改革开放以来, 我国的城市化建设取得了举世瞩目的成就, 创造了人类城市发展史上的奇迹, 但同时也产生大量的违法建设问题, 如小区住户在底层庭院或小区公共用地或楼顶平台建房;在旧城区及城市规划区的城乡结合部, 未经审批擅自翻、改、扩建住房;尽管经过审批, 但在施工过程中扩大建设规模或加层或改变审批的规划使用性质等, 严重侵蚀了城市公共资源, 影响了城市公共安全。
南通作为“中国近代第一城”, 丰厚的历史底蕴配合独具城抱水、水拥城的绚丽风貌, 形成了较好的城市面貌。但城市违法建设问题普遍存在, 成为破坏市容市貌的顽症, 导致了城市文化的丧失, 城市的形象和品位得不到提高。在当前深入贯彻落实科学发展观, 积极构建和谐社会的时代背景下, 为维护公平正义和保障人民生活水平, 城市违法建设问题的科学有效治理势在必行。
据实地调查, 南通市违法建设的表现形式、存在类型、用途性质各有不同。
主城区的违建主要类型为:屋顶搭建住房、厨房等生活设施;在底层封闭围墙内或利用原房屋凹陷部位, 搭建、拼接、建造住房、厨房等生活设施;企业厂区内未经批准建设的各类用房屋等等。以上违建多数分布在城区老住宅小区以及尚未改造、改建的旧城地带。这些违建除企业、社区等法人集体用于生产经营外, 多数为个人因生活困难、住房紧张而搭建。随着经济的进一步发展, 也出现了一些新的违建类型:新建别墅拼接、改造、擅自扩大建筑面积;利用屋顶、露台、退台搭建书房、健身房、花房、观景房等生活、观赏设施;破墙、破门、破窗改建或增扩原房面积。以上违建除破墙、破门、破窗行为多发生在老市区沿街住宅底层, 用于开店赢利外, 其他均有向新建别墅、高档住宅区发展、延伸的趋势。
城郊结合部、农村的违法建设问题更为严重, 始终在违建—拆除—再违建中循环往复。其主要类型有:建新不拆旧;原址加层或拼接扩面;以危房名义翻建或推倒重建;未批异地新建;企业以招商引资名义利用原房屋擅自扩面改建等等。以上违建多数集中在城郊经济相对繁荣的区域, 集镇、集市、市场周边更为突出, 并呈现向更大范围扩散、蔓延的势头。
南通市违法建设情况的特征可用“多、快、乱”来形容。一是“多”, 擅自将平房改建楼房、将二楼翻建三楼甚至更高;有的占用屋前、屋后空地等。二是“快”, 大多数违法建筑属于个体行为, 设计结构简单, 建造成本低廉, 加上建筑材料运输快捷, 施工质量不高, 往往几天之内就可建成, 且多利用双休日、节假日突击行动, 令有关部门防不胜防。三是“乱”, 根据自身需要随心所欲搭建, 目的多为出租、开店、等待拆迁, 根本不顾技术规范和环境要求, 杂乱无章。
寻求利益最大化是人的普遍追求。特别是在市场经济条件下, 企业、组织和个人等市场主体都具有趋利性。作为经济、社会和物质的空间聚集体, 城市既是经济最为活跃的场所, 又是土地最为稀缺的地区, 加上祖祖辈辈流传下来的“地能生财”思想观念, 巨大的违法收益远远高于较低的违建成本, 所以违法建设应运而生。企图以最低的成本抢占城市土地, 尽可能加大开发强度, 增加占有量;或一些拆迁地段的居民擅自突击搭建, 企图增加拆迁补偿;开发商擅自牺牲绿化、广场、停车场等公用配套设施来增加销售面积;城乡结合部自行搭建大量简易房来用于出租或经营等现象不足为怪;而且, 越是区位条件优越, 越是容易获得经济利益的地区, 违法建设就越容易滋生。
