅游景观及其原生态文化的要求具有两面性：一方面，游客希望体验真实的乡村文化和景观，另一方面，游客无法忍受基础设施、卫生状态、舒适程度等方面的落后。也就是说，游客追求的反向性是有限度的、相对的、甚至是表面的，是在居住环境、生活习俗、文明传承等方面的反向性，而不是维持落后面貌的反向性。这就为在满足城市游客反向性需要的同时顺应农民的现代化需要提供了契机。可通过科学规划和设计，在尽可能使乡村整体景观和氛围保持浓郁乡村性的同时，利用现代化的技术手段改善乡村基础设施和环境质量，加强标准化建设，提高农民生活质量和文明程度，同时适应旅游业现代化的趋势。

（四）强力保护乡村生态环境

乡村生态环境是乡村文化的背景和依托，离开了特定的生态环境，乡村文化就成了无源之水、无本之木，必然失去生命力。目前，传统文化的保护主要采取两种方式：一种是将民族聚居地建成民族文化村；一种是异地集中保护，即在旅游地集中重建。从目前两种保护方式的发展趋势来看，前者的生命力要强于后者。其主要原因是人类文化从本质上看就是对自然环境的适应方式，和自然环境具有一定程度的依存关系。乡村文化往往会和当地的生态环境交相辉映，形成比较稳定的人文生态系统。只有保护好乡村文化所依托的生态环境，才能保存鲜活的乡村文化。

（五）充分发挥乡村社区和乡村旅游合作经济组织的作用以遏制外部不经济

为了防止乡村旅游发展过程中出现“公地悲剧”，遏制外部不经济，防止乡村文化资源的破坏，一个重要的途径就是将外部成本内部化。具体来讲，就是充分发挥乡村社区和乡村旅

游合作经济组织的作用。社区和乡村旅游合作经济组织不仅有可能克服乡村旅游的分散性弱点，开展品牌建设和营销，而且能从旅游地的整体利益和长远利益出发，在控制开发规模、保护旅游资源、协调利益关系、改变旅游地农民在外来企业面前的弱势地位等方面发挥重要作用，进而有助于保护乡村文化，促成乡村文化建设和乡村旅游发展的良性互动关系。

（六）加强政府的调控和监管保证乡村旅游持续、健康发展

乡村旅游发展的实践证明，政府在保护乡村文化和保障乡村旅游健康发展方面扮演着一个非常重要的角色。首先，政府可以通过立法保护乡村文化资源和历史遗产；其次，政府可以通过制定和实施规划确定乡村旅游开发的范围、规模、形式、容量等，做到适度开发，尽量避免旅游开发对乡村文化造成破坏；第三，政府可以通过财税和金融手段激励旅游经营者保护乡村传统文化面貌和“乡村性”。如意大利要求乡村旅游是在农业基础上开发其旅游功能，规定旅游收入不得超过农业总收入的1/3，否则将提高税收比率。

参考文献：

1.何景明.国外乡村旅游研究综述[J].旅游学刊，2003，（1）

2.金茨萍，金一萍，黄郁成.国外乡村旅游市场与经营研究综述[J].企业经济，2006，（6）

3.王宏星.崔凤军.我国乡村旅游产品体系及其影响研究[J].西藏大学学报，2005，（1）

4.陈志学，金启宁.乡村旅游在新农村建设中谱写新篇章—访全国人大代表、四川省省长张中伟[N].中国旅游报，2006-3-15

5.侯蕊玲.丽江拉市海乡村旅游脱贫调查案例分析[J].云南民族大学学报(哲学社会科学版)，2006，（6）

年乡村治理工作方案 篇6

为全面贯彻落实国务院办公厅《关于加强和改进乡村治理的指导意见》和县关于加强和改进乡村治理的实施方案，按照省、市乡村振兴领导小组工作部署，结合县乡乡村治理工作实际，特制定如下实施方案：

一、总体要求

(一)加强宣传推动。各村要采取多样化宣传媒介，坚持因时、因事、因人制宜地选择适当的宣传形式，以人民群众喜闻乐见的方式做好宣传工作，把《指导意见》精神讲全面、讲明白、讲透彻，提高宣传工作的针对性和时效性。各村要结合本村工作实际，全面学习传达、深刻领会文件精神实质，认真硏究提出贯彻落实措施，各站办所每年在乡里发表以“乡村治理”为主题的宣传稿件。

