我国卫生行政许可案卷制作及归档的规范化管理分析研究
摘 要：本文通过介绍卫生行政许可案卷制作及归档规范化管理的必要性和重要性，指出案卷制作和档案管理上存在问题，提出规范卫生行政许可行为、开展案卷评查，提升案卷质量、加强档案室建设，制定档案利用制度和强化卫生行政许可档案 管理的建议对策，逐步完善卫生行政许可案卷的制作及归档的规范化管理，不断规范卫生许可工作行为，提升卫生行政许 可工作质量。
关键词：案卷制作;归档;规范化;管理
卫生行政许可是各级卫生行政机关依法采取事先控制的方 式管理卫生事务的一种重要手段[1]。卫生行政许可案卷是卫生行 政部门依法实施卫生行政许可事项的申请、受理、审查、许可决 定、许可送达的过程中所形成的具有保存价值的文字、图片等形 式的记录，记载着卫生行政许可行为，是卫生行政许可活动的原 始记录和法律凭证。加强卫生许可案卷制作和归档的规范化管理 已经成为卫生行政部门从法律层面保证卫生行政许可工作的正 常开展，体现自我保护和规避执法风险的重要手段，也成为当前 加强卫生行政许可工作的重要内容。
1 卫生行政许可案卷制作及档案规范化管理的必要性和重要性
1.1 法律法规的要求 2004 年 7 月正式实施的《中华人民共和国行政许可法》第五 条规定“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原 则”。“行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个 人隐私的外，应当公开” [2]。同年卫生部发布的《卫生行政许可管 理办法》第三条规定“实施卫生行政许可，应当遵循公开、公平、公 正、便民原则”[3]。第二十五条规定“卫生行政部门作出的卫生行 政许可决定，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当 予以公开，公众有权查阅” [3]。第二十六条规定“卫生行政部门应 当建立健全卫生行政许可档案管理制度，妥善保存有关申报材料 和技术评价资料”[3]。第五十二条规定“卫生行政部门对被许可 人提供的有关技术资料和商业秘密负有保密责任”[3]，这四条规定 明确而直接地对卫生行政许可案卷制作及档案管理提出了严格 的要求。
1.2 涉及面广、社会影响大 目前卫生行政许可包括公共场所卫生许可、放射诊疗卫生许 可、供水单位卫生许可、医疗机构执业许可、执业医师注册、护士 执业注册等 12 项许可事项，涉及到《中华人民共和国传染病防治法》、《执业医师法》、《中华人民共和国母婴保健法》三部法律以及 《护士条例》、《公共场所卫生管理条例》、《放射性同位素与射线装 置安全和防护条例》及十多部配套的规章。以镇江市区为例，每年 的许可办件量在 9000 件左右，面广量大，行政许可相对人涉及到 政府机关事业单位、学校、医疗机构、企业、个人等。因此规范卫生 行政许可案卷制作和档案管理具有十分重要的社会意义和现实 意义[5]。
1.3 重要作用 卫生行政许可案卷是卫生行政许可活动的原始记录，不仅直 接记载和真实、客观反映了卫生行政许可事项及审批程序的全部 过程，还客观反映了卫生行政许可工作的质量和水平，是卫生行 政许可活动的法律凭证，也是卫生行政许可工作接受社会监督，进 行行政复议、行政诉讼的重要法律依据[1]。卫生行政许可档案还是 日常性监督工作的基础资料，是做好经常性监督的前提，也为卫 生行政部门掌握卫生行政许可工作状况，制订卫生行政许可工作 计划提供重要的参考依据。
2 卫生行政许可案卷及归档管理存在问题
2.1 案卷制作方面存在的问题 ①许可文书使用不规范。卫生部文件中提出省级卫生行政部 门可以按照实际情况增添相应的许可文书，以江苏省为例，目前仍 未对许可文书的类别和使用进行规范，在对镇江市许可案卷的评 查工作中，也发现许可案卷中普遍存在没有落款，或者是自行设 计模仿卫生部、省卫生厅的落款，没有以本地卫生行政部门的名 义重新制定的问题。②许可申报资料不符合要求。如申请人提交 的申请资料内容不齐全，缺少卫生设施布局平面图、卫生设备和 消毒设备清单填写不完整等关键资料;受理时未提交检测资料，无补证通知。③文书制作不规范。如申请资料中申请表项目填写 不全，提供的资料不能逐页加盖公章;现场审查不够规范，缺少资 料核查记载，许可审查文书上无执法人员证件号记载;审批资料 中不签署审批意见，缺少卫生行政部门负责人签字;送达回证中
只有准予许可决定書的送达，缺少卫生许可证的送达，送达回证 上只有 1 名卫生监督人员签字等。④案卷归档不符合要求。没有 形成行政许可卷宗档案，装订时未使用统一规范的卷皮;卷内目 录未标注对应页码，案卷没有逐页编写页码或者用铅笔手工标 注;案卷装订线处没有立卷人签章或加盖归档专用章;案卷材料 排序不正确等。
2.2 档案管理存在的问题 ①思想上重视不够。有些部门尤其是基层单位领导和卫生行 政许可审办人员对卫生行政许可档案的作用重视不够，实际工作 中只注重卫生行政许可数量，而对申请资料审查不严[4]，忽视审批 过程的文书制作及所形成的卫生行政许可档案的管理。②缺少统 一管理规范。目前我国对卫生行政许可档案的内容、格式、管理等 方面没有统一的规定，各地卫生行政许可审查内容不一致。加之目 前各地卫生行政许可授权不一，卫生行政许可档案管理工作有的 在卫生局，有的在卫生监督所(局)，因此管理上较为混乱。③缺少 相应的管理制度。许可档案立卷归档无具体制度，案卷制作缺标 准[5]。没有专人对许可档案进行管理，有的在许可科管理，有的分 散在各个业务部门管理，档案存放条件也不符合要求。
3 对策探讨
3.1 规范卫生行政许可行为 规范许可行为是做好许可案卷的源头。
①及时、准确公示许 可事项。不断完善卫生行政许可办事指南、一次性告知等许可事 项，不仅要在本地卫生监督网站、行政服务中心网站及窗口及时 公开，还应在受理窗口摆放申请表样式和申报资料模板供申请人 参考，做到公开、透明、便民，有条件的还应开通网上受理，方便群 众申报，提高工作效率。
②规范许可文书制作。针对现阶段卫生行 政许可的要求，参照市政府法制部门和行政许可法律文书样式，建 议制定《卫生行政许可文书规范》，对卫生行政许可文书进行规范 设计，一律落款为本地卫生行政部门，既统一规范又整齐划一;许 可文书应包括申请与受理类文书、审查与决定类文书、变更与延 续类文书、监督核查类文书及其他类文书。
③规范许可人员工作 行为，提升案卷制作能力。制定《卫生行政许可工作规范》，不断规 范许可行为，受理阶段窗口工作人员应持认真、细致、严谨的工作 态度，严格把好申请材料的第一道关口;审查阶段工作人员应熟 练掌握各类许可现场审查的要求，把好现场审查第二道关;审批阶 段各环节相关人员及单位负责人应签署具体意见，做出是否许可 的决定;送达阶段应有两名卫生监督执法人员签字等，每一项流 程的规范实施都为提高案卷质量提供了有力的保证。
3.2 开展案卷评查，提升案卷质量 开展卫生行政许可案卷评查活动是不断规范卫生行政许可 审批工作，提高卫生行政许可业务能力和案卷质量的有效抓手和 措施。通过案卷评查活动要做到以下三个方面：①要制定适合本
地区许可工作实际情况的《行政许可案卷评查内容和评分标准》，可 采用当地市政府法制办的标准加以完善;②要及时发现各地案卷 制作中的亮点和规范制作的成功经验，做到及时推广，全面提升;③通过评查结果，确定案卷制作要求和归档管理规范，制定《卫生 行政许可档案管理规范》，对案卷格式、装订要求、卷内文件排列 顺序、卷宗封面等進行统一，所有卷宗材料的收集、整理、归类，均 按 A4 纸规格进行取、舍、折(左、下边对齐)[6]，使案卷条理分明、清晰有序，不断提升案卷质量。
3.3 加强档案室建设，制定档案利用制度 建议按照档案管理的要求，配备许可档案专用保管档案室，购 置符合规范要求的档案装备和设备，以及能够适应档案现代化管 理需要的计算机和复印机等设备。设有专兼职管理人员，建章立 制，统一管理。制定档案利用制度[7]，行政相对人需查阅相关资料 的，按照一定的程序和手续办理;借阅或复印的，需经单位负责人 同意，并办理相关手续。许可资料一律不得外借。
