政协协商与其他渠道协商形式的比较
社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，是深化政治体制改革的重要内容。2015年初，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下称《意见》)，为进一步贯彻《意见》精神，加强人民政协协商民主建设，2015年6月，中共中央办公厅印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》(以下称《实施意见》)。贯彻落实好《意见》和《实施意见》，推进人民政协协商民主建设，应当把政协协商民主放到整个协商民主体系建设的大局中去把握。既要正确认识和处理政协协商民主与社会主义协商民主的关系，更要厘清政协协商与其他渠道协商形式的关系，准确理解“重要渠道”和“专门协商机构”的基本定位、内涵特征及其民主优势，坚持正确政治方向，着力推进政协协商的制度化规范化程序化，加强政协协商与其他协商渠道的衔接配合。
一、政协协商的内涵与要义
中共中央办公厅印发的《实施意见》给政协协商下了一个定义，即：人民政协协商民主是在中国共产党领导下，参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识的重要民主形式。对“政协协商”概念内涵的理解，应当准确把握以下几个关键要义。
1.政协协商在社会主义协商民主体系中具有不同一般的地位
《意见》明确，“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用”;《实施意见》再次强调“人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分”。在我国，政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商共同构成了社会主义协商民主体系，都是社会主义协商民主的主要渠道，有各自的优势。而人民政协协商民主，既具有独立的内涵、制度机制和运作方式，又集中体现政党之间的协商民主、国家机构之间的协商民主，并广泛包容社会各界及各个方面代表人士之间的协商民主，从其协商的性质、地位与功能意义上说，与社会主义协商民主有着内在的、本质上的联系。因此，政协协商不是一般性的渠道和一般性的协商机构，而是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。这实际上就决定了政协协商在社会主义协商民主体系中不同一般的地位和担当，不仅要发挥好自身的作用，而且要加強与其他渠道协商形式衔接配合，特别是加强与党委和政府工作的有效衔接，推动整个社会主义协商民主的发展。
2.政协协商必须紧扣“政治”主题，抓住“政治协商”这一关键和根本
社会主义协商民主体系中，不同协商渠道的协商内容既有交叉，更有侧重。政协协商在这一体系中的重要地位，决定了他更应当紧扣主题，抓住协商的关键和根本。中国人民政治协商会议这一概念表述明确了协商是政协的根本特征、政治是协商的根本属性，人民政协协商民主必须围绕发展民主政治这一主题，以“改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题”为重点。从协商民主设置的渠道和主体可见，协商的范围十分广泛，内容非常丰富，上至国家建设，下至群众个体发展、安危冷暖都是协商民主所关注的内容。但政协协商相较于其他协商渠道而言，最根本、最关键的还是应当集聚到积极有效地推进我国民主政治建设上来，若仅仅是抓住一些具体的甚至是细枝末节性的问题进行协商，就显得有点舍本逐末了，也体现不出其作为重要渠道的作用与意义 。
3.政协协商是专门机构的协商，应充分体现其专业性和有效性
在社会主义协商民主体系中，政协协商是一个要重点加强的领域和渠道，而且是唯一的专门机构的协商，承担着经常性的协商任务。这是政协协商与其他渠道协商形式的最显著区别。从这个意义上说，不断增强政协协商的专业化程度和协商民主的有效性，不仅关系到人民政协的工作，而且直接影响到整个社会主义协商民主的有效性和发展水平。相较于票决民主，协商民主不仅要求各参与主体有平等的发言权，还需要参与者能有理有据地表达自己的立场、观点，同时也需要有比较完整的制度体系和程序规范来保障协商实效，形成最大共识，真正体现其实质民主的属性。人民政协不是权力机关，“协商不决策、监督不强制，发挥作用不是靠‘说了算’，而是靠‘说的对’” ，作为专门协商机构，对其协商主体的代表性、协商能力、协商制度建设、协商程序规范性，以及协商后果的实际影响力等应体现更高的标准和要求。
4.政协协商必须坚持协商于决策之前和决策实施之中，切实提高协商实效的重要原则
人民政协是统一战线组织，是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台。政协协商民主就是参加政协的各党派团体和各族各界人士在人民政协这个重要平台进行协商，而不是与人民政协协商，它主要是通过履行政治协商、民主监督、参政议政职能来实现的 。“坚持协商于决策之前和决策实施之中，切实提高协商实效”是《实施意见》明确的政协协商的重要原则之一。“到开会的时候才把只有少数人了解的东西或者临时提出的意见拿出来让大家来讨论决定，这是旧民主主义议会中议事的办法。”“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要在于事前的协商和反复的讨论。” 因此，“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中。” 开展广泛的真正的协商，必须正确把握人民政协一致性和多样性的关系，通过充分发扬民主，促进各协商主体不同思想观点交流交融，逐步增进了解、加深理解、消除误解、取得谅解，努力寻求最大公约数，真正实现商以求同、协以成事的目标。
5.政协协商之首要在于维护中央权威，必须坚持在党的领导下有序推进
政治协商制度是我国的一项基本政治制度。中国共产党是执政党，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是做好党和国家各项工作的根本保证，也是政协协商民主健康有序发展的根本保证。为此，《实施意见》强调，要加强和完善党对人民政协协商民主建设的领导，建立健全党领导人民政协协商民主建设的工作制度，发挥政协党组的领导核心作用，营造全党全社会重视和支持人民政协协商民主建设的良好氛围。“必须坚持党的领导，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路”是政协协商民主的根本原则，也是人民政协始终不渝坚持坚定正确政治方向的显著标志，政协协商之首要在于维护中央权威，这些都是由人民政协的性质、地位决定的。人民政协要通过各种形式的民主协商活动，全面落实中共中央赋予其作为社会主义协商民主重要平台的政治职责，寻求拥护中国共产党执政的最大公约数，要坚持在党的领导下，通过推进协商民主改善党的领导、加强党的领导、巩固党的领导，凝聚各方共识，维护好中共中央的权威。
二、政协协商与其他渠道协商形式的差异及其独特优势
扎实推进政协协商民主制度化发展，要把政协协商放到整个社会主义协商体系建设中去，正确认识和正理好政协协商与协商民主的关系，厘清政协协商与其他渠道协商形式的差异，更加有效地发挥好政协协商的独特优势。
1.正确认识和处理协商民主与政协协商的关系
中共中央办公厅印发的《实施意见》是中共中央《意见》印发后推出的第一个“实施意见”，它的问世，表明创造了协商民主经验的人民政协，一如既往地以脚踏实地的实干精神，走在健全社会主义协商民主制度的前列 。就政协协商与社会主义协商民主的关系而言，首先，二者密不可分。“人民政协协商民主是社会主义协商民主的重要组成部分”，二者是整体与部分的关系，而且是“重要组成部分”。因此，加 强人民政协协商民主建设不仅是对人民政协自身工作的推动，更是加强整个社会主义协商民主建设的必然要求，对中国民主政治发展具有重要意义。其次，我们还应注意到二者之间的区别。协商民主与票决民主构成了我国社会主义民主的两种基本形式，或者说，协商民主是对票决民主之外的民主形式的一般性概括，人民政协不是权力机构，政协协商“协商不决策、监督不强制”，具有协商民主一般性特征，然而其特殊性也是显而易见的。相较于“一般性”的协商民主，政协协商的“特殊性”最主要、最直接的体现于协商主体和实施范围两个方面。
2.厘清政协协商与其他渠道协商形式的关系
《意见》明确了我国要建立的社会主义协商民主体系是由政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商，加上社会组织协商这些渠道构成的，即“6+1”的中国特色社会主义协商民主体系。由此可见，政协协商与其他六种协商渠道是具有同一性的，即他们都为中国特色社会主义协商民主体系的组成部分，相互影响、相互制约、相互交融，共同推进社会主义协商民主的发展。同时，我们也不可忽视他们之间的相对独立性和差异性，唯有如此，才可以更好地发挥各自所长，促进国家治理体系和治理能力现代化。
正如《意见》所提出的，要“继续重点加强政党协商、政府協商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商。发挥各协商渠道自身优势，做好衔接配合，不断健全和完善社会主义协商民主制度。”《意见》指出七种渠道应发挥“自身优势”，即承认了他们的独立性和差异性;并将七种渠道分为“重点加强”、“积极开展”、“逐步探索”三个层次推进，其中政协协商与政党协商、政府协商同属“重点加强”的层次。《意见》还指出，要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用”，体现了对政协协商的不同定位。同时，我们也应认识到，我国的协商民主，除了在基层具有社会自治的功能外，其主要功能是为权力机关决策服务的，在协商民主体系中的七种协商渠道形式，实际上可分为权力机关的协商民主和非权力机关的协商民主两大类，二者需要相互配合，而协商的服务目标指向决定了人民政协协商等非权力机关的协商民主需要加强同权力机关的有效衔接 。总体来看，政协协商与其他渠道协商形式是既有联系，更有区别的，他们之间的差异性除上述几方面外，由这几方面衍生的差异，如协商主体的差异、协商内容的差异、协商后果的差异、协商程序和制度规范的差异等都是明显存在的。
3.政协协商在社会主义协商民主体系建设中的独特优势
相对于其他渠道协商形式，政协协商在加强社会主义协商民主建设中有着自身的特点和优势，也正是这些特点和优势决定了它可以在社会主义协商民主建设中能发挥重要渠道和专门协商机构的作用。
(1)最具专业性。相对于其他协商渠道，政治协商最具专业性。首先，政协协商具有相对成熟的理论体系且日趋完备。协商的专业性和专业性的协商离不开科学理论的指导。政协协商理论体系的生成创建，一方面源于数十年来政协工作实践需求的倒逼;另一方面源于政协实践者和研究者的理论自觉，特别是伴随“人民政协理论”概念的提出 ，人民政协协商民主理论的建构创新问题迅速进入了专家学者和实际工作者的思考及研究视阈，产生了一批极具社会影响和实践指导价值的成果，直接推动着政协协商民主理论体系走向成熟。其次，政协协商具有相对完备的民主法律制度体系和组织架构且具有权威性。在人民政协60多年的发展实践中，政协协商法律制度体系逐步建立并日趋完备，与基本政治制度相联系，由宪法、中央文件、政协章程、规定、会议和经常性工作规则等组成，《实施意见》是《意见》颁布后制定的第一个“实施意见”，是人民政协协商民主制度化的里程碑 。与制度体系建设相适应的是，形成了相对合理健全的组织架构，外部来看，政协与党委、人大、政府共同构成四套班子;内部来看，组织建设不断加强，组织机构设置日趋合理。第三，政协协商形式载体多层多样且规范性和可操作性较强。政协协商既有严格规范的会议协商体系，也有具体经常性的协商平台，还有视察调研、提案、大会发言、反映社情民意信息以及网络议政、远程协商等灵活便捷的协商形式。同时，相对于其他渠道协商形式而言，政协协商民主流程较完备，相对可控的监督、反馈、评价机制逐步健全。
(2)最具包容性。人民政协是“中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”。人民政协的“统一战线组织”的政治定位决定了它的广泛代表性和政治上的巨大包容性，奠定了人民政协的民主性，这是其他政治组织所不具备的。而“政治协商”的功能定位也决定了这一协商民主渠道形式的包容性、多样性以及社会性。它既自成体系，又与其他层面协商民主有着密切联系，成为各渠道协商的交汇地：既是政党协商的重要机构，体现政党性质的民主协商;也是党委、政府等国家机关重要问题提交协商的重要平台，体现政府性质的民主协商;还广泛包容社会各界及各个方面代表人士之间的协商民主，成为人民团体、社会组织协商和基层协商的重要载体，体现社会性质的民主协商。
(3)最具权威性。相对于其他渠道协商形式，政协协商具有更高的权威性。一方面，源自于前文所述的政协协商民主法律制度体系的权威性;另一方面，更决定于自身的专业性及其突出的协商能力与协商的实际效用上。政协委员是发挥政协协商民主重要渠道作用的主体，目前全国3000多个政协组织共有政协委员60多万，涵盖了包括共产党在内的9个政党、8个人民团体、562个民族、5大宗教、34个界别，委员覆盖面广、代表性强、专业性人才优势突出，绝大多数都能认真履职并注重提升自己的参政议政能力。广泛的代表性决定了政协协商中围绕某一议题的探讨是多角度多方位的，有益于理性协商、平等议事，使协商结果更具全局性、系统性和客观性;政协委员的专业性决定了政协协商中围绕某一议题的探讨是深入的、前沿的，协商所形成的共识是具有前瞻性的，一定程度上能体现本议题所涉领域的发展水平和方向。基于平等的、理性的、前瞻性的协商，其结果必然更具可行性，效用和影响力更加凸显，权威性也就自然生成。
(4)最具凝聚力。人民政协作为中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士大团结大联合的组织，是党和政府联系群众、团结各界的重要桥梁和纽带，是中华民族强大凝聚力的重要实现形式 。发挥好人民政协的凝心聚力作用，是党中央提出的要求。当前，我国社会分层明显、价值取向多元、利益诉求多元，坚持商以求同、协以成事，通过加强协商互动和讨论沟通，能够使各种不同思想观点和利益诉求在交流中交融、增进互信和理解，增强社会各界的向心力。人民政协的政治定位、组织体系、成员构成等方面的优势，决定了政协协商相较于其他渠道协商形式，更有利于多数人和少数人的利益诉求得到兼顾，更有利于联接间接民主与直接民主的统一关系，更有利于弥补代议制度的不足，更容易形成权力运作与公民参与的互动机制和人民民主的发扬 。因此，当代中国，人民政协不可替代的作用集中表现在其独特的民主形式上。民主协商使民意的充分表达有了更可靠的制度保障，进一步拓宽了民主形式的途径，丰富了民主形式的资源，创新了民主形式的方法，有助于人民政协凝心聚力作用的更好发挥 。
三、进一步发挥人民政协协商民主重要渠道作用的几个关键问题
