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浅析当前涉法涉诉信访改革工作
[摘 要]涉法涉诉信访工作面临的形势不容乐观，信访不信法的情况还比较严重，有执法不规范、信访功能异化、考核导向偏差等原因，因此，必须建章立制，破解难题;加强业务培训，提高办案质量;文明接待，做认真细致的说服工作;坚守法律底线，预防恶性循环;规范司法救助工作。
[关键词]涉法涉诉信访;信访不信法;建章立制;司法救助
涉法涉诉信访问题是比较特殊的研究课题，其牵涉主体广泛、内容复杂、涵盖矛盾集中，不少研究内容涉密，获取相关信息较为困难，研究视野和结论均受到限制，实证性相对欠缺。因此，笔者结合二十多年的工作实践和体会，提出一些粗浅的看法和建议。
一、涉法涉诉信访工作的现状
（一）涉法涉诉信访工作的法律依据和定位
1.信访制度的产生及作用。据考证，信访制度在我国已经有了相当长的历史，自1971年《红旗》杂志刊登了《必须重视人民来信来访》一文以后，就首次公开把人民来信来访称为“信访”。把处理人民来信来访工作称为“信访工作”。我国《宪法》第41条第1款规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。”由此信访也可以被理解为公民的一种宪法性权利，在宪法层面上确立了信访的合法性，是我国公民用言论维护自身权利的一种合法的重要途径。
2.《信访条例》并非是规范涉法涉诉信访工作的主要法律文件。2005年实施的国务院《信访条例》是我国现行的对信访问题规定最为集中，也较为权威的法律文件，《信访条例》第二条规定所称信访，是指公民，法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级政府、县以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。可以看出，《信访条例》所规范的信访是指行政信访。而涉法涉诉信访有关自身的法律属性，和行政信访在性质上和功能上应当有很大不同。在特定的历史时期，用国务院专门为行政信访制订的《信访条例》作为涉法涉诉信访工作参照使用的法律文件只能是一种权宜之计。但在目前整个信访工作已经成为我国政治生活的重要内容，甚至成为社会和政治稳定的重要影响因素的大时代背景下，对信访制度进行法治化，制定有关涉法涉诉信访工作独立的法律文件已成为历史的必然。
3.当前涉法涉诉信访法律依据不足。目前，在政法工作领域，中央政法委和最高人民法院分别制定的《涉法涉诉信访案件终结方法》和《信访处接待来访工作细则》等规范性文件是政法机关开展信访工作的主要依据，对现实中的涉法涉诉信访工作都有着直接的指导作用。但以严格意义上来说，这两份规范性和政策性文件本身并不是广义上的法律。因此，笔者认为，我国当务之急应对涉法涉诉信访进行单独立法，或从中央层面上用效力层级较高的法律文件形式规范涉法涉诉信访问题，以使全国各地开展涉法涉诉信访工作有法可依。
（二）涉法涉诉信访工作面临的形势严峻
1.信“访”不信“法”。一方面，由于各级领导过分重视化解信访案件，并督促超常规解决涉案问题。另一方面，由于当事人维权意识普遍增强，但法制观念淡薄，缺乏对程序、证据、时效等概念的认识，特别是几千年以来形成的“清官情结”使一些当事人信访不信法。特别是领导包案后的快速效果，无形坚定了当事人上访的信念。
2.信“闹”不信“法”。一般情况下只要群众越级上访，一些地方涉案单位和部门为了息事宁人而妥协，不讲法律规定，只求息诉结果。甚至毫无原则地“承诺”好处，使得闹访“有利”可图，逐渐演变成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的怪圈，使群众确信“闹”不信“法”。特别是有相当部分的当事人“闹访”心理严重，一旦出现对自己不利的判决，就曲解法律，反复缠访，或者希望通过把事情闹大，引起领导重视的方式来获得“好处”。
3.“接访”、“劝访”变成“接回”或“截访”。近年来，由于各级领导的高度重视和考核指标及通报制度的实施，为了当地社会稳定和不使党委、政府的形象造成不良影响以及主要党政领导的政绩，当初对当事人的“接访”、 “劝访”，发展成为“接回”，现在又演变为“截访”、“拦访”。有的地方甚至无原则地“承诺”好处，促使个别缠访缠诉者以“进京”上访借口，跟党委、政府“讨价还价”，获取非法“好处”。
4.重复上访、越级上访不容忽视。涉法涉诉信访中，诸如因案件未破，嫌疑人在逃，相关赔偿无法得到落实为由不断上访，政法机关介入城市升级改造和城镇化建设中因房屋拆迁、土地征用、占地补差、群众安置等纠纷，依法出警处置后引发的涉警缠访;原信访问题已签字息诉，但当事人为谋求解决其他“利益”而无理重访以及司法机关工作中在实事认定、法律适用或者办案程序等方面存在一些瑕疵，甚至还可能有一定程序的司法腐败等等，都可能造成当事人重复上访、越级上访，甚至围堵党政机关、拦截公务车辆，并且合理诉求与无理缠访闹访相互交织，造成恶劣的社会影响。特别是在在“敏感”时期，当事人借机越级上访，以谋求上级领导重视交办，借机推动问题解决。
二、涉法涉诉信访问题产生的主要原因
（一）社会管理和职能部门执法不规范
第一，社会管理、上层决策、执法监督弱化和不规范造成当前社会矛盾难以在基层解决，致使矛盾日渐凸现;第二，群众的维权意识日益增强，在案件受理、调查、取证、公诉、审判、执行等环节上，政法部门答复不周，执法水平和质量不高甚至有瑕疵导致当事人上访;第三，当事人及家属对法律理解偏差或不全面而上访。
（二）信访制度的功能异化
新《信访条例》是依法及时就地解决当事人的信访诉求的，是一种法外的救济程序，而行政、民事刑事诉讼等法律程序才是解决问题的法定途径。但在实践中，因上级领导批示交办和督促信访事项超常规高效地解决问题，这种低廉、便捷和有效的结果，在一定程度上驱动当事人信“访”不信“法”。这种因“人治”而超越法律程序解决信访事项，使信访制度功能被严重异化，便形成“恶性循环”。
（三）考核导向注重息诉指标
由于一些上级部门高度重视进京排名、办理“签字息诉”、“一票否决”等考核指标，基层为迎合上级而完成任务，在形式上获取当事人的“息诉”，不惜变相地给当事人解决低保、各种救助等，甚至满足其他利益诉求，人为地设置“谁上访谁得利”的误区，无形中助长当事人上访的气焰。
（四）信访通报制度过于教条
在“敏感”时期，一些上级部门把进京上访列为信访工作通报、案件交办的重要内容，并提出息诉化解的目标，这种治标不治本的做法，不但效果甚微，也成了当事人越级上访“不断”的主要原因。
（五）司法救助资金审批发放制度有待改进完善
实践中，得到司法救助的都是一些缠访、闹访、越级上访的当事人，而一些真正生活困难、符合司法救助条件的当事人不通过正常渠道上访，就很难得到救助资金。有关部门给当事人司法救助资金目的是换取书面息诉的承诺书，实质上没有真正解决当事人的正常诉求问题。
三、当前对涉法涉诉信访改革的建议
十八届四中全会大力推行涉法涉诉信访改革，即推行诉访分离改革，是希望在信访受理环节将涉法涉诉信访与普通信访分离，将法律方面的问题在司法系统内部解决而避免用行政手段解决法律方面的问题，以进一步树立司法权威，保持司法独立。
但在以往的涉法涉诉信访工作中积累的经验证明，有些问题无法简单地通过现有制度的改良就能得到解决。笔者认为，在涉法涉诉信访独立以后，对于复杂案件的处理，如果要求政法机关只注重法律效果，剔除法律瑕疵，这一点难度不大，但是，一旦案件牵涉到更加复杂的政策问题、体制问题或者政府部门关系的协调问题，政法机关就没有足够的能力妥善处理，还是需要党委和政府的协调，为此，笔者对涉法涉诉信访改革提出以下几点建议：
（一）建章立制，着力解决现有阻碍涉法涉诉信访改革的政策难题
难题之一：简单的诉访分离不会明显减少其他信访单位的工作量问题。大力推行诉访分离，在信访受理环节就将涉法涉诉信访与普通信访分离。表面上将涉法涉诉案件全部由政法机关内部处理，可以较大幅度地减少信访部门等相关单位的工作压力，但实际上如果不采取相配套的手段，只是简单地进行诉访分离，极可能无法减少其他机关的信访工作量。因为在当前司法体制下，“法律解决需要时间，信访解决方便简单”成为当事人的至理名言，司法机关虽然受理当事人提出的针对法律判决的异议问题，但是现有的上诉、申诉等司法途径并不能让当事人信服，不能做到息事宁人。因此案件当事人才到处信访，寻求法律之外的救济途径。即使进行了涉法涉诉信访分离改革，但当事人为了“方便简单”等原因，仍然有可能突破规定，带着涉法涉诉问题到其他国家机关上访。
难题之二：司法瑕疵和司法腐败在信访原因中占较大比重的问题。不可否认，在不少上访案中，司法机关在事实认定、法律适用或者办案程序等方面确实存在一些瑕疵，甚至可能有一定程度的司法腐败。这种行为对司法公正存在很大的不良影响，会极大地降低司法裁判的公信力，绝不可小觑。很多时候，正是因为这些较小的瑕疵，会让当事人理直气壮地向政法机关提出各种不合理要求，这类信访案件让司法机关处理起来很棘手。至于司法腐败引发的信访案件，需要司法机关在错案追究、责任查处、执法监督等工作环节进行改进。
难题之三：现有诉讼制度严重影响涉法涉诉信访案件实质终结的问题。《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》是我国当前解决民刑纠纷的主要程序法。这两部法律都规定了法律体制内解决纠纷的途径，而且我国审判制度是“两审终审制”，一起案件经过两级法院判决就已生效。但是由于两次审理的法院级别都不高，且现实中确实存在地方保护主义、司法腐败等，容易让当事人对法院判决的公正性产生质疑。同时，在两大诉讼法中都规定有各种可以启动再审的情形。上级法院、上级检察院甚至上级行政领导的重视都可能对案件重审，这就给当事人留下除两审之外还有很多能够解决问题的巨大希望。因此，即使诉讼分离后，当事人仍然会到党委、政府和人大等机关上访。
（二）加强业务培训，从源头上狠抓办案质量，避免程序瑕疵