(ニ)强化组织推动。各村要成立专门组织机构，把乡村治理工作摆在重要位置;各村要及时向上级报告推进实施乡村振兴战略进展情况时，要将乡村治理工作情况作为重要内容。

(三)抓好试点示范创建。在乡村分别开展试点示范创建，根据我乡农村经济社会发展需要和乡村治理体系建设发展情况，围绕加强农村基层基础工作，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，打造一批可复制、可推

广的“三治结合”新路径、新模式。

(四)纳入绩效考核。各村要认真对照重点任务清单，对涉及本村的工作任务逐条细化分解明确责任人和完成时限，加强和改进乡村治理工作。

二、主要任务

（一）完善村党组织领导乡村治理的体制机制、发挥党员在乡村治理中的先锋模范作用

建立村级组织体系，村党组织全面领导村民委员会及村务监督委员会、村集体经济组织、农民合作组织和其他经济社会组织履行好各自职能。组织党员在议事决策中宣传党的主张，执行党组织决定，推动党员在乡村治理中带头示范，带动群众全面参与。

(二)规范村级组织工作事务、全面实施阳光工程

清理整顿村级组织承担的行政事务多、各种检查评比事项多问题。规范村级各种工作台账和各类盖章证明事项，规范村级会计委托代理制，加强农村集体经济组织审计监督，开展村干部任期和离任经济责任审计。完善党务、村务、财务“三公开”制度，推广村级事务“阳光公开”监管平台，推进村级事务即时公开。

(三)増强村民自治组织能力、丰富村民议事协商形式

健全党组织领导的村民自治机制，完善村民(代表)会议制度。充分发挥村民委员会、治安维护协助、社情民意通达等

方面的作用。创新协商议事形式和活动载体，依托村民会议、村民代表会议、村民议事会等鼓励农村开展村民说事、民情垦谈、百姓议事、妇女议事等各类协商活动。为农民提供“一门式办理”“一站式服务”，构建线上线下相结合的乡村便民服务体系。

(四)实践社会主义核心价値观、培育乡风文明

通过新时代文明实践中心，农民夜校等渠道，组织农民群众学习习近平新时代中国特色社会主义思想。加强村规民约建设，建立健全村规民约监督和奖惩机制，发挥红白理事会等组织作用。深入实施公民道德建设工程。大力开展文明村镇、农村文明家庭星级文明户、五好家庭等创建活动，开展乡风评议，弘扬道德新风。加强基层文化产品供给、文化阵地建设文化活动开展和文化人才培养，加强传统村落保护。因地制宜广泛开展乡村文化体育活动。

(五)推进法治乡村建设、加强农村法律服务供给

规范农村基层行政执法程序，加强村里行政执法人员业务培训。大力开展“民主法治示范村”创建，深入开展“法律进乡村”活动，实施农村“法律明白人”培养工程，培育批以村干部、人民调解员为重点的“法治带头人”。深入开展农村法治宣传教育。

(六)加强平安乡村建设、健全矛盾纠纷调处化解机制

推进农村社会治安防控体系建设，落实平安建设领导责任

制，大力推行“一村一辅警”机制，扎实开展智慧农村警务室建设。深入推进扫黑除恶专项斗争，健全防范打击长效机制。坚持发展新时代“枫桥经验”，健全人民调解员队伍，加强人民调解工作。探索建立“互联网网格管理”服务管理模式。

(七)规范乡村小微权力运行、健全小微权力监督制度

织密农村基层权力运行“廉政防护网”，大力开展农村基层微腐败整治，推进农村巡察工作，严肃查处侵害农民利益的腐败行为。

三、保障措施

(一)支持多方主体参与乡村治理

加强妇联、团支部、残协等组织建设。积极发挥服务性、公益性、互助性社区社会组织作用。坚持专业化、职业化、规范化，完善培养选拔机制。探索以政府购买服务等方式，支持农村社会工作和志愿服务发展。