3.4 强化卫生行政许可档案管理 ①集中保管。建议无论是市级还是县区级卫生监督机构都应 按集中保管的原则，统一管理，严禁在各个业务部门自行分散保 管和个人保存。②制定《卫生行政许可档案管理规范》。按照《档案 法》和《行政许可法》的要求，对卫生行政许可档案管理制度、保管 期限、管理人员、设施、考核等方面统一标准。制定卫生行政许可 档案的相关管理制度，使卫生行政许可档案管理工作制度化、规范 化、科学化。③强化考核制度。将许可档案的质量作为考核卫生行 政许可工作人员的一项重要内容，明确许可发证部门为许可档案 管理的直接负责人，严把许可案卷归档质量关，对提交资料不全、缺少审批签字盖章、归档不符合要求的，一律退回，不予入档;档 案制作人员要熟悉档案的门类、内容、数量及存放规律[8]。将许可 案卷质量与工作人员绩效考核评分挂钩，使之制度化，不断规范档 案管理工作。
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作者：潘冲
摘 要：雷电防护装置许可文书的制作和管理是气象行政审批工作的重要组成部分，许可文书制作的质量直接关系到许可行为的规范性，也体现了实体的准确性及合法性。规范许可程序行为、提高许可文书质量、强化许可案卷管理势在必行。本文在多年防雷许可案卷制作和管理的基础上，对文书制作及案卷管理中发现的问题进行分析、总结，并提出应对措施，以期使行政许可人员加深对防雷许可文书的规范使用。
关键词：雷电防护装置，许可案卷，规范措施
1999年《宪法》修正案正式写入“中国人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，依法行政是依法治国不可或缺的组成部分，民主参与和監督直接决定了依法行政的实现程度[1]。行政许可工作是依法行政的重要组成部分，而许可文书正是行政机关开展行政许可行为的文字记录，是社会大众监督行政许可实施的有效途径，与实现行政民主化息息相关，所以行政许可案卷规范化制作和管理是实现依法治国的基本内容。
防雷许可文书的规范制作和管理是气象依法行政工作的重要组成内容，关系到气象审批工作的严肃性，也是维护行政相对人合法权利的基本体现。在多年防雷许可案卷评查活动的基础上，结合许可理论和工作实践，对防雷装置许可案卷制作和管理中发现的问题进行总结分析，并提出具有针对性的改善建议，以期使许可工作人员深刻认识许可案卷的重要性，促进防雷案卷的制作和管理更加规范化。
1 防雷许可案卷概述
《国务院关于优化建设工程防雷许可的决定》(国发〔2016〕39号)为减少建设工程防雷重复许可、重复监管，切实减轻企业负担，进一步明确和落实了政府相关部门责任。所以，本文所述防雷许可范围为该文件第一部分第(二)项所列范围，即油库、气库、弹药库、化学品仓库、烟花爆竹、石化等易燃易爆建设工程和场所，雷电易发区内的矿区、旅游景点或者投入使用的建(构)筑物、设施等需要单独安装雷电防护装置的场所，以及雷电风险高且没有防雷标准规范、需要进行特殊论证的大型项目。
根据《中华人民共和国行政许可法》第二条规定，行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为[2]。由此可以认为防雷许可文书是指相对人提出防雷装置许可申请时提供的材料以及行政机关在办理该申请时产生的书面文本的总和。
防雷许可案卷是行政部门依法实施的申请、受理、审查、许可决定、许可送达的过程中所形成的具有保存价值的文字、图片等形式的记录，是许可活动的原始记录和法律凭证。一份完整的防雷许可案卷应包括：封面、卷内目录、许可决定书、文书送达回证、依法应提交的申请材料、接收凭证、受理回执或一次性补正通知、技术服务委托书、图审和验收技术报告、备考表、封底等。
2 防雷许可案卷的作用
2.1 依法行政的重要载体
《中华人民共和国行政许可法》规定行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。防雷许可的实施过程及其办理结果的合法性的最直接承载形式就是许可案卷。所以，防雷许可案卷是依法许可的重要法律凭证，必须按照相关法律、法规的要求办理，一经形成，就不得随意更改。
2.2 许可活动的原始记录
防雷许可文书是许可申请人和办理人员实施许可行为的原始记录，每一类文书都发挥着对客观事实描述、说明的作用，并作为下一环节许可活动的重要依据，一套完整的防雷许可案卷是每个许可程序环环相扣的逻辑集合。通过查阅案卷，能够清晰地再现许可实施的真实情况，也可以剖析每一个具体行为的正当性、合法性、合理性[3]。
2.3 许可监督的有力保障
防雷许可案卷直接记载并真实地反映该许可事项及审批程序的全部过程，还客观反映了许可工作的质量和水平。所以，防雷许可案卷是实行人民民主监督或上级部门日常检查的重要基础性资料，也是国家和地方掌握防雷许可状况、制定防雷工作计划的参考依据。
3 防雷许可案卷制作和管理存在的问题
多年来，随着行政机关依法行政意识的提高、防雷许可培训的不断开展、许可工作人员业务素质的提高，防雷许可案卷的制作和管理已越来越标准，但在一些比较微小的方面依然有待完善。
3.1 文书材料有待补充
国务院分别于2015年和2016年前后作出清理规范国务院部门行政审批中介服务事项的决定，取消了涉及防雷装置设计审核和竣工验收许可事项的防雷装置设计技术评价和防雷装置检测两项中介服务，改由审批部门委托有关机构开展相应技术服务。审批部门的许可实施过程虽然已按国务院规定进行了调整，但在许可文书方面也没有统一的委托书格式文本，导致一些案卷中缺少用于委托的书面凭证。
3.2 文书制作质量不完美
许可机关在防雷许可文书制作时，不但要保证编号格式、文字表述、信息要素等内容保持规范，很多细节也应力求做到完美。例如，许可文书编号中的中括号应使用斜角格式;单位印章加盖应清晰端正，骑年盖月;文字字体应保持一致;案卷纸张应保持干净整洁等等。
3.3 文书管理制度欠缺
很多许可机关能够保障受理回执、许可决定等文书的规范统一，但在立卷归档时使用的封面、目录等材料制作时缺少统一的要求，甚至案卷中发现存在金属装订现象。导致这些问题的主要原因是缺乏许可案卷立卷归档的具体制度，缺少使用标准要求，没有对案卷进行专人专岗负责管理。
4 防雷许可文书规范制作和管理的建议
4.1 动态调整许可使用格式文本
一份合法、规范的申请材料是做好一项许可事项的源头，《许可法》第二十九条“申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本”。随着国家行政审批改革工作不断深入，为了激发市场活力、减少企业负担，防雷许可事项做出了合理调整，那么该项许可事项应始终以内容全面、方便填写为主要原则，随着改革动态调整发布申请材料和格式文本。此外，不断完善并扩宽防雷许可办事指南、一次性告知等内容，除要在本地行政机关网站、行政服务中心网站及窗口及时公开外，还应在办理场所摆放申请表样式和申报资料模板供申请人参考，做到公开、透明、便民，有条件的还应开通网上受理，方便群众申报，提高工作效率[4]。
4.2 完善对申请材料的审核处理
一份高质量案卷的呈现，首先是从对申请材料的处理开始。由于完备的证明材料是行政许可办理不可或缺的依据，所以在接收申请材料时应在确保不违反《许可法》等相关法律规定的前提下增加证明文件[5]。例如为核实建设单位的真实，在授权证明材料中增加组织机构代码证复印件;为确定建构筑物的合法性和建构筑物准确的基础数据信息，增加《建设工程规划许可证》复印件的收取。对申请材料复印件的处理也应加强管理，例如须严格要求加盖建设单位公章，对申请材料进行确认;为保护申请方合法权利，要求对提交的材料加盖使用用途印章或由申请方亲笔注明用途。
4.3 规范许可文书立卷存档