涉法涉诉信访案件今后全部由政法机关内部解决，虽然避免了以前多个部门之间相互推诿的现象，却加大了政法机关的信访工作量。因此，政法机关就要加强对办案人员的各种培训，从思想上、政治上、业务上迅速提高素质和水准，依法公正、公平、公开办案，从源头上减少案件出现信访的可能性。一是要高度重视处理案件的程序问题。要树立程序意识，严格按照法定程序办案，坚持公平、公开、公正，尽可能避免当事人“有理”上访的尴尬局面。二是强化责任，坚持“谁办案，谁评估，谁负责”的案件风险评估原则。要在办案工作中，落实责任制。使办案人员从思想上高度重视，从行动上坚持规范，办案上保证质量。三是开展案件质量评查。政法机关对已办结的案件，要组成评查小组进行评查，以确保办案质量。四是加强监督。要积极争取党委、政府、人大等部门的支持，加强外部监督。同时要做好内部监督，尤其是对批捕、撤诉，不起诉等案件进行审查监督，确保办案质量。
（三）文明接待，认真负责，做耐心细致的解释工作
当前，有一些处理涉法涉诉案件的机关存在相互推诿、解决问题的工作态度欠妥的现象。正因为这种不负责任的现象引起当事人的反感而促使其坚持上访。因此，在今后的工作中，要高度重视接访的态度问题，通过适合的语调，恰当的表达方法、详细耐心的接访形式进行说服和解释，解决当事人的诉求问题。
（四）坚守法律底线，维护法律尊严，预防恶性循环
根据调查了解，部分当事人仍坚信，通过信访能圆满解决或部分解决自己的诉求问题，其中还有相当部分的当事人明知自己的诉求不合理、不合法，但由于“闹访”心理严重，唯恐天下不乱，曲解法律，反复缠访，态度坚决，希望通过“闹访”把事情闹大，引起领导重视来解决问题。因此，政法机关要坚守法律底线和原则，“不惹事，也不怕事”，顶住各种压力，维护法律尊严，使“闹访”者的阴谋破产，打破息访困难的怪圈。
（五）强化司法救助机制，规范司法救助工作
司法救助是我国现有体现国家机关解决涉法涉诉信访问题，解决当事人的实际困难的一种做法。如在法院系统因执行问题出现的信访案例中，很多时候被执行人存在确实无可被执行财产的情况，又如在刑事案件中，对因伤害、故意杀人案件未破，受害人无法获取赔偿且生活严重困难的情况等等。司法救助资金的发放能很好地体现国家机关解决问题的诚意，起到雪中送炭的作用。实践证明，实行司法救助的做法已经取得较好的效果。但是，在涉法涉诉信访案件归政法机关独立之后，要进一步强化司法救助机制，极大地发挥司法救助的功能，具体工作上要解决两个问题：一是解决资金的来源。目前，司法救助资金可以在中央的统一安排下，短期内先通过加大财政投入来解决，然后再扩展成多元化解决。二是制订适用条件。因为涉法涉诉涉及内容广泛，覆盖人群复杂。笔者认为以下几类人可纳入司法救助范围。第一，当事人反映的情况有一定的法律依据，政法部门在司法过程中存在某些实体或过程瑕疵，但不符合国家赔偿条件的;第二，反映的问题有一定的合理性，且当事人本身确实生活困难、愿意接受救助并息访罢诉的;第三，刑事案件中犯罪嫌疑人、被告人缺乏经济赔偿能力，致使受害人或其赡养人等生活严重困难的;第四，执行案件中，符合执行条件的，由于各种原因无法执行到位，致使当事人遭受严重生活困难的。
[作者简介]梁大文，广西岑溪人，现任中共岑溪市委政法委执法监督股股长。
作者：梁大文
近几年来，随着群众法制观念的不断增强和利益关系的深刻调整，各种社会矛盾在一定时期内较为集中地显现出来，涉诉信访案件不断增多，而且集体访、重复访和赴京访比较突出，信访工作形势日趋严峻，因此，如何建立和完善涉法涉诉信访工作长效机制，对于维护当事人的合法权益，维护社会稳定，树立司法权威具有重要意义。本文从法院当前涉诉信访案件的特点、成因和影响等方面入手，提出构建科学、合理、切实可行的信访工作长效机制以及相关配套制度，从而规范涉诉信访工作秩序，解决涉诉信访工作这一难题。
一、当前涉法涉诉信访案件的特点、原因和影响分析
涉法涉诉信访，实践中通常是指经过人民法院立案受理、开庭审理或强制执行的案件当事人和案件以外的第三人，通过人民法院和其他国家机关信访渠道，采取向有关部门告诉、申诉的方式，要求维持、撤销、变更人民法院裁判结果和督促履行或制止履行执行内容的来信来访行为。涉法涉诉信访问题是当前社会的一个热点问题，也是长期困扰法院工作的一个重点和难点问题
(一)涉法涉诉信访案件的特点
1、案件类型较为集中。人身损害赔偿、土地拆迁、劳动争议等部分审理案件及部分执行案件极易引发当事人及群众来信来访，这类案件如在诉讼和执行过程中如处理不好，极易引发矛盾并使矛盾激化。
2、涉法涉诉信访案件处理难度大。在受理的上访案件中，大部分案件是重访、缠访，甚至部分人是无理闹访户。上访案件涉及的历史遗留问题及有关政策问题，现根本无法解决，但当事人不服，坚持上访，处理起来比较困难。
3、诉前信访和诉中信访增多，办案压力不断增加。当事人为了给案件审理施加压力，在立案、审理阶段就开始上访，不达目的誓不罢休。理由如办案拖拉，地方保护，偏袒一方等。
4、涉诉信访的范围和层面扩大。过去信访问题主要集中在对法院裁判不服的“申诉”和生效裁判的执行，一般发生在案件审结后或执行过程中。现在的信访除了上述两种情形外，有要求在审判过程中公正裁判的;有对审判、执行程序不满的;有对实体处理不服的;有被执行人或案外人对执行提出异议的;既有针对审判执行本身的，也有针对法官作风纪律问题的;等等，包含了法院工作的方方面面。
(二)涉法涉诉信访案件的原因
1、社会原因。一是社会转型和体制改革的因素。随着经济社会的快速发展，城镇房屋拆迁、农村土地征用、企业改革改制、人事制度改革等工作的推进，部分群众的利益受到了一定的影响或损害，而群众的要求与政策规定往往差距十分悬殊，这就不可避免地产生了大量的信访案件，进入司法领域后很容易形成复杂的涉诉信访案件。二是法律制度不完善的因素。虽然我国实行两审终审制，但由于没有严格限制申诉和申请再审的次数和时限，导致无限申诉和启动再审程序的随意性，有时只能任凭申诉人重复申诉、申请再审。由于法律规定受理当事人申诉和申请再审不收取费用，滥用申诉权的零成本在一定程度上加剧了当事人不断重复申诉的局面。同时，立法对信访秩序的规范仍然欠缺，对滥用权利、违法上访的信访行为缺乏可操作性的惩罚措施。
2、法院自身原因。一是少数审判人员司法为民意识不强，群众观念树立的不牢，办案过程中还存在态度冷、硬、横、烦等现象，导致当事人对法院的工作产生不信任而出现上访;二是少数法官司法行为不规范，司法作风简单粗暴。少数法官在审理和执行案件时就案办案，过分追求法律效果而忽视了办案的社会效果，不能积极做好当事人的思想疏导和法律解释工作，致使当事人上访。三是个别法官廉洁意识不强，关系案、人情案、金钱案依然存在。
3、当事人方面的原因。一是当事人文化素质因素。上访当事人大都文化素质较低，且多为年龄较大的群众，认识问题有局限，法律知识欠缺，不易做思想工作，往往不理解或片面理解法律规定，不能接受承办人的答复和解释。二是法律意识淡薄与诉讼心理扭曲，导致当事人上访。多数上访者不仅文化程度低，而且缺乏必要的法律知识，仅凭对法律的一知半解，在自身权益受损时，提出不切实际的过分要求，一旦法院处理结果未如所愿，便心理失衡，到处上访。部分上访者对一审裁判不服，应上诉而不上诉，不走法律程序，却通过信访渠道引起有关领导重视。同时，少数别有用心的当事人无理上访、申诉，甚至以集体越级上访等方式制造声势，借以向党政部门施压，以达到某种目的。三是部分律师、法律工作者不遵守职业道德，因其代理的案件达不到预期目的，便将案件败诉的原因归咎于法院审判不公，引诱、指使当事人上访。
(三)涉法涉诉信访案件的影响
1、对法院工作的影响。涉诉信访对法院工作的影响是非常巨大的。由于一些当事人长期上访，上级领导机关、监督机关、司法机关、信访部门纷纷批示、交办、催办、督办，使得部分案件经过一审、二审、再审，裁判结果改过来、改过去，严重影响了裁判结果的严肃性和权威性，对信访案件“特事特办”、“法外施恩”等情况和做法，直接造成对方当事人上访或其他当事人效仿，出现了“上诉不如上访”的奇怪现象。加之，由于少数当事人在审判过程中采用暴力威胁或冷暴力要挟(如要在法院喝药、自杀等)，很多中基层法院和法官对涉诉信访存在较大心理压力，生怕被上访人缠住，为了不导致信访案件产生，法院和法官对一些很简单的案件都不敢直接下判，甚至迫使法院和法官按其意志办案，法院为了解决信访问题，有意识地拖延判决时间或者在判决结果中照顾上访人的利益，以不惜牺牲社会公平正义和司法权威来换取暂时的服判息诉，严重影响办案质量和办案效果。
2、对社会稳定和正常工作秩序的影响。当前，我国处于经济转轨、社会转型的特殊时期，各种社会矛盾错综复杂并逐渐增多，人民法院已经成为各种社会矛盾的聚集地，因此，各类涉诉上访案件也逐年增多，严峻的信访形势扰乱了国家和社会管理秩序，也严重地影响了社会稳定。为此，很多法院建立了“信访工作领导责任制和责任追究制”，具体的信访责任也层层落实到相应的院长、庭长和承办法官头上。不论案件判决是否公正，凡是出现赴省进京上访的，办案人员及其院领导都难脱干系，难辞其“咎”。在司法独立本来就缺乏制度保障的当前，再加上这种信访追究责任制，必将使法官更加难以从容地依据法律和良知作出决断。一些容易引发上访的案件，法院不敢受理或不敢判决，这不但不能及时化解纠纷，消除不稳定因素，有可能还会引发更严重的信访，导致党和政府为解决信访难题而付出了更高的成本。
二、建立和完善涉法涉诉信访工作长效机制的建议
建立涉法涉诉信访工作长效机制是解决信访问题的重要举措，需要更新工作理念，大胆开拓创新，建议从以下几方面着手：
(一)做好“立案信访窗口”工作，落实好便民利民措施
1、统一认识，更新信访理念。面对新的形势任务，必须清醒地认识到，涉诉信访工作是人民法院审判工作的重要组成部分,是党的群众工作的组成部分,关系到人民群众的切身利益,关系到人民法院的司法形象,关系到党的执政权威。 “立案信访窗口”是人民群众表达诉求、参与诉讼、解决纠纷的重要场所，是人民法院审判工作的前沿阵地，加强“立案信访窗口”建设，对畅通民意表达渠道，增进审判机关与人民群众的感情，促进社会和谐稳定，树立良好的司法形象，具有十分重要意义。
2、完善立案信访窗口功能，切实提高服务水平。健全完善立案信访窗口工作制度，重点加强行为规范制度建设。健全并实行首问负责、服务承诺、文明接待等各项行为规范制度，规范接待程序，规范法官言行，规范办事程序，引导群众依法理性表达诉求。对公开承诺的事项，包括立案受理、信访处理、信息查询、案件咨询、材料转交等相关事项的承办要求和工作目标，做到自觉履行、自觉接受监督。切实公开“立案信访窗口”各项工作职责和办案流程，公开投诉电话，设置意见箱，虚心听取群众的意见和建议，不断改进工作。突出规范文明接待行为，做到统一着装、举止得体、服务周到、文明高效。通过完善制度，不断推进“立案信访窗口”的规范化水平，实现以制度管人、以制度管事。