(二)建立协同推进机制

严格落实责任，加强部门联动，建立乡村治理工作协同运行机制。乡党委农村工作部门要发挥牵头抓总作用，强化统筹协调、具体指导和督促落实，对乡村治理工作情况开展督导，对乡村治理政策措施开展评估。组织、宣传、政法、民政司法行政、公安等相关部门要按照各自职责，强化政策、资源和力量配备，加强工作指导，做好协同配合，形成工作

合力。

(三)强化各项保障

加强乡村治理人才队伍建设，聚合各类人才资源。加强乡村社会治安综合治理设施装备保障，落实乡村治理经费。切实保障村干部基本报酬，建立健全与绩效考核相挂钩的报酬兑现机制。有计划、分层次开展村干部培训。坚决整治形式主义、官僚主义，鼓励各地创新乡村治理机制。组织开展乡村治理示范村镇创建活动，大力选树宣传乡村治理各类先进典型，营造良好輿论氛围。

(四)加强分类指导

扶贫瞄准困境与乡村治理转型 篇7

扶贫资源瞄准机制一直是中国农村扶贫政策和实践关心的核心问题。〔1〕“八七”扶贫攻坚期间,有关 “扶富不扶贫”的问题,就开始引起注意。江华曾对贵州省某县1994到1998年的7158万扶贫款的使用状况进行调查,发现扶贫资金使用的 “低命中率”和 “高漏出量”现象。〔2〕之后我国扶贫瞄准经历了上世纪从80年代的县级瞄准到2001年的村级瞄准,再到2014年国家提出的 “精准扶贫”要瞄准到户,虽然扶贫瞄准单元一再缩小和精确,但是即便如此,扶贫资金传递过程中的流失以及瞄准的偏离问题仍然相当严重。2013年度,中央预算执行和其他财政收支的审计情况》报告指出,从审计19个国家扶贫开发工作重点县情况看,审计发现违法违规问题金额2.34亿元,占抽查资金额的18.4%。1

以往对于扶贫瞄准困境的研究主要偏于对扶贫制度、政策等本身的反思,认为之所以产生扶贫瞄准偏离的问题有诸多原因:有扶贫资金本身设计和管理造成的,如扶贫资金管理和设计的内容太死,与农民的实际需求脱节,使用弹性不够;〔3〕还有扶贫目标片面强调效率、忽视公平;以及扶贫参与中过分强调农民素质低下,忽视其参与的权利,扶贫方式上以区域发展代替个人发展〔4〕等等。但是很少有研究能揭示出扶贫瞄准偏离的社会结构原因,我们除了分析扶贫资金管理、分配与使用的机制以外,还将扶贫瞄准困境与乡村治理转型的社会背景相联系,从而揭示出其政策背后的深层原因。

二、扶贫资金管理、分配与使用机制及其问题

1. 扶贫资金的横向管理及其问题

虽然我国政府从1980年就设立 “支援经济不发达地区发展资金”,用以支持革命根据地、少数民族地区、边缘地区和贫困地区发展,1982年又设立了“三西农业建设专项补助资金”,但是,直到1986年国务院成立专门负责扶贫工作的领导小组以来,我国才开始有组织、有计划、大规模的扶贫开发。就目前的情况来看,我国财政扶贫资金主要包括支援经济不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、“三西”农业建设专项补助 资金、少数民族 发展资金、以工代赈资金。通常将支援经济不发达地区发展资金和新增财政扶贫资金统称为财政发展资金。除此之外,专项扶贫资 金还包括 国有贫困 农场扶贫 资金、国有贫困林场 扶贫资金 以及扶贫 贷款贴息 资金。

专项扶贫资金管理主体有很多部门,相关管理部门包括财政部、发改委、民委、扶贫办、农业部、林业局等。在扶贫资金投入的横向投入和管理方面来看,其典型特点是分项投入、多头管理。这样虽然可以鼓励政府各部门都能积极地参与到扶贫工作中,但是却带来资金管理成本的增加和效果的降低,同时由于缺乏有效的协调机制和沟通机制,容易造成中央财政扶贫管理上的混乱,不便监督。〔5〕这种科层组织的横向目标责任不清晰与协调矛盾阻碍了扶贫资金向下的有效传递与使用效率。