在许可决定书送达5个工作日内应完成对该案卷的立卷存档工作，所有文书中审批决定书和送达回证在前，其他文书按行程时间依次排序，并加入封面、目录、备考表、封底。对入卷文件材料，必须去除一切金属物体，对破损文件须进行必要修复，大型纸张材料折叠成竖向A4尺寸，横向纸张材料顶端对齐装订线。由于提交的图纸资料形状不一、零散杂乱，所以不利于立卷归档和查阅。结合立卷归档的实际工作经验，可对图纸采取入册法和附件法两种方式处理，即10张图纸以内的对其折叠装订成册，超过10张图纸的将其附于主案卷后另成一体。
4.4 加强许可案卷管理制度建设
一是制定防雷许可案卷利用管理制度[6]，除保密的案卷外，社会各界均可按照一定的程序和手续借阅、查询已办理或正在办理的许可案件。二是建立防雷许可案卷管理规范，对许可文书立卷操作、保存设备、人员要求等各方面进行统一要求。三是建立防雷许可案卷清单制度，从许可建档、装盒、归档等各個环节着手，形成利于查询的电子档案清单。四是针对案卷管理加强考核，将案卷制作质量和管理情况作为许可部门和许可工作人员的年度考核内容，并在实践工作中不断细化考核标准。
5 讨论
本文在多年防雷装置许可实践工作的基础上，对文书的制作及管理提出改进和完善的几点建议，但仍有一些值得相关部门和人员思考并予以解决的问题。比如许可队伍稳定问题，防雷许可环节多、技术性强[7]，对从事该事项许可工作的工作人员要求高，然而社会和部门内对该工作的认可度较低，导致工作人员更换频繁，这显然不利于工作的有序开展。再如电子案卷建设问题，随着电子政务的不断推行，防雷许可电子案卷取代纸质材料是必然趋势，在利用电子手段开展许可办理、案卷保存、查阅使用等环节中，应提前制定工作计划。
参考文献
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作者：高金阁 马海鹏 朴文
摘要：行政执法案卷评查是随着依法行政工作的深入推进，逐步发展起来的一项行政执法监督制度，是规范行政执法行为的重要举措。本文笔者结合工作实践，分析探讨了现阶段烟草专卖行政执法案卷评查中存在的问题，提出了建设新的烟草专卖行政执法案卷评查体系的基本对策和思路，以期共同探讨。
关键词：烟草专卖 行政执法 案卷 体系建设
0 引言
国务院2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》提出“健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档”。这一规定，在制度层面上明确了应建立健全行政执法案卷评查制度，是行政执法案卷评查工作的重要依据。特别是2009年12月29日中华人民共和国工业和信息化部第8次部务会议审议通过，自2010年5月1日起正式施行的《烟草专卖行政处罚程序规定》第六十一条要求：“上级烟草专卖行政主管部门的法制工作机构或者专职法制工作人员应当定期对下级烟草专卖行政主管部门办理的行政处罚案件进行案卷评查。对评查中发现的问题，应当及时指出。”
可以说，行政执法案卷评查是随着依法行政工作的深入推进，逐步发展起来的一项行政执法监督制度，是规范行政执法行为的重要举措。近年来，随着各级政府及其行政执法机关的行政执法监督活动广泛开展，为行政执法案卷评查提供了良好成长环境，使其逐步发展成为一项相对成熟的行政执法监督手段。当然，烟草行业也不例外，行政执法案卷评查作为各级烟草行政机关完善自我约束监督机制的重要方面，它的健全与完善，对于规范行政执法行为，提升依法行政水平起着较为关键的作用，直接影响和制约着推进依法行政、建设法治烟草的进程。但是每个不同行政机关开展行政执法案卷评查工作的模式不尽相同，对行政执法案卷评查的理解和认识也不尽统一，其实践发展成熟与理论研究滞后的矛盾日益突出。本文主要从烟草行业行政执法案卷评查的工作实际出发，就烟草专卖行政执法案卷评价体系建设谈些粗浅的看法。
1 目前烟草专卖行政执法案卷评查中存在的主要问题
行政执法案卷评查是通过对反映行政执法过程的行政执法案卷的评价，审查其行政执法行为及行政执法过程的合法性、合理性的一项行政执法监督活动，是行政执法监督活动的重要组成部分，是落实行政执法责任制的重要依据。在我国行政法学的研究中，行政执法案卷评查的研究尚处于起步阶段，但是行政执法案卷评查工作已开展多年，为理论研究积累了一定的实践经验。国家烟草专卖局为了确保行政执法权的正确使用，从上至下，严格实行了案件查处分离和行政处罚横向审核程序，已初步形成了专卖稽查部门查案，专卖管理部门处理案件，法制部门审核案件的查处、审核分离制约的管理体制，加强了对复议案件的审理工作。尤其是近年新出台的《烟草专卖行政处罚程序规定》和《烟草专卖行政处罚案卷标准》，进一步明确了烟草专卖行政执法所应遵循的法律程序，采取不同形式开展案卷评查工作，对专卖执法人员的行为进行约束，基本做到了自觉地按程序公正执法。但从具体工作实践来看，还存在以下几个方面的问题：
一是行政执法案卷包含的文书内容范围不够规范。在实践中，对行政执法案卷评查工作的范围和对象具有决定意义的是行政执法案卷。一个完整的、规范的行政执法案卷究竟都应该包括哪些内容，无疑是我们要思考解决的第一个问题。
二是组卷能力不强。案卷评查的直接对象是案卷，良好的行政执法案卷是完善行政执法案卷评查制度的前提和主要着力点。行政执法文书的成卷归档工作必须由专门的工作人员负责，且必须按照相应程序和要求完成。目前，随着烟草行业“四定”改革的日趋完善，案件管理员岗位设立基本都已到位，但一般都没有设立专职案卷制作人员，更缺少这方面系统的培训，经常只是法律文书的简单罗列，存在顺序混乱、卷面不整洁、页码缺失等现象。
三是随着近年来人们依法行政意识的不断提高，对案卷制作的重视程度也相应地水涨船高，但对开展行政执法案卷评查的重要性和必要性认识不够明确，这从评查中同样的问题每年都会出现足可以看出重视程度的不够，多少存在有认为案卷评查只是搞形式、走过场、应付了事的思想。
四是行政执法案卷评查的方法不够科学规范。一套科学、规范的案卷评查标准和评查方案，对于推动行政执法案卷评查工作的深入开展，强化推行行政执法案卷评查工作的责任心、坚定做好行政执法案卷评查工作的信心，统一各级行政执法机关的思想认识，具有重要意义。
五是评查结果的使用不到位。行政执法案卷评查结果经常单纯以书面通报方式结束，缺乏对行政执法案卷评查结论性资源的有效利用。
2 建设新的烟草专卖行政执法案卷评查体系的基本对策和思路
针对以上烟草专卖行政执法案卷评查中存在的五个方面问题，积极构建新的烟草专卖行政执法案卷评查体系，就成了目前摆在我们面前的一项重要而紧迫的课题。根据笔者近年来的工作实践与思考，感到应从以下几方面构建新的案卷评查体系：
2.1 确立工作目标。行政执法案卷评查，就是指上级人民政府对下级人民政府、上级行政机关对下级行政机关、同级人民政府对所属行政机关的行政执法案卷进行的综合评查，通过对其制作、使用的法律文书及案卷管理的考核，来审查其行政执法行为的合法性、合理性和行政执法文书的规范性的一项行政执法监督活动，是落实行政执法责任制的重要依据。其目的就是为了促进行政执法行为更规范、程序更合法、处罚更合理，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。
2.2 设计评查指标。案卷评查工作应当坚持纠正违法与防止违法相结合、实体规范与程序规范相结合、评查结果与落实执法责任相结合、层级监督与内部监督相结合的原则。在具体的评查工作过程中要严格做到“八看八审”，即一看主体，审主体是否适格;二看程序，审办案过程是否合法;三看证据，审案件证据是否确凿;四看依据，审适用法律是否正确;五看救济渠道，审案件有无告知当事人权利和义务;六看决定，审案件处罚决定的适当性与合法性;七看履行，审案件执行是否到位、是否实行罚缴分离;八看卷宗，审案卷是否规范。重点围绕以上八项重点内容，设计评查指标。