规划是政府管理、调控和指导城市建设的重要依据和手段, 应当具有超前性与长远性。由于地方经济发展迅速, 城市建设不断扩张, 土地利用总体规划、城市总体规划的供应量远远不能满足建设需求, 规划往往赶不上发展变化, 规划滞后或规划调整过于频繁, 以及还有规划没有覆盖到的地区, 导致规划实施的效果并不理想, 极易给违反规划建设钻空子。比如老城区的规划改造滞后, 城市功能配套不完备等弊端日渐凸显, 导致市民擅自搭建车库、杂物间等以满足生活需要。有些建设单位为了追求市场的快速, 不能等待审批程序的完成, 就会出现“先建后报”, “边建边报”甚至“干脆不报”的行为。同时, 规划部门审批程序繁琐、审批时限过长、基础资料不全、联合审查制度不健全等。这是违法建设行为屡禁不止的专业因素之一。
基于局部利益或者政绩考量, 一些行政管理部门采用无动于衷式的沉默状态或者以消极的不作为姿态逃避责任, 同时一些违法建设得利者、利益集团采取不正当的手段, 使得某些行政管理部门人员滥用权力纵容违法建设, 导致拆除和处理违法建设存在一定的难度。而且整治违法建设没有长效机制, 抓创建时紧一阵, 过后便松下来, 致使违法建设难以根治。
违法建设行为可能涉及违反多部法律, 涉及多个管理部门。政出多门, 管理权限交叉、重叠, 难以协调各种执法力量, 造成整治配合不力。
近几年城市建设热潮迭起, 不仅建设项目数量高速增长, 新技术、新材料的应用也使建设工程完成速度日益加快, 掌握每个建设项目的完全信息极其困难。同时各行政主管部门未实行责任机制, 没有分区包干分解责任, 监察人员数量有限且素质不一, 呈现违法建设名目繁多, 出现真空监察的状况。
调研发现, 现实生活中的弱势群体违建的比重不少。尤其是老城区下岗、失业、残疾、老弱等家庭, 这部分人大多存在生活、住房等实际困难。在崇川、港闸等城区老住宅区内, 都有因为生活、居住条件低下而在楼房底层围墙内搭建厨房、卧房、厕所等情况。甚至还有3代同堂8口人, 挤住在20世纪70年代建造的30平方米老住房内的情形。这些群体的违建, 一方面确实违反法律规定, 破坏城市形象。一方面当事人困难属实, 拆与不拆, 处理起来很困难。考虑到历史遗留、现实情况和以人为本的原则, 往往放宽政策, 手下留情, 使这类违法建设暂时保留。
(1) 要树立预防为主意识和依法行政意识, 重视违法建设问题治理工作的法律法规以及行政行为规范性研究, 真正从法律上、制度上寻求解决防违、拆违工作新途径, 做到各项工作有法可依, 有规可循。
(2) 要树立长期、有序、平稳、有效的工作理念。违法建设会伴随社会经济的发展和城市化进程长期存在, 还会呈现更加复杂、激烈、艰巨的状态, 要做到长期监督、巡查与突击专项检查相结合, 防止反复和回潮, 控管新生违法建设问题。
(3) 要树立疏堵结合的工作理念, 光堵不疏只会导致群众的信任危机和恐慌心理, 产生逆反情绪, 结果引发群起抢建和扩散蔓延态势。应多与群众沟通交流, 了解群众的实际问题, 缓解群众的矛盾心理, 并及时出台配套政策, 在政策到位和充分信任的基础上, 建立严格的管理机制, 使群众心服口服, 心态平和。
(1) 城市规划区范围内的各类建设用地和建设活动应全部纳入城市的统一规划, 实行规划一张图、审批一支笔。要根据城市发展的新形势和新要求, 适度超前规划, 抓紧制定和完善主要街道、公共活动场所、城乡结合部的控制性详细规划, 为建设管理提供科学的依据。