当前，在我国的民主政治实践取向中，协商已明确成为决策的重要环节，并越来越成为普遍的民主形式。但在具体的政治实践中，协商民主总体上发展还很不平衡。比如：在整个协商民主体系中，七个主要的协商渠道形式中有些渠道已趋于成熟，有些渠道还在积极开展，有些渠道仍处在探索过程中。又如，在协商主体方面：多元格局已呈现，但主体间能力与机会的差异明显;参与者协商动机与协商民主重点关注公共事业发展这一指向不协调;参与过程较多地停留在倾听和表达意见上，且制度化参与和非制度化参与并存;同时，在公开程度与范围方面，还存在着协商与决策脱节现象，评价监督制度尚不统一健全等问题 。这些问题和矛盾的显现，实际是对人民政协如何更好体现自身优势，进一步发挥好重要渠道和专门协商机构作用，进而推动社会主义协商民主体系的日臻完善和整体性发展提出了新的要求。
在经济发展进入新常态和全面推进“四个全面”新时期，加强人民政协协商民主建设，进一步发挥好重要渠道和专门协商机构作用需要全面贯彻《意见》和《实施意见》的精神要旨，准确把握加强人民政协协商民主建设的指导思想、重要原则和内容范畴，明晰政协协商制度建设的重点和加强協商能力建设的要求。在此基础上，应围绕切实提高政协协商实效这一目标，瞄准五个方面的着力点。
第一，坚持正确政治方向。“人民政协事业要沿着正确方向发展，就必须毫不动摇坚持中国共产党的领导”。这是加强政协协商民主建设的首要原则，也是人民政协60多年协商民主实践的宝贵经验。推进社会主义协商民主建设，是一项复杂的系统工程，任务重、头绪多，社会期待高。在这一过程中，“人民政协不仅要模范践行中共中央推进社会主义民主政治建设的目标任务，还必须旗帜鲜明地做好协调执政党与参政党及各种社会政治力量关系，坚定不移地支持中国共产党依宪执政、依法施政。……自觉维护中央权威。” 自觉把党对人民政协协商民主建设的领导落到实处，一方面，各级党委应将政协协商纳入协商民主建设的总体布局和重要议事日程，同时，各级人民政协应在当地党委的统一领导、统一规划、统一部署下有步骤地开展协商民主活动;另一方面，人民政协应主动加强与党政的沟通、衔接，及时向党委主动汇报履职实践中取得的进展和经验、存在的问题和困难，积极争取党委的领导和支持，使政协协商更好地服务党的总目标、总任务 。政协协商不仅要关注经济建设、社会建设、文化建设、生态文明建设，还要关注政治建设。当前和今后一个时期，随着我国经济发展进入新常态，随着改革任务越来越艰巨，随着反腐败斗争的逐渐深入，需要人民政协更有效担负起政治监督的历史使命，把监督性提案、监督性调研，作为重要履职任务列入年度计划，认真组织实施，为党的建设、政治建设，特别是反腐倡廉做出人民政协的应有贡献 。
第二，建立健全工作机制。《实施意见》指出：“加强人民政协协商民主建设，要重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。”推进这“三化”的重点在于制度建设和机制创新。首先，要搞好制度的衔接。其关键点在于要把政治协商作为一项重要程序在党委议事规则、人大立法条例、政府工作规则以及党政干部作用条例等重要制度性文件中加以明确 。其次，要加强机制创新。其关键在于“商前知情”、
“商中沟通”、“商后反馈”。协商就要知情，这是前提和基础。目前来看，应把已有的形式、载体、途径加以有效整合提升，比如，把通报情况与征求意见结合起来，把深入基层调研与视察重点建设项目结合起来，努力拓宽委员知晓情况、明了政策的范围与途径，尽可能让委员多知情、知实情，既知上情、又晓下情，提高协商意见的针对性、建设性和可操作性。“商中沟通”有益于形成共识，提高协商的效率。强化商中沟通机制，就是要实现 “协商议题由党委、政府、政协共同确定，协商活动由党委、政府、政协共同参与，协商意见由党委、政府、政协共同落实，使协商民主收到互动、多赢的效果” 。建立行之有效的商后反馈机制，有助于实现协商成果的转化，体现协商民主的主旨。这就要求作为协商主体的党委和政府，对协商成果转化情况的反馈要做出明确规定，科学设定对政协意见建议批复的时限，职能部门采纳落实的时限，办理情况反馈的时限，用制度的形式确定下来，以便遵照执行，从而使协商成果进入党政决策程序，得到较好的采纳和落实 。
第三，进一步提升协商能力。《实施意见》对政协协商能力提出了明确要求，强调政协委员要提高四种协商能力：政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力、合作共事能力。政协委员是人民政协的主体，政协委员的能力、素质直接影响和决定着政协协商的效能以至于人民政协的整体形象。人民政协作为社会主义协商民主的专门机构和重要渠道，必须具备相应的协商水准。因此，选拔和培养一批高水平的参政议政人才是做好政协协商的关键环节。这就要求，各级政协组织要注重引导政协委员继承和发扬优良的学习传统，特别是要重视对协商民主理论和工作方法的学习，牢固树立终身学习的理念，通过学习，拓宽视野，优化知识结构，提高分析问题、解决问题和议政建议的水平;要引导政协委员牢固树立群众观点，切实把为群众服务贯彻到履行职能的各个方面、各个环节;要进一步细化委员任职资格，改善委员生成机制和遴选办法，建立服务和管理委员履职工作的制度，切实发挥委员在本职工作中的带头作用、政协工作中的主体作用、界别群众中的代表作用。
第四，促进政协协商与其他渠道协商形式的有效衔接。《意见》指出：“发揮各协商渠道自身优势，做好衔接配合，不断健全和完善社会主义协商民主制度。”作为专门协商机构，人民政协为各党派团体和各族各界人士协商搭建了平台，与其他渠道协商都存在交集，并具一定的主导性。为此，人民政协应率先主动贯彻落实《意见》要求，力求使政协协商在与其他渠道协商形式的衔接配合中形成各种协商形式的整体合力，提高政协协商的实效。在加强政协协商与政党协商的衔接配合方面，可以以民主党派与政协专门委员会的联合调研、通过政协渠道向党委报送党派的意见建议以及通过举办重要协商会议和活动组织党委同志与民主党派和无党派进行直接协商等形式来实现和增进，这些实际上也都是人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商重要机构的应有职能;在加强政协协商与政府协商的衔接配合方面，人民政协已探索实践了许多有效的衔接途径，比如，参加政协全会的委员列席人大会议听取和审议政府工作报告、政府和有关部门领导听取委员协商议政发言、政协委员协商提案交政府及其部门办理、政协协商的调研视察围绕政府工作的重点开展等等，同时，《意见》中的系列相关规定也为促进政协协商与政府协商的衔接配合提供了有利的政策条件;在加强政协协商与人大协商的衔接配合方面，应按照《意见》要求，真正在实践层面把协商纳入决定程序，推进“中共党委动议——政协协商——人大决策——政府执行”的国家政治决策过程的运行机制落到实处;在加强政协协商与基层协商的衔接配合方面，关键是要充分发挥基层政协委员的作用，积极参与乡镇、街道的协商，积极参与行政村、社区的协商，积极参与企事业单位的协商;在加强政协协商和社会协商的衔接配合方面，重点是要充分发挥社会组织中的政协委员作用，推动社会组织有序开展协商，更好地为社会服务 。
第五，优化协商政治文化环境。良好的政治文化环境是加强政协协商民主建设的必要条件，它具有民主性、平等性、公共理性、尊重和包容等特征。《实施意见》明确提 出：“坚持‘不打棍子、不扣帽子、不抓辫子’的方针，营造畅所欲言、各抒己见、理性有度、合法依章的良好协商氛围。”这体现了协商民主的本质要求。良好协商氛围的营造，一方面需要各级政协组织和党委宣传部门通过各种形式，多渠道、多层次深入、广泛地宣传宪法法律和协商民主制度及协商民主实践，培养和提升人民的主体意识、民主意识和参与意识，强化公权部门和工作人员的法律意识和协商观念，培育协商政治文化，促进全社会协商民主政治氛围的形成和发展;另一方面，要切实尊重和保障政协各参加单位和政协委员的民主权利，鼓励委员在政协的各种会议和活动中愿讲话、敢讲话、讲真话、讲实话，提问题、提建议开诚布公，并探索建立协商民主的激励机制。此外，还应按照《实施意见》的要求，“大力推动关于人民政协协商民主的理论研究，将其列入各级党校、行政学院、干部学院、社会主义学院的教学计划。”形成人民政协协商民主理论学习、实践、研究相互促进、良性循环发展的生动局面。
(作者单位：杭州市社会科学院)
(责任编辑 矫海霞)
作者：张祝平
[摘 要]党的十八大对中国特色社会主义政治发展道路作出了重大贡献。其中取得的许多成果不仅对于我们建设、巩固和发展中国特色社会主义具有长远的指导意义，而且为世界经济政治发展注入了许多新的元素。其中之一，就是“协商民主”。充分发挥人民政协作为协商民主的重要渠道作用是深化我国政治体制改革的迫切要求。
[关键词]民主政治;协商民主;人民政协
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党的十八大对中国特色社会主义政治发展道路的一个重大贡献，就是在党的历史上第一次提出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”。同时，还提出要“健全社会主义协商民主制度”，“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。应如何考察民主政治、协商民主和人民政协之间的关系呢?
一、民主政治是中国政治发展的必由之路
我们把人民政协放到中国民主政治的历史发展中去考察，首先要认识到，中国走上民主政治的发展道路是社会内部矛盾和时代进步的必然结果，是中国政治发展的必由之路。
(一)中国君主专制制度的衰落和民主政治的兴起是历史的必然
自秦始皇实行帝制以来，几千年的中国社会是一个君主专制的封建社会。之所以形成这样的政治制度以及与此相联系的政治文化，是由当时的经济、社会状况以及地理环境等多种原因决定的。这一政治制度，不仅在中国社会从奴隶社会向封建社会转变时具有进步的历史地位，而且在中国漫长的古代史上也为中华民族的辉煌发展做出过历史性的贡献。但是，这一制度发展到它的巅峰时期，由于封建社会自身内部不可克服的矛盾，一步一步地走向了自己的反面。这就是著名的文学家曹雪芹的《红楼梦》所描写的历史过程。具体地讲，就是“康乾盛世”时期，中国的封建社会在登上巅峰后往下走了。特别是这个时候，西欧的文艺复兴运动开始了，紧接着在资产阶级革命的推动下，工业革命起来了。而中国却因夜郎自大、故步自封错失了实现工业化的历史机遇，落伍于时代进步潮流。在这么一个大的历史背景下发生的1840年鸦片战争，其结果对于中国来讲必定是一场悲剧。
鸦片战争后，在中国社会一步一步地成为半殖民地半封建社会的痛苦过程中，求得民族独立和人民解放，实现国家繁荣富强和人民共同富裕，即救亡和发展，自然而然地成为中华民族两大历史性课题。在解决这两大历史性课题的过程中，为了救亡和发展，中国的志士仁人先是认为中国的危机是物质文明危机，开始向西方学习先进的科学技术，发展近代工业，结果还是在1894年至1895年中国同日本的甲午战争中遭到惨败。这以后，中国的志士仁人认为中国的危机是政治制度的危机，转向学习西方的代议制政治，实行君主立宪，发动戊戌变法，结果在封建势力的扼杀下这场变法也遭到彻底失败。伴随着民族危机不断加深，人们的思想困惑也不断加深，于是“革命”成了时代的新潮流。特别是，1911年，孙中山先生领导的辛亥革命推翻了清王朝，结束了统治中国几千年的君主专制制度，建立了实行多党制、内阁制、共和制的中华民国。但是，这样的历史性巨变刚使国人兴奋起来，政权就落到了以袁世凯为代表的北洋军阀手里，中国又陷入了连年内战和动乱之中。人们曾经以为可以救亡、并能够使中国发展起来的种种措施，经过尝试都失败了，这使人们的困惑进一步加深了。正是在这样的背景下，陈独秀、李大钊等先进的知识分子认识到，近代中国的民族危机是科学技术的危机，也是政治制度的危机，但更为深刻的是文化的危机，中国的救亡和发展仅仅靠学习先进的科学技术和政治制度还不行，还要有一个文化的觉醒和思想的启蒙。“人权”、“民主”、“科学”这些发源于西方的概念，就是为了应对这样的文化危机引进中国的。同时，由于这些先进的理念传入中国以后，要面对的不仅是中国的封建主义，还有外国资本主义，就在其内涵中增加了民族独立、集体人权、人民民主等新要求。
从戊戌变法到辛亥革命，再到新文化运动，这一段历史，就是中国的君主专制制度和维护这一制度的封建主义文化被民主主义大潮冲击的历史。这一段历史，同时也告诉了我们，中国走上民主政治的发展道路，不以人的意志为转移。也就是说，尽管民主的理念是从西方引进的，但是不能照抄照搬西方政治模式。中国之所以要引进这一理念，是由中国的国情特别是中国社会内部的矛盾所决定的。第一，这是中国社会内部生产力与生产关系之间的矛盾，以及与此相联系的人民大众与封建专制主义矛盾的必然结果。第二，这也是资本主义在全球扩张过程中与中国封建统治阶级的矛盾，以及由此带来的外国资本主义与中华民族矛盾的必然结果。我们应该以历史唯物主义的科学态度，认识到中国君主专制制度的衰落和民主政治的兴起，是历史的必然。有了这样清醒的认识，才能从根本上避免照抄照搬西方民主价值观和制度模式。
(二)中国在民主政治发展中走上中国特色社会主义政治发展道路是历史的必然
讲历史的必然，不仅指的是中国同世界上许多国家一样，必定会从专制主义走上民主主义的道路，而且指的是中国由于自身的历史文化和社会发展阶段的特殊性必定会走上符合本国国情的民主政治发展道路。
回顾中国探索民主政治的历史进程，中国在“建设什么样的民主政治、怎样建设民主政治”的过程中，经历了一个漫长的曲折的发展过程。这首先是因为，辛亥革命虽然为中国的民主和进步打开了闸门，但完全意义上的民主政治进程是从1921年中国共产党成立才开始的;其次是因为，中国共产党在一个半殖民地半封建的中国领导的民主革命，尽管其性质是资产阶级民主革命，但同欧洲许多资本主义国家的民主革命不一样，是无产阶级领导的人民大众的新民主主义革命;再次是因为，中国共产党领导的新民主主义革命，尽管其前途是社会主义革命，但又不能照抄照搬第一个社会主义国家苏联的经验和模式，在发展民主政治的过程中只能探索中国特色社会主义民主。
总结我们走上中国特色社会主义政治发展道路，建立中国特色社会主义民主的历史过程及其经验，可以看出这样几点：第一，中国半殖民地半封建社会的基本国情特别是阶级结构决定了中国革命胜利后必定要实行新民主主义政治;第二，中国新民主主义革命的性质和战后的国际政治格局决定了中国的民主政治必定从新民主主义政治转变为社会主义政治;第三，中国这样一个底子薄、人口多的东方大国建设社会主义的特点决定了中国的社会主义民主政治必定走上中国特色社会主义政治发展道路，建立中国特色社会主义民主政治。这段历史说明，人类可以设计各种制度，但不能主观随意地选择制度。任何一个国家实行什么样的民主制度，决非主观可以决定的，而是历史的选择、人民的选择。
(三)中国政治制度的基本构架是中国特色社会主义民主的集中体现
在探索中国特色社会主义政治发展道路的过程中，形成的中国特色社会主义的民主政治制度，是由四大制度板块组成的。