(二)狠抓源头治理，提高案件质量
减少、控制和预防涉诉信访问题的根本出路在于提高审理和执行案件质量，同时积极探索多元纠纷解决方式，进行源头治理。
1、严格审查立案。立案阶段，注重审查控制，做好社会矛盾的分离工作，严格审查不同的诉求，对当事人的起诉或申请，既不能简单的拒之门外，也不能不加区别一概受理。对通过非诉方式更有利于纠纷和谐解决的，积极引导和鼓励当事人选择非诉方式解决纠纷，实现立案环节的过滤和分流，避免浪费司法资源。
2、加强对案件审理的监控和指导。审判人员必须严格执行程序法，注重审判程序的公开性和公示性。加强对案件的质量和审限管理，努力提高案件质量和效率。让群众能够看到法律的公正，感受到法律的权威，触摸到法律的正义。
3、规范执行行为。执行前，告知被执行人应承担的义务和享有的权利，向被执行人发放被执行人须知。执行中，告知当事人案件进展情况和执行措施的实施情况。执行后，告知当事人案件办理情况，中止、终结的理由及进一步得到法律救济的途径，充分保障当事人的知情权。严格采取强制措施的程序，规范执行措施。
4、加强法院队伍建设。加强对法院队伍的思想政治、职业道德、审判业务和司法廉洁教育，利用多种形式开展岗位培训，使其牢固树立“以当事人为本”的服务理念，把握人民群众的新需求新期待，不断提高法院队伍的政治思想水平和审判业务能力，特别是把握工作大局、把握社会矛盾、把握法律政策、把握群众诉求、把握调解策略的能力，以及做群众工作的能力。
(三)完善法院系统对错案的自查自纠机制
1、完善错案追究制度。对法官在审判过程中确实存在枉法裁判的，严格按照有关法律规定追究相应人员的责任。对确因法律理解错误等通过改判纠正错误的，不应追究错案责任，以促使法官及时纠错、秉公办案。
2、畅通法院受理申请再审案件的途径。严格执行修订后的民事诉讼法，对在程序上或实体上有严重错误的生效案件，申诉再审立案实行“宽进”方针，解决申诉难;再审改判标准实行“严出”方针，依法纠错。二者并重，既维护裁判的稳定性和既判力、维护法律的严肃性，又保护当事人的合法权益。
(四)完善涉诉涉访案件公开听证制度
对当事人对生效法律文书提出申诉的案件，运用听证会方式处理涉诉信访问题，原审法院公开审判过程及结果，信访人陈述问题及要求，对方当事人进行答辩，双方进行辩论，公开有关证据及相关法律依据，各界代表依照相关法律、法规和政策进行公开评议，最后综合分析听证情况，按规定程序决定是否提起再审。听证会结束后，继续做好信访人的思想疏导工作，特别是认定无理上访的，帮助其进一步稳定思想情绪。对听证会作出的决定由专人落实督办，抓好反馈。需要启动再审程序的，按照法律有关规定办理。认定属于无理上访的，整理好会议资料，存档备查，及时上报上级法院和有关机关。
(五)建立和完善涉法涉诉案件终结制度
构建信访终结制度，有助于规范当事人的涉诉信访行为，避免司法资源的浪费，有助于维护生效判决的既判力，树立人民法院的司法权威。
1、明确实施信访终结的机关。对涉法涉诉信访进行复查复核，必然涉及到原处理案件的审判机关是否依法、公正判决问题。对基层法院作出生效裁判的案件，经过基层法院和中级法院复查或再审，以中级法院的处理结论为终结结论，由基层法院终结信访程序，并将案件终结情况书面报中级法院备案。中级法院作出生效裁判的案件，经中级法院和省高院复查或再审，以省高院处理结论为信访终结结论，由该中级法院终结信访程序，并将案件终结情况书面报省高院备案。省高院作出生效裁判的案件，经省高院和最高法院复查或再审的，以最高法院处理结论为终结结论，由省高院终结信访程序。对终结信访程序的案件，相关法院应报送当地人大、政法委、信访局等有关部门，并在法院信访接待室予以公布。
2、明确信访终结的实施程序。对需要办理信访终结的案件，必须经过公开复查听证，该听证会应该有当地有关部门和社会公众参加;必须经过院党组成员会议或审判委员会讨论作出复查结论或终结决定。
3、明确信访终结案件的范围。具备下列条件之一的涉诉信访案件，可以终结：省高院对信访人反映的问题已经复查，并作出不予立案、驳回再审申请等书面处理决定的;法院裁定不予受理的案件，经复查确实不属于法院管辖范围的;信访人所涉案件经研究判决处理正确，且无实际需要解决的生活困难，信访人仍拒不接受，坚持信访的;信访人所涉案件经研究判决处理正确，但有实际生活困难需要解决，经人民法院与有关部门进行协调，形成了多方认可的化解方案，信访人仍坚持过高的利益诉求，拒不接受的;信访人诉求的合理部分已经依照规定得以解决，经疏导教育，仍对不合理部分诉求继续信访的;其他不符合法定申诉、申请再审条件确应终结的信访案件。
4、明确无理缠访的惩处机制。对法院作出终结决定后仍然继续违法上访，扰乱国家机关正常工作秩序和社会秩序的上访人员，可视情节予以批评教育;其违法上访行为符合民事诉讼法第102条规定的拘留条件的，可依法予以司法拘留;对违反《治安管理处罚法》和《刑法》等有关规定的，移交当事人所在地的公安机关依法处理。
(作者通讯地址：临朐县人民法院 山东 潍坊 262600)
作者：白志成 陈勤吉
[摘要]文章主要分析了当前涉法涉诉信访的处理情况、存在的主要问题，并围绕存在的问题，对如何进一步改革相关工作机制提出了对策和建议。
[关键词]涉法涉诉信访;现状;工作机制
一、涉法涉诉信访现状
(一)涉法涉诉信访处理情况
就涉法涉诉信访问题而言，当前主要的处理方式有：程序化方式、行政化方式、商谈方式及终结的方式。程序方式，主要是审判监督程序、复查程序、复议程序，实质上都是一种程序迂回方式。行政方式，主要表现为交办，实质上是上级监督下级自觉查找和纠正错误，而信访交办事项如何办理现在还存在规定不明确的问题，同时，交办这一做法不足有四：第一，作为一种自我纠错方式上下监督缺乏严肃性;第二，作为对越级上访行为的一种非正规的制度化回应可能缺乏有效性;第三，不适用于法院系统;第四，信访人缺乏参与。沟通与商谈方式，实质上是一种延伸性的法律社会工作，一般表现为释法说理。终结方式，门槛较高，意义在于信访案件法律程序的完结，不再反复调查、复查、浪费司法资源。
(二)目前涉法涉诉信访存在的问题
1.涉法涉诉信访的诉外救济功能削弱了司法权威
“信访就其本质来说属于行政申诉机制，而司法审判有一套独立的救济程序，与信访属于两种不同性质的救济途径，因此，理论上可以认为，信访问题不涉法，涉法问题不信访”。但是，在前面分析的多重原因的作用下，涉法涉诉信访确实客观存在。
既然信访问题涉法涉诉，理论上本应该在法律范围内以诉讼途径加以解决，但这仅仅是十分理想化的模式，涉法涉诉信访涵盖问题十分广泛，不可能全部纳入诉讼范畴。在实践中，往往以行政化的救济手段加以解决。
2.无休无止的信访严重损害了司法裁判的既判力。
如果有条件对各级司法机关受理的涉法涉诉信访事项情况进行一次权威的统计，可以发现，其中大量的信访诉求是已经穷尽司法救济途径的。就笔者所在某区检察机关近五年的办理的信访事项可以发现，其中有相当一部分涉法涉诉信访属于重信、重访，无休无止的信访使得司法机关的处理决定总是处在“效力待定”的状态中，严重损害了司法既判力。
3.涉法涉诉信访规范缺失导致实践中效果欠佳
“从国家层面上看，信访制度被赋予了社会和谐与稳定的政治目标”。但是在各地实践的过程中，信访的目标价值已经走了样。在很多地方，信访工作对于领导干部来说是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的一项工作。自上而下地看，信访工作出现了"32作目标层级变形”的问题。涉法涉诉信访在产生之初被赋予了很高的期望，但是由于制度不完善、程序不规范、部门之间协调机制缺失等问题，导致其无力承受如此高的期望。
更重要的是，立法在涉法涉诉信访这一领域中有所欠缺。也许是因为涉法涉诉信访正在面临改革，实践经验不足，缺少制定系统规范的客观条件，但是问题客观存在。从立法上来看，无论是对于信访人的行为还是对司法机关的行为都缺少必要的规范，对于信访事项的处理程序也缺少制约，既不利于维护信访人的权利也导致司法机关在实践中无所适从。就涉法涉诉信访行为来看，无理访现象一定程度的存在。信访人可能因为问题长期未得到解决，也可能出于给司法机关施压的目的，采用缠访、闹访的方式表达诉求。
二、涉法涉诉信访机制改革路径
(一)信访诉求的诉权化
信访权利是国家法律赋予公民的重要政治权利之一，但是涉法涉诉信访中掺杂了太多涉及诉讼领域的问题，已经不再是公民政治权利这一公权利领域的问题，而主要是维护私权领域的问题。明确区分以下三种信访诉求：诉讼法上有明确依据的信访诉求、法律没有直接规定但是可以判断出来的权利、属于法律规定漏洞的权利，并加以诉权化，为其提供切实法律保障，是解决诉访分离的首要问题。
(二)诉权实现的程序化
法律对一些诉求类型赋予了权利性质，但没有提供救济渠道，没有救济渠道的权利则相当于无权利。只有在权利受到侵害时可以寻求救济，这样的权利才具有实现可能性，如法律规定举报人、控告人对公安机关做出的不立案决定可以申请复议，但对复议程序缺乏规范，这就导致这一复议权利形同虚设。就先行涉法涉诉信访事项处理方式而言，行政方式和商谈方式基本是非程序化的，而终结方式则是一种程序外的程序化。因此，将已经存在的程序化解决方式进一步转化为诉讼程序，或者尽可能与诉讼程序相衔接。这是涉法涉诉信访机制改革面临的第二个问题。
通过以上改革，将形成这样一种结果：一方面，不合理的诉求都普遍不予受理，因而无所谓终结;另一方面所有的合理诉求都诉权化了，而诉权都有程序保障，穷尽程序的决定和裁决都是终局性的。这会导致涉法涉诉信访终结机制丧失实质意义，但是，应该注意到，涉法涉诉信访终结机制由于门槛很高，在实践中得以真正适用也属少见了。
三、涉法涉诉信访机制改革与诉讼监督