2.扶贫资金的纵向传递及其问题

扶贫资金的纵向传递主要分为资金的拨付、资金的分配以及资金的使用三个环节。

(1)在扶贫资金的拨付机制上,扶贫资金在纵向上来看从中央到地方要经过层层拨付才能够达到目标区域。依次要从中央到省 (市)、地区、县四个层级。1997年,我国确立扶贫开发省级负责制,明确责任、权力、资金、任务 “四到省”,项目审批、资金分配大权由省级掌握。这套机制曾对减贫开发发挥巨大作用。但随着扶贫攻坚形势不断变化,弊端也逐渐凸显。按规定,中央财政在全国人大常委会批准通过预算后1个月内将资金下达到省级财政。地方各级财 政在收到 资金后,要与扶贫 办、计委(以工代赈办)衔接项目计划,分批下达资金。但规定首批下达时间 不得超过1个月, 比例不得 低于80%。按目前每年全国人大常委会3月份通过预算算起,中央财政下达资金一般在每年的5、6月份。再经过省、市、县三级财政与主管部门衔接、下达资金,资金陆续拨付到实施单位基本都在9~11月份,少数项目资金在当年还不能到位,延迟至下一年度。

(2)扶贫资金的分配机制。首先,在分配方法上,财政扶贫资金的分配上主要有三种方式。1按项目分配扶贫资金。即根据某一地区项目的大小和多少分配扶贫资金。这一方式的特点是项目的多少在地区之间可能有比较大的差异、需要以项目的形式主动争取。2按 “基数+增量”。即上年份配数为基数,仅对增量部分进行分配,各地得到的资金数为基数+增量分配数之和。3按因素分配扶贫资金。即考虑各省 (区、市)贫困人口数量、农民人均纯收入水平、人均财力水平和政策性调整情况等因素,其中贫困人口数量因素占的比重最大。〔6〕这样的分配方式容易造成许多问题,如按照项目分配资金,规模大的项目就容易被分配到更多的资金,而那些贴近贫困人口真正需求的小项目却分配不到太多资金,真正的贫困人口收益不大;而且项目大多是上级政府已经制定好,有的贫困人口并不需要,需求不对接;项目一旦经过发改委、扶贫办等上级部门的批准和确定,下级行政部门则不敢 进行调整与创新;按照因素法进行资金分配容易导致地方政府为了获得无偿资金的博弈行为,挑战了扶贫资金分配的公平性。其次,在扶贫资金的分配范围、比例上也存在问题。根据官方数据,截至2013年底,中国还有8249万人口生活在贫困的农村。由于政府专项扶贫资金只是被指定用于各重点贫困县,扶贫资金80%以上投入到了连片特困地区和重点县,但经过多次调整的国家重点扶贫县名录至今所涵盖的贫困人口大约只占全国贫困总人口的50% 左右。〔7〕因而绝大部分扶贫资金可能稀释到非贫困人口头上,这样分配容易造成扶贫资金的稀释和遗漏效应。

(3)在扶贫资金的使用环节,存在扶贫资金使用偏离的现象。扶贫资金的使用指的就是扶贫资金的最后一个环节,往往在这 “最后一公里”也最容易出问题。概括来看扶贫资金使用面临的问题主要表现为几点:一是扶贫资金主要投向的行业、产业与贫困人口的 实际需求 不一致; 二是扶贫 项目的“门槛效应”把真正贫困人口排斥在外;三是扶贫资金具体使用上存在精英捕获的现象,多数资金、项目被乡村 “精英”所捕获,并没有惠及真正的贫困人口。

其实,在扶贫资金的分配与拨付环节出现的问题主要是制度以及政策设计的问题,可以通过制度改革以及行政策略的调整而改善原有状况。比如,2013年出台 《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,提出了 “简化资金拨付流程,项目审批权限原则上下放到县”。2014年,四川省的14.7亿元专项扶贫资金切块分配到县,就实行了责任、任务、资金、权力 “四到县”制度。〔8〕关于审批手续繁琐,相关部门也都进行了改革,大大简化了扶贫资金的审批,提高了审批效率。但是最重要,也是扶贫资金最后的一个阶段即扶贫资金的使用环节,往往最容易产生问题,也是最难进行防治。虽然扶贫瞄准的问题,针对贫困 人口 “小集中、大分散”的特征,2011年提出了连片特困地区,2013年提出了 “精准扶贫”的战略,但是最终仍然是应该以贫困户为单元的瞄准机制,瞄准到户的问题一直没有得到解决。为此,我们需要深入分析瞄准偏离的深层原因及障碍,并提出相关政策建议。