2.3 构建考核量表。评查标准采取百分制计分方法。具体计分方法是：对不符合或缺少项目要素之一的扣除相应项目分值，将各项目扣分后的余分相加即为总得分。以适用一般程序做出行政处罚的案卷为例，采取一卷一表的方式，按照立案、调查取证、审查决定、送达和执行、案卷档案五个环节进行分项。其中立案环节包括当事人基本情况、案件来源、涉嫌违法行为的基本情况、适用的法律依据、承办人及承办机构的意见和签名、行政机关负责人审批意见和签名立案时间等内容;调查取证环节包括执法人员合法性、检查或调查询问笔录、调查取证与证据保存、调查终结报告等内容;审查决定环节包括告知和申辩、听证、行政处罚决定的作出、行政处罚决定书的文书规范、送达和执行、案卷档案等内容。同时，按照传统的专家赋值法，根据不同环节的不同内容，赋予不同的分值。
适用简易程序作出行政处罚的案卷评分标准和行政许可案卷评分标准考核量表的构建办法同上。
2.4 组织案卷评查。开展案卷评查工作的另一个关键环节是先要组织案卷评查小组。评查小组由上一级行政机关挑选行业内具有专卖执法经验的人员组成，一般采取定期集中评查和不定期评查等方式进行。定期集中评查工作每年进行一次，在第四季度进行，不定期评查根据工作需要进行。定期集中评查主要按照下列程序进行：制定评查工作计划;培训并选拔评查员，组成案卷评查小组;书面通知评查的有关事项，告知评查的步骤、范围、形式、时限、标准、调阅案卷的数量和工作要求等;评查小组在被评查单位的执法案卷中随机抽取规定数量的案卷;评查员对照案卷标准审查案卷，并制作案卷评查单，案卷评查单应注明所评案卷的名称、编号、处罚决定书文号、存在问题、判定依据、评查分数、建议等，并由两名评查员签字确认;评查小组集体讨论案卷初评结果和主要问题，并在评查单上注明复核意见;组织听取行政执法部门对案卷评查结果的意见;对案卷进行复核，对确认有误的评判予以修正;通报案卷评查结果。不定期评查应当按照下列程序进行：通知行政执法部门评查的时间和要求;在行政执法部门随机抽取行政处罚案卷;评查人员现场或异地审查案卷;评查组织者于评查结束后当日或者3日内制作案卷评查单，并将案卷评查情况反馈至行政执法部门，向被评查部门通报案卷评查结果，并向本级行政机关主管领导报告案卷评查情况。
2.5 建立反馈机制。在具体的工作实际中，需要对某个单位的案卷评查整体情况从执法主体、法律适用、执法程序、案件定性等方面进行评析，将存在的问题以及理由一一列出，对案卷整体情况作出评查说明，并形成初步法律評查结果。同时，要召开执法案卷评查小组会议，充分听取执法单位意见，被评查单位对考评结果有异议的，可以在一定的期限内向评查小组提出书面复核申请，评查小组必须重新复核后给予回复。
2.6 完善制度建设。要使行政执法案卷评查工作机制由短期向长效转变，首先需要有一套科学、规范、有效的行政执法案卷评查工作方案，明确每年案卷评查工作的评查任务、工作步骤、完成时限、评查标准、组织领导等内容，指导本地本部门行政执法案卷评查工作的开展。其次要有规范合理的行政执法案卷评查标准和评分细则。三是要建立健全烟草专卖行政执法的监督检查、立案查办、回避、听证、调查取证、案件移送、案件法律审查、案卷评查等管理制度，严格规范案件办理内部运行机制，进一步增强执法人员的大局意识和执法责任意识。四是要建立行政执法责任追究制度。要对案卷评查中评出的优秀办案单位或个人授予荣誉称号或者给予通报以及表彰奖励;对不合格案卷比例较高的行政执法单位要通报批评，对不能胜任本职工作的人，建议调离执法岗位;对违法办案、造成严重后果的人，建议检查机关或者司法机关追究相应的法律责任。
烟草专卖行政执法案卷评查体系建设是一项长期的、复杂的、艰巨的工程，需要在实践中结合法治烟草建设的进程，不断地发展完善，按照体现最广大人民群众意志的宪法和法律管理烟草市场，确保行政权力授予有据、行使有序、监督有效，做到既不失职，又不越位;既要履责，又不滥用，使烟草专卖行政执法更为规范。
作者：丁力 胡军英
《安徽省餐饮服务食品安全监管执法案卷 制作装订规范(试行)》(征求意见)
各市、县(区)食品药品监督管理局：
现将《安徽省餐饮服务食品安全监管执法案卷制作装订规范(试行)》(征求意见)印发给你们，请在十二月底前将修改意见以文字形式报省局食品安全监管处。
省局食品安全监管处
二0一一年十二月十六日
安徽省餐饮服务食品安全监管执法案卷制作装订规范(试行)
第一条 餐饮服务食品安全监管执法文书，是各级食品药品监管部门依法对餐饮服务食品安全实施行政许可、监督检查、食品抽检、行政处罚活动的真实记录，反映了食品药品监督行政机关执法的基本职能，各级食品药品监管行政机关必须严格按照《档案法》和餐饮服务食品安全监管执法文书规范要求，做好案卷制作和立卷归档工作。
第二条 执法文书制作要求：
1、设有编号的执法文书编号形式：地区简称+执法类别+执法性质+[年份]+顺序号。如滁食行罚[2011]005号。“滁”代表滁州市食品药品监督管理局，“食”代表执法类别为餐饮服务类案件，“行罚”代表行政处罚，“2011”代表年份，“5号”代表行政处罚决定书排序号第5号。
2、文书中预先设定的栏目，应当逐项填写(空项应当用杠线表示)，不得遗漏或者涂改。有选择项的应当将非选择项用杠线划去。
3、当场填写的笔录文书当事人认为记录有误，要求修改的，应当在修改处由当事人签字或者按指纹。
4、制作文书应当使用蓝黑色、黑色钢笔或者签字笔，要求字迹清楚，文字规范，用词准确，标点正确。也可按规定格式打印。两联以上的文书应当使用无碳复写纸印制，第一联留存归档。
5、文书设定的《( )副页》，是《现场检查笔录》、《询问笔录》、《案件合议记录》、《陈述申辩笔录》、《重大案件集体讨论记录》、《听证笔录》、《听证意见书》等文书的续页，( )中应当填写连接文书名称，如《(现场检查笔录)副页》。
6、文书设定的( )物品清单，是《证据先行登记保存物品决定书》、《查封(扣押)物品决定书》、《没收物品处理审批表》等文书的附件，( )中应当填写连接文书名称，如《(查封)物品清单》。
7、文书中“案由”应当按照《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国食品安全法实施条例》的“法律责任”或“罚则”以及国家食品药品监督管理局行政规章中的规范用语填写。
8、在立案、调查取证阶段，案由应当加“涉嫌”二字。自作出行政处罚决定时，不再用“涉嫌”二字。案由书写形式为：涉嫌+具体违法行为+案，例如：涉嫌经营XXX案。
第三条 案件承办人员在案件办理过程中应当正确使用餐饮服务食品安全监管执法文书，并按程序规定做到制式文书择用，证据资料齐全。
第四条 餐饮服务行政许可、行政处罚文书，根据案件办理年度、适用程序，实行案卷一案一号、一案一卷的原则，一个案件从立案、结案到归档保管以及所有的法律文书和公文、函电，都使用收案时编定的案号。
第五条 餐饮服务食品安全监管执法文书，必须用钢笔或碳素笔书写、签发，由经办案件的人员负责整理案卷，并负责案卷质量检查，归档前须经部门负责人审核。
第六条 案件结案一个月内，凡符合立卷规定要求的，应及时整理归档，案卷管理人员应当在每年6月和12月底对案卷进行一次清理，对已办理结案的案卷，应移交本单位档案室统一管理，并办好交接手续。
第七条 未经领导批准，任何人不得擅自调取、翻阅、涂改和复印案卷。符合借阅手续的应进行借阅登记。案件合议记录、重大案件集体讨论记录、行政处罚审批表等内部材料，未经本单位主要负责人批准不得向当事人提供。
第八条 立案查处的案件，其立案审批表编号的年号与序列号为该案各类文书的统一编号。 当场行政处罚决定书的编号应按时间先后顺序统一编号。
第九条 案卷的保存期限为10年。
第十条 餐饮服务行政许可文书材料的排列顺序： (1)卷宗封面(使用黄色牛皮纸); (2)卷内目录;
(3)某某市行政服务窗口受理通知书;
(4)餐饮服务许可审批表; (5)餐饮服务许可申请书;