1.实行民主集中制原则的国家机构。中国的国家机构，由国家权力机关人民代表大会、国家主席、行政机关国务院和各级地方政府、司法机关人民法院和人民检察院、全国武装力量最高军事统帅机关中央军事委员会这五大国家机关，按照民主集中制的原则组成。我们把民主集中制作为国家结构的组织原则，是强调各个国家机关之间既相互分工，又相互制约和配合。因为，民主集中制可以把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机地结合起来。最突出的表现，是《中华人民共和国宪法》明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民;人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。也就是说，国家最高权力机关是全国人民代表大会，国家主席、行政机关、司法机关和中央军事委员会都由它产生，并对它负责，接受它的监督。人民代表大会由选举产生的人民代表组成，代表全体公民行使宪法赋予的权利，向全体公民负责，并接受全体公民监督。人民代表大会的权利包括立法权、任免权、决定权和监督权等。这样，可以确保人民群众通过自己的代表来立法，决定重大事情，任免国家主席和行政机关、司法机关、中央军事委员会领导人，并对他们进行监督。也就是说，中国根据自己的国情实行一院制，而不是西方国家实行的两院制。为了使得人民代表具有更大的广泛性，现在我们又按照人人平等、地区平等、民族平等的原则，修订了《选举法》。总之，人民代表大会制度已经成为我国民主政治制度中一项根本政治制度，正在不断深化的改革中不断完善和发展。
2.中国共产党领导的多党合作和政治协商的政党制度。中国的政党制度既不同于西方国家的两党或多党竞争制，也有别于一些国家实行的一党制，而是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。这一政党制度是中国共产党与各民主党派在中国革命、建设和改革的长期实践中确立和发展起来的。各民主党派是与中国共产党团结合作的亲密友党和参政党，而不是反对党或在野党。中国政党制度的特征是：中国共产党领导、多党派合作，中国共产党执政、多党派参政。参政党，就是他们要参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。而且，我们还有中国人民政治协商会议来实现这一政党制度。人民政协由中国共产党、各民主党派、无党派人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成，围绕团结和民主两大主题开展工作，履行政治协商、民主监督、参政议政职能。人民政协现在已经成为中国人民爱国统一战线的组织、中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构、中国政治生活中发扬民主的重要形式。
3.单一制下的少数民族区域自治的国家结构。在党的历史上，我们曾经把列宁的“民族自决权”原则写进党章。按照这一原则，在我们这样的多民族国家在国家结构上应该实行联邦制。在新中国成立前夕，我们曾经对中国是实行联邦制还是单一制，进行了认真的研究。最后决定不实行苏联和美国那样的联邦制，而是实行单一制下的少数民族区域自治制度。这主要是考虑到，中国虽然是一个统一的多民族国家，但汉族人口最多，其他民族人口较少，不到总人口的10%，习惯上被称为少数民族，而且他们主要居住在边境地区，有的还是许多民族共居于一个地区。因此，我们创造性地提出以民族自治原则取代民族自决原则，在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方设立自治机关，行使自治权，实行区域自治。我们还通过宪法和民族区域自治法，对民族区域自治及其实施作出了明确规定。中华人民共和国成立之前的1947年，在中国共产党领导下，已经解放的中国蒙古族聚居地区就建立了中国第一个省级民族自治地方——内蒙古自治区。新中国成立后，1955年10月，新疆维吾尔自治区成立;1958年3月，广西壮族自治区成立;1958年10月，宁夏回族自治区成立;1965年9月，西藏自治区成立。目前，中国共建立了155个民族自治地方，其中包括5个自治区、30个自治州、120个自治县(旗)。同时，中国还在相当于乡的少数民族聚居的地方建立了1173个民族乡，作为民族自治地方的补充形式。依据宪法和民族区域自治法的规定，民族自治地方的自治机关，在行使同级地方国家机关职权的同时，还拥有自治权。一是自主管理本民族、本地区的内部事务。二是享有制定自治条例和单行条例的权力。三是使用和发展本民族语言文字。四是尊重和保护少数民族宗教信仰自由。此外，民族自治地方还有权保持或者改革本民族风俗习惯，自主安排、管理和发展本地方经济建设事业，自主管理地方财政，自主发展教育、科技、文化、卫生、体育等社会事业。同时，中央政府可以倾全国之力帮助和支持少数民族地区的发展。这一制度既能够有效地保证国家领土和主权的完整统一，又能够改变少数民族地区历史造成的落后状态。今天，民族区域自治制度已经成为中国的一项基本政治制度。
4.基层民主自治制度。随着中国的发展和进步，全国各地城乡基层民主不断扩大，公民有序的政治参与渠道增多，民主的实现形式日益丰富。为扩大基层民主，中国建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。广大人民在城乡基层群众性自治组织中，依法直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利，对所在基层组织的公共事务和公益事业实行民主自治。比如在中国人口最为集中的农村，已经建立了60多万个由村民直接选举产生的村民委员会;90%以上的农村还建立了保障民主监督的村民理财小组、村务公开监督小组等组织，村务公开、民主评议等活动普遍开展。这一基层民主自治制度，已经成为当代中国最直接、最广泛的民主实践，是完善发展中国特色社会主义民主政治的重要基础。
研究中国政治制度的这一基本框架，需要注意两点：一点是，我们在新民主主义革命胜利后建立的基本政治制度，是以新民主主义经济为基础的新民主主义政治制度。这些具有中国特色的政治制度在社会主义改造完成后，成为建立在社会主义经济基础之上的社会主义政治制度。这一制度为我们开创中国特色社会主义提供了重要前提和政治基础。另一点是，我们现在推进的政治体制改革和经济体制改革不一样，不是用一种制度取代另一种制度的“取代型”改革，而是“完善型”改革，因为我们的人民民主专政国体、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度都是在1949年建立的，人民代表大会制度是在1954年建立的。当时中国处于新民主主义社会或从新民主主义到社会主义的过渡时期，这些政治体制是建立在市场经济和多元的社会结构基础上的，它们的优越性由于后来实行的计划经济体制没有能够充分发挥出来，现在可以通过改革在社会主义市场经济基础上把它们的优越性越来越充分地发挥出来。
二、协商民主制度是中国共产党的创造
在学习十八大报告的过程中，我认为我们这次党代会取得的许多成果不仅对于我们建设、巩固和发展中国特色社会主义具有长远的指导意义，而且为世界经济政治发展注入了许多新的元素。其中之一，就是“协商民主”。
(一)协商民主是民主的一种实现形式
在中国共产党领导的民主实践中，特别是在中国共产党开辟中国特色社会主义政治发展道路的过程中，十分重视民主的实现形式问题。
我曾经多次提出，民主的本质是人民当家作主，但民主的实现形式不仅有选举(票决)民主，还有协商民主、谈判民主等多种形式。选举(票决)民主实行的多数决定原则，即少数服从多数;协商民主实行的是对话——共识原则，即通过对话求同存异、形成共识;谈判民主实行的是利益分割原则，即通过谈判实现利益上的妥协。
2009年9月，我在浙江温岭民主恳谈创建十年学术研讨会上曾经讲过一个观点：探索符合中国实际的民主形式才能把民主变为现实。我说到，有人问我：你为什么不谈人民当家作主，而只谈选举、协商、谈判等形式问题。我说，民主的本质是人民当家作主，社会主义民主是最大多数人民的民主，等等，我们谈得还少吗?那么，这些大原则怎么实现呢?这就要研究民主的实现形式问题。我还说，这样的探索，可以在哲学上得到佐证。辩证法讲范畴，现象与本质是一对范畴，要求我们透过现象看本质。那么，本质那样深刻的东西怎么实现呢?就引出了可能与现实这对范畴，因为揭示了事物的本质就指出了事物发展的可能性，而可能性只有转化为现实性的东西，才能使本质得到实现。那么，可能性又怎么转化为现实性呢?于是就引出了内容与形式这对范畴，只要反映事物本质的内容找到合适的形式，就能够使它成为一种现实的东西。因此，我说，我们不要看不起形式问题的研究，不要看不起民主形式的研究。你真喜欢民主，真干民主，就少说大话，多干实事，多研究适合中国实际的民主实现形式。
改革开放以来，我们在开辟中国特色社会主义道路的过程中，逐渐认识到了“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”这两种形式，前一种一般称为“选举民主”(或“票决民主”)，后一种可称为“协商民主”，都是民主的实现形式。健全社会主义协商民主制度，把它与选举民主结合起来，正是中国特色社会主义民主的特色之所在。
(二)中国共产党有协商民主的丰富经验
实事求是地讲，“协商民主”这个概念，是我们在研究中国民主政治理论的过程中从西方借鉴过来的。协商民主，在西方国家，是在20世纪90年代反思选举(票决)民主不足的基础上兴起的民主理论。
与此同时，我们更应该实事求是地指出，在西方，协商民主还处在研究和讨论阶段，而中国则早已有协商民主的传统和成功经验。特别是，我们中国共产党在协商民主问题上有过长期的探索，积累了丰富的经验。
1.在长期的民主革命实践中，我们党在统一战线中实行的是协商民主。在抗日战争时期，毛泽东曾经把“统一战线”和“武装斗争”、“党的建设”一起，称为“中国革命中的三个基本问题”、“中国共产党在中国革命中战胜敌人的三个法宝”。在这三大法宝中，“党的建设”是驾驭“统一战线”和“武装斗争”的法宝;“武装斗争”是对付敌人反革命武装的法宝;而“统一战线”是团结最大多数革命力量同敌人斗争的法宝，因此在革命胜利后就会立即转化为执政建国和兴国的法宝。这是中国政治发展中的一个非常有意思的现象，是中国政治发展中的一个鲜明特点。进一步研究中国政治的发展历程，可以注意到，这一中国政治的鲜明特点，是中国社会的基本国情及其政治发展特点的反映。马克思在《共产党宣言》中说，到人类社会进入到资本主义社会，社会结构就“简单化”了，即：“整个社会日益分裂为两大敌对的阵营，分裂为两大相互直接对立的阶级：资产阶级和无产阶级。”但是，近代中国是一个半殖民地半封建的社会，社会结构始终呈现出一种复杂的多元化的特点。毛泽东在《中国社会各阶级的分析》中，深入细致地分析过这个问题。因此，领导中国革命的中国共产党，在政治发展过程中，要善于分析各个时期阶级变动的状况及其他们在革命中的政治态度变动状况，包括中国资产阶级的政治态度变动状况，建立起能够最大多数地团结一切革命力量的统一战线。那么，在统一战线中怎么样把各个党派的力量联合起来呢?靠的就是协商民主。我们在研究党的历史时，注意到中国共产党在根据地的民主政权建设中主要用的是选举民主，而在统一战线中主要用的是协商民主。
2.新中国建立时，我们党在民主建政过程中实行的是协商民主。回顾新中国建立的历史，中国共产党决定夺取全国政权，是在1947年秋冬。其标志，就是1947年10月毛泽东在《中国人民解放军宣言》中提出的“打倒蒋介石，解放全中国”这个口号。之所以提出这个口号，是因为中国共产党夺取全国政权的条件成熟了。这个条件，不仅是人民解放军已经在解放战争的战场上掌握了主动权，而且是全国范围内的人心所向已经发生了有利于我们党的根本变化。在1947年12月中共中央扩大会议即“十二月会议”上，毛泽东专门分析过“政治方面，人心变动了。蒋介石孤立起来，群众站在我们方面。”他说，这个问题长时期内没有解决，内战时期我们比较孤立，抗战时期蒋介石逐渐失掉人心，我们逐渐得到人心，但问题仍没有根本解决，直到抗战胜利以后这一两年来才解决了这个问题。这个人心向背问题，是经过重庆谈判、蒋介石撕毁停战协定和取缔民主党派活动、共产党在解放区进行土地改革等一系列历史事件出现的社会动向。
但是，具备了这一条件还不够，还要考虑建立一个什么样的新中国，怎么建立新中国?在“十二月会议”上，毛泽东认为人心向背问题有利于我们，并不等于我们就能够夺取政权。他说，人民不喜欢蒋介石，也不喜欢共产党。这个可能性完全有，在理论上是成立的。他明确提出，这里的一个重要问题，是要采取正确的政策，巩固和发展统一战线。按照毛泽东的思路，就是要通过统一战线建立新中国，建立一个统一战线的新政权。换句话说，就是要在统一战线内通过同各个民主党派和无党派民主人士的民主协商来建立新中国，建立一个以统一战线为基础的人民民主的新中国。
因此，党中央在1948年发表了著名的“五一”口号，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”这一重大的决策表明，人民政协即将成为统一战线的组织形式，从而也将成为协商民主的重要渠道。
3.召开人民代表大会后继续保留人民政协，形成了选举民主和协商民主两种民主形式。经过三年国民经济恢复，1952年11月间，中共中央决定着手准备召开人民代表大会、制定宪法。这样，人民政协就要结束代行人民代表大会职权的任务。对此，有些民主党派人士有顾虑，他们担心中国共产党的这一决策对有些党派、阶级、团体是不是不利，担心经过普选人民代表会把民主党派选下去。1953年1月13日，在中央人民政府委员会会议上，毛泽东发表了重要讲话，指出：“人民代表大会制的政府，仍将是全国各民族、各民主阶级、各民主党派和各人民团体统一战线的政府，它是对全国人民都有利的。”后来在选举人民代表过程中，毛泽东和中共中央非常注意各民主党派和无党派民主人士在各级人民代表大会代表中所占比例以及对他们的安排。1953年6-7月间，中共中央统战部还召开第四次全国统一战线工作会议，讨论人民代表大会制后统一战线组织问题和民主人士的安排问题。尽管如此，还是有些人选不上人民代表。为了巩固和发展统一战线，也为了让各个民主党派和无党派民主人士更好地发挥政治协商、参政议政作用，毛泽东和党中央做出了一个极其重要的决定，这就是在召开人民代表大会后继续保留人民政协。
1954年12月19日，毛泽东在论述人民政协为什么在召开人民代表大会后还要存在的必要性时，曾经说过：“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。宪法草案就是经过协商讨论使得它更为完备的。人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。”也就是说，选上人民代表的可以到人民代表大会中去行使民主权利，没有当人民代表的还可以在人民政协行使民主权利。而人民代表大会主要实行的是选举民主，人民政协作为统一战线的组织形式，实行的是协商民主。这样就在中国形成了选举民主和协商民主两种民主形式。应该说，这是以毛泽东为代表的中国共产党第一代领导集体了不起的政治杰作。