三、乡村治理转型与精英捕获

1.扶贫资金瞄准偏离的原因分析

扶贫资金在其使用环节面临主要问题就是出现了目标偏离。“新的农村扶贫开发政策缺失瞄准穷人的治理机制,造成政策接受主体模糊,最终可能导致开发主体缺位”。〔9〕2014年,国务院政府工作报告提出扶贫新模式——— “精准扶贫”。为了能够使扶贫资金到村到户、真正惠及穷人,目前省、市、县三级共派出了以扶贫工作为主要任务的工作队超过10万个,驻村帮扶干部40万人。但是这样做法不仅消耗了大量的社会成本,而且也没有达到实际效果。

(1)制度层面,在现有的政策条件下难以找到穷人。在确定贫困人口的政策设计层面,目前为止,贫困人口的确定是通过农村住户抽样调查推算出来的,而不是通过普查来确定,因为如果普查的话社会成本会很高。贫困人的确定首先是通过典型调查与国家标准来确定一个省的贫困人口规模及发生率;其次按照科学的方法将全省的贫困人口规模分配到各级,并由各级将贫困人口规模测算到村;最后一步就是具体识别贫困人口,实现两项制度的衔接。当前扶贫工作的一个原则是坚持贫困人口规模控制、自上而下层层分配指标。也就是说,在一个村子里贫困人口的总数是确定的,需要进行名额分配的问题。贫困人口的数目是按照比例 “制造”出来而不是普查所得出。另外,在政治体制方面,现在各种扶贫项目被科层制的权力利益关系与 “压力型体制”所绑架,便会逐渐偏离项目本身的动机和初衷,成为塑造政绩工程、实现领导意志的手段和工具。〔10〕以上是扶贫资金瞄准偏离的制度性原因。

(2)在贫困资金与项目的具体分配环节,资源和利益主要被当地的 “精英”所捕获,而非是真正的贫困人口受益。很多扶贫项目不能够覆盖大多数贫困群体,有学者曾在广西、宁夏、江西和云南的调研发现扶贫项目对贫困群体的覆盖率只有16%,而对中等户与 富裕户的 覆盖率则 分别为51% 和33%。〔11〕所以笔者认为 “精英捕获” 是造成扶贫资金使用环节资金瞄准偏离的主要原因。

按照Laffont和Tirole (1991)的观点,精英捕获现象的产生 可以追溯 到Marx、Stigler和Peltzman等人所提出的 “利益团体捕获”模式。〔12〕Dutta告诉我们,精英捕获最先是在经济学中得到应用的。它主要指涉这样一种现象,即本来是为了多数人而转移的资源却被少数几个人霸占,这些少数人通常是政治或经济方面的强势群体。〔13〕Platteau认为一些社区主导发 展项目 (community-drivendevelopment)实施的过程之中,容易出现基层社会精英捕获的现象。〔14〕IversenV,ChhetryB,FrancisP等人在对尼泊尔森林管理的研究发现,高昂的林木价值和脆弱的机构控制导致精英获取了地方宝贵林木所产生的大量利益份额。〔15〕当外部或者自上而下的资源进入到基层的时候,由于每个地方社会都有自己固有的 “政治权力———经济利益”结构,这些资源和资金容易被当地 “精英”所截取和捕获,而惠及不到普通民众。