当下，涉法涉诉信访改革工作已经提上议程。我们在专注于讨论涉法涉诉改革方案的同时应该注意到，法律调整社会生活，基于社会生活的復杂属性，法律领域内任何一项制度调整都可能牵涉很多问题。很多人赞成涉法涉诉改革的根本出路是“诉访分离”。那么“诉访分离”如何取得实效，信访人的权利如何真正得以诉权化?诉权救济途径如何实现程序化，检察机关作为法律监督机关，在其中如何发挥诉讼监督职能才能真正维护涉法涉诉信访工作秩序，确保公权力合法运行，维护信访人合法权益，是当下必须解决的问题。本文将从诉讼监督工作目前面临的问题出发，结合涉法涉诉信访机制改革，探寻在涉法涉诉信访领域内诉讼监督如何发挥效用。
(一)拓宽监督职能，切实维护信访人诉讼权利
现在一些学者认为，检察机关作为代表国家追诉犯罪的机关，同时兼具诉讼监督职能是于理不合的，但是应该看到，检察机关作为法律监督机关是宪法赋予其的权利，是中国特色社会主义法治环境下的选择，有其自身合理性。很多人因此认为，检察机关职权超强势化，凌驾于法院和公安机关之上。然而实际情况似乎与理论推断不相符合。
通過笔者所在检察院近年来的数据分析可以发现，在2011年、2012年要求立案监督的申诉线索大增，2013年面对新刑事诉讼法修改，这一数据又实现了一个突破。根据现行刑事诉讼法规定，举报人、控告人可以要求检察机关对公安机关不立案决定进行监督。实践中的立案监督申请也多集中在对不立案决定不服提起的申诉中，但也遇到了这样的问题：对于公安机关迫于监督压力做出立案决定，转而又做出撤销案件决定的案件，该如何监督?法律并没有赋予检察机关对撤销案件决定进行监督的职权，而这显然属于涉法涉诉信访范畴内的问题，如何在将信访人此项权利诉权化的同时，拓宽检察机关的监督职能则是需要系统研究的问题。
(二)完善监督手段，提升检察机关话语权
总体来看，检察机关的法律监督职能最大的不足之处是滞后性，诉讼程序是不可逆的，尤其是我国刑事诉讼理论中缺少程序性制裁理论，这就导致很多程序违法事项一旦发生很难补救。
在司法实践中，检察机关的诉讼监督职能要想发挥效用受到很多限制。就笔者所在控告申诉检察部门的情况来看，控告申诉处在受理刑事申诉案件后，必须坚持对全案证据材料进行审查。但实际上，由于控申部门缺少必要的调查取证职权，这时的审查基本以书面审查为主。如果说程序性违法事实在这一环节尚有可能发现，而对于实体性问题而言，要想通过书面材料的审查得以发现，则显得十分困难。这就导致控申部门在提起再审检察建议的过程中显得底气不足、话语权减弱。
(三)完善监督程序，保证诉权救济程序化
检察机关的监督不仅包括对外监督，也应该包括对内监督。前文对于涉法涉诉信访的权利救济途径进行了归纳，总体来说有：程序方式、行政方式、商谈方式与终结方式。就这几种方式而言只有程序方式属于程序内解决问题，但其实质均是程序回溯性机制，无外乎同级人民检察院监督同级人民法院、人民公安，或者人民检察院控告申诉监察部门监督其他部门。
要想实现诉讼监督发挥实效，切实保证信访人的诉权真正得以实现，就必须打破这一“熟人办熟案”的怪圈。在这一问题上，大陆法系中对于程序性问题实行三审终审的制度似可借鉴，抑或通过同级、异地管辖的模式进行复查，似乎更有利于保证程序客观公正。
涉法涉诉信访作为信访制度的一个组成部分，存在诸多争议，也存在诸多问题，因为涉及面广，其棘手程度不言而喻。现阶段，试点改革正在推行，具体成效如何有待实践进一步检验，但是，可以想见，诉、访分离作为涉法涉诉信访机制改革的基础路径，本身就是一个系统性的工程，不能局限于此，必须同时兼顾可能出现的其他问题，才能保证改革的推进取得事半功倍的效果。
[参考文献]
[1]周珍珍.涉法涉诉信访的困境及规范[D].2011年华东政法大学硕士研究生毕业论文.
作者：白玉坪 张哲
涉法涉诉信访工作总结 2008年上半年，我局按照全区政法信访工作会精神，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕区委、区政府中心工作，充分发挥司法行政工作职能，为全国“两会”顺利进行、北京奥运会成功举办和我区经济社会加快发展、科学发展、又好又快发展创造良好的社会环境。在区信访办及相关部门的帮助指导下，我们主要抓了以下几项工作：
一、加强领导，完善信访工作机
制
为加强对信访工作的组织领导，局党组制定了“一把手”负总责，分管领导亲自抓，相关部门参与，兼职信访员负责日常工作的信访工作机制，把信访工作列入重要议事日程，制定信访工作实施意见，纳入目标管理与年终奖惩挂钩。要求各科室密切配合，以高度负责的态度，完善处置预案，坚持教育和正确的舆论导向，确保信访工作目标的全面完成。
二、密切配合，落实信访工作责任
我们针对涉及服刑人员、刑释解教人员家庭生产生活、普通群众生产生活中与法律法规和政策密切相关的问题进行了认真的排查摸底，从源头上预防和减少涉法涉诉信访问题。
为认真贯彻司法部、国家信访局精神，我局还组织律师主动参与涉法涉诉工作接待，为群众提供法律咨询服务;引导上访群众通过正常的法律渠道依法解决信访事项;就重大疑难信访事项为各镇(街办)、各部门提供法律意见和建议;受理困难群众的法律援助申请。广泛开展了“一村一律师”活动，律师参与到信访工作中，为百姓解难，为政府分忧，受到各镇(街办)领导和群众的欢迎，为确保我区经济社会和谐发展作出了积极的贡献。
下半年，尤其奥运期间，我们将进一步发挥司法行政职能优势，提高认识，强化制度，分析矛盾纠纷的特殊性，仔细排查，集中梳理，有效减少越级上访的发生，做好特殊时期和敏感时期的信访维稳工作，真正做到为区委、区政府及区领导分忧，为我区社会稳
定、经济发展和构建和谐社会提供优质的法律保障和法律服务。
关于进一步加强和规范涉法涉诉信访工作的
意
见
法院、检察院、公安局、司法局：
为贯彻落实•中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见‣(中发„2007‟5号)、•中共中央办公厅、国务院办公厅转发†中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见‡的通知‣(中办发„2009‟22号)和•中央政法委员会关于印发†涉法涉诉信访责任追究规定‡的通知‣(政法„2009‟10号)精神，以维护人民群众的合法权益为根本出发点，以“案结事了、息诉罢访”为工作目标，进一步改变执法理念，完善涉法涉诉信访工作机制，明确涉法涉诉信访工作责任，改进工作作风，有效规范上访秩序，从源头上减少和防止涉法涉诉信访案件的产生，确保全市社会大局和谐稳定。现结合我市实际，为进一步加强和规范涉法涉诉信访工作提出以下意见。近期市委
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政法委将组织工作组对涉法涉诉信访规范化建设情况进行督导、考评。
一、健全和规范涉法涉诉信访案件交办制度
由于当前我市涉法涉诉信访案件交办制度不够健全，领导交办的案件在落实上存在推诿扯皮、敷衍应付、久拖不办等情况，督查督办案件时又无具体制度可依，给我市涉法涉涉诉信访工作的造成很多负面影响，现就健全和规范我市涉法涉诉信访案件交办制度，明确以下意见：
1、 领导交办案件的范围
(1)中央、省、郑州市政法委交办的重要事项;(2)中央、省、郑州市领导及政法委领导批示交办的涉法涉诉信访案件;(3)郑州市政法委交办的领导信函件;(4)市委、市政府主要领导批示交办的涉法涉诉案件;(5)市委政法委主要领导批示交办的重要工作及涉法涉诉案件;(6)市委政法委主要领导交办的其他工作;(7)其他交办的涉法涉诉信访案件。
2、案件的管理、交办、办理程序
(1)涉法涉诉信访案件实行政法各部门领导包案责任制，由市委政法委进行动态管理和跟踪督办。
(2)对上级政法委交办、上及政法委负责人交办的涉法涉诉信访事项，由市委政法委按程序呈市委政法委主要领导阅批;市委政法委主要领导批示后，及时移送市委政法委涉法涉诉办公室
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登记立案。对于人民群众直接写给市领导的涉法涉诉信访件，经市领导及政法委主要领导批示后，由政法委办公室移送至政法委涉法涉诉办公室，涉法涉诉办公室根据领导批示意见确定是否立案，填写•涉法涉诉信访案件呈批表‣，经有关领导审批同意后即可立案。
(3)市委政法委涉法涉诉办公室对被立案的涉法涉诉信访案件，进行专门登记，及时以市委政法委的文件形式发出交办函，交由有关政法部门办理。
(4)承办政法单位收到交办的涉法涉诉信访案件后，要按照“一个问题、一名领导、一套班子、一个方案、一抓到底”的要求，落实包案领导、经办单位和责任人员，并按规定认真办理。承办单位要在收到交办文件3日内将包案领导姓名、职务、联系方式、处理预案等报送市委政法委。所有交办案件须在规定期限内办结，提交办结报告。
(5)结案报告经包案领导签署意见后，报市委政法委涉法涉诉办公室;由市委政法委涉法涉诉办公室审核后，报市委政法委主要领导审批。市委政法委领导审批同意后，由市委政法委行文函复上级。
(6)对市以上(含市)交办并要报告结果的涉法涉诉信访案件，由市委政法委按规定归档备查。
3、办理要求
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(1)承办单位对于交办的重要涉法涉诉信访案件，应当积极办理，并在上级交办之日起15日内向市委政法委书面报告办理结果。对于在15日内不能办结的，应当说明理由，报告办理进度。
(2)市委政法委要及时掌握了解有关政法机关的办理工作情况，可以听取有关政法机关对案件情况的汇报，并提出有关建议、意见;也可以向政法机关调查了解情况。
(3)市委政法委在交办的时间范围内，可根据实际情况采取电话催办和发催办函的形式进行催办。
(4)对超过时限不报结果，又不说明情况的，市委政法委应发出涉法涉诉信访案件督办函，督促有关政法机关依法办理。
(5)市委政法委涉法涉诉办公室负责对承办单位回复的报告进行审查，如果认为办理不当，可以要求原办理机关予以改进或重新办理。
(6)市委政法委定期通报涉法涉诉信访案件的交办、催办、督办工作情况。对办理得好的政法单位和个案，通报表扬鼓励;对敷衍应付、久拖不办，造成严重后果的，按有关规定，依照•市委政法委涉法涉诉信访工作过错追究办法‣(登政法字„2011‟2号)追究责任。
二、规范涉法涉诉信访工作领导接访制度
领导接访是涉法涉诉信访工作的重要组成部分，是解决上访