应该认识到，选举民主和协商民主是两种很好的民主政治实现形式，同时又各有一些局限性。选举民主，特别是竞选性选举，我们许多年轻人很羡慕，因为它有明显的优点，特别是人人都有一票，人人都可投票，而且是公开的、竞争的，体现了民主的基本精神和普遍要求。这确实很吸引人。但是这一套做法有一个游戏规则，即不是每个人投的票即每个人的权利都能够实现，而是按照少数服从多数的原则，以牺牲49%以下的人的权利，来保障51%以上的人的权利实现的。而且这51%以上的人的权利也不一定能够实现，因为当初向这51%以上的人许诺的竞选者一旦当选，其考虑的只是他们小团体的权利。那么，能不能既保留它的优点，又避免它的不足呢?我们把选举民主与协商民主这两种民主形式结合起来，就是在51%以上的人的权利通过选举实现后，再让其他人的权利通过协商民主来实现，这样可以让更多的人的权利都可以实现。当然，这只是简单的数学分析，实际情况不是那么简单的。而且，协商民主也有需要研究的问题。中国在原始社会解体过程中就已经出现了协商民主这种形式，这和西方不一样，但是这种民主形式最后演化为专制制度。为什么呢?就是协商民主如果缺少公开性，暗箱操作，就会为专制独裁所利用。所以，对于选举民主和协商民主这两种民主形式都要很好研究，但不管怎么说，把这两种民主形式结合起来，有利于公民民主权利的实现。如果客观地分析一下我们党设计的民主形式，应该讲我们的政治设计，把选举民主和协商民主结合起来的制度设计，更好地体现了民主的精神实质和基本要求，有利于我国社会主义民主的完善和发展。
4.协商民主在中国特色社会主义政治发展道路的开辟中已经成为一个相对独立的民主形式。我们还要指出，人民政协尽管是协商民主的重要形式，但协商民主并不是只有人民政协一种形式。协商民主在中国应用的领域非常广阔。基层的民主恳谈会、政府的听政会、推选干部候选人时的民主协商等等，都是协商民主的具体做法。这次十八大在明确人民政协是协商民主的重要渠道的同时，还讲到国家机关、党派团体也是协商民主的渠道。而且，值得注意的是，所有这些协商民主的做法大多不是选举(票决)民主的补充，绝大多数做法也不是选举(票决)民主程序中的一个环节，而是一种独立的民主实现形式。因此，我们完全可以说，协商民主是中国共产党在民主政治上的伟大创造。这样的创造，既符合马克思主义的民主观，顺应时代发展的进步潮流，同时又符合中国的国情。
通过对协商民主在中国的地位和作用及其历史渊源的分析，我们可以清晰地看到，协商民主在中国能够成为社会主义民主的重要形式，不是偶然的。协商民主，是中国共产党把马克思主义民主理论与中国实际结合起来的伟大创造。
(三)人民政协是协商民主的重要渠道
尽管协商民主有其特殊的优越性，尽管我们设计了人民代表大会制度和人民政协同时并存、把选举民主与协商民主结合起来的政治体制，但是由于我们在经济上实行的是计划经济体制，进而在政治上也实行了党政不分的一元化领导的政治体制，人民代表大会制度和人民政协都难以发挥积极的作用。
改革开放以来，党一方面领导经济体制改革，把传统的计划经济转变为社会主义市场经济，一方面推进民主政治建设和政治体制改革，完善人民代表大会这一根本政治制度，发挥人民政协这一社会主义民主重要形式的作用，加上发挥基层民主自治的作用，形成了一个全新的民主政治格局。
人民政协在结构、机制和功能上都有许多独特的优势。在结构上，它由界别组成，按照界别编组而且成员之间没有上下级之分，中国共产党是34个界别中的一个界别，中国共产党党员占全体政协委员的人数不能超过40%，这样的结构有利于政治协商和对执政党的民主监督。在机制上，它已经形成了由会议(全体会议、常委会议、主席办公会议等)、提案、大会发言、调研和考察等形式，特别是在最近十年来还创造性地建立和完善了专题协商制度，使得政协委员能够有效地履行政治协商、民主监督、参政议政的职能。在功能上，既推进了民主政治的发展，又维护了团结和谐，把“政治参与”与“有序”结合起来，实现了公民有序的政治参与。其突出优点是能够在决策前和决策后都能够保证来自各界的政协委员平等地参与公共政策的制定过程，自由地表达自己的意见，在理性的讨论和协商中做出大家都能接受的决策。
人民政协在这个过程中，也不断推进实践创新和理论创新，创造了许多新鲜经验。党中央在认真总结这些经验的基础上进行了深刻的理论概括，1991年江泽民在“两会”党员负责人会议上，指出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”2006年，在中共中央5号文件中，第一次把我国社会主义有两种民主形式的问题，写进了中央文件。2011年中央又把“协商民主”这一概念写进了中办16号文件中，并且明确肯定了人民政协是我国协商民主的重要形式。这次十八大进一步明确了社会主义协商民主是一种制度，人民政协是协商民主的重要渠道。
我们应该充分重视人民政协在社会主义民主政治建设中发挥的这种独特的作用和贡献。应该讲，找到这两种民主的实现形式，肯定人民政协在协商民主中的地位和作用，是我国社会主义民主政治发展过程中取得的一大进步，同时也就证明了人民政协是我国政治体制的重要组成部分。
三、充分发挥人民政协作为协商民主的重要渠道作用是深化我国政治体制改革的迫切要求
在今天的条件和形势下，我们继续推进政治体制改革，有许多文章可以做。其中一个具有全局意义的重要任务，就是要根据人民政协是我国政治体制重要组成部分的基本思想，根据扩大公民有序的政治参与的要求，在中国特色协商民主的框架内完善人民政协的民主机制，使之在中国民主政治发展中发挥更大的作用。
(一)人民政协是我国政治体制的重要组成部分
在中国特色社会主义政治发展道路形成和发展过程中，我国建立和完善了反映这一政治发展要求的中国人民政治协商会议。正如中共中央《关于加强人民政协工作的意见》所指出的：“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。”
(二)进一步加强协商民主的制度建设是深化政治体制改革的重要任务
健全社会主义协商民主制度，已经成为我国深化政治体制改革的重要任务。我们应该有这样一种政治自觉。
学习贯彻十八大精神，就要围绕“健全社会主义协商民主制度”，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。十八大要求我们，要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展;要就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力;要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，加强同民主党派的政治协商;人民政协要深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商。总之，要发挥好人民政协的作用，把协商民主这一重要制度运用好，应该从党委和政协组织两个方面进行积极的探索：
从党委来讲，要坚持贯彻“重大问题协商于决策之前”的原则。决策之后所谓的“协商”，大多数带有“通知你”的特点，这不是真正的协商。而只有决策之前的协商，才能畅所欲言、各抒己见，真正发扬民主。各级党委和政府要按照中央关于把政治协商纳入党委和政府的决策程序，做到重大问题协商于决策之前的原则，充分发挥人民政协的政治影响和组织功能。
从政协组织来讲，应该以改革的精神，推进政治协商、民主监督、参政议政的制度建设，使协商民主有制可依、有章可循。从制度上确保政协委员充分发表意见，包括发表尖锐的不同意见，在广开言路、集思广益中形成“睿智之言”和“务实之策”，提高建言献策的水平和质量。从制度上推进民主监督，对党委和政府及其有关部门的重大决策及其执行成效进行监督，并通过适当形式向决策部门通报或向社会公示。从制度上拓宽政协委员与人民群众直接联系的渠道，充分反映民意。
只要我们认真学习贯彻十八大精神，立足中国实际，以崇高的政治自觉，健全社会主义协商民主制度，就一定能够在人民政协的理论创新和制度创新中，为坚持科学发展、促进社会和谐，作出更大的贡献。
责任编辑 张小莉
作者：李君如
摘要：依法推进人民政协的协商民主是贯彻依法治国方略、推进人民政协协商民主制度化规范化程序化建设、提高人民政协协商民主实效性的必然要求。我国社会主义民主政治建设的发展进步，尤其是依法治国方略的确立和两种民主形式理论、实践的要求，为依法推进人民政协的协商民主提供了充分的理论依据和政策保障。依法推进人民政协的协商民主，要做到政策引导与法律制度完善相结合、顶层设计与地方实践相结合。要从宪法、国家立法以及地方立法三个层面有序推进人民政协协商民主的法治建设。
关键词：人民政协；协商民主；法治
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对全面推进依法治国、建设中国特色社会主义法治国家作出了顶层设计。《决定》对依法推进社会主义民主政治建设提出了明确要求：“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障”；“推进社会主义民主政治法治化”；“加强社会主义协商民主制度建设，推进协商民主广泛多层制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系”。把包括协商民主在内的社会主义民主政治建设纳入法治化的轨道，依法保障和推进民主政治进程，是依法治国的应有之义和基本内容。人民政协是协商民主的重要渠道和专门协商机构。要根据《决定》的要求，依法保障和规范人民政协协商民主，推进人民政协协商民主的制度建设。
一、依法推进人民政协协商民主的必要性
人民政协的协商民主是否需要依法规范和保障，一直是改革开放以来人民政协理论与实践中一个具有争议的问题。随着人民政协在社会主义民主政治建设中的地位和作用日趋重要，关于人民政协协商民主法治保障的问题日益引起理论界与政协工作部门的重视。尤其是在党的十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”的要求之后，健全和完善人民政协协商民主的法治保障，把协商民主纳入法治化轨道，已经成为人民政协理论研究与实务工作的一个基本共识。
（一）贯彻全面依法治国方略的要求
人民政协是社会主义民主的重要组织形式。依法推进人民政协的协商民主，体现了依法治国的要求。党的十八大报告在谈到全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标时指出：“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。”实现国家各项工作法治化的要求，当然也应当包括政协工作。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》在谈到人民政协工作必须坚持的原则时，特别强调要“坚持在宪法和法律范围内开展工作”。习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中也明确指出：“人民政协要在依照宪法法律和政协章程准确定位的基础上，大力推进自身各项工作和各项事业不断向前发展。”因此，依法推进人民政协的协商民主，不仅是社会主义协商民主制度建设的要求，也是依法治国的要求。
（二）推进人民政协协商民主“三化”建設的要求
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。”人民政协协商民主制度化、规范化、程序化建设的关键是法治化。人民政协协商民主的“三化”建设，只有通过具体的法治化途径才能最终实现。如何实现法治化，是人民政协协商民主“三化”建设的关键问题。
1.人民政协协商民主的制度化要求通过具体的制度设计、制度安排把协商民主以制度的形式确立下来。这种制度一旦确立，除非以合法的方式和途径，否则任何组织或者个人都不得进行随意改变。这就涉及到如何实现依法保障和规范协商民主的问题。协商民主应当是一种制度化的协商。人民政协作为协商民主的重要渠道和专门机构，却没有一部专门的基本法律来规范。这在实际操作中是很难想象的。因此，依法推进人民政协的协商民主，是推进协商民主制度化建设的首要问题，也是实现协商民主制度化的基本保证。
2.人民政协协商民主的规范化要求通过一系列明确、具体的规范来引导相关政党和组织的行为。其规范对象包括人民政协组织本身的行为、人民政协协商民主的秩序。规范化是制度化的基本方式。完善的制度只有通过良性的运行才能实现价值。协商民主制度同样如此。其功效只有通过规范化的运作才能充分发挥出来。关键是如何通过法定的行为规则规范人民政协的政治协商行为。
3.人民政协协商民主的程序化要求明确规定政治协商的具体程序，以保证各政党和利益群体在人民政协平台上公平、公开、公正协商，保证政治协商制度正常运行。一项好的制度和具体的规范确立后，实际的贯彻执行就尤为重要。这就需要制度化、规范化程序的保障。因此，人民政协协商民主程序化建设的关键是从法律上制定明确、具体、可操作的程序，并根据程序规则进行协商。
（三）提高人民政协协商民主实效性的要求
近些年来，人民政协协商民主虽在制度化、规范化和程序化建设方面取得了长足进步，但面临一些突出问题。这些问题极大影响了人民政协协商民主的实效性。造成这些问题的根本原因不是人民政协协商民主的制度化、规范化和程序化水平没有提高，而是人民政协协商民主的制度化、规范化和程序化得不到切实有效的法治保障。依法推进人民政协的协商民主，制定相应的参政议政程序规则和民主监督方面的操作性法律规则以及物质保障等方面的法律法规，真正实现人民政协“依法”履行职能，是提高人民政协协商民主实效性的基本要求。
1.由人民政协协商民主的对象所决定。人民政协协商民主的对象不是人民政协自身，而是特定的外部组织。具体地说，人民政协履职的对象是中国共产党的组织以及全国及地方国家机关，并且主要是后者。但作为人民政协履职基本规范的《政协章程》，属于人民政协的内部规范，主要用来规范人民政协自身的行为。中共中央制定的两个“5号文件”也主要是规范各级党组织与人民政协之间的关系。那么，人民政协与国家机关（人大、政府与司法机关，尤其是政府）之间的关系又通过什么规范来调整呢？依靠《政协章程》？《政协章程》是具有明显内向性的制度文本，不是严格意义上的“法”，不具备普遍的约束力和强制力。国家机关没有遵守《政协章程》、受《政协章程》约束的义务。依靠党的文件？党的文件不能规定调整国家机关与政协之间关系的具体制度与程序规则。只有通过对各方面都有约束力并且能够为各方面共同遵守的法律规范，才能切实保障人民政协依法履行职能。
2.由人民政协协商民主的实际效果所要求。由于缺乏相应的法律保障，人民政协协商履职的实际效果往往很难得到保证。其结果就可能是：不按程序进行协商，使协商仅仅成为“听取意见”；是否进行协商，对政协委员的意见和建议听不听、采纳不采纳完全取决于相关部门的领导人；不经过协商、不采纳协商意见既不违纪也不违法，使协商流于形式。
3.由政协委员在履职中维护合法权利所需要。由于缺乏有效的法律保障，政协委员在履职过程中的合法权利有时得不到法律保护。《政协章程》明确规定，人民政协“依法维护其参加单位和个人按照本章程履行职责的权利”。中共中央也强调要依法保护政协委员的监督权利。但是，依什么法、如何依法找不到明确条文。这事实上導致在维护政协委员合法权利方面无法可依。“依法保护”也就成了一句空话。一旦政协委员在履职过程中权益受到侵害，就无法寻求救济。
二、依法推进人民政协协商民主的可行性