2.精英捕获及其机制分析

(1)乡村结构及其治理的历史变迁。精英捕获的出现有其特定的历史条件与社会背景,从宏观上来看,精英捕获是伴随着乡村结构与乡村治理两方面的变迁而产生。首先,在乡村结构方面,从再分配体制到市场体制转型的过程之中,中国乡村的社会结构发生了根本性的变迁。原有的革命后同质化、均等化的乡村已经不复存在,取而代之的是产生了分化与分层的乡村。刘锐通过对浙江农村的田野调查发现,浙江的农村在经历快速的工业化后,村庄内部出现了剧烈的经济分层,他根据村民不同的居住空间把农村阶层归为以下几类:富裕阶层 (10%左右)、中间阶层 (35%左右)、中下阶层 (40%左右)、贫弱阶层 (15% 左右)。〔16〕应当承认,在当下剧烈转型过程之中的中国农村内部,已经发生了分层与分化。而不同阶层农民的利益、需求则大不相同。农村扶贫项目的实施往往存在 “门槛效应”,贫困农户不具备项目实施的必要条件被排斥在外,富裕农户在争取这些项目资金的时候也有相对的竞争优势。其次,在乡村治理方面,近年来尤其是税费改革之后,基层政府从依靠农村收取税费维持正常运转变为依靠上级的转移支付,其行为模式也由过去的 “要钱”、 “要粮” 变为 “跑钱” 和借债,从“汲取型”政权演变为 “悬浮型”政权。〔17〕吴毅的研究也指出,乡村组织和国家力量、乡村治理政治性的退出使得精英开始拥有了俘获利益与资源的更大空间,而却没有组织和力量对精英的这种行动进行制止。目标管理责任制度的约束下,村委会与乡镇政府被纳入到了一个责任利益共同体中,使 “村干部在经济上日益与农民脱钩,不再由村民供养,其经济来源主要是政府下拨的财政转移支付和村级组织通过各种途径所得的创收”。〔18〕

从乡村治理结构变迁的角度来看中国的扶贫工作的话,保护式扶贫出现的诸多困境主要是由乡村治理结构变迁而引发的,扶贫瞄准偏离以及精英捕获现象的出现意味着以扶贫为手段的乡村治理也遭遇了失败,国家取消乡村税费的改革行动并没有获得有效的乡村治理结构,两种结构对接中的真空与差距使得国家资源的输入并没有转化为强化政府合法性与执政权威的保障,反而转变成为乡村精英追逐和捕获的对象。

(2)作为代理人的村干部的行动分析。从微观层面,作为代理人的村干部的行动直接导致了扶贫资源的不公正分配。在审计署对2010~2012年财政扶贫资金审 计查出的143名违法人 员之中,就有60%为乡村干部。在基层管理中,村干部有自己的行动策略,对于这些自上而下的外部资源,这些基层精英对其分配与使用一般会出现两种情况。第一种情况是倾向于分配给 “自己人”,也就是自己的亲友和关系好的人。有学者在甘肃D村调研发现,扶贫项目实施过程之中,在给养殖户分羊的时候,有些户会多分到羊,因为他们背后都和干部沾亲带故;在 “低保钱”的分配上,所享有的对象也不尽是贫困户。本身并不属于困难户的农户分到了更多的资源,真正亟需救济的贫困户却因为没有与干部的特殊关系而得到应有的救助,这就增大了贫困村中的贫富差距。〔19〕第二种情 况是害怕 得罪人, 而采用“均沾化”的方式享用外部资源。这种 “均沾化”是有一个前提的,那就是首先确保那些最穷的人能获得低保,就是把一类和二类低保分配给那些最穷的人,这样做一般不会引起其他村民的不满。因此,均沾化只针对三类、四类和五类低保资格而已,因为这三类资格的配置往往是最易引起矛盾和紧张的。具体地说,均沾化有两种形式:一种是平均分配低保费,即将第三类到第五类低保的名额按人口比例配给各村民小组,由村民小组长指定张三李四作为低保户,张三李四每月把低保费取来,交给村民小组长,由村民小组长平均分配给村组成员;另一种形式是轮流分享,比如张三李四是今年的 低保户,明年由王五麻子来当低保户,后年则给其他人,所有村民轮流享受低保,这两种做法确实做到了 “好事”人人有份,村民也不会有意见了,干群关系也好了,但是国家的低保政策并没有达成其真正的目的。〔20〕