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群众合理诉求的重要渠道，是解决涉法涉诉信访问题的助推器。一直以来，因未规范领导接访制度，导致上访人越级上访、无序上访、闹访、缠访、重访现象严重。现就规范相关制度，明确以下意见:
1、政法机关领导采取集中接待和部门接待两种形式，以部门接待为主。集中接待一般在市委政法委信访接待室，或到政法各部门轮流接访，重点接待解决重大疑难案件、上访突出案件或政法部门无法单独解决，需要政法委统一协调的案件。政法各部门接待的地点设在各部门信访接待室，重点接待政法各部门按照法律程序正在运转或执行未结的案件。
2、集中接访的案件，市委政法委加大督查力度，政法各部门加大办案力度，明确责任，案件办结情况或案件进展情况必须在下月接访之前上报市委政法委。在下次接访日时，对于接待过的案件又出现重访的，政法委对重访情况在全市进行通报，并挂牌督办。办案单位要说明具体原因，情节严重的，分别追究单位领导或办案人员的责任。
3、政法机关领导集中接待工作每月一次，每月的第一个星期五为接待日(如遇特殊情况，接待时间另行通知)，政法委书记主持接待工作，公、检、法、司各部门一把手参加，不得缺席(如遇特殊情况不能到场的，须向市委政法委书记请假)。无故缺席一次的由政法委提出警告，无故缺席两次的由政法委进行全
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市通报批评。
4、政法各部门主要领导的涉法涉诉信访接待活动，每月不少于四次，具体时间由各部门自行安排，报政法委备案，各部门主要领导必须亲自到场接访，政法委对各部门主要领导接访情况进行督查，及时通报。对于日常接访工作，政法各部门应明确一名副职和专门科室负责人具体负责，保证处理涉法涉诉信访工作的顺利进行。
三、进一步规范涉法涉诉信访工作责任追究制度
为进一步明确涉法涉诉信访工作责任，强力推动政法干警转变工作作风、改进执法理念、提高执法水平，从源头上减少和防止涉法涉诉信访案件的产生，根据•中华人民共和国公务员法‣、•中国共产党纪律处分条例‣、•信访条例‣、•中央政法委涉法涉诉信访责任追究规定‣等有关规定，结合我市政法工作实际，现明确以下意见：
1、政法各部门应当把预防和处理涉法涉诉信访工作，作为维护社会和谐稳定的一项重要内容，与本单位的重点责任目标考核和领导干部、干警的政绩、工作考核紧密挂钩。对失职、渎职行为，要严格进行责任追究。
2、政法部门的涉法涉诉信访案件数量，在全省系统内季(年)度排名后30位或在郑州市排名后3位的，对政法部门及单位一把手通报批评，并责令其向市委作出书面检查，限期整改。
3、政法部门基层科、所、队、庭、室(办)内涉法涉
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诉信访案件量排名在全市后三位的，对政法部门主管(分包)领导给予诫勉谈话，对基层科、所、队、庭、室(办)的主要负责人给予通报批评，并建议调换岗位。
4、对交办信访案件不重视，超期不办，或弄虚作假，应付报结，导致重复上访的，对政法部门主管(分包)领导通报批评，对基层科、所、队、庭、室(办)的主要负责人给予通报批评或建议调换岗位。
5、因办理的案件质量低劣，经案件评查组评查，认定在程序或实体上存在严重问题的，要求落实评查意见的同时，对主管(分包)领导给予诫勉谈话，对基层科、所、队、庭、室(办)的主要负责人给予通报批评。
6、因滥用职权、不作为或重大过失侵害群众合法权益，发生给国家、集体或当事人造成严重经济损失的，对主管(分包)领导给予通报批评，对基层科、所、队、庭、室(办)的主要负责人停职检查或建议调换岗位。
7、因执法不规范、不文明，作风粗暴，激化矛盾造成集体访、越级访或被媒体曝光，造成重大影响的，对主管(分包)领导给予诫勉谈话，对基层科、所、队、庭、室(办)的主要负责人给予通报批评，停职检查或建议调换岗位。
8、在重大节庆期间或其它重点敏感期内，因矛盾排查不细或对重点稳控对象措施不力，造成有重大影响的赴省进京信访事
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项的，对包案领导通报批评，对基层科、所、队、庭、室(办)的主要负责人给予通报批评或建议调换岗位。
9、接待信访人无耐心，敷衍塞责，推诿扯皮，致其越级上访的，对主管领导给予诫勉谈话，对基层科、所、队、庭、室(办)的主要负责人通报批评，后果严重的建议调换岗位。
10、对有过错责任干警的查究，由政法部门的政工、纪检、法制部门负责，查究结果在要求时限内书面上报政法委。
11、过错责任构成违法违纪行为的，建议由纪检、监察部门给予处分，应当追究刑事责任的，依法追究刑事责任。
12、政法委负责过错责任的认定，并提出追究意见，政法部门负责查究意见的落实。
四、关于规范和完善政法各部门信访工作机构的意见
为保证涉法涉诉信访各项工作的顺利开展，按照•中共中央办公厅、国务院办公厅转发†中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见‡的通知‣(中办发„2009‟22号)精神，政法各部门必须规范信访工作机构，完善各项制度，配齐配强工作人员，落实经费保障，改善工作条件，结合我市政法部门实际，具体应做到以下几个方面：
1、信访室设置要求
(1)信访接待室应设立在门口等方便群众进入的位臵，根据需要可建立群众信访绿色通道;
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(2)信访室面积应不低于100平方米，1至2间办公室、1间信息化、自动化良好的群众接待室，电话、电脑、打印机、办公桌椅、监控设施应配备齐全;
(3)信访各项规章制度、职责任务、组织网络、工作程序、重点要点要装框上墙，并将工作人员姓名、职务、电话对外公布开，方便群众办事;
(4)信访登记簿册等资料保存要设专门档案柜，符合保密要求;
(5)领导接访公示栏要挂在醒目位臵，并及时公布领导接访时间、地点和联系方式，方便群众表达诉求。
2、对信访工作人员要求
(1)信访室应设主任1名，专职工作人员不少于8人，其中不少于3人从事接访工作;
(2)从事信访工作的人员应具有2年以上政法或信访工作经验，大专以上文化程度;
(3)从事信访工作人员应热爱岗位、政治过硬、业务精通、吃苦耐劳，能牢牢坚持正义和真理不动摇，经得起信访工作的各项考验;
(4)信访工作人员要保证上班时间正常在岗，不允许发现不了问题，不允许发现问题解决不了不上报;
(5)信访工作人员电话及信访室值班电话应保持24小时畅
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通，保证任何时间、任何地点都能接受上访群众反映诉求;
(6)信访工作人员应注重文明礼貌用语，不允许说“我不知道”、“不归我管”，必须首问负责;
(7)要采用集训、轮训等多种方式，每年组织信访工作人员进行不少于48小时的政治素质、业务能力的学习培训，促使信访工作人员知识结构、业务能力、为民意识等方面明显提高与改善。
3、信访工作人员待遇落实及经费保障要求
(1)对多年从事信访工作的人员要在政治、物质待遇上予以倾斜，在晋职晋级、优先提拔方面给予重点考虑;
(2)信访工作经费、工作人员待遇列入财政预算，并有相应的车辆保障。
3、其他要求
市直政法各部门要高度重视规范化信访接待室的建设工作，切实加强组织领导，将信访接待室规范化建设作为当前一项重要工作任务，抓好落实，保质保量完成任务。市委政法委涉法涉诉办公室进行将采取督查与暗访相结合的方式对政法各部门信访机构规范化建设情况进行考核排名，并将此作为一项硬性指标列入对政法各部门的年(季)度考核之中。对落实到位，表现优秀的单位进行全市通报表扬，对落实不力的单位进行全市通报批评，并责令限期整改。
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加强联合接访中心建设 做好涉法涉诉信访工作
今年以来，市委政法委按照保定市委政法委的部署，以“解决问题、案结事了、降低赴省进京上访量”为目标，采取领导包案、重点督办、加强救助、信访代办、各部门联合协作等多项措施，狠抓涉法涉诉信访工作，取得显著成效，集中化解重复访案件56件次，承办上级交转办案件46件，结案速度和案件承办质量排位进入全省前列，涉法涉诉信访工作得到市委及上级政法委的充分肯定。在下步工作中，要将重点加强涉法涉诉接访中心建设，完善领导接访、信访代办等制度，精细管理，最大限度解决问题，将信访人吸附在当地，实现赴省进京访总量再降低的目标。具体在以下六个方面下功夫、求突破：
一、提高思想认识。做好各项工作，坚持党的领导是根本保证。今年市委政法委组织开展的三次集中化解涉法涉诉重复访案件攻坚活动，都是第一时间向市委做了汇报，争得市委的支持，进而形成工作合力，取得显著成效。经验表明，只有在思想上高度重视，把处置好涉法涉诉信访案件提到维护全市稳定的高度来看待，及时报告情况，争得市委支持，才能促进问题解决，有效化解矛盾。同时，坚持党的领导，争得领导支持，对于政法部门全力以赴，进一步提高执法公信力也有积极意义。今年市委书记杨宝东同志对开展集中攻坚行动作出重要批示，极大鼓舞了政法干警的工作干劲，确保了行动效果。
二、深化机制创新。制度和机制也是生产力。解决涉法涉诉信访案件中的各种矛盾和问题，关键是要创新体制机制，激发工作活力。一是要推行信访代理制。着眼拓宽化解信访案件渠道，规范信访秩序，减轻信访人访累，维护其合法权益，提高接访中心解决问题的能力和公信力，最大限度减少非正常访，对上级中心交转办的涉法涉诉信访案件，要全部实行中心信访代理工作制度。要明确工作职责，政法机关主管副职为代理督办人，分管部门负责人为代理承办人。工作中要变换角度，加强沟通，促成化解。二是要落实领导接访制。接访中心每天要有一名政法委或公、检、法、司部门领导接访，以约访为主，上级分流的案件都要由原办案单位主管领导接访，接访的领导负责亲自组织案件查处、亲自负责解决问题。接访中心要督促包案领导和办案人员主动与当事人沟通联系，及时了解情况，通报案情。三是要探索联合办公制。对复杂疑难或社会影响力大的案件，要由市委政法委牵头，公、检、法、司“四长”参加，一起分析案情，共同协调处理。为确保案件处理的公正性，使当事人心服口服，还要适时举行信访案件听证会，让上访人反映的问题有处说、有人管、有人办。是哪个部门的任务就由哪个部门完成，属于谁的责任就追究谁的责任。通过机制创新，进一步拓展中心职能，把接访中心建设成为融接访、交办、督办、代理、评查、问责于一体的综合性信访平台。
