我国公务员职位聘任制缺陷及其应对策略

一、问题的提出

公务员的职位聘任, 是指机关根据工作需要, 经省级以上公务员主管部门的批准, 对专业性较强的职位和辅助性职位采用公开招聘或从符合条件的人员中直接选聘来任用公务员的一种方式。 (1) 《中华人民共和国公务员法》对此做了明确规定, 为我国公务员实行职位聘任制度提供了法律依据。

我国引入聘任制的最初目的是为了解决某些专业性较强的职位和某些辅助性职位“招工难”的问题。相对于传统的选任制、委任制而言, 聘任制具有引入市场机制、开放灵活的特点, 有利于打破公务员的“金饭碗”, 进一步解决公务员进不能出、缺乏活力等问题, 是对我国传统公务员人才选拔方式的有益补充。

2007年1月, 深圳成为公务员职位聘任制的试点区域, 在行政机关、事业单位等领域开始实行聘任制。2008年2月1日, 深圳开始实施《深圳市行政机关聘任制公务员管理试行办法》, 对部分职位实行公务员聘任制, 效果并不理想。自2010年起, 深圳市所有行政机关全部新增职位招收聘任制公务员。实践证明, 深圳市推行公务员职位聘任制度试点取得了很大成效, 但是也暴露出了不少问题, 反映出这一制度设计和实践运作尚存在许多亟待解决的问题。

二、我国公务员职位聘任制的缺陷分析

从深圳市试点改革中暴露出的诸多问题, 我们可以看到我国公务员职位聘任制在公务员入口、管理、退出等机制方面尚存在诸多缺陷。

(一) 入口机制缺陷

我国公务员职位聘任的方式有公开招聘和直接选聘这两种。《公务员法》规定公开招聘程序可以参照公务员考试录用的程序, 但是未对直接选聘方式做明确的规定。实践中, 直接选聘的人选, 主要通过机关自己有所储备、有关组织或人员推荐、个人自荐等方式产生。毫无疑问, 直接选聘方式的科学性是值得商榷的:首先, 这种方式缺乏客观标准, 又容易受到人为因素的影响, 导致人事腐败滋生;其次, 这种方式容易为行政机关内部人员所利用, 任人唯亲, 导致聘任制沦为行政机关的“内部福利”政策和“养老院”。

同时, 我国公务员职位聘任的职位范围存在任意扩大的隐患。《公务员法》规定聘任的范围主要包括以下两类职位:专业性较强的职位和辅助性职位。然而这一表述终究过于抽象笼统, 实际操作过程中的自由裁量余地很大。据掌握的数据来看, 专业技术类的聘任制公务员的工资远高于普通公务员, 若是对聘任制的适用范围不加以严格限制, 势必会对公共财政造成巨大的压力, 也会激发普通公务员的抵触情绪, 影响行政系统的稳定性。

(二) 管理机制缺陷

聘任制公务员的管理主要通过聘用合同实施。聘用合同对聘任期限、职位及其职责要求、工资、福利、保险待遇、违约责任等做了规定。 (2) 然而, 由于我国聘任制公务员考核存在考核依据不完善、考核指标不合理、考核程序不规范、考核缺乏对民意的考虑、考核结果使用不当等问题, (3) 使得合同管理流于形式。

另外, 聘任制公务员的素质保障制度和激励制度尚不明朗。公务员的培训制度、交流制度、职务晋升制度、奖励制度和工资保险福利制度能否适用于聘任制公务员, 我国《公务员法》未明确规定。由于制度设计的缺陷, 聘任制公务员和考任制公务员往往呈现出平行的状态, 难以产生交集, 导致身为“鲶鱼”的聘任制公务员本身就无精打采, 无法发挥预期的“鲶鱼效应”作用。此外, 实践中, 在深圳等地区的法院系统内, 存在明显的“身份阵营”。聘任制公务员往往被排斥在考任制公务员“阵营”之外, 遭受着“身份歧视”。因而, 如何打破聘任制和考任制公务员的身份界限, 消除聘任制公务员的“临时工心态”, 帮助其实现自身价值, 是聘任制亟需解决的问题。