由此可以看出,村干部行动的两种空间与双重角色,他们一方面以政府代言人的身份与农民讨价还价,建立权力和利益空间;另一方面,代表农民与政府协商,获得更多的扶贫资源。这两种政治空间,造成了村干部在进行扶贫资源分配的时候,既要完成国家的任务,又要考虑到村民的不满,有的时候他们为了自己的利益而在这两种空间之间来回游移。在现行的乡村治理结构之下,国家提供的资源,在乡村变成了乡村精英寻求 其合法性的工具。这种村干部的双重行动逻辑以及精英捕获行为对乡村社会产生了重要影响,进一步削弱了公共信任,导致了民众与政府之间的沟壑,加剧了基层干群关系的紧张,不利于乡村社会的稳定,削弱了乡村治理的基础。

四、结论及对策建议

近年来,我国扶贫资金投入越来越多,但是最终扶贫效果欠佳。这主要是因为扶贫资金横向管理与纵向分配所产生的诸多问题。而在扶贫资金纵向传递过程之中,最容易产生问题以及最难进行治理的就是其最后一个环节,即扶贫资金的使用环节。在扶贫资金的使用方面,扶贫资金并没有精确的瞄准到贫困人口,产生了瞄准的偏离。除了制度层面以外,乡村治理转型与精英捕获是导致扶贫资源瞄准偏离的主要原因。

从宏观上来讲,一方面,改革开放以来乡村权力结构发生变化,乡村精英群体出现了分化,从单一政治精英演变成多种精英存在的局面,甚至精英之间也出现了竞争;另一方面,乡村治理结构发生变迁,尤其是税费改革以后,国家直接行政力量退出农村,为乡村精英的活动提供了生存空间。这些都为精英捕获现象的产生提供了客观条件。从微观上来看,主要是具体分配过程之中村干部的 “两种”行动空间,造成了扶贫资金的偏离。因此,在接下来的工作中我们要在项目设计以及执行过程中充分考虑到贫困农户的瞄准与参与;在扶贫资源分配的过程之中引入有别 于社区内 精英的第 三方的监 督等措施, 确保扶贫 资源能够 在乡村的 公平转递,减少 “精英捕获” 现象的产 生,使真正的 穷人能够受益。

由此我们的具体政策有几点。一是建立村级分权制度。如果扶贫资源一直掌握在从中央到地方的部门体系手里,在扶贫资源传递到村级之前容易发生地方政府之间的博弈与寻租;而下放到村级层面后,不容易产生 “精英捕获”。AndrewBeath等人的研究发现,在公共资源在社区层面传递的时候,采用分权化 的方法能 够有效防 止精英捕 获的发生。〔21〕所以要想让扶贫资源的使用能够真正使穷人受益,就应该使它的经营与受益主体相分离,建立扶贫资源分权的管理体系,就需要培育大量的社会组织,让社会组织在村委会的领导下,直接与农民沟通。二是采用参与式识别的办法,把识别贫困人口的权力交给基层民众,让同村老百姓按照当地他们认为的标准来识别谁是穷人,让村民参与进来。在村一级识别穷人并不难,关键是政府的财政支持计划要和赋权性的参与式工作方式结合在一起。三是引进社会公益组织的监督与执行。多元化的救助与扶贫体系在发达国家已经成熟,但是公益组织在中国扶贫方面的作用还远远没有得到发挥,其中有政府审批以及管理的限制,也有社会公益参与和认可的程度不高等原因。因此,建议可以引进和培育大量公益组织来协助政府进行相关助贫活动。

摘要：近年来,中央专项扶贫资金投入逐渐增加,但扶贫资金的使用却与贫困农户实际需求存在较大偏离。文章考察了扶贫资金的管理、拨付、分配与使用等各个环节,指出除了制度因素与项目制的意外后果之外,在其使用环节,乡村治理转型以及精英捕获是造成扶贫资金偏离的主要原因,并详细分析了精英捕获的产生机制及其造成的社会影响。文章最后提出扶贫资源分权管理体系以及参与式识别、引进第三方组织监督等政策建议,以便促进扶贫资金的高效利用。