依法保障和规范人民政协的协商民主，是人民政协协商民主制度化、规范化、程序化建设的必然要求，也是社会主义民主政治建设和政治文明发展的必然趋势。我国社会主义民主政治建设的发展进步，尤其是依法治国方略的确立和两种民主形式理论、实践的要求，为依法推进人民政协的协商民主提供了理论依据和政策保障。
（一）依法治国方略奠定了理论基础
政治协商制度作为国家的一项基本政治制度，已经成为中国特色社会主义民主政治的重要方面。《决定》明确提出“推进社会主义民主政治法治化”。依法推进人民政协的协商民主，体现了依法治国的要求。“现代社会既是民主的社会，也是法治的社会，国家社会生活的各个公共领域都必须法治化。就我国而言，包括多党合作与人民政协工作在内的政治领域也必须实现法治。”[1]从政治体制改革的顶层设计考虑，人民政协的体制改革要解放思想、与时俱进，突破原有的一些条条框框。重点要把落实依法治国方略作为主要方向，加强人民政协的法治化建设。要在依法开展人民政协的组织活动、依法规范人民政协机构的运行、依法保障人民政协履行职能等方面，通过修改和制定相应的基本法律，从制度上、法律上、程序上切实提高人民政协履行职能的实效性[2]。
（二）政治协商制度奠定了制度基础
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。党的十八大从中国特色社会主义政治发展道路和中国特色社会主义制度体系的高度，明确了政治协商制度在国家基本政治制度中的定位。根据政治学和法律学界的一般认识，我国的根本政治制度是人民代表大会制度，基本政治制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。不论是根本政治制度还是基本政治制度，都有相关的法律予以规范。我国制定了《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《民族区域自治法》《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》等。除了《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》，前述其他法律都是由全国人大制定的基本法律。唯独作为基本政治制度之一的政治协商制度没有相应的法律规范，更不用说基本法律了。这种现状与政治协商制度在我国的特殊地位是不相适应的。“依据现代法治的基本原理与我国的治国方略，国家与社会的公共领域，尤其是政治经济领域，在总体上都应当纳入法治的轨道，并按照法治的原则和法律的要求来运作。按照这样的逻辑或现代常识，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为当代中国的一项基本政治制度，多党合作与人民政协作为我国政治体制与政治生活的重要组成部分，毫无疑问应当纳入法治或依法治国的轨道。很难想象，我们的多党合作与人民政协事业可以游离于现代法治之外！”[3]依法推进人民政协的协商民主，按照法治的精神原则和法律的具体规则来运作，既是依法治国方略的要求，也是多党合作与人民政协事业发展的要求。
（三）两种民主形式协调发展的要求提供了政策保障
选举民主与协商民主相结合，是中国特色社会主义民主的一大特点。在中国，人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度相辅相成。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在作出重大决策之前进行充分协商，尽可能取得一致意见，是社会主义民主的两种重要形式。选举民主与协商民主相结合，拓展了社会主义民主的深度和广度。人民政协作为我国协商民主的重要制度载体，在我国协商民主发展中发挥着极其重要的作用。人民政协协商民主的发展状况决定着中国协商民主的走向。法治是协商民主实现制度化、规范化和程序化的基本保障。协商民主的发展需要科学的法律制度和程序规则的规范。目前，我国有关选举民主的法律体系比较完备，而有关协商民主的法律体系还没有建立起来。这与协商民主作为社会主义民主重要形式的地位和协商民主制度建设的要求严重不相适应。习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中提出“必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵”。为了使人民政协在协商民主中有效发挥作用，对协商的具体内容、程序、方式等应该以法律的形式加以规定，为各协商主体搭建一个公平、公正的协商对话平台，以提高协商民主的可操作性和实效性，更好地发挥出人民政协在协商民主中的作用，推动中国特色社会主义协商民主的发展[4]。
三、依法推进人民政协协商民主的路径思考
依法推进人民政协的协商民主既是人民政协制度发展的需要，更是社会主义协商民主制度建设的需要。目前，实现这一目标在理论和实践层面还面临诸多问题。要从理论上破除禁区，积极研究和探讨，充分论证依法推进人民政协协商民主的可行性以及制度构建路径。在此基础上，在实践中逐步探索，建立健全依法推进人民政协协商民主的制度体系。
关于人民政协协商民主法治建设的路径，理论界已经具有一定的研究基础，提出了一些可资借鉴的观点 。构建依法推进人民政协协商民主的制度框架和实践路径，要按照党的十八大关于健全社会主义协商民主制度的总体要求和整体布局，贯彻党的十八届四中全会全面推进依法治国的精神，在现代法治精神和原则的指导下走向制度化、规范化和程序化。依法推进人民政协的协商民主是一项艰巨而复杂的系统工程，涉及多方面的工作。首先要做到政策引导与法律制度完善相结合、顶层设计与地方实践相结合。就前者而言，要协调好党的政策与国家立法之间的关系，以政策引导推进国家立法。可以在已有的基础上，通过党的文件的方式规范人民政协协商民主的制度，协调政协的民主协商与人大科学立法、政府依法行政之间的关系，完善相关的程序。在此基础上，要通过立法形式把一些成熟的规范上升为国家法律。就后者而言，可以在协商民主开展得比较好的一些地方进行试验，总结经验、发现问题，分类型、分阶段地推进。可以从以下三个层面有序推进人民政协协商民主的法治建设，健全和完善人民政协协商民主的法治保障。
（一）宪法层面
从人类社会政治文明发展的历史来看，宪法本质上就是协商民主的产物。宪法制定的过程首先是程序性的协商过程。这些程序性制度设计一方面把协商机制融入整个宪法程序中，另一方面通过程序性的规定保障协商机制的运行。宪法的任务之一就是促进协商民主。美国学者孙斯坦（Cass R.Sunstein）指出“一部宪法应当能够促进协商民主”，“好的宪法制度能够为这种协商群体创造空间，同时降低产生误解的风险”[5]。美国学者菲利普·施米特在《民主是什么，不是什么？》一文中也指出：“要让民主政治繁荣昌盛，就必须遵循特定的程序规范。任何政体若不能对自身进行这样的限制，不能遵循其本身程序的‘法律规则’，就不应当被当成是民主的。虽然仅这些程序尚不足以界定民主政治，但它们的存在对于民主政治的存续是必不可少的。”[6]因此，协商民主的法律规则首先要通过宪法来确立并且规制。宪法作为国家的根本大法，对于规范、促进和保障协商民主具有极其重要的意义。
习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“国家的根本制度和根本任务，国家的领导核心和指导思想，工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，人民代表大会制度的政体，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，爱国统一战线，社会主义法治原则，民主集中制原则，尊重和保障人权原则，等等，这些宪法确立的制度和原则，我们必须长期坚持、全面贯彻、不断发展。”“我们要适应扩大人民民主、促进经济社会发展的新要求，积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”这一讲话精神对于从宪法层面推进和完善人民政協协商民主制度建设具有十分重要的指导意义。社会主义协商民主制度建设应当首先从宪法层面加以规范，进一步完善宪法关于人民政协协商民主的性质、地位、作用等的规定。
当然，从宪法层面规范和保障人民政协协商民主必然涉及宪法修改的问题。这是一个非常严肃又需慎重对待的问题，可能在短时间内无法解决，但可以着手研究、提出方案。例如：在宪法“序言”部分，可以写入“健全社会主义协商民主制度”的相关表述，使社会主义协商民主制度建设由党的工作转化为国家工作，为相关立法提供宪法依据；在宪法“总纲”部分第二条（或者在第二条之后单列一条）增加关于人民政协性质、组织功能等方面的规定，确认人民政协是国家政治制度的重要组成部分，明确人民政协的地位和作用，为人民政协协商民主的制度建设提供宪法依据和保障。
（二）国家立法层面
在国家立法层面制定规范人民政协协商民主的基本法律，是人民政协理论研究与实务工作的一个基本共识。近年来，这方面的研究成果不少。综合起来看，核心观点是可先行制定《中国人民政治协商会议组织法》等相关法律，着重对以下问题作出规定。
1.人民政协的性质与组织机构。依法明确人民政协的性质、规范人民政协的组织机构，是相关立法首先应当解决的问题。在这方面，可以根据全国及地方政治协商会议制度的实践，参照《全国人民代表大会组织法》的相关内容，明确人民政协作为协商民主重要制度载体的法律地位，对全国及地方各级人民政协的组织机构设置、任期和委员协商产生的程序、人数，以及常委会的组成和各专门委员会的设置等作出明确规定。尤其是对委员界别的设置，应依法规定界别的产生依据和性质、明确界别的基本构成、界定界别的特征等。这样不仅可以使政协的产生与组成有法可依，也可以使其经费来源具有合法性并依法得到保障。
2.人民政协的基本职能。对人民政协的政治协商、民主监督、参政议政三项基本职能及其内涵以法律形式作出规定，对人民政协履行上述职能的基本方式作出规定，能够使人民政协履行职能有法可依、依法得到保障。
3.人民政协履行职能的基本程序。这方面的程序性规定主要包括两项内容。（1）协商程序。它涉及协商议题的提出与产生、协商的形式、协商决议的形成、相关部门对协商结果的处理及意见反馈等。有的学者建议，要通过立法对政治协商的内容、形式、程序、成果运用、法律责任及法律保障措施等作出明确规定，从法律层面上真正把人民政协的政治协商职能纳入党的决策程序之中，切实改善人民政协的外部运行机制，真正实现决策机关“不经协商不决策”“协商于决策之前”的目标。（2）监督程序。它涉及民主监督的形式、民主监督的开展、相关部门对监督意见的处理及反馈等。有的学者建议，要通过立法对人民政协民主监督的权限、依据、标准、目的、内容、形式、程序、法律责任等作出法律规定，使人民政协的民主监督走上法治轨道[7]。对于因违反协商与监督程序而应当承担的法律责任要有明确规定。需要特别指出的是：依法规定人民政协的履职程序，并不是使协商与监督具有法律效力，而是使协商与监督本身具有合法性。要通过法定程序使协商与监督更具实效性。例如，相关部门可以不采纳协商与监督意见，但不采纳的意见必须是通过法定程序作出的，并且具有正当的理由和作出说明。这种具有合法性的协商与监督可以凸显人民政协履职的效果。此外，依法规范委员履职行为，增强提案的针对性与实效性，降低相关部门处理委员提案的成本，能有效防止人民政协的民主监督异化为委员的个人监督，真正做到依法履行职能。
4.委员的权利与义务。从法律上明确委员的权利与义务，既能够更好地保障委员依法履行职能，又能够督促委员依法履行职能，避免“公器私用”现象的发生。不少研究者认为首先要立法保障委员以下几方面的权利。一是知情权。知情权是委员的一项政治性权利，是对国家重要决策、政府重要事务及与公共利益密切相关的重大事件有了解和知悉的权利。除要求国家机关对委员公开政府信息外，还应赋予政协委员主动约见相关部门负责人通报情况的权利。二是建议权。委员建议权是委员的重要权利，要按照法律规定的程序来行使。委员可以依照法律规定的程序对国家机关及其工作人员的工作提出意见、建议和批评。对于委员的意见、建议和批评，相关国家机关应按照法定的程序认真研究办理，并将办理情况反馈给委员。三是言论免责权。言论免责权对于委员畅所欲言、开展批评，防止和排除权力的干扰具有重要的保障作用。应在法律上明确保障委员在政协召开的会议、组织的活动中的发言权[8]。在依法保障委员权利的同时，要明确规定委员应当履行的义务。委员的义务包括两方面。一是作为委员应当履行的义务，包括出席政协会议、参加政协组织的视察活动等。对于履行这方面义务不积极的委员，应当依法予以惩戒直至取消委员资格。二是在履行职能过程中应当承担的义务，如保守秘密、不利用委员的身份谋取不当利益等。
（三）地方立法层面
从根本上说，人民政协协商民主的法律规范与保障虽然是国家顶层设计的问题，但不排除在一些条件成熟的地方先行先试。《立法法》在这方面预留了一定的空间。地方性法规可以就下列事项作出规定：1.为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；2.属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。《立法法》规定：“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”《立法法》第8条规定的事项是：1.国家主权的事项；2.各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；3.民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；4.犯罪和刑罚；5.对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；6.税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；7.对非国有财产的征收、征用；8.民事基本制度；9.基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；10.诉讼和仲裁制度；11.必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
显然，关于人民政协协商民主的规范不在《立法法》第8条的限制范围之内 。在这个意义上，拥有地方立法权的地方人大及其常委会可以在这方面进行创新，先行先试，为依法推进人民政协的协商民主提供必要的法律依据。目前，地方在民主政治建设方面的立法主要集中在人大工作和基层政权建设方面。党的十八大和十八届三中、四中全会提出加强社会主义协商民主制度建设、推进协商民主广泛多层制度化发展的要求，为依法推进人民政协的协商民主提供了较大的创新空间。例如，可以就人民政协的组织、权利义务以及履职程序等以地方立法的形式加以规范，就相关问题进行地方性的立法实践与探索。这个问题需要认真研究。
参考文献：
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[3] 罗豪才，胡旭晟.对我国多党合作与人民政协的法学考察：以"软法"为主要分析工具[M]//罗豪才.软法与协商民主.北京：北京大学出版社，2007：99.