(6)餐饮服务许可申请材料接受单; (7)餐饮服务许可申请补正材料通知书; (8)餐饮服务许可申请受理决定书; (9)餐饮服务许可申请不予受理决定书; (10)餐饮服务许可现场核查笔录; (11)餐饮服务许可延期通知书; (12)不予餐饮服务许可决定书; (13)不予变更餐饮服务许可决定书; (14)不予延续餐饮服务许可决定书;
(15)附件：XX类餐饮服务许可现场核查表、核查项目汇总表、申报资料(17种)
第十一条 一般程序行政处罚文书材料的排列顺序： (1)卷宗封面(使用黄色牛皮纸); (2)卷内目录; (3)行政处罚审批表; (4)处罚决定书;
(5)案件受理记录或案件移送书;
(6)立案报告;
(7)现场检查笔录、询问笔录、检验报告书等(按时间顺序排列);
(8)非产品样品采样记录;
(9)产品样品采样记录;
(10)产品样品确认通知书; (11)证据先行登记保存决心书;
(12)证据先行登记保存处理决心书; (13)查封(扣押)物品审批表; (14)查封(扣押)物品决心书;
(15)查封(扣押)物品处理决心书;
(16)技术鉴定委托书;
(17)检验结果告知书;
(18)案件合议记录;
(19)行政处罚事先告知书;
(20)陈述申辩笔录(或者陈述申辩材料);先行登记保存物品清单;
(21)案件调查终结报告;
(22)重大案件集体讨论记录;
(22)送达回执;
(23)没收物品处理审批表; (24)物品清单;
(25)行政处罚强制执行申请书; (26)罚没款上缴收据复印件; (27)结案报告;
(28)附件：餐饮服务许可证、工商营业执照、委托书、当事人身份证、产品出厂或进口检验报告书等资质证明(原件或加盖印章的复印件)等证据材料。 第十二条 简易程序行政处罚文书材料的排列顺序：
(1)卷宗封面(使用黄色牛皮纸);
(2)卷内目录;
(3)当场行政处罚决定书;
(4) 现场检查笔录、检验报告书、调查笔录等证据材料(按时间顺序排列);
(5)罚款上缴收据复印件; (6)行政处罚结案报告。
第十三条 行政处罚听证程序案件文书材料的排列顺序，按一般程序装订要求，在行政处罚决定书后和案件受理记录或案件移送书之间，增加听证告知书、听证通知书、听证笔录、听证意见书。
第十四条 案卷内文书材料按规定经过系统排列后，要逐张编号。卷宗封面、卷内目录、卷底不编页码。页码编在右上角，一律使用阿拉伯数字。
第十五条 卷内目录应按卷内文书材料排列顺序逐件填写，标明起止页码。
第十六条 卷宗封面所列的各个项目，用毛笔或钢笔逐项填写齐全，也可使用打印机打印。其中结案日期填写处罚决定履行完毕日期。
第十七条 装订前要做好处罚文书材料的检查。对破损或褪色的材料，应当进行修补和复制。装订部位过窄或有字迹的材料，要用纸加衬边。纸面过小的书写材料，可加贴衬纸。纸张大于卷面的材料，按卷宗大小折叠整齐。对字迹难以辨认的材料，应当附上抄件。材料上的全部金属物都要剔除干净。
第十八条 卷宗必须用线绳三眼至五眼装订牢固，不要漏订。长度应在十八公分左右。
第十九条 卷宗装订以后，应检查文件材料有无漏订现象，然后在卷底装订线上贴上封纸，并加盖单位印章(骑缝)。 第二十条 已归档的案卷，不得从卷内抽取材料。需要增添文书材料时，必须征得档案管理人员同意，按立卷要求办理，以保证卷宗的质量。
执法文书是执法行为的有效载体，执法案卷又是执法水平的直接体现。我们在执法实践中，往往因为文书制作不规范，程序不合法，导致行政复议被撤销或变更，甚至在行政诉讼中败诉。为此，认真制作执法案卷显得尤为重要。笔者就执法检查中发现的一些问题，谈一点粗浅的认识。
装订整齐、条理清楚
案卷应由封面、封底、罚款票及各种实用文书组成。案卷装订应用装订机和线绳;卷内文书应按事情的发生、发展、时间顺序排列;在每页文书右上角用阿拉伯数字标明页码，逐项登记在“目录”内，尤其注意罚没款统一收据应贴在一张白纸上标明页码装订入卷，以免丢失;案卷封面按要求逐项填写，案由要求写得简单明了，处理结果按处罚决定书内容填写，办案日期写清起止日期，保存年限及文书的件数、页码、归档号及结案日期，做到条理清楚，便于查阅。
必用文书不能省略
新修订的执法文书共有43种，但在执法案卷中必须使用的文书有9种，即现场检查笔录、立案审批表、调查笔录、通知、送达回证、行政案件审理记录、行政处罚告知书、行政处罚决定书、行政案件结案报告。这是一般立案案件必用文书，缺少任何一种，执法案卷不完善，执法实践中往往是办、审不分离，不履行告知程序，这样做既不符合《技术监督办案程序》的规定，也不符合《行政处罚法》原则;既影响了执法文书的严肃性，也直接影响到行政执法的有效性。
填写执法文书应仔细认真
文书制作必须使用水笔或签字笔，不能用铅笔或圆珠笔，涂改处应有当事人签字或压印认可，空白处应当填写空白符号或用文字说明，记录违法事实字迹工整，条理清楚，认真填写文书每项，不能忽视任何细节。如被检查单位(人)全称，法定代表人的姓名、职务、地址、企业代码、行政相对签字人与法人的关系等应交待清楚。在任何环节上出现问题，哪怕是一个字的误差，都有可能导致行政处罚无效，案件无法执行，在执法实践中，其教训也是很深刻的。
两种笔录使用应准确、规范
现场检查笔录是把执法人员在检查中发现的情况作如实记录，调查笔录则是把行政相对人和其他有关人员提供的情况如实记录。两种笔录的作用、程序、意义不同，不能混为一谈，相互取代。使用现场检查笔录应抓住被查物品的细节特征，客观、准确、全面地记录，如检查依据、检查方式、检查范围及检查内容，物品进价、销价、数量、库存等有关情况，绝不能盲目对当事人行为或案件性质进行定性，如“目测”含量不够，即定性为该产品不合格。这是现场检查笔录中不允许出现的。调查笔录应根据案情事先拟定调查主题，避免调查偏离目标，使用多个调查笔录应互相印证其有效性，相对人应在两种笔录中文书结尾处签属“情况属实”字样，执法人员在笔录中未签字，或调查人、记录人是同一人现象不允许存在。笔录应写明第x页、共x页，应在坚持实事求是的原则上，做到准确、公正、全面。
准确填写结案报告，做好后处理工作
执法案卷要求所有立案案件一案一结，现场处罚案件可以多案一结，对于不能正常执行或根本不能执行的案件，结案报告应写明原因。结案报告中应充分体现质量技术监督部门的监督与服务职能，不要只罚款了事，对于那些未办理“许可证”、“无标生产”等问题，案卷中应写明帮助企业申请办证、建标等整改方案;对国家明令淘汰的产品应填写涉案物品处理记录，按照《罚没物品管理办法》写清后处理结果。
第一条 为进一步规范系统行政处罚文书格式、案卷材料及装订，提高系统行政处罚案卷制作水平，切实推进行政执法程序化、制度化、规范化、法治化建设，根据《国家行政机关公文格式》和《江苏省南通工商行政管理局行政处罚文书格式及案卷装订规范(试行)》(通工商发〔2010〕8号)要求，结合本局实际，制定本规范。
第二条 本规范所称的行政处罚文书，是指国家工商总局《工商行政管理行政处罚文书、行政复议书和行政赔偿文书》中所指的行政处罚专用文书以及行政处罚过程中使用的其它文书。
第三条 行政处罚文书格式制作应遵循以下规范：
1. 行政处罚文书格式制作版面规范：
采用国际标准A4型纸，幅面为21厘米×29.7厘米。上下边距各为2.54厘米,左边距为2.8厘米，右边距为2.6厘米。单面印刷，每面排22行，每行排28个汉字。
2. 行政处罚文书格式制作技术规范：
(一)文书标题。文书标题主要是指文书制作机关及文书名称，如“南通市海门工商行政管理局”和“行政处罚决定书”，机关名称与文书名称应分为两行，机关名称为小1号宋体字，文书名称为1号黑体字。文书标题居中排布，字间无空格，字体加粗。执法机关代码章位置：行政处罚决定书首页右上角。
(二)文书字号。字号在文书标题下一行，由发文机关代字、年份和序号组成，3号宋体字，居中编排。年份、序号采用阿拉伯数码标识法，年份编满四位，用六角括号“〔〕”括入。例如：海工商案字〔2010〕第00001号。文书字号下一行划一长直线与文书正文隔开。
(三)文书正文。正文部分每自然段首行左空2字，全部用3号仿宋体字，字符间距为标准，行间距为单倍行距。