从国家视角看乡村治理 篇8

之所以说这个问题是关键，是因为在传统的乡村自治状态被现代化进程打破之后，国家就成为社会治理的中心力量和终极力量，其他社会力量都只能在国家同意或不禁止的范围内发挥作用。这是无论愿意与否都必须接受的历史趋势。而国家对社会的治理，归根结底要落在人上，所以首先必须确定各色人等的身份，然后施以相应的权利和义务。这样，各种社会关系的处理和交往才有基准，社会秩序和发展才有可能。一个人总是会进行多种社会活动，因此会产生多重社会关系和打交道所需要的多重社会身份。那么，多重身份之间的关系又当如何处理呢？这就需要确定不同身份的性质和位序。在现代社会中，国民（或者说公民）是最基本的身份，是整个身份体系的“定盘星”，只有确定了国民身份的外延和内涵，才能确定其他各种身份的价值和相互关系。

现在农民不是没有国民身份，而是这个身份的内涵不但太单薄，而且太模糊和随意了，很多在宪法上规定了的内容都落不到实处，常常被农民这个身份“架空”。这实际上意味着他们首先是被当作农民，而不是被当作国民来对待的。这就有点本末倒置了。现在很多农村和农民政策，不管是苛刻农民的，还是厚待农民的，都没有跳出这种思维窠臼。这样的政策思考和制度安排，即使是好心，也未必得到好报。

国家应该首先确认和落实所有人的国民身份，然后再根据其他属性把他们划分成市民、农民、X民……这样，整个社会才能不断地整合和统一，不然，永远是城乡二元结构。就现代化的基本趋势来说，只要存在城乡二元结构，乡村总是弱势和吃亏的一方。怎么打破城乡二元社会结构？关键不是什么资本下乡、技术下乡，笔者认为，关键是“身份下乡”。只要获得了平等的身份，人的自由活动自然会把城乡鸿沟弥平。人是生产力中最活跃的因素，把这个因素调动起来了，比其他任何因素的作用都要大，都要有效率，都要更持久。不解决身份问题，其他生产要素再怎么下乡，人永远是两群人，鸿沟就永远在那里。

当前农村的一个突出问题是人才流失殆尽，人都跑到城里去了。从乡镇企业的发展来看，原来农村的能人还是挺多的。现在有点本事、有点门路的人都进城了。但解决这个问题的办法，不是培养“乡绅”，也不可能培养“乡绅”。根本的出路还是城乡一体化建设，城乡之间的利差不要相距悬殊，让农村能够吸引人、留住人，而不是把农村当作城市产业的试验场和“垃圾桶”。

目前有一小批知识精英回到乡村（不一定是自己的家乡）参与乡村建设，试图将城市文明导入乡村。笔者认为，知识精英参与乡村建设是好事，关键是怎么参与。不必刻意保留什么乡村文明，也不必刻意强调乡村的自主性。城市文明与乡村文明的两分法本来就是上流社会强加给农村和农民的概念和观念。农民并不认为自己代表什么乡村文明，也不想代表什么乡村文明。他们也是人，也有按照现代标准过日子的追求。谁要觉得这个乡村文明很好，他自己来其中生活好了，不要总让别人在其中生活，然后他来欣赏。

问题的关键不是保留所谓乡村文明或乡村的自主性，而是尊重农民选择生活方式的权利。如果知识精英们参与乡村建设而不尊重农民的权利，无论扯什么城市文明、乡村文明，还是乡村的自主性，最终都没有意义，也一定会失败。

在现代社会中，乡愁是一种普遍存在的情结。这种情结，本质不是对农村和农民的尊重，而是对自身地位的失落或欣赏。只有离了乡的人，才会有乡愁。很多人产生乡愁，骨子里其实是欣赏自己有本事随时离乡而又随时能够回来。真正困守故乡的人，是不会有乡愁的。“乡愁派”对农村没有什么建设性，因为他们常常期望别人为他守着“乡”，然后他不时回来“愁”一“愁”。事实上是把农民和农村当作意淫的对象，而不是建設的对象，让人家给他当花瓶。

笔者在农村长期生活过，那些被一再怀念的农村不能说有多坏，但也没有那么好。那些一望无际的、让城里人大呼小叫的金灿灿的稻谷或油菜花，你知道是怎么种下去和收回来的吗？站在事外看，当然很爽；生活在其中的人，才知道有多苦。笔者现在也常常“乡愁”一下，但理性告诉我，“故乡”只是一个梦乡，是只能怀念，不能回去的。故乡永远没有梦乡甜美。