(2) 完善规划审批制度, 精简报建手续, 缩短审批时间。建立和步完善联合审批制度, 集中进行建设项目的规划审批和核发“一书两证”。在办理报建审批手续过程中, 要尽量使用现代化手段代替手工操作, 做到既严格审批程序, 又提高办事效率。同时规划执法监督要贯穿从项目报建审批、建设用地审批、建设工程放线验线、建设施工检查、到项目竣工验收全过程。
(3) 利用GPS (全球卫星定位系统) 、GIS (地理信息系统) 、RS (遥感信息系统) 、CORS (厘米级城市坐标连续运行参考站服务系统) 等高新技术, 建立数字规划系统, 并保持更新。对各类建设实行事前、事中、事后全方位的监督检查, 及时发现问题并立即纠正。
(1) 建立健全纵向到底 (从市行政主管部门到每个巡查人员) , 横向到边 (从市、区政府到行政村) 的监督、管理责任制。规划、国土、城管、公安建设等各部门联动, 条块结合, 定期会商、及时协调执法行动, 提高综合执法效能。
(2) 建立快速反应机制, 处理违法建设。各有关部门要向社会公开举报电话, 设立规划110, 鼓励群众举报投诉违法建设。首接违法建设举报投诉的部门和单位, 在接到举报后规定的时限内到达现场进行调查处理, 属于自己职责范围的应当认真组织查处, 不得推诿, 涉及其他职能部门的或及时转交或配合做好查处工作。
(1) 充实规划执法监察队伍, 保证执法监察工作所必须的人力、物力和财力。建立巡查报告机制, 由街道、乡镇聘请一定数量的专职巡查人员, 建立巡查大队及各中队, 增强执法力量, 分片包干巡查区域。执法监察人员要加强学习, 不断提高自身综合素质, 做到服务与管理并重, 在查处违法建设时按章操作、依法办事, 教育与处罚结合。
(2) 有关部门对整治违法建设工作开展得好的单位和有功人员, 要给予表彰奖励, 并树立典型传授经验;对思想不重视、监管不到位、查处不得力的, 要予以通报批评;对违反规定为违法建设办理相关批准手续、发放相关证照的行政机关及其工作人员, 要依法追究行政责任。将整治违法建设问题的工作效能加入到年度目标考核和政风行风测评中去。
(1) 建议宣传部门研究开设《拆违专栏》或《关注拆违》等专题栏目, 并采取宣传车、黑板报、横幅、标语以及娱乐节目等多种形式和手段, 大力宣传国土管理、城市规划以及南通市有关农村私人建房、危房修缮以及拆迁补偿等法律、法规和政策常识, 表扬正面典型, 建立诚信名单, 宏扬社会正气, 营造良好氛围。
(2) 在政府网站上公布违建单位及个人名单, 起到警示教育的作用。加大公众监督力度, 追踪热点违建案件, 剖析典型违建案例, 曝光重点违建内幕, 形成强大的舆论攻势, 促进治理违法建设工作不断深入。
随着现代社会的发展, 人们对城市生活的要求越来越高, 它不仅是人们居家定所的地方, 更是承载文明, 传播科技文化, 提供追求和享受的容所。而违法建设的治理效果直接关系到城市的健康有序, 关系到人民的安居乐业, 关系到社会的和谐美好。相信通过建立健全法规, 突出规划管理, 完善监察制度, 形成管理的合力, 疏堵结合、标本兼治, 城市违法建设问题一定能得到科学有效地治理!
摘要：南通作为“中国近代第一城”, 城市化建设取得了举世瞩目的成就。但违法建设问题普遍存在, 成为破坏市容市貌的顽症, 城市的形象和品位得不到提高。本文对南通城市违法建设问题的现状进行深层次分析, 探讨了科学有效治理城市违法建设问题的对策。
关键词：南通,违法建设,现状分析,治理对策
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