(三) 退出机制缺陷

《公务员法》规定聘任制公务员的任期为一年至五年, 期满聘任合同自动解除。同时, 聘任合同经合同双方当事人协商一致也可以解除。然而, 《公务员法》并未对连续聘任和聘任转委任明确表态, 导致实践中存在诸多争议。例如, 在深圳市, 于2010年9月入职并签订为期三年聘任合同的全市范围内的500余公务员, 在2013年9月合同到期后也无一例外地顺利通过考核并获得所在单位的合同续订“大礼包”, 得以继续留在公务员队伍里。毫无疑问, 这种变相延长聘任期限的行为严重背离了聘任制的初衷, 妨碍了其选拔方式的灵活性, 有悖于聘任制追求增强竞争、提升行政系统活力、缓解行政机构人员臃肿问题的精神。

由于缺少清晰明确的绩效考核标准, 聘任合同管理能力十分有限, 导致聘任制公务员“只进不出”。据统计, 深圳市在聘任制实施的6年内, 除了20多人因自身意愿等原因主动辞职, 尚无一人被聘任机关辞退。 (4) “退出难”的问题无疑助长了“聘任”转“常任”的倾向, 违背了聘任制改革的初衷。

三、问题的解决

针对我国公务员职位聘任制在入口、管理和出口等机制方面存在的缺陷, 笔者认为有如下解决途径:

针对入口机制缺陷, 国家应该明确规范公务员职位聘任的方式, 不仅要将聘任考试流程具体化、标准化, 还要将直接选聘流程具体化、标准化。除了做好信息公开, 还应该在选聘流程中建立专家委员会, 将用人机关的人事决定权交由没有利害关系的第三方来行使, 确保聘任行为的客观公正。此外, 还应准确描述专业性较强的职位和辅助性职位的具体涵盖范围, 将通过适当培养原有公务员就能解决的事项排除在外, 减少对聘任制的依赖, 避免聘任职位范围的肆意扩大。

针对管理机制缺陷, 首先, 国家应该完善我国聘任制公务员的考核制度, 具体表现为:考核法制化、考核主体多元化、考核指标科学具体化、考核程序规范民主化、考核监督全面化、考核结果实践化; (5) 其次, 国家可以参照现有的公务员素质保障制度、激励制度建立一套适用于聘任制公务员的保障与激励机制, 尽可能实现聘任制公务员和原有公务员的“竞合关系”, 让改革搅动一池春水, 充分调动其积极性, 真正实现“鲶鱼效应”。 (6)

针对出口机制缺陷, 首先, 我们应该摆正心态, 聘任制应该是“个例”而非“泛例”, 它并不能“包治百病”, 原有公务员管理制度存在的诸多问题并不能完全指望聘任制去破解, 因而聘任制绝非“救命稻草”;其次, 国家应该加强岗位考核, 强化合同管理, 实行末位淘汰制度。 (7) 此外, 立法应当对聘任制公务员连续聘任和聘任转委任明确表态, 严格限制聘任制公务员的聘任次数和聘任期限, 禁止聘任制公务员转化为委任制公务员。最后, 应该在聘任制中建立起“从市场中来, 回市场中去”的流动机制, 真正发挥聘任制的灵活性特点。

四、结语

尽管我国公务员职位聘任制度在实际运行中尚存在着诸多缺陷, 但这并不能掩盖聘任制本身的优势。可以看到, 在中国当下, 仍然需要聘任制改革来搅活行政系统的“一江冬水”。

摘要：公务员职位聘任制是公务员制度的一项重要组成部分。我国深圳地区率先实行公务员职位聘任制的试点改革, 取得了显著成效, 彰显了公务员职位聘任制的独特魅力。然而, 在试点改革中暴露出的一系列问题也反映出我国公务员职位聘任制在入口、管理、出口等机制方面的缺陷。本文将针对上述缺陷提出相应的应对策略。

关键词：聘任制,公务员,缺陷,应对策略

注释

1徐银华, 石佑启, 杨勇萍.公务员法新论 (第二版) [M].北京:北京大学出版社, 2014:165.

2徐银华, 石佑启, 杨勇萍.公务员法新论 (第二版) [M].北京:北京大学出版社, 2014:170.

3黄逢源.我国聘任制公务员考核制度研究[D].河南大学, 2013.

4周建国, 刘茜.建立与完善公务员职位聘任制:基于深圳实践的理论思考[J].江海学刊, 2012.

5黄逢源.我国聘任制公务员考核制度研究[D].河南大学, 2013.

6公务员聘任制如何走出困境[N].开封日报, 2015-5-13.

7赖小耿.聘任制公务员分类管理改革存在的问题及对策研究[D].湘潭大学, 2014.