[4] 常桂祥.努力发挥人民政协在协商民主中的作用[C]//中国人民政协理论研究会秘书处.中国人民政协理论研究会2012年度论文集：上.北京：中国文史出版社，2013：491.
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[6] 刘军宁.民主与民主化[M].北京：商务印书馆，1999：28.
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[8] 周文.對人民政协法治化的思考[EB/OL].（2010-09-07）.http：//www.jxjazx.gov.cn/main/viewinfo.asp？ ch_id=1241&ch_subitem=1.
责任编辑：林华山
作者：殷啸虎
今天，我们召开X市政协“协商在基层”工作动员部署会，前段时间，按照省政协的要求，相关县(市、区)开展了一些工作。
主要任务是：深入学习贯彻新时代中国特色社会主义思想和党的十九届四中全会精神，以及中央和省委、市委政协工作会议精神，进一步统一思想，交流工作，积极推动政协协商与基层协商有效衔接，通过开展“协商在基层”工作，把人民政协制度优势转化为基层社会治理效能，为增强基层社会治理能力贡献政协智慧和力量。
总书记强调“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”如何充分发挥政协专门协商机构作用，推动政协协商与基层协商有效衔接，是加强和改进政协工作的重要方面，是政协当前和今后一个时期的重要任务。
按照省政协今年的要求，在总结经验和学习借鉴的基础上，市政协研究制定了《政协X市委员会关于开展“协商在基层”工作更好发挥政协专门协商机构作用的实施意见》和《X市“协商在基层”协商议事工作规程(试行)》，提出了具有操作性的实施意见，请大家结合实际，认真抓好贯彻落实。
刚才，X政协结合前期试点工作，给我们交流了有效做法、扩宽了工作思路、受到了很大启发，大家从实践中探索的好经验好做法使我深受教育，这些都值得大家相互学习、相互借鉴、积极探索，共同推进工作。下面，为进一步开展好“协商在基层”工作，我再强调几点意见：
一、深刻领会“协商在基层”工作的重要意义。政协协商与基层协商都是社会主义协商民主的重要组成部分，政协追求的求同存异、体谅包容与基层协商通过平等理性的对话、沟通以取得共识的价值取向高度契合。“协商在基层”工作，对于发挥基层政协的制度优势，把其转化为基层治理中的效能，真正把政协协商民主事业推向新的高度具有重要意义。
(一)有利于充分发挥政协作为国家治理体系重要组成部分的作用。随着经济社会的转型升级，基层社会的利益主体更加多元、利益选择更加多样，基层社会治理面临的挑战更加严峻，更加需要发挥政协在协商民主建设中的作用。推动政协协商与基层协商有效衔接，开展“协商在基层”工作，通过建言咨政和凝聚共识双向发力，可以让决策更能体现“最大公约数”，做好化解矛盾、理顺情绪、形成共识、增进团结的工作，把政协的制度优势转化为在国家治理体系中参与基层治理的效能。
(二)有利于有效发挥政协特别是县级政协作为专门协商机构的作用。县(市、区)政协是人民政协组织体系的重要组成部分，县(市、区)政协工作如何，直接影响着人民政协制度的成熟与定型。汪洋主席强调，市县政协的主要工作是协商，主要工作方式是搭台，开展“协商在基层”工作，可以把县(市、区)政协作为专门协商机构的职能、性质、定位更加鲜明地突出出来，发挥好其加强党对各项工作领导的重要阵地、用党的创新理论武装各界代表人士的重要平台、化解矛盾凝聚共识的重要渠道的作用，推动新时代人民政协制度更加成熟更加定型。
(三)有利于更好发挥政协在构建程序合理、环节完整的协商民主制度体系中的作用。作为专门协商机构，政协协商在社会主义协商民主制度体系中具有独特优势和不可替代的作用。开展“协商在基层”工作，一方面可以让政协的协商民主与群众面对面，使政协协商更富有实效;另一方面可以用好协商这一政协的“看家本领”，为基层协商注入政协元素，提供高质量的协商服务，提升基层协商的质量和水平。
二、准确把握“协商在基层”工作的方向原则。(一)坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义协商民主健康有序发展的根本保证。推动政协协商与基层协商有效衔接，要切实增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，在思想上政治上行动上与以同志为核心的党中央保持高度一致。坚持在各级党委领导下推进基层协商民主建设，建立党委统一领导、政协组织搭台、多元主体广泛参与的工作机制，最大限度保证协商结果与党的路线方针政策相一致，最大程度把群众凝聚到党组织周围，最大力度夯实党在基层的执政基础。
(二)坚持性质定位。开展“协商在基层”工作要准确把握人民政协性质定位，严格依照宪法和政协章程履行职能，重在搭建平台、建立机制、引导各方广泛参与，做到化解矛盾凝聚共识，确保工作守规不逾矩，尽责不越位。
(三)坚持以人民为中心。基层协商民主建设，体现的是“以人民为中心”的发展思想和“协商于民，协商为民”的工作要求，都是为了从根本上夯实党的执政基础，巩固党的执政地位。我们的工作，要充分尊重人民群众意愿，积极反映人民群众呼声，正确引导人民群众预期，使推动政协协商与基层协商有效衔接的过程，成为不断扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的过程，切实提升人民群众的获得感幸福感安全感。
(四)坚持崇尚创新。基层是创新的土壤，探索是创新的种子。由于各县(市、区)经济社会发展情况不同，群众的关注点和利益诉求也有差异，所以协商的重点和方式也要因地制宜。要尊重群众首创精神，鼓励基层因地制宜、结合自身实际探索实践，积极培育“协商在基层”的示范点，不断创造有地方特色的基层协商民主建设经验典型，共同打造有内涵、有特色、有影响的基层协商民主品牌。
三、紧紧抓住“协商在基层”工作的关键环节。省政协把“政协协商与基层协商有效衔接”作为今年重点工作之一，将在今年内采取先试点后推广、由点到面逐步展开的思路推进此项工作。3月25日，X到X调研时，专门强调要高度重视“协商在基层”工作。全市各级政协组织要以党的十九届四中全会精神为指引，准确把握新时代地方政协的新方位新使命，找准找实专门协商机构与重要治理平台的结合点和切入点，切实发挥政协作为政治组织和民主形式的效能。
(一)要推动协商主体精准化。科学合理确定协商主体范围，基层协商主体一般由议事会议成员、利益相关方、职能部门人员等组成。根据不同的协商议题，邀请利益相关方代表和与协商议题有关的其他人员参加，充分考虑议题类型、涉及范围、复杂程度和参与对象的广泛性、代表性，合理化组建协商议事主体，最大限度调动各方参与基层协商的积极性，重视吸纳威望高、办事公道的老党员、老干部、群众代表和“两代表一委员”，以及群团组织负责人、社会工作者参与，探索建立第三方参与机制，不断提高协商的覆盖面和说服力，让协商结果更专业、群众更认可。
(二)要坚持政协参与常态化。稳步推进政协协商与基层协商有效衔接，要积极组织政协委员走进乡村、走进社区、走进企业、走近群众，参与和指导基层开展协商工作，要发挥乡(镇、街道)政协委员活动组作用，依托基层政协委员之家、委员联络室或乡(镇、街道)为民服务中心、村(社区)为民服务站等设立协商议事平台，积极开展基层协商议事，建强服务基层、改善民生的政协履职“大舞台”，让群众感到政协离自己很近、委员就在身边。
(三)要实现协商规则标准化。加强对一些新问题、新情况的深入研究，及时调整修改一些操作性不强、有一定局限性的议事规则，善于总结提炼一些可复制、可借鉴、效果好的经验做法，并适时上升为制度机制，不断提高基层协商制度化、规范化水平，让协商活动有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。
(四)要探索协商方式多样化。各县(市、区)政协要建立协商议事会议制度，作为“协商在基层”工作运行的重要形式。在用好协商议事会议室的同时，根据群众需求和各地实际，积极探索通过智慧政协、民主监督、广场协商、院坝协商、会议协商、书面协商、网络协商等多种形式的协商，充分释放基层协商民主的潜力和效能，让“协商在基层”工作更加生动活泼、简便易行、务实高效。
(五)要注重协商成果实效化。提升协商质量，让协商的内容符合群众期盼、协商的过程能够民主高效、协商的问题及时得到解决，杜绝“花架子、做样子”。要突出协商重点。坚持围绕中心、服务大局，聚焦坚决打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会、实施乡村振兴战略、打好污染防治攻坚战、办好人民满意的教育、改善农民住房条件、提升公共卫生服务水平等事关群众切身利益的问题进行充分协商，认真收集、筛选议题，做到“议什么由群众说了算”。要解决实际问题。对于达成共识的议题，要抓紧组织实施，确保协商结果落地生根、开花结果;对于未达成共识的议题，要集思广益、持续协商，积极寻求解决途径;对于难以达成共识的议题，可提交同级党委、政府或党组织作为决策参考的议题。同时，要探索建立协商成果的采纳、落实、监督和反馈机制，对协商过程及协商结果运用情况，要加强监督，确保协商成果落地见效。根据各方面的意见建议来加强和改进工作，使党委政府的各项决策部署更加合乎实际、顺乎民意。
(六)要致力协商程序规范化。要发挥政协专门协商机构“专”的优势，按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求，对协商程序进行规范，提高协商的制度化、规范化、程序化水平。在开展协商工作时，一般应按照确立协商议题、确定协商主体、开展专题调研、组织协商讨论、公示协商结果等程序进行，并对各协商程序的具体实施办法进行细化规范，制定工作规则，形成完整规范的工作流程，确保协商活动规范有序、务实高效开展。
四、扎实推进“协商在基层”工作取得实效。推进“协商在基层”工作，是今年全省、全市政协系统的一项重点工作之一，各县(市、区)政协要加强组织领导，周密安排，扎实推进，争取早日取得积极成果。
(一)加强组织领导，压实责任。为顺利推进“协商在基层”工作，市政协成立了以我为组长、X同志任常务副组长，其他班子成员为副组长，各委室主任为成员的工作领导小组，领导小组下设办公室。市政协要在市委领导下，切实担负起主体主业的责任，强化统筹指导，主席会议成员和各专委会要按照联系指导县(市、区)政协的安排，定期了解推进情况，研究分析问题，推广典型经验，健立长效机制。
各县(市、区)政协也应相应成立“协商在基层”工作领导小组，建立挂钩联系制度，搭建好协商议事平台，制定好工作方案、协商规则、工作流程等，指导各乡(镇、街道)、村(社区)和企事业单位开展经常性的基层协商活动。领导小组办公室要进一步加强具体指导和督办推进，定期研究解决工作推进过程中的困难问题，全市政协系统要加强沟通交流、密切工作配合，加快形成齐抓共管、合力推进的良好态势，市政协将适时召开推进会议，进一步开展交流、推进工作。
(二)要发挥专委会作用，强化联动。各县(市、区)政协专委会要深入学习贯彻落实好全国、省、市政协专门委员会工作会议精神，切实发挥好在专门协商机构中的基础性作用，积极探索搭建具有各个界别特色的基层协商平台。把开展“协商在基层”工作与专题协商、界别协商、对口协商有机结合，充分调动和激发各界别委员参加基层协商的积极性和创造性，不断丰富协商形式、增加协商密度、完善协商格局。
(三)要坚持试点先行，稳步推进。尚未开展“协商在基层”工作的县(市、区)政协，按照先试点后推广的办法，积极开展试点工作，每个县(市、区)政协要确定不少于2个试点，试点可以是乡(镇、街道)、村(社区)或企事业单位，其中必须有一个试点是县(市、区)政府所在地街道。2020年上半年各级试点工作要全面展开，有条件的县(市、区)可以全面展开试点。
已经先期探索开展政协协商与基层协商有效衔接的县(市、区)政协，要按照省、市政协的要求，统一“协商在基层”品牌，进一步推进工作规范，要充分整合基层现有场所功能，统一建设标准，突出X特色，规范化建设乡镇、村社区、企事业单位协商议事室。在制度模块方面，一般应有“铭牌”标识，基层协商议事工作规则、流程、宣传标语，协商议事会成员基本情况、工作职责等，达到“有组织、有场所、有设施、有标识、有制度、有活动”的“六有”统一标准。
(四)要注重宣传引导，营造氛围。各县(市、区)政协要广泛开展政策宣传，普及相关知识，倡导协商精神、培育协商文化。夯实“协商在基层”工作的群众基础，引导基层群众依法表达意见，积极参与协商。要加强宣传引导，凝聚各方共识，充分利用报刊杂志、广播电视、门户网站、微信公众号等媒体，积极宣传基层协商民主建设的重大意义和深远影响，集中报道各地开展“协商在基层”工作的优秀典型和先进事迹，营造全社会关心、支持、参与基层协商的浓厚氛围。
开展“协商在基层”工作意义重大，推动政协协商与基层协商有效衔接使命光荣。我们要进一步解放思想、大胆创新、担当实干，努力形成可复制、可推广的经验和典型，为基层协商“百花齐放”打下坚实基础，为推动社会主义协商民主制度更加成熟更加定型贡献力量!