(四)落款及印章。正文结束后空三行，落款处应有制发机关名称与成文时间(右空2至4个汉字)，成文时间采用中文标识法，年、月、日不得使用分隔符“-”、“/”或“.”代替，年份不得省略或简化，“零”标识为“○”，不得用英文字母“O”或用阿拉伯数码“0”代替，月份、日期不得使用简写“廿”或“卅”，准确写法如“二○一○年三月二十一日”。
加盖制发机关印章，印章应端正、居中下压机关名称与成文时间。两页以上的文书于各页底端居中插入页码(页码格式：第X页共X页)并在各页右边中间处加盖骑缝章。如排版后所剩空白处不能容下落款及印章位置时，可适当调整间距，保持页面美观。
第四条 结合本局实际，另对行政处罚文书制作形式、表述方式、注意事项等如下规范：
1.行政处罚文书制作形式：行政处罚决定书、调查终结报告、告知书(听证告知书)、行政处罚建议书、草拟处罚文稿一律实行微机制作。其它执法办案文书原则上实行微机制作。
2.行政执法办案文书涉及承办人、相关负责人签字的一律本人手写。
3.案件调查终结报告、草拟的处罚文稿、行政处罚告知书(听证告知书)等文书格式要求同第三条规定的规范相同，文书各页底部居中标示“第X页共X页”。。
4.条款项的表述方式：条款项的序号用中文数字表述，其中款的序号不加圆页”。。
4.条款项的表述方式：条款项的序号用中文数字表述，其中款的序号不加圆括号，项的序号必须加圆括号。如第一条第一款第
(一)项。
5.除行政处罚决定书的文号自动生成外，其它行政处罚文书的文号中发文机关代字为“海”，序号由行政处罚专用章编号+三位数顺序号组成。如由城区分局承办的案件行政处罚告知书的文号应为：海工商案告字〔2010〕第01-001号。
第五条 文书正式印制前应当进行复核，重点是审批签发手续、文书内容及格式等。未经签发的行政处罚文书不得印发，严禁越权签发和先印发后补签。
第六条 行政处罚案卷装订应遵循的技术规范：
(一)行政处罚简易程序案件可数案一卷。一般程序案件一案一卷，并应当按正卷和副卷分别装订;个别案情复杂的可一案数卷。
(二)卷内文书材料应当使用打码机依次标注。页码标注通常采用三位数标注法，如第1页标注为“001”;卷宗材料超千页的，采用四位数标注，如“0001”。页码标注在每页的右上角(如有反页在左上角标注)。封面、卷内目录、封底不编页码。
(三)案卷封面一律打印，目录及卷内文书材料应当使用钢笔书写，字迹要工整、规范、清楚。
(四)案卷装订还应当注意以下问题：
1.文书破损的，应当进行修补或者复制，复制件放于原件之前;
2.文书纸面超过A4纸的，按卷面大小折叠整齐;
3.文书纸面过小或者装订后影响字迹的，以A4纸进行粘贴;
4.以视听资料、计算机数据为证据的，应当在案卷中标明载体的形式、录制的时间和地点，以及载体的数量、内容、责任者、存放地点等;
5.不能附卷保存的物证可拍摄成照片附卷。
6.案卷一般采用三孔一线的方法用线装订，左侧装订，文书材料的左边和下边必须对齐。案卷厚度以不超过2厘米为宜。
第七条 有关行政处罚文书的文号、内容填制一律按照国家工商总局2009年版《工商行政管理机关行政处罚文书使用手册》的规定及及本局制定的格式文书示范文本手册的具体要求填制。
为了使行政机关及其行政执法人员严格履行法定职责，规范行政执法行为，保证法律、法规及规章的全面、正确实施，提高依法行政水平，石景山区政府连续15年开展了行政处罚案卷评查工作。近五年以来，共抽取279卷开展集中评查，其中优秀卷180卷，占总抽卷数的64%，及格卷97卷，占总抽卷数的35%，不及格2卷，占总抽卷数的1%。
一、行政处罚案卷评查发现执法中的问题
1、主体资格问题
实施处罚主体身份不清。行政执法中存在着行政处罚主体不适格，处罚不成立，以及执法人员忽视亮明身份、出示证件等环节，导致执法主体不清等问题;行政执法文书未加盖行政机关印章的情况时有发生，导致处罚不成立。
在被处罚主体方面，因疏忽造成记述名称前后不一致或用简称等，导致无法确认被处罚主体资格，被处罚主体不合法;有的混淆了公民与法人或其他组织的概念;被处罚主体同缴款人不一致，又无说明，也是引起被处罚主体不清的原因之一。
2、事实证据问题
在调查取证方面认定事实不清。发现了违法事实，却未进行取证或取证不全或丢失关键证据的问题，在行政处罚案卷中表现十分突出。
事实证据前后矛盾。在检查笔录、询问笔录、行政处罚决定书等不同法律文书中，对违法事实的基本要素记述不一致等问题，时有发生。
事实证据缺乏质证。同一事实证据，当事人双方提供的证据不同，采信一方，作出的行政处罚决定，证据不足。
事实证据材料不齐备。被询问人笔录的意见，未顶格签字，缺少“以上情况属实”或“和我说的一样”的意思表示，询问笔录中有改动处，未加盖当事人指印，无法认定其笔录的真实性。
主要证据缺失。行政处罚案卷中缺少被处罚当事人身份证明材料，无法确认其合法身份;违法当事人不能亲自参加处罚、委托接受处罚的，无授权委托书或授权委托书要素不全、制作不规范，等等。
3、法律适用问题
适用法律法规条、款、项不准确、不完整。处罚案卷中，适用法律，或款项不分，或没有具体到款项，占整个抽查案卷的20%;有个别部门把未修改的法律、法规适用在法律、法规修改后的行政处罚上。
超越法律规定处罚。如处罚明显低于法律规定最低限额。
4、程序问题
时间倒置。如有的单位处罚还未履行，在结案报告中负责人已签字同意结案;处罚决定书日期和行政机关负责人批准或决定日期不一致。
未履行告知程序或告知不全面、不准确。行政处罚中有的未告知陈述权、申辩权，有的符合听证条件的未告知听证权;有的未告知复议、诉讼的期限和途径，复议和诉讼期间等。
未按法律规定的时限送达。在行政处罚中，忽视七日的送达时限，超期送达，或因找不到当事人不能送达的情况，依然存在。
审批程序不严格。行政处罚审批中，未实行承办人、科室、领导三级审批程序，特别是缺少主要领导的审批意见;有争议案件或重大处罚案件，无集体讨论记录;领导同承办人意见不一致，无原因、理由的说明。
限期整改后无复查。在行政处罚中，往往下达责改通知书的同时，作出处罚决定，处罚执行完毕，便申请结案，忽视整改措施落实情况，以罚代管。
5、规范性问题
主要存在：卷内文件目录与卷内文书名称不一致;当事人的基本情况填写不全，当事人未签字，未说明拒绝签字理由及证明人;勘验的时间、地点、内容和方式填写不规范，特别是现场的关键细节记录不够详细;多名当事人和证人的，未逐一进行询问，分别制作笔录;当事人对违法事实的供认，或证人对违法事实的指认，事实的时间、地点、行为和行为人、数量、情节和后果等情况记述不全;取证文书上未注明取证的原因、地点、依据，取证人和被取证当事人未签名或盖章，取证文书未加盖行政机关印章;先行登记未填写物品清单，或物品清单记载的要素不全或记载错误，或未经审批，或未做处理决定;文书装订不整齐，排列不规范，无目录和页号，页码编写有漏页等问题。
6、行政不作为问题
在有行政处罚权的38个机构中，2005年发生行政处罚行为的单位仅有20个。近一半的具有行政处罚权的单位没有实施行政处罚，除去机构设置、法律设定等客观原因外，存在着行政不作为的问题。
二、执法中存在问题的原因分析
1、行政执法人员不熟悉行政处罚的业务知识，是出现上述问题的基本原因。机构改革以后，领导干部、中层的业务骨干和执法人员，都做出相应的调整，熟悉业务的人员出现断档。有的领导干部提出政府能否作为拆迁的主体;罚款、罚金、滞纳金不分;法律的条、款、项、目不分等，都说明最基本的法律素质不具备。
2、执法人员数量相对不足。如：城管行政处罚权相对集中后，200多名行政执法人员，具有300多项处罚职能，城市道路建设，交通管辖的道路、路口急剧增加，而人员相对固定，加上行政处罚量大，很难作到件件案件精益求精。
3、行政执法人员的培训不能及时到位。石景山区共有执法人员2600余人，且人员流动快，很难使每一个执法人员都经过严格的上岗培训后再执法，加上新法相继出台，全员培训不能及时到位。