三、注重解决问题。大量涉法涉诉信访问题之所以长期难以息诉罢访，是因为一些部门没有真正在解决问题上下功夫，信访群众
有一些合理合法的诉求未得到满足。因此，解决涉法涉诉信访问题，感情是基础，方法是关键。要联络感情、讲究方法，真正解决问题，树立威望和声誉，增强接访中心吸附力。一要拉近感情。只有带着感情做工作，才能拉近距离，才能安抚上访人不满情绪，有利于问题解决。在处理涉法涉诉信访案件中，接访干部和上访群众直接正面接触，有话说在当面，有诉求答复在当时，有问题解决在当场，与上访人员交心、交谈、交底，带着感情做好信访工作，接待好每一位信访人，办理好每一起信访案，赢得上访人信任，取得上访人理解，变抵触的信访为舒心的沟通，从而形成有利于问题解决的条件。二要灵活方法。一把钥匙开一把锁，案件承办人要认真分析研究案情，不能只讲大道理，要积极借鉴集中攻坚会战的成功经验做法，与上访人交心、结对子，真正解决实际问题。有些信访案件的解决，仅靠法律原则是案结事不能了的，要在坚持法律原则的基础上，充分尊重民情风俗和社会现实，坚持合乎道理与合乎情理统筹，法律效果与社会效果并重，采用灵活的办法加以解决，促进疑难复杂案件尽快“案结事了”。三要善用救助。对部分“法度之外、情理之中”的涉法涉诉上访老户及家庭困难的刑事被害人，要认真研究，反复论证，在各方面条件具备的情况下，落实涉法涉诉信访救助资金，彻底化解因无力赔偿而久拖不决的疑难案件。对部分社会弱势信访群体，要用足用好社会保障制度，多渠道协调民政部门、当地辖区等多渠道给予救助帮扶，帮助群众克服生产、生活中遇到的困难，促进历史遗留问题彻底解决，促进社会和谐。
四、化解稳控联合。今年从集中会战中总结出的一大工作经验，是采取化解稳控联合的方法，有效加强了对当事人的稳控。对已经解决到位和强制终结、做到“三不欠、四到位”的案件，在依法律政策处理的基础上，紧紧依靠党委、政府，实施教育疏导、释法明理、帮扶救助，同时办案单位要协助进一步做好化解息诉和教育稳控工作，化解部门和稳控辖区共同打好组合拳，唱好连台戏。一是做好结案与稳控的对接。健全化解、稳控协调机制，明确信访不同阶段的稳控责任主体，做到首尾衔接，环环相扣。二是做好结案和息诉的理顺。包案领导联合当地辖区与上访群众结多沟通，结对子，在感情交流中解心结，适时移情引导，回归正常生活。三是做好民生和政策的帮扶。对弱势群体，要制定相关政策，协调基层政府，为其提供基本公共服务，如就业、教育、医疗、社会保障等，促其融入社会。同时，对以访牟利、告洋状、串联闹访屡教不改的极少数不法分子，予以坚决打击，维护法律尊严和政法机关权威。联合联控使地方政府和办案单位因共同稳控当事人而加强沟通联络，形成工作合力，防止了“两张皮”，有效减少了重复访。事实证明，实行联合稳控固然是加大了办案单位的工作量，但促进了化解单位与稳控辖区之间责任的无缝隙连接，能够有效把当事人稳控在当地。
五、高度重视初访。要紧紧抓住初访这个“次源头”，在“控增量、减存量、提质量”上下功夫，进一步规范信访秩序，廉洁执法、公正司法，力争把矛盾化解在初访阶段，把问题消除在萌芽状态，从源头上预防和减少涉法涉诉信访问题的发生。一是办好初访控增
量。对有理访有序访的着力办，重点抓好落实;对有理无序的热心办，以情感人;对无理有序访的耐心办，辅之疏导教育;对无理无序访的强化管理，强化责任，把人员吸附在当地，把问题解决在基层，防止初访变成重复访，新案变成积案。二是态度真诚减总量。对待当事人的第一次来访、来信要真诚、谨慎，让当事人看到他们反应的事情在这里有人问、有人接、有人管;要让当事人相信在这里有人为他们解决问题，争取当事人的信任、理解、支持和配合。这就要求我们在接待当事人时，耐心倾听当事人的意见和诉求;在走访当事人家庭时，耐心沟通作当事人的思想工作;在调查了解情况后，千方百计帮助其解决困难，以“一心为民”的公仆心和责任感，把信访人吸引在当地、稳控在定州。三是规范执法提质量。把化解信访案件过程中发现的问题，作为推进执法规范化建设的重点内容，加强对执法薄弱环节的控制，及时纠正执法过程中的不规范行为，有效提升执法办案水平，切断上访案件“供应链”。
六、努力降低重访。对各种不同情况的案件，要因案施策，分类处理。一是减少超期未结案件。对上级中心的交转办案件，要积极采取一案一分析，进行研究，尽快化解;对仍有难度一时难以解决的，要及时与上访人沟通，让上访人感触到解决问题的诚意;对长期得不到解决的要及时更换包案领导，上提一级研究解决，不能久拖不管，造成重复访;加大未结案件通报制度，认真落实查究责任，实行一票否决警示或一票否决。二是合理处置反弹案件。对阶段性息诉的、协议书附条件的，要认真研究当时息诉的条件，对附
加条件认真研究解决;又有新的事实和理由的，按照事实和理由认真查证，给予合理解决;对收到钱后就息诉，钱花光后又开始上访，蓄意以访牟利的，扰乱正常信访秩序的，要依法果断打击处理。三是防止终结重访案件。对确有困难的，要认真接待，耐心明理释法，讲明政策，从民生角度给予帮扶到位，争取息诉罢访;对做到“三不欠、四到位”的，需进一步加强教育稳控的，明确教育稳控主体，落实到地方政府稳控责任制的同时，办案单位要协助进一步做好化解和教育稳控工作。四是全面重视每一个环节。对法律处理程序中的信访案件，要认真接待，耐心引导，一方面接访中心将上访人上访情况通报办案部门后，办案人要依法公正办理，消除上访隐患;对超法律期限久拖不能决的，办案部门要与上访人互动交流，赢得其理解和信任;办案单位在执法办案过程中，要对可能引发的信访问题进行分析、评估和预测，建立信访化解预案，减少新的信访问题发生。同时，对非涉法涉诉案件，要及时做好转访衔接;对不属于本地管辖的案件，要提供上访人信息资料和相关证据3日内上报中心，申请上级协调处理。
随着全面深化改革的不断深入，利益格局的调整，各种深层次社会矛盾正在不断释放，新的冲突亦在日渐显现，新旧矛盾相互交织、相互作用，使得当前涉法涉诉问题凸显。所谓涉法涉诉信访，是指当事人对刑事执法、行政执法等权力部门在案件或问题处理上不满，认为受到了不法侵害或不公平的待遇，从而引发上访告状的案件。
近两年来，我镇涉法涉诉信访案件数量虽然不多，但处理好涉法涉诉信访案件，建立处理涉法涉诉上访案件的长效机制，有效预防和减少涉法访，已成为党委、政府当前乃至今后一个时期面临的重要任务。结合近两年来法涉诉信访的总体情况，就如何认识和解决涉法涉诉信访问题谈一些看法。
一、当前我镇涉法涉诉信访的基本情况及存在的问题 至今，全镇共发生统计在案的涉法涉诉信访 起，其中赴京非正常访 起，到市访 起，到县上访 起。在全部案件中，法院系统 起，占 %;公安系统 起，占 %，其他 起，占 %。从整体看，我镇涉法涉诉上访呈现如下特点：
1、涉法涉诉信访在缠访闹访中占较大比例。提起缠访闹访，感触最深的就是那些涉法涉诉类的缠访闹访行为，这些信访人因经历了司法程序的重重判决和裁定，到了行政机关却又因属于涉法涉诉信访问题而无法进行干预，原先充满希望的诉求一次次变成了失望，有的甚至产生了仇视心理，觉得受到了天大的不公和冤屈，便决定倾家荡产也要讨回公道;有的觉得讲理讲不通了，就采取蛮横不讲理的方式骗骗赖赖、装疯耍泼，企图引起领导和上级的重视和关注;有的觉得基层解决不了，就告到上级
那里去。最为典型的是我镇信访人黄某某，因涉法涉诉问题得不到自己“满意”的解决，遂带领家人堵住镇政府大门，围堵领导办公室，严重影响正常办公，在社会上造成了恶劣的影响。
2、涉法涉诉信访多数属于重复访、越级访和个体访。涉法涉诉信访问题因多数属于个案判决和裁定，上访者人数一般不会太多，但也有个别案例因当事人亲友为其鸣不平，集体陪同到各级上访。信访人在基层申诉无果的情况下只好到上级机关和部门反映，从而造成越级访较为突出。此外，涉法涉诉信访问题因政策和法律的区别，多数在司法部门宣判或者裁决不满意的情况下，到行政机关反映又因已经司法途径判决而不再受理，信访人长期奔走于各级部门之间，重复访现象比较突出。
3、少数涉法涉诉信访存在既不合法、又不合理 3
的情况。司法部门在判决、裁定涉法涉诉信访问题时，多数都能以事实为依据，以法律为准绳，一般判处比较符合真实情况，多数当事人也能接受，但也有个别当事人固执己见，认为就是自己占理、别人都是无理，或存有过高无理要求，认为不达到自己的目的不罢休，法院判决不满意，就去找别的领导反映。但不管是面对法律还是政策，都要立足事实、讲求证据，没有新的证据，就只能“有理走遍天下，无理寸步难行”，到哪里反映都只能是一个结论。
4、涉法涉诉信访牵扯了各级大量的人力、物力和精力。涉法涉诉信访问题往往是基层信访工作中的“骨头案”、“钉子案”，有的甚至是“无头案”，信访部门有很大的精力都花在涉法涉诉信访问题的协调和处置上。
二、涉法涉诉信访问题产生的原因
1、基层司法部门办案存在不严谨不细致的情况。多数因为基层司法部门办案疏漏不严谨不细致导致信访人有可诉之由、可访之隙，从而为后期的办案埋下了病根，产生了无穷的后患。
2、个别涉法涉诉信访人为达到个人目的提出过高无理要求。一些上访人在上访中得到一些甜头之后，更是变本加厉继续上访，甚至教唆其他信访人缠访闹访、越级上访，在群众中产生了恶劣影响。
3、少数信访人“信访不信法”、“信官不信法”、“信上不信下”。由于诉讼成本相对信访成本来说高出很多，一些信访人对判决不满意不上诉反而开始信访;一些信访人有的病急乱投医，又打官司又上访，企图走通一条是一条;有的法院终审判决了仍然去上访，觉得官比法大。这些群众由于诉求得不到满 5
足，便多头上访、重复上访，有的一访就是多年，既扰乱了自己的正常生活，同时也严重影响了机关的正常办公秩序。
4、信访工作机制存在一些需要改进的方面。对涉法涉诉及法院已判决的信访问题，《信访条例》规定信访部门可以不予受理，并要求信访人向法院、检察院等部门提出，对于正在受理中的涉法涉诉信访问题信访部门也可以不予受理。但现实工作中，因信访部门同时承担处理信访突出问题职能，有协调和处理涉法涉诉信访问题的职责，更有稳控重点信访对象、减少不和谐因素的要求，信访部门处于受理也可、不受理也可的两难境地，这些规定让信访部门无所适从。