这次专题协商有三个特点：一是选题好，顺应市民期盼。城市是广大市民生活的载体，城市发展层次与市民生活品质息息相关。当前，X的城市建设正处于新的拐点，如何抢抓宁镇扬一体化战略机遇，立足承办世园的重要节点，在老城改造、新城建设上有新作为、大突破，更好满足市民对城市品质的新期盼，是我们必须面对和破解的重大课题。市政协围绕这一课题建言献策，选题好、站位高、很有价值，体现了强烈的民本情怀。
二是建言实，彰显政协智慧。
三个调研组提出了很好的建议。其中，第一调研组围绕精品城建，提出要强化精品意识、坚持规划引领、打造精品工程、弘扬工匠精神、发动社会参与;第二调研组围绕滨江城建，提出要突出江城互动、整体谋划、跨江发展、序时推进、协同配合;第三调研组围绕文化城建，提出要让目标“树起来”、规划“强起来”、品牌“立起来”、名片“亮起来”、记忆“活起来”，等等。这些建议精准实在，具有针对性、操作性，体现了政协人文荟萃、智力密集的独特优势。
三是调研深，契合城市发展。
市政协围绕城市规划设计、工程建设、基础设施、文化品牌等方面开展了广泛调研，还专门赴浙江、安徽等地进行了考察学习。刚才的发言，既有从大处着眼，提出精品城建、滨江城建、文化城建的理念，又从细微处思索，指出城市亮化美化绿化、立面店面、城市“蜘蛛网”等方面存在的问题，深入细致，据实直言，都说到了点子上、讲到了关键处，体现了政协积极参政议政的职责担当。
城市建设是一项长期、复杂而艰巨的系统工程。近年来，我市以项目化、工程化手段谋划和推进城市建设，老城区棚改征拆、危房解危、老旧小区整治等积极推进，新城区公共设施、商业地产、中高端住宅等加快布局，城市形象逐渐提升，城市功能不断完善。但我们也认识到，城市面貌对比先进地区，城市品质对照市民期盼，还有较大的差距和不足，“滨江不见江、古城不见古、城市不见市”的问题还较为突出。刚才，委员们鲜明指出了城市建设的突出问题，也提出了务实管用的对策建议。
今天，政府相关部门的负责同志也列席了会议，大家要高度重视、认真研究这次发言内容，逐条对照梳理，逐项推进落实，尽快把合理化的意见建议，转化为打造精致宜居城市的工作思路和实际行动。下面，我在大家发言基础上，就城市建设谈四点想法：
01立规矩，管控城市风貌。一要注重体系完整。推进国土空间规划编制，按照规定履行程序、尽快出台，指导和规范我市城市建设。进一步完善提升控制性详细规划，加快编制海绵城市、消防设施等专项规划，精心做好重要地段、门户空间等区域城市设计工作，形成系统完整的城市规划体系。
二要注重规划落地。坚决维护规划的严肃性和权威性，以钉钉子精神抓好规划落实。市规委会要发挥作用，加强对规划执行的检查，每年定期进行城市体检评估。要把规划晒在阳光下，让社会监督规划实施，形成推动规划实施的合力。
三要注重整体风格。强化城市色彩基调、建筑风貌管控，加强中轴线、城市天际线、建筑高度的管理，重要建筑、重点街区设计方案要严格把关、科学论证。要把城市亮化、美化、绿化作为系统工程来抓，与周边环境融为一体、相互映衬。
02疏脉络，畅通城市空间。城市发展空间是有限的，如何充分利用有限空间，实现最优布局、发挥最大功能、提供最多需求，是我们必须慎重考虑的内容。
一是线上要互联互通。
城市道路建设一直备受市民关注，虽然这几年在道路建设上投入了大量精力、人力、财力，但依旧有一些断头路、瓶颈路尚未打通。今年的政府工作报告中，我们列出了工农路南延、伍子胥大道拓宽改造、三将路新建、真州东路拓宽改造等重点道路工程，目前正在有序推进。下一步将加大投入力度，着力构建内部大循环、外部大连通的城市路网体系。
二是点上要实用高效。
X是一个县级城市，相较周边地区，城区面积不大，人口也不多。因此，无论是建设公共服务设施，还是推进商业开发，都要依照实际需求和功能发挥进行布局，体现科学性、实用性、效益性。比如，在打造公园体系过程中，要注重生态、体育、休闲功能的叠加，符合市民需求，体现市民满意。再如，在建设商业综合体过程中，要超前谋划、科学定位，避免低端重复、同类竞争。
三是片上要改造提升。
今年，我们将安居保障、旧城改造纳入城建“双十工程”，统筹推进棚户区改造和安置房建设、老旧小区整治和危房解危、三河公园片区改造等，当中涉及了大量拆迁，这也是我们目前重点推进的工作。通过以拆促建，实现城市空间的疏通和重塑。
03造精品，铸就城市地标。刚才，我们认真聆听了市政协第一调研组的报告，这对我市下一步打造城市精品、提升城市品质带来很多有益的启示。
一方面，要将精品理念融入城市。X的城市建设要开启精品时代，更加注重内在功能和品质，更加塑造舒适宜居的城市公共开放空间。要将“精品”理念贯穿到设计和施工的全过程，在精益求精中提升城市的美誉度。在规划环节，要高起点、高定位，引入国内外优质建筑设计团队，邀请知名专家、设计大师参与工程设计，让高品质成为工程设计的标配。在建设环节，要遴选具备高超技艺、匠心精神的建筑队伍，在材料选择、工艺选择、技术运用等方面，注重质量把关和细节处理，确保符合设计标准。在管理环节，加强工程质量全过程监控，健全工程竣工验收流程，委托第三方开展工程质量检验，确保工程优质完成。
另一方面，要将精品工程嵌入城市。在地标建筑、基础设施、商业街区等方面，要尽快形成更多的精品工程，以一个一个的精品造就城市标志和视觉形象。尤其是去年开始谋划推进的滨江新城“三个一”工程，要加快规划设计、工程建设进度，按照时点要求，年底前要完成滨江新城普通高中主体工程，开工建设人民医院东区院、文化中心，让广大市民感受到城市的真实变化。
04创特色，彰显城市魅力。一要彰显文化特色。刚才，市政协第三调研组作了专题报告。X拥有漕运盐运文化、园林文化、县学文化、名人文化等诸多历史文化。在城市建设过程中，这些文化如何保护、挖掘、体现至关重要。特别是在寤园综合开发、三河公园建设、大码头历史街区保护开发过程中，要综合考虑文化建筑、文化元素、文化名人的嵌入，打造城市的历史风景，形成城市的独特记忆。要结合老城改造、新城建设，通过石雕、碑刻、橱窗、文化墙等多种形式，更多地宣传、展示X的人文特色。
二要彰显现代特色。城市是在不断发展中的，也要融入现代化的元素，这关系着城市的长远发展。城市的开发要摈弃传统搞房地产的思维，在科技综合体、楼宇经济、金融中心等方面要有新的探索和突破。尤其是在与大集团、大企业合作开发过程中，要运用市场经营管理，注重产城融合，强化产业导入，激发城市发展的活力。
三要彰显水韵特色。水是城市的灵魂。在城市建设中，水作为最关键的生态环境因素介入其中，起着影响城市风格、美化城市环境的重要作用。近年来，我们大力实施“翡翠项链”工程，着力打造“七河一带”，取得了阶段性成果。下一步，要围绕“七河一带”，疏通城区水系，加快水岸景观建设。尤其是大力推进大江风光带建设，体现生态效果、景观效应，展示滨江风貌。
以上是围绕今天协商主题，提出的几点想法，下一步还要深入研究、细化落实。当前，我们既要克服疫情带来的不利影响，努力实现高水平小康社会和“十三五”规划收官目标，又要细致研究新的五年规划，以崭新的精神风貌迎接现代化建设的新征程。在此重要的交汇时点上，更加需要市政协与市政府共克时艰、携手同行。借今天会议机会，我就加强政府和政协的联系合作再谈三点意见：
一要畅通知情知政渠道。进一步加强与政协的联系，更好地发挥政协“人才库”的优势和“智囊团”的作用。大力支持政协组织开展视察、专题调研、问政咨询、民zhu评议、行风评议等各项活动，为改进政府工作献计献策，帮助政府抓好重大决策的落实。
二要主动接受政协监督。进一步强化协商意识，执行好定期向政协通报制度。对于涉及经济社会发展的重大事项、重要问题、重点工作，决策前主动与政协多协商、多通气、多征求意见，及时把政协组织的建设性意见纳入到政府决策之中。支持政协对法律法规实施情况、重大政策贯彻落实情况等进行监督。
三要支持政协履行职责。坚持政府与政协对口联系等经常性的联系制度，互通情况，交流信息。完善提案交办、催办、答复、反馈制度，狠抓政协提案落实。主动关心政协委员的工作和生活，切实帮助排忧解难，为委员们更好地履职提供保障。
各位委员、同志们：
今天这次会议，是xx区成立以来区政协首次提案办理协商会，目的是进一步统一思想、凝聚合力，确保把重点提案办好办实，出亮点、重成效。刚才，军红副主席通报了重点提案基本情况，承办单位汇报了重点提案办理情况，政协委员同承办单位协商互动，沟通交流，取得良好效果。
提案工作是政协参政议政的重头戏。提案办理协商是履行政协职能的重要形式和载体。今天的重点提案办理协商会，为提、办双方开展面对面协商搭建了平台，拓宽了政府部门工作思路，也增进了双方的理解与共识，必将对今后提案工作带来积极促进作用。
近年来，区政协提案工作和提案办理成效比较明显，表现在：一是提案质量稳步提高，作用发挥日益突出;二是委员政治协商、民主监督、参政议政的热情高涨，履职成效突出;三是形成了党委重视、政府支持、政协主动、部门配合、委员参与、社会关注的良好局面;四是有力助推了党委政府中心工作。但是，工作中也存在一些不足，如：偏重于提案数量，部分提案质量不够高，有的承办单位仍有“重答复”“轻落实”现象，解释多措施少，有待今后逐步加以解决。
下面，围绕提升政协提案质量、办理质量和服务质量，全面推进提案工作，我讲几点意见：
一、全面提升提案质量
提案质量是提案办理的基础和前提。作为政协委员务必珍视自身权利，把撰写提案作为应尽职责，下功夫写好每一件提案，既要保证数量更要保证质量。
一要提的“对”。提案首先要强调政治性，把好政治关，政协委员要全面掌握党的路线方针政策和法律法规，不能违背中央精神和各项法纪。要聚焦党委政府中心工作，及时关注经济社会发展中的热点、焦点、痛点与难点，从大处着眼，小处着手，切实提出真知灼见。
二要提的“实”。提案选题要实，查找问题要实，分析原因要实，对策建议要实。要充分调研、反复论证，在征求界别群众意见后，审慎提出提案，做到“无调研、不提案”“不成熟、不提案”，让提案“说得对、有影响、能落实”。
三要提的“好”。注重方向性、前瞻性、主动性，切实提高提案质量，争取有一批提案进入省级、市级层面，被上级党政领导领衔督办和采纳落实。同时以委员小组、界别、专门委员会为载体，形成集体提案，提高集体提案比重，优化提案结构，提高提案影响力。
二、全面提升提案办理质量
提案办理是提案工作的关键环节，决定提案工作成效。各承办单位要增强责任感使命感，以提案办理为契机，深化沟通协商，不断改进工作，推动将人民政协制度优势转化为国家治理效能。今年初，市政协印发了《县市区政协工作考核办法》，其中一项重要内容就是加强提案办理工作，对党政领导领办重点提案、参加重点提案办理协商会，政府每年向政协常委会通报提案办理情况，提案按期答复，提案办理“协商率”和办复“满意率”，开展提案办理民主评议或“回头看”等，均量化了具体标准，细化了分值，年底要一并督办要账。因此，希望区党政领导继续对提案办理给予高度关注，加大协调支持力度，推动提案落实。各承办单位作为对提案办理直接负责的机构，要一如既往地把提案办理摆在重要位置，积极探索创新，完善提案办理“五步工作法”，这个问题我去年讲过，不再多讲。要采取提案面复会、邀请委员视察、征询委员意见等形式，不断改进办理工作，力争把每一件提案都落地落实，以提案有效办理助推部门工作提质增效，为全区高质量赶超发展助力加油。
三、全面提升提案服务质量
提案工作涉及面广，需要各方面之间密切沟通、衔接配合。政协有关领导、有关委室，要认真作好协调、服务、联络等基础工作，为提案办理提供高效后勤服务保障。
一要规范完善提案工作运行机制。就提案工作的重要安排和活动，及时与区委、区政府沟通，坚持联合交办提案、重要提案呈报区领导阅批等制度。要加强与政协委员联系，为他们反映情况和意见提供支持;加强与承办单位协作，探索提案办理情况公开、提案办理实效评价等机制，促进提案有效落实。
二要注重相关方面协调互动。积极搭建平台，创造条件，加强委员、承办部门、政府督查部门之间的互动，让更多的委员参与到提案办理中，使“提”和“办”联系得更加紧密，把“督”和“查”更为有机结合;政协机关要做好统筹协调、组织实施工作，密切与各方面联系，为提案者提提案、承办单位办提案提供业务指导和服务。
三要加强提案工作宣传。对提案数量多、质量高的委员，利用评选最美政协委员、最优政协提案等形式予以鼓励;对提案办理成效突出、委员赞誉度高的承办单位，进行大力表彰;利用报刊、微信公众号，及时刊发委员撰写提案、部门办理提案的典型事迹和突出成效，激发各方面积极性，营造全社会理解支持提案工作的良好氛围。
各位委员，各位同志，让我们齐心协力，不断提升政协提案工作质量，更好发挥提案作用，为建设诚信之都生态之城富强之区，为助推xx区高质量赶超发展贡献政协智慧和力量!