4、法律设定与地区经济差异的矛盾。建筑施工、无照经营取缔等法律法规，对违法行为的处罚，低限也是几万元的罚款，对小型企业、个体经营户，因资金短缺，很难承受巨额罚款，导致依法处罚难以到位。
5、执法中的新情况、新问题不断出现。通讯、网络等现代科技发展，出现许多新的问题，找不到合适的法律依据，凭习惯做法办事，对一些新类型的疑难案件把握得不够准确。
6、条块标准不一。市区案卷评查，依据《北京市行政处罚案卷标准》，但一些垂直领导的部门，因上级业务主管部门统一印制的文书格式，有的不符合《行政处罚法》要求，评查标准不统一。
7、不作为。一是机构改革后，行政执法人员严重不足;二是执法相对人是党政机关的，处罚很难落实，故多采用协调办法，督促整改;三是一般行政处罚程序复杂，易导致行政复议、行政诉讼败诉，为了不影响部门荣誉，慎重处罚;四是处罚管理与建设服务型政府的矛盾，以指导、督促整改代替处罚的现象越来越明显;五是不举报不处罚的管理模式，因种种原因，当事人不愿举报，致使侵权现象严重存在。
三、提高行政执法水平的建议
1、加强对领导干部、业务骨干、一般执法人员分层次的培训。要采取多渠道、多形式进行培训，鼓励自学，不断提高执法人员的法学理论水平。要采取“走出去，请进来”等多种方式，通过听辅导讲座、观摩交流等途径，提高执法人员的办案能力。
2、强化行政执法监督检查。各执法部门法制机构要严格审核案卷，发现问题及时纠正。要充分发挥行政执法责任制和错案追究制的功能作用，奖优罚劣，增强执法人员的责任心。区政府法制办在搞好案卷集中评查的同时，还要进行个别检查和指导，及时纠正行政处罚案卷中存在的问题。
3、积极开展调查研究。对执法中遇到的疑难问题以及因执法环境变化而出现的新情况、新问题，注重调查研究，努力探索解决问题的有效途径。
4、狠抓行政处罚文书的规范化。《北京市行政处罚案卷标准》有明确规定的，各部门在制作文书时要严格遵照执行;个别业务系统使用的与上述“标准”要求不符的，要尽快予以修改;对“标准”没有明确规定的，要按照《行政处罚法》和《北京市行政处罚案卷标准》，在执法工作中根据具体情况逐步加以完善。
5、加大行政处罚力度。这次案卷评查中几个部门未能送出参评案卷的原因，主要是其中一些部门虽有行政处罚权，但迄今未行使或至少是一年内未行使，对发生的违法问题只采用协调处理的途径解决，甚至大事化小，小事化了，处罚力度不够。各执法机关要积极运用行政处罚手段，加大执法力度，以保证国家法律的充分实施。
6、发挥法制机构的作用，加强监督。注意发挥法制科长或法制干部的监督作用，加强日常监督检查和培训，做好部门案卷评查工作。
7、正视问题，积极整改。各行政执法机关要针对本部门案卷评查中检查出的问题，认真总结，加强培训与考核，从强化依法行政程序意识入手，确保行政处罚的及时、合法、有效，并作为依法行政的一项重要工作来抓，真正做到有法必依、执法必严、违法必纠，不断提高依法行政能力和文书制作水平。
(2011-11-03 09:59:14) 转载▼ 标签：
调查询问 行政处罚 送达回证 通知书 询问笔录
一、案卷封面
1、案件名称：当事人全称+违法行为表述+案
2、行政处罚决定书文号
3、办案单位：填写办案机构名称全称
4、归档时间：装订完毕时间
5、归档号：不需办案单位填写，由市局档案室统一编写。
二、案卷材料目录(正卷、副卷) (正卷隔页：A4纸竖式居中“正卷”二字)
三、立案审批表(页码起始页)
四、行政处罚决定书
五、行政处罚告知书(听证告知书)
六、对当事人制发的其他法律文书(根据案情需要发给当事人的法律文书，以制发的日期为序)
1、询问通知书;
2、查封(扣押、扣留、封存)财物通知书及清单;
3、先行登记保存通知书;
4、解除强制措施通知书;
5、责令改正通知书;
6、提供证据材料通知书;
7、听证通知书等。
七、送达回证
1、行政处罚决定书送达回证;
2、行政处罚告知书(听证告知书)送达回证;
3、其他法律文书的送达回证(与其他法律文书对应);
4、邮寄送达的邮寄送达回执;
5、公告送达的刊登公告的报纸或张贴的公告。
八、听证笔录
九、证据材料
1、立案前初步调查获取的证据;
2、现场检查笔录;
3、调查询问笔录一(当事人、法定代表人或其代理人的笔录，同一人的多份询问笔录按询问的时间顺序排列)、被询问人的身份证明材料(包括被询问人的身份证复印件、授权委托书、委托人的身份证复印件);
4、调查询问笔录二(其他被调查询问人的笔录，同一人的多份询问笔录按询问的时间顺序排列)、被询问人的身份证明材料;
5、调查询问笔录三(其他被调查询问人的笔录，同一人的多份询问笔录按询问的时间顺序排列)、被询问人的身份证明材料;
6、当事人陈述;
7、证人证言;
8、营业执照复印件等主体证明材料;
9、鉴定结论(包括鉴定委托书、鉴定机构的资质证明、鉴定报告、抽样取证记录等);
10、有关书证(包括帐册复印件、原始凭证及图片、合同、协议、票据复印件等);
11、有关物证(包括实物、现场照片、实物照片等);
12、视听资料、计算机数据(包括制作人、证明对象、证明内容等说明);
13、勘验笔录;
14、其他证据材料(与案件定性有关联，具有证明力的其他证据材料)。
十、财物处理单据
1、转退还财物清单、当事人收回财物收据;
2、没收物品的处理记录(统一入库的，附入库单;销毁的，销毁记录及照片;拍卖或变卖的，按规定保存相应手续材料)。 十
一、其他有关材料
1、罚没款收据复印件(包括没收物品变价款收据);
2、移送(交)通知
3、当事人提交的申请报告
4、案件回访表及案件处理中，形成的应该归档并可以公开的其他材料 (副卷隔页：A4纸竖式居中“副卷”二字)
一、案源材料(检举材料、申诉材料、控告材料、监督检查报告、上级机关交办或者有关部门移送的材料);
二、案件调查终结报告
三、各类审批表
1、有关事项审批表(包括暂扣、封存、解封、延长暂扣、先行处理、先行登记保存证据等)
2、行政处罚建议书
3、行政处罚决定审批表
四、核审意见
1、法制部门案件核审表;
五、听证报告
六、其他材料
1、集体审议会议记录复印件;
2、处罚决定书发文草稿;
3、案件处理过程中形成的其他不宜对外公开的材料。
页码编写要求：
1、正副卷页码序号从1开始，页号相连;
2、文书反面有文字的应该编写页号;
3、正副卷隔页纸不编号。
今年以来，我们已经组织过两场专门关于案卷制作的法制培训：3月份组织各单位分管执法的副职、法制员和新进人员学习了《案卷的制作和整理》;8月份又组织法制员学习了案卷制作实务操作。同时，法规股和全体法制员对2011的行政执法案卷进行了自查，通过学习，和对案卷的自查，我们可以发现：广大执法人员，尤其是各单位法制员，案卷的制作水平和制作的案卷质量有明显提高，经县法制办评查，中队被抽查的案卷基本合格(主体、客体和程序有一项不合格即视为不合格案卷)。
尽管如此，我们所制作的案卷还不是很满意，离优秀案卷的要求标准还有较大差距。根据本次评查的结果，及案卷制作中存在的不足，我认为很有必要再谈一下案卷的制作 。
一、执法案卷(行政处罚)合法的基本要求
(一)行政处罚合法的要件：
1、主体合法：包括执法机关和执法人员是否构成主体资格，有无法律依据和法律规定。
2、客体合法：要准确确认违法主体，主体是个人(自然人)、法人还是其他组织;违法行为(主要事实)是不是我们所执行的法律、法规和规章范围之内(在职权范围内)，法律运用是否准确，法律是否有明确的规定等。
3、程序合法：严格遵守法定程序，并遵照法定程序办理、办结。[案件来源(巡查发现)、停止违法行为、立案审批、复查、调查取证、处罚告知、处罚决定、各种文书送达、执行、结案等必须符合法定程序。]
(二)行政处罚的基本要求
1
1、事实确凿：就是违法事实确实存在 并有明确的法律规定 ，法律没有规定的，不能给予行政处罚(有意向，没有实施的，不构成违法事实;没有足够证据证明的，违法事实不能成立。)
2、证据充分：收集的证据必须合法;所有证据要形成证据链(而不是单一的证据)，各证据之间能相互映证，足以证明违法事实的存在(违法情节及造成的社会危害程度)。