5、各级信访部门对涉法涉诉信访问题缺乏行之有效的处置机制。涉法涉诉信访人往往采取一些极端的上 6
访行为，有的长期滞留在机关，或拉横幅堵大门企图给党委政府施压;有的在机关大吵大闹、纠缠不休;有的将生活不能自理人员或者老人遗弃在机关，企图以此给工作人员制造麻烦;有的则以自杀相威胁等形式制造混乱。对于这些非正常上访行为，在处置中因缺乏行之有效的工作机制，从而失之以软、失之以缓、失之以宽，没有进行严肃的处理，更没有从根本上解决问题。
三、如何做好新形势下涉法涉诉信访工作的建议 涉法涉诉信访问题有着多方面的原因，探求解决涉法涉诉信访问题的对策,要从根本上解决涉法涉诉信访问题，离不开深层次的司法改革，应以五个方面为着力点：
(一)以规范司法工作办案程序为着力点，从源头上减少涉法涉诉信访问题。加强调查取证，严格办案程序，“公正、公平、公开”的执法，让每一个案件都办成“铁案”，让当事人心服口服，胜诉也高
兴，败诉也服气，从而真正从源头上减少涉法涉诉信访问题的产生。
(二)以依法办理设法涉诉案件为着力点，让涉法涉诉信访通过司法渠道得到妥善解决。因其性质和办理渠道的特殊性，涉法涉诉信访问题只能通过法律渠道才能够得到彻底解决，为此，将涉法涉诉信访问题引入司法渠道，加大涉法涉诉信访问题的集中化解力度，用法律武器维护好信访人的合法权益。
(三)以增强人民群众法制观念为着力点，依法规范信访行为。要坚持严格执法与热情服务相统一，既要依法保护信访群众的法定权利，主动、热心地为信访群众解难释疑，又要教育和引导群众依法信访，自觉规范信访行为。对无理缠访、组织串联集体访人员和借机滋事者，有关部门要视情节分别给予批评教育或训诫;违反治 8
安管理规定的，要依法予以处罚;构成犯罪的，依法追究其刑事责任，以维护正常的信访秩序。
(四)以加强对信访人教育宣传为着力点，来引导信访人理性反映和对待诉求。通过“阳光司法进万家”、“巡回法庭”等活动的开展，法院的判决和裁定既是对事件的处置意见和评判结果，同时也就发挥其教育宣传功能，在判决裁定之后也应开展必要的法律法规宣传解释工作，让当事人和群众明白赢在哪里、输在何处，从而理性地对待诉求。
(五)以拓宽创新信访处置机制为着力点，用群众工作统揽涉法涉诉信访工作。充分发挥各个平台作用，以“两代表一委员联系群众”、“干部接访下访”、“法律诊所”为纽带，把群众的事情当做自己的事情来办,全力解民困、化民怨,努力实现司法公 9
正和群众满意的统一。把群众工作的触角延伸到村、社区,楼宇、塆院,把大多数矛盾纠纷化解在基层,有效破解涉法涉诉信访难题。
今年以来，全县政法各部门按照集中处理涉法涉诉上访工作要求，结合正在开展的保持共产党员纯洁性教育活动和政法干警核心价值观主题教育活动，大力加强思想政治工作和法制教育，狠抓了涉法涉诉上访案件的复查和处理工作。截止目前，1—9月份全县共排查出涉法涉诉信访案件35起，其中：公安18起，检察院1起，法院1起，交警队7起,东村镇1起。已结已息8起，已结未息11起，未结未息17起，涉纪1起，三跨三分离1起。没有中央、省交办的涉法涉诉信访案件。
一、注重宣传教育，引导群众诉求
政法各部门把集中处理涉法涉诉上访工作与正在开展的三大活动活动紧密结合起来，以三大活动活动推动集中处理工作向纵深发展。进一步转变工作作风，结合《信访条例》的贯彻实施，在认真解决实际问题的基础上，广泛深入地宣传《信访条例》，深入开展了对上访群众的法制宣传和思想教育工作，引导上访群众理性合法地通过正当渠道处理自己的诉求。在做好重点上访人员的思想政治工作和法制教育工作的同时，进一步加大对广大人民群众的法制宣传教育，不断提高群众的法制意识，积极引导群众通过正当渠道维护自身的合法权益。
二、注重排查梳理，建立预警制度。
县直政法单位负责处理涉法涉诉信访案件的部门在做好接访工作、处理涉法上访案件的同时，建立了由县联席会议、县委政法委统一牵头、政法各单位具体负责的处理涉法上访案件组织机制。县委政法委先后2次组织县直政法各单位开展了全面深入的摸底排查工作，采取清理信访台帐、走访乡镇和有关单位的方式，将清理出来的涉法涉诉信访案件逐个建立个案台帐，实行动态管理。各单位加强与县委、政府以及各乡镇的联络，实行信访工作重心下移、重点前移，掌握上访动态，建立预警制度，做到有的放矢。通过超前预测民意、畅听民言、分担民忧，使群众话有处说，理有处讲，冤有处申，下情上达。特别是在重大节日、两会期间，增强信访工作的主动性，把握信访工作的规律性，坚持依法信访、负责到底的原则，从人民群众反映强烈的热点、焦点、难点问题入手，本着什么问题突出，就努力克服什么问题，什么问题棘手，就认真处理什么问题，什么问题难办，就着力解决什么问题，把焦点化解在萌芽，把矛盾解决在一线，把问题处理在基层，把法律政策落实到上访人员的心坎里。
三、注重齐抓共管，包干稳控上访
针对涉法涉诉上访人员多在重要敏感时期上访这一情况，县联席会议和县委政法委精心组织，周密安排，充分调动各涉案单位和上访所在乡镇(单位)及其亲属共同参与涉法涉诉上访的处理工作，严格实行“五个一”的包案处理制度。对每一起案件，县直政法各单位均明确了一名副职领导专抓，一个部门专管，其他部门协助的齐抓共管、责任包干的工作局面。同时出台责任化解一览表实行“一个案子一名包案领导、一名包案责任人、一名督办领导、一名督办责任人、一名稳控领导、一名稳控责任人”的详细化解方案，县公安局、县交警大队、等有关单位相互协调，密切配合，各司其职，各尽其责，分别做好依法处理、包干稳控等工作，最终使该案顺利办结，当事人息访息诉。
四、注重实事求是，坚持依法处理
在处理涉法涉诉信访案件中，县直政法各单位本着突出重点、注重实效、依法处理、逐案消化的原则，按照“全错全纠，部分错部分纠，正确的维持，缠访缠诉的予以依法打击处理”的要求，坚持实事求是，严格把握法律、法规和政策界限，严格落实依法维护上访者权益的要求，认真做好案件处理工作。为确保涉法涉诉上访案件所涉及的相关法律和政策落实到位，县委政法委每季对县直政法各单位处理涉法涉诉信访工作情况开展一次督查，对发现的问题督促限期整改。与此同时,还出台了《关于严格落实领导干部定期接待群众来访制度的通知》和《关于开展集中清理化解涉法涉诉信访积案专项活动的通知》。有力地推动了涉法涉诉信访案件的化解。
五、注重正面接触，真情平息上访 县直政法各单位坚持实施处理涉法涉诉信访案件“零距离”接待制度。所谓“零距离”就是接访干部和上访群众直接正面接触，有话说在当面，有诉求答复在当时，有问题解决在当场，与上访人员交心、交谈、交底，赢得上访人信任，取得上访人理解，博得上访人支持。如建立信访接待室(庭)，明确专门的负责机构和负责人，制定一整套信访处理工作程序等。县法院、检察院、公安局均建立了“领导接待日”制度，县公安局开展了“大接访”活动，通过多种途径向社会公布，做到尽人皆知。在“接待日”和“大接访”活动中，明确一名领导值班，要求值班人员要做到以“五心”对待来访群众，即热心、耐心、细心、关心、诚心，同时要求作为首办责任人，依法受理，负责到底。对于涉法上访案件，做到一案一档(或一人一档)，定期回访，消解矛盾，维护稳定。对问题已解决、群众反馈意见表示满意的进行归档。对于虽然问题得以解决，但群众仍不满意的，要继续做好思想工作，直至群众满意才能归档。
涉法涉诉信访制度是近年来随着我国经济社会的发展而产生的社会热点问题，是我国经济社会转型时期的问题之一。我国经济社会的发展，各种各样的社会矛盾浮出水面，人民权利义务观念的提高，维权意识的加强，人民群众诉诸于维护权利的方式多样化，作为其中之一的信访方式则为广大群众所认可和模仿，但是我们也应看到如果信访方式没有得到很好认识和执行，那么会造成严重的后果，产生严重的社会问题。例如2013年6月7日的“厦门公交车爆炸”事件，2013年7月20日的北京“首都机场的爆炸”事件等等，这一系列事件被称之为“一个人的恐怖主义”，在反思类似事件的同时，看到问题的本质在于这些弱势群体的维权方面意识的淡薄和极端。因此，解决好涉法涉诉信访问题对我国社会整体发展与建设具有重要作用。
一、涉法涉诉信访制度的内涵
(一)涉法涉诉信访制度的含义
信访制度是我国社会主义法治建设中独有的一项制度，对此我国已经有了一些立法对其进行规制，立法对信访的定义为：“信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。
涉诉信访制度的概念最先是由最高人民法院2004年4月在长沙召开的全国涉诉信访工作会议上提出的，该会议认为涉法涉诉信访是指法院已经审结的诉讼案件的当事人或其亲属，通过来信、来访的方
1 式向人民法院提出申诉或者在向人民法院提出申诉的同时，又向其他国家机关去信、去访，其他国家机关接访后通过一定的方式促使人民法院作出处理的行为1。中央政法委 2005 年颁布的《涉法涉诉信访案件终结办法》进一步指出：“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件。”2涉及人民法院处理的诉讼类信访案件为涉诉信访，其他机关处理的非诉讼类信访案件为涉法信访。
(二)涉法涉诉信访制度的功能 1. 补充性的行政救济手段
信访制度作为一种常规行政救济程序和司法救济程序的补充程序，为通过行政方式来实现和解决公民权利救济提供了一种可能性。法律作为社会政治生活的一个组成部分，并不能包涵社会生活的全部，同时由于法律存在落后性及不完善性，在法律所不能涉及的政策领域里信访制度的存在可以保持一定的救济能力。如果通过信访就能够实现权利救济，行政相对人就无需选择耗时耗力的法律程序，因而我们可以把信访看作是寻求法律救济之前的一种权衡。正是在法律范围所不及或不能发挥理想效果的地方，信访制度发挥了一种补充性的权利救济功能。归根结底，信访制度作为救济手段具有一定的补充性，相对于法律救济，信访救济只是一种辅助性的补充手段。
2. 行政监督的有效途径
信访的监督功能是指公民通过信访活动对国家行政机关及其工 12参见郭小冬：《判后答疑制度评析》，载于《法商研究》2007 年第 l 期，第 105 页。 参见《涉法涉诉信访案件终结办法》第 2 条。