关于我市如何促进小微企业发展
形成产业集群工作的几点探讨
新一轮经济发展中，不可缺少的一个部分是小微企业。他们是创新的主体、也是现代服务业的生力军。小微企业作为中国经济的命脉之所在，是中国经济的基本细胞，小微企业不稳，宏观经济难以长期向好。因此，无论是对民间借贷，还是小微企业的政策，都不应是短期、临时性的，更不应是简单扶持性的，而应将其放到国家经济发展的战略层面，出台框架性的制度性方案，给小微企业以长期的预期。
金融危机以来，许多小微企业面临困境，为引导和帮助全省小型微型企业发展，省政府近日出台《关于贯彻落实国务院支持小型微型企业发展若干政策的实施意见》，从加强金融信贷支持、拓宽企业融资渠道、加大财税扶持力度等方面提出了21条政策措施。如何形成产业集群优势克服困难持续发展，让产业集群内的小微企业“寒冬不寒”，是值得我们思考的问题。下面我就我市如何促进小微企业发展，形成产业集群工作谈点我自己的看法：
1、进一步加强政府引导和扶持。小微企业产业集群的发展离不开政府给予大力扶持，特别是金融、中介服务、劳动力教育和技术培训等。要充分发挥政府作用，带动企业发展。要强化政策激励，为实施集群转型升级提供强大动力。要鼓励小微企业产业集群之间形成联盟，使它们加深竞争合作关系。要加强知识产权保护，提供信息、资金和技术等服务，降低集群企业转型升级成本。
2、进一步加快引进和培育高技术人才。高技术人才是产业集群转型升级的主体，培育高技术人才是发展南昌小微企业产业集群的基础。要进一步实施人才战略，优化人才发展环境，广泛吸引高技术人才。要鼓励集群企业之间开展技术合作和培训交流。要积极开展常态化的产学研活动，不断提升产学研联合层次。要加强对产业集群的人才服务培养，建立专门人才培训基地。
3、进一步发展小微企业产业集群金融创新。现阶段金融创新已经取得了相当的成绩，但仍未能满足企业发展的强劲需求。不同小微企业产业集群的行业现状、利润情况、经营风险都存在较大差异，用同样的标准来衡量不同的产业集群已经不能满足产业集群融资的需求。根据小微企业产业集群的实际情况，来进行金融创新，既规避了银行资金风险又让企业的发展得到了资金支持，让银行和企业取得双赢。
4、进一步推动小微企业产业集群运用金融工具。小微企业产业集群的原材料波动往往对集群内的企业经营影响较大。金融工具有规避原材料价格波动的作用，但单家企业难以实行，可以尝试建立以产业集群为单位，以规避原材料价格波动风险为目的，以期权、期货为主要手段的风险规避模式，将集群的生产成本波动降低，缓解可能的经营风险。
同志们：
刚才，X名同志围绕“发挥专门协商机构作用推动新时代人民政协创新发展”主题，从多个方面、多个角度做了交流发言和热烈讨论。既有理论高度、又有工作案例，讲得都很好，有许多好的经验和做法值得大家互相学习和借鉴，会议主题鲜明、内容丰富，求实务实，达到了深化认识、相互学习、明确思路、再创佳绩的目的，对进一步做好“专门协商”工作起到很好的推动作用，展现了新时代政协工作的新气象、新作为。在此，我代表市政协，对大家的辛勤付出、有效劳动，表示衷心的感谢！下面，在同志们发言的基础上，我讲三点意见。
一、要准确把握新时代人民政协性质定位的新内涵
党的十八大以前，关于政协性质定位，一直是大家所熟悉的“爱国统一战线组织”，“中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”，“发扬社会主义民主的重要形式”这“老三条”；
十八大之后，按照习近平总书记关于加强和改善人民政协工作的核心要义，2018年3月15日，中国人民政治协商会议第十三届全国委员会第一次会议通过《中国人民政治协商会议章程修正案》修订，对政协性质定位，在“老三条”的基础上又加了“新三条”即“政协是国家治理体系的重要组成部分”；
“政协是具有中国特色的制度安排”。“政协是专门的协商机构”。“老三条”强调的是人民政协的性质，“新三条”是从不同角度对它的延伸，不仅强调人民政协的性质，也包含人民政协的定位。尤其是“专门协商机构”这六个字，言简义丰，涵盖了政协的各项职能，彰显了其在国家治理体系中的重要作用；
是“老三条”“新三条”性质定位的综合承载。新形势下，党中央对我国的国家制度和治理体系做了清晰的定位分工，党委是决策机构、人大是立法机构、政府是行政机构、政协是协商机构,所以用一句话来概括人民政协是什么？就是专门的协商机构，我们的理论工作一定要紧紧把握住新时代人民政协性质定位的新内涵，这是一切研究工作的“根与魂”。
二、要准确把握新时代人民政协理论研究的方向
经过多年不断丰富、完善和发展，形成了中国特色人民政协理论体系。进入新的历史阶段，人民政协理论学习、研究的重点在哪里？我理解主要要学习研究十八大以来习近平总书记关于人民政协工作的重要思想。十八大以来，习近平总书记对人民政协事业发展的各个方面都做了深刻阐述，形成了一系列重大理论创新成果。在2019年7月24日全国政协召开的庆祝人民政协成立周年理论研讨会上，汪洋主席指出，人民政协事业进入了新时代，人民政协理论研究必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧盯时代之问、实践所需，把习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想领悟好、研究好，把人民政协年的宝贵历史经验总结好、宣传好，把关系人民政协事业发展全局的重大问题从理论上阐释好、回答好，为人民政协制度更加成熟更加定型、更好发挥专门协商机构在国家治理体系中的作用提供理论支撑，努力开创新时代人民政协理论研究工作新局面。作为基层政协，我们的重心不是去研究基础理论、重大理论，这些都是大课题。我们能做得来，做得好的是全面准确把握政协组织的性质和定位，在推动人民政协制度更加成熟更加定型、加强党对人民政协工作的全面领导、发挥政协专门协商机构作用、做好凝聚共识工作、强化委员责任担当等方面加强研究，为政协工作创新实践、为实现基层政协机构的载体和平台功能，作出有益的实践和探索。
三、要准确把握新时代人民政协理论与实践结合的重点
理论的生命在于实践。我们要不断地以理论学习、理论指导、理论实践促进政协工作质量持续提升。在准确把握新时代人民政协理论与实践结合点中要形成三种能力：一是提高政治把握能力。政治把握能力是把握政治方向的能力，主要体现为政治敏锐性、政治鉴别力、政治洞察力。这种能力主要靠学习理论和履职实践去提高。要让学习成为政协一项永恒的主题，尽可能为大家创造良好的学习条件，吃透上情、熟悉下情、了解民情。今后，还要让委员学习形成制度化、常态化。要搞好履职服务，在时间、人员、经费等方面做好协调保障。二是提高调查研究能力。调查研究是做好理论研究的基本前提。要集中优势兵力，主攻重点课题。要有效整合力量，建立政协委员专家人才库，集中统一调配，改变“散打”状态，形成“拳头”优势。要精简调研视察课题，按照“少而精”的原则，选择那些党委政府重视、社会各界关注、能够产生影响、政协有能力介入的重要课题，一抓到底，抓出深度，抓出质量，抓出成效。三是提高联系群众能力。察民情、识民意、保民利、促民生，是政协履职的立足点和出发点。专门委员会要积极组织委员参与协商、视察、调研等活动，及时向有关部门反映相关信息和意见建议。推广各级委员之家、委员联络站、联络点等联系群众的平台作用。建立健全社情民意表达和汇集分析机制，畅通和拓宽各界群众的利益诉求表达渠道，积极反映社情民意。
同志们：实践发展永无止境，理论创新永无止境。习近平总书记为新时代政协工作指明了方向。我们要充分发挥好人民政协专门协商作用，并在与实际工作结合基础上创造更多更好的专门协商实践形式，为×振兴发展作出新贡献、展现新作为！
叶小文 袁廷华 《 光明日报 》( 2014年09月21日 01 版)
推进国家治理体系和治理能力现代化有多方面的内容，其中一个重要途径，就是全面深入推进协商民主。
现代治理和协商民主，内里相通、相辅相成。现代治理不同于传统控制、管理和统治的紧要处在于，治理的权威既来自于政府，也来自于其他相关社会主体;治理不仅是自上而下单向度的命令——服从，而是由政府主导和公众参与彼此互动、相辅相成。因此，治理本身即内涵了对于协商民主的要求。现代治理和协商民主都依托于民主的深化，都遵循“官民”合作与共治的相同逻辑，两者实际上是一体两面、如影随形的关系。协商民主离不开现代治理，现代治理也离不开协商民主。没有协商民主，就不会有有序、有效的政治参与，就不会有持续互动的沟通对话，就不会有广泛的共识、科学的决策，政府因此而缺乏必要的权威，那自然就谈不上有效的治理，更遑论善治。
协商民主是国家治理现代化的应有之义。国家治理及其现代化的根本问题，在于确立和完善各领域的基本制度，保障这些制度良性运转，以维护由核心利益关系、核心价值观共同搭建起来的基本的社会秩序。我们的国家治理体系怎样完善?治理能力从何而来?答案是，既要坚持共产党和政府的正确领导，又要依靠社会各个方面和广大人民群众的积极参与。我国是人民民主国家，人民群众是国家的主人，是国家治理的主体。我们的国家治理必须走群众路线。走群众路线，就是要努力实现共产党领导和人民当家做主的有机统一。群众路线在国家治理中的具体落实，是实行包括协商民主在内的人民民主。协商民主汇集和依靠群众智慧，形成和尊重人民意志，致力于有效参与和有效治理的有机统一，因而是治理体系、治理能力现代化必不可少的重要内容。质言之，协商民主以尊重差异、多
1 元兼容为前提，以理性平和的对话协商为方式，以化解矛盾、规避风险、增进共识、促进和谐为目的。因此，协商民主有利于构建和完善结构合理、系统完备、科学规范、行之有效的国家制度体系，有助于开启民智、汇聚民意、凝聚民力，促进党和政府决策的科学化、提高治理社会各方面事务的能力，有益于保障人民群众有序、有效的政治参与，有助于维护社会公平正义，协调社会关系，增进社会和谐。从这个意义上讲，协商民主既是实现人民当家做主的有效途径，又是推进国家治理体系和治理能力现代化、完善和发展中国特色社会主义制度的重要载体。
协商民主是在中国共产党领导下，通过政权机关、政协组织、党派团体、基层单位等渠道，就国家重大方针政策、经济社会发展重大问题，特别是涉及群众利益的实际问题进行广泛协商，以求增进共识、增强合力、拓展公民有序政治参与的人民民主的重要形式和工作机制。协商民主作为一种制度化体系，渗透到国家根本政治制度和基本政治制度运行的各个环节以及基本单位政治生活中，主要包括三个层面的协商，即：政治协商(中国共产党同各民主党派以及各族、各界代表人士就国家重大方针政策和国家重大事务进行协商)、社会协商(执政党、人大、政府等国家权力中枢与社会公众、社会组织就社会发展重大问题和涉及人民群众利益的实际问题进行协商对话)、基层协商(基层领导机构与基层广大群众之间进行的一种协商议事和对话的制度)。其中，人民政协以其鲜明的特点和独特的功能，成为协商民主的重要渠道和载体。
人民政协作为中国人民的爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。人民政协在协商民主中的重要地位体现在：
2 其一，人民政协由各政党、各民族、各团体、各阶层、各方面的代表性人士组成，具有极大的广泛性和包容性，能够比较全面、系统、综合地反映社会各个方面的诉求，实现最广大人民的民主权利，成为我国人民代表大会制度以外又一重要的民意吸纳、提取的制度机制。
其二，人民政协是我国特有的专事协商的政治组织，有着民主协商的优良传统和制度化的组织形式，有着人才荟萃、智力雄厚、位置超脱、下通上达的优势和特点。人民政协的协商，以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，实现人民知情权、参与权、表达权、监督权的有机结合，体现社会主义民主的本质要求。
其三，人民政协是连接国家与社会的最大的体制组织。人民政协将国家权威与各方面、各领域的社会精英联系起来，并通过社会精英的代表性功能的发挥，将国家权威与社会公众连接起来。通过协商与合作，国家权威被自觉认可并获得稳定的支持来源，社会不同利益群体也有序参与到政策形成过程中，从而建立起国家与社会的密切合作与良性互动关系。在社会多元发展的时代条件下，通过人民政协的改革和完善，能够架构起一座国家与社会良性互动、和谐发展的桥梁。
人民政协的政治协商作为一种民主形态，其功能主要有以下方面：
——价值引领、导向功能。政治协商的过程是中国共产党实现党的领导、推进政治社会化的过程。
——利益表达、协调功能。面对社会和利益多元化，通过协商进行利益表达，求同存异，协调关系。
3 ——决策协商、咨询功能。政协委员中人才众多，分布层面广，知识层次高，社会联系广泛，他们通过协商和咨询，对决策方案提出意见和建议，提供决策参考信息和政策选择方案，推进决策科学化，降低决策失误导致的政策风险和社会问题，使决策更能够全面反映各个方面的利益和要求。
——社会疏导、稳定功能。人民政协的政治协商为社会提供了一种制度化、组织化的政治参与路径，使社会不同阶层利益的维护有了合法的代表，公众意愿的上达有了制度化的方式，从而有利于避免或减少无序的、非理性的、抗争性的政治参与，保持社会的稳定。
——凝聚共识、整合功能。中国共产党作为政治权力中枢，与具有一定代表性的其他各政治主体通过民主的、平等的、真诚的协商来讨论公共事务，在广泛参与的基础上寻求共识，实现公共利益最大化，增强公众对公共政策的认同。政治协商使决策更加符合社会各个阶层的利益要求，从而能够得到社会各种力量的合作与支持。协商和讨论，使参与者体验到决策是共同做出的，增强执行政策的责任感和主人翁意识，推动政策的输出和执行，更加自觉履行服从国家权威的义务，更加主动地参与和维护政治体系。
完善人民政协的政治协商，是协商民主建设的重要内容。要深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，站在国家治理现代化、完善和发展中国特色社会主义制度的战略高度，加强人民政协的制度建设，使人民政协作为协商民主重要渠道的作用得到切实有效的发挥。
一是进一步明确人民政协的法律地位，增强人民政协制度效力。
二是加强人民政协政治协商的制度化、规范化、程序化建设，切实提高人民政协履行职能的有效性。
4 三是与社会结构的变化相适应，调整和充实政协协商的主体。在社会结构深刻变化的时代条件下，着眼于扩大团结面，增强包容性，认真研究人民政协界别的合理设置和调整问题，最大限度地把新的社会力量和各个方面的代表人士吸纳到人民政协中来。
四是完善人民政协的界别组成机制。人民政协是由界别组成的统一战线重要工作机构，界别不仅体现为政协参与单位的广泛性，而且体现为不同特色政治力量的代表。
五是进一步完善人民政协的协商形式。当前人民政协的协商形式主要包括议事协商(全体会议、常委会议和主席会议对国家和地方重大方针政策进行协商)、资政协商(政协及政协委员与党政等权力部门之间的协商如专题协商、对口协商、提案办理协商等)、政协内部协商(界别协商、双周协商座谈会等)。完善人民政协的政治协商，一要进一步完善议事协商，关键是党和国家以及地方党委和政府的重大决策，在决策前和决策执行过程中，要进入人民政协协商程序。二要进一步完善资政协商，关键是强化人民政协与国家权力部门的良性互动，使民意能够迅速、准确地反映到党和政府政策制定和完善过程中，使人民政协在资政、监督方面发挥更加切实有效的作用。三要进一步完善政协内部协商，关键是要更加充分地开掘人民政协人才、智力积聚优势，汇聚各界别的智慧和力量。此外，还要探索政协委员与社会公众的协商和对话制度等各种新的协商形式，如政协信息公开制度、政协委员与社会公众对话制度、公众旁听和评议制度、应急协商制度等，搭建人民政协与社会公众联系的桥梁，扩大人民政治参与的深度和广度。
(叶小文，中国人民政协理论研究会副会长、中央社会主义学院第一副院长;袁廷华，中央社会主义学院副院长)
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