2 作人员的违法或失职行为进行控告、或者检举、揭发，从而实现监察和督促的功能。信访作为社会监督的一种重要形式，是我国社会主义民主的一个重要组成部分。通过信访制度，人民群众可以对党和政府及其工作人员实行自发的、直接的、公开的、有效的民主监督。信访是一种自下而上的有效监督机制，是建设有中国特色社会主义民主政治的重要途径。实行信访监督，有助于听取群众的批评和意见，揭露官僚主义作风和各种违法乱纪行为，进一步推进从严治国。
3. 人民利益的表达渠道
表达自由是现代文明制度的基石，是现代宪政制度的基础，是一种最重要的公民权利和政治权利。《宪法》第四十一条规定：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。但是，实际上，中国社会的多元化利益表达机制严重滞后于中国社会的发展。信访制度通过来信来访使得社会各个阶层特别是社会弱势群体能够直接向政府表达自身的利益诉求，这种功能定位正是满足了当前中国社会各阶层利益表达的迫切需求。
二、涉法涉诉信访制度的现状
涉法涉诉信访是近年来社会矛盾突出的体现，已经逐渐成为重要的社会不稳定因素。有数据显示，当事人认为对抗法院裁判的有效的方式是：23%选择上访，30%选择申诉，24%选择找领导干部进行干预;当问及胜诉裁判未能执行，当事人会怎么办时，有 20%选择找
3 法院领导，向办案人员施加压力;有 15%选择找有关部门领导，向
3法院施加压力，有 16%选择上访。 信访者对于涉法涉诉的案件很少相信法律赋予的解决方法，他们更相信“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的理念，想通过信访的方式引起有关部门的重视从而解决其问题。有鉴于此，越来越多的人走上了信访道路，多涉及社会热点及敏感问题，如冤假错案、征地补偿等。
信访者选择信访这种方式有其迫不得已的一面，但一旦选择信访的方式信访者往往不会就此罢休，都有很强的寻求解决问题的意愿，才会重复上访、集体上访，更有甚者会采取一些极端的方式，这些人群和其采取的解决问题的方式往往会增长社会的不稳定因素。
1. 涉法涉诉信访量激增，司法权威经受挑战
目前，信访系统受理的信访量中涉法涉诉信访类占到30%之多，这还不包括那些已经司法裁判，不属法院管辖的部分。4近年来由于社会发展产生的问题，涉诉信访的数量不断上升。涉法涉诉信访的增加，使得更多的人相信通过信访才能维护其合法权益，而正常的司法程序并不能维护其合法权益，这种观念直接导致了在现实社会中司法权威一落千丈，人们不再相信司法程序能够解决问题。涉访机关在解决信访问题时采取的违背司法程序的方式方法也让信访者确信司法程序是无效的，只有取得有关领导的重视，信访问题的解决才有希望，这一观念进一步加剧了司法权威的旁落。
3刘青峰、杨鹏：《司法裁判效力的实证分析(民事诉讼论坛第一卷)》，知识产权出版社 2006 年 9 月版，第 342 页
4赵威：《信访学》，辽宁大学出版社 2010 年版，第 243 页
4 2. 非正常涉法涉诉信访严重扰乱信访秩序
因为信访制度的盛行使得通过信访解决问题行之有效，有些人为了获取不法利益而采取信访的方式来浑水摸鱼，这样一方面消耗了大量的社会资源，另一面也给正常的信访活动带来了秩序的混乱。从根本上来讲，这一混乱的原因为信访制度的设立的不健全，相关的配套措施并没有完善，一些人可以利用这些空子来谋取非法利益。为了给涉访单位施压，信访者越来越多的采取多人集体信访、多次重复信访以及越级信访甚至上京信访等方式。许多信访人采取有组织的信访与涉访单位进行博弈。这些集体访、越级访、重复访等现象影响较大，处理不好不仅会耽误公务人员办公，造成社会秩序的混乱，而且处理不善极易形成政治问题。
信访者人员文化素养低，法律意识淡薄，面对问题时，往往不会诉诸法律来解决，信访的方式简单而有效往往成为首选。此外，这些人员往往社会财富不多，信访涉及的问题可能会关系到其生存利益，所以这些人往往具有解决问题的毅力和决心。
三、完善涉法涉诉信访制度的构想
信访制度对于我国整个社会的影响是相当广泛的，它既是政治问题，亦是法律问题，每一个信访案件都是一个矛盾点，累计起来影响到国家的安全，社会的稳定。而涉法涉诉信访案件，其与法律的关系最为密切，涉及到立法的完善和相关制度的建设问题。实践中，在解决涉法涉诉信访案件时，存在诸多违背司法规律，对既有法律造成冲击的现象，这种解决方式无疑会产生许多问题，不能完全的化解矛盾，
5 消除社会不稳定隐患。因此，我们需要直面目前涉法涉诉信访制度存在的诸多问题，研究解决之道，通过制度创新健全涉法涉诉信访机制，让其在社会治理过程中，发挥其应有的作用。
规范和完善涉法涉诉信访制度的关键，首先应建立健全制度化、规范化的法治治理模式，把涉法涉诉信访案件纳入到法治的轨道上解决，通过制度的功能吸纳案件，在制度中化解矛盾，隔断制度外的解决之路，从而使涉法涉诉信访在制度的可控范围内运行，真正达到社会的有序治理。其次，建立健全司法体制，提高司法在信访工作中的重要地位，司法是一个国家最为普遍的纠纷解决机制，它应当充当稳固社会的中流砥柱，保证绝大部分案件能够通过司法程序能够真正得到解决，释放社会积压的矛盾。而对于我国目前社会情况来说，信访制度有其存在的必要，通过信访来保证公民申诉权的实现，保证权利救济的畅通，实现多元化的纠纷解决机制。
(一)革新涉法涉诉信访制度治理理念
当前，大多数国家都进行着法治化的社会治理，我国也承认法治在社会治理中的重大作用，并将依法治国载人宪法。信访制度是我国特有的纠纷解决机制，但其在治理理念上存在着人治化的倾向，不利于我国社会矛盾的有效治理。因此，当前，加强涉法涉诉信访工作的法治化建设具有重大的现实意义。分析我国的信访工作实际，它作为一种社会救济方式主要承载公民权利救济的功能，通过司法外途径来解决纠纷和实现公民的权利救济，是对正常的司最后，规范涉法涉诉信访工作方式。信访接待人应改变传统人治型处理模式，培育法治意
6 义上的信访工作态度，在处理程序上，按照法律规定合理合法的处理矛盾，不能够以领导批示的方式处理信访案件，应将信访接待统一纳入法律规定的和本部门工作程序的要求之内中。既不一味的迁就信访人的无理要求，也不损害信访人的正常权利，真正做到有法可依，有据可查。涉法涉诉信访人往往能最直接感受到执法办案人员的态度和行为，通过涉法涉诉信访，往往能够及时发现、处理和预防失职渎职、徇私枉法等腐败问题。据统计，在全国各级纪检监察机关立案查处的违纪违法案件中，有八成左右是来自群众信访举报提供的线索。
5(二)重构司法信访体制
从权力的角度理解，司法公信力在于权力的主体，权力的运行包括结果应具有程序上和实体上的合法性和合理性;它必然是一种能够引起普遍服从，又能引起普遍尊重的公共性力量，具有能够赢得社会公众信任和信赖的能力。从受众者角度理解，受众者表现出对司法权威感性上的信任程度和理性认知上的客观评价，对于审判权限，审判程序以及判决结果具有内在的信任力，甘愿将涉及自身利益的案件交由司法机关予以定夺，并理性的自愿承受判决结果，即使该判决与自身利益相悖。6总体而言，司法公信力是一种信任与被信任的关系，是在民众与司法机关的互动之中所彰显出来的公共性力量。从人治社会逐渐的向法治社会转变，是我国社会发展的必然趋势，法律的至上性权威性应该得到绝对的保证。而要保证法律的权威，首要的目标则 5张宇、董鹏祥著：《信访工作理论与务实》，中国民主法制出版社 2008 年 10 月，第 87 页。 郑成良、张英霞：《论司法公信力》，载于《上海交通大学学报》2005年第5期，第5页。 6
7 是要树立起司法权威，在司法无法守护法律的底线，不能成为公众利益的最后维护者的情况下，司法权威则无从谈起。同时一个具有权威的司法必然是具有公信力的司法，因此，提高司法公信力应当作为我国社会权利救济的重要着力点，必须予以重视和保障。
涉法涉诉信访在制度安排上，应体现为配合正常的司法途径，是对司法审判的合理补充。从目前来看，在一些案件中当事人对司法判决的不信任，公众对司法腐败的深恶痛绝，对司法不公的痛心疾首，使得我国司法公信力不足已经成为一个不争的事实。原因有司法主体本身的问题，也有民众思想意识的因素;有体制机制的问题，也有外在因素的困扰。因此，必须从宏观上着眼，既要逐步培育民众的法治意识，又要规范司法职业者本身的行为;既要从司法体制内部去设法完善，又要理顺外部关系，排除外界干扰。只有综合全面的着手，才能重建公众对于我国司法的信赖。司法公信力的提高，在于维护正常的纠纷解决机制，使得大量矛盾能在司法程序中消化。这样一来，有利于转变公民信访不信法的观念，减少涉法涉诉信访的激增。另外，司法体制建设方面，应建立起法院、检察院统一协调的涉法涉诉信访工作体制，承担起涉法涉诉信访的重任。对于检察院来说，应在其内部设立涉法涉诉信访受理部门，通过专门的机关来处理属于检察院工作范围的涉法涉诉信访工作。职能安排上，首先应负责受理涉法涉诉信访案件，把原来属于各党政机关、人大及其他部门的涉法涉诉信访案件，交由检察院受理，通过分析事实，讲解法律，相互协调，并最终做出决定。如果信访人不服调解结果的，可向上级检察机关提起信
8 访。其次，通过分析案情，认为属于判决错误应当提起再审的，应当向法院提起再审，通过法院启动再审程序，来处理该类涉法涉诉信访案件，加大对人民法院对信访案件的工作力度。通过法院体制改革, 是我国司法改革中最重要的组成部分, 直接关系到能否实现司法公正和社会公平正义。7最后，监督执行工作。检察院负责其涉法涉诉信访案件的执行工作，属于判决得不到执行的案件，应加强执行工作，发现违法情况，应及时纠正。在工作程序上，应本着最便利信访人的方式进行，切实维护信访人的正当权利，降低信访人寻求救济的成本。
涉法涉诉信访制度是我国当前社会整体发展过程中面临的重要问题之一，通过历史角度来看，信访制度在我国由来已久，在我国具有深厚的文化渊源，在社会大众中具有一定的基础。但是，目前我国涉法涉诉信访制度的实际应用过程中存在很多问题，包括认知、适用、执行等方面产生一定的偏差，使这一具有中国特色的制度没有发挥其所应具备的作用，造成社会秩序的不稳定，影响社会整体进步的因素的存在。因此加大力度解决好涉法涉诉信访问题对我国社会整体发展与建设具有重要作用。
7车传波：《论我国法院体制改革的路径》，载于《当代法学》2011 年第 4 期，第 90 页。
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