3、应用法律准确：行政处罚必须有法律依据，法律、法规、规章没有规定的不予处罚。
4、程序合法：行政处罚最容易违法的就是不遵循法定程序，不遵循法定程序做出的行政处罚决定都是无效的。
5、处罚(种类、幅度)适当：针对当事人违法事实的情节和造成的危害程度，依据法律规定，并结合行政处罚自由裁量权基准做出适当的行政处罚种类和处罚幅度，任何人不得擅自改变。
二、目前我局案卷制作存在的不足
(一)违法主体确认把握不准，不能确认违法主体是个人，单位，还是组织。
(二)执法程序把握不准，特别是当事人申请尽快处理的案件，不注意时间上的吻合，而造成程序上的违法。
(三)案卷材料复查不细，前后文书内容描述不一，文书上容易留下空白，有执法人员签字的，只有一个人签字的现象较多(基本概念上的错误)。
(四)个别案卷证据比较单一
(五)案卷整理归档不及时，
三、改正措施
1、加强公共法学习 熟练掌握法律基础
2
《行政处罚法》是行政执法的母法，任何行政执法行为不能违背《行政处罚法》的基本原则，根据我局行政执法的实际，执法人员要着重加强以下法律条文的学习、理解和运用。
《行政处罚法》
第三条 公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。
没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。
第四条 行政处罚遵循公正、公开的原则。
设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。
第三十一条 行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
第三十二条 当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。
第三十七条 行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。
行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或 3
者有关人员不得销毁或者转移证据。
执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。
第三十八条 调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：
(一)确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定;
(二)违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚;
(三)违法事实不能成立的，不得给予行政处罚;
(四)违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。
对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。
第四十一条 行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。
2、掌握部门法规定，依法处理违法行为
发现违法行为时，应该按照法律规定和法定程序即时予以制止，不能立即停止的，依法责令限期改正，并出示相关文书(按文书制作和送达要求)，经复查，在规定期限内整改到位的，免予处罚;期限内未能改正的，按照相应的法律、法规和规章的规定依照法定程序给予适当行政处罚，每一过程必须有相关文书，确保程序合法。
3、了解掌握各种法律期限
法律期限是法定的，执法过程中不遵守法定期限也是违法的，准确地说，是一种程序违法。一般的法律期限有：限期改正：视具体情况而定(可以立即停止的立即停止，不能立即停止的视情况确定);
4
先行登记保存：7天以内;陈述申辩：自知道告知事项后三天内;行政 复议：60天以内;行政诉讼：30天以内。(具体时间从签字签收时算起。)
4、规范各类文书的制作
目前，我局各类执法文书都是固定格式的，也就是说，都是一些格式文书 ，由法规股统一制作，各单位只是根据具体的案例填写，但作为一名执法人员，应该每个人都会制作，也必须会做，否则，对大家的执法能力和执法水平没一点提高。
巡查笔录的制作
巡查笔录重点是案情简介：对违法事实的时间、地点、违法事实(必须有法律规定的)及违法情节和其社会危害程度等进行准确的描述，执法人员必须有两个人的签字，并注明证件号码，当事人的意见尽量要有手模。巡查笔录是案件(案卷)的第一份文书 ，是以后的文书 基础，以后的文书都有与此项内容相同的描述，所以在制作中一定要注意。
停止违法行为通知书(限期改正通知书)
这类文书是对违法事实定性的前提性文书，根据违法事实的表现，准确运用正确的法律，并根据法律的规定采取相应的法律措施，及时填写送达回证。在这里，违法事实必须要与巡查笔录的案情简介中的描述相一致，运用的法律依据也要和以后的立案、处理、告知、处罚决定相一致。
立案审批
这类文书属内部审批文书，相关人员会严格把关，需要注意的是违法事实与巡查笔录相符，并写清违反的具体法律条文(定性)。同时把握好签字和时间的合法性。
5
案件处理审批
基本上与立案审批相同，要注意的就是根据具体法律的规定和违法行为的事实，情节及社会危害程度，对照城市管理行政处罚自由裁量权基准，确定拟做出的行政处罚的种类和幅度，由相关部门依法审批。
处罚告知
处罚告知是行政执法合法的必经程序，告知的内容一定要与案卷中描述的违法事实、违反的法律规定、拟处罚的种类幅度相一至。
处罚决定(书)
根据《行政处罚法》规定，行政处罚一旦作出，即有法律效力，必须严肃对待。目前，行政处罚决定书的制作是完全由法规股制作的，而且是普通的格式文书，这种文书已不适宜当前行政执法的要求，需向说理式行政处罚决定书转换，行政处罚的幅度和种类，应与行政处罚告知的内容基本相同，不同的就是：当事人是否进行陈述和申辩，陈述和申辩是否被采纳，有陈述和申辩的且合理的应当采纳，在处罚种类和幅度上应该有所变动;没有陈述、申辩或者当事人放弃陈述、申辩权利的，行政处罚种类和幅度与行政处罚告知应该是一致的。
送达回证
送达回证是各类文书是否当事人签收、确认的证明，(当事人自知道之日起的“知道之日”以当事人签收时间为准，)需要注意的就是以下几点：
当事人：必须是案件中确定的当事人，(分清个人、组织、法人)
签收方式
正常签：就是当事人本人签，没有其他问题。
代 签：必须是具有行为能力的人签字，并注明签字人与当事人 6
的关系。所谓有行为能力就是能独立承担法律责任的正常人。
拒 签：这种方式是执法过程中很常见的，也是比较难处理的，根据法律规定，拒签的，要说明理由，还要有除两名执法人员以外的有行为能力的第三人签字证明，第三人很难找，所以在执法实践中操作起来很麻烦。一不小心就会使文书送达“失效”，造成执法违法，最好的办法就改变送达方式，改“直接送达”为“邮寄送达”，凭邮局回执做为当事人的签收确认。 送达方式
送达方式有直接送达、邮寄送达、公告送达、留臵送达等方式 ，没有法律规定的方式不要想当然。比如“面交”等意思相近的不合法 描述等。 其他文书
除以上文书外，还其他的文书,大家都用过，也很简单，这里就不多讲了。
以上是我今天和大家共同学习的内容，有不正确的请大家指正，以便共同提高。
谢谢大家。
案卷制作注意事项：
1.移送工商处理的无证户案件，在询问笔录描述完销售情况后要加上一句概括性语句，即：当事人销售总额为XX 元，获利XX元。
2.照片提取：个别案卷照片对执法过程反映不够准确。原则：从大到小，从前到后且注意照片的挑选。贺城烟立[2015]第33号黎福辉案共5张照片，有2张是签字和按手印照片，1张是店面照片，1张卷烟照片，1张是亮证(补照)
地点写完整，如“贺州市八步区信都镇朝阳街10号”，不要直接写“信都镇朝阳街10号”
3. 送检机构名称写正确：广西壮族自治区烟草产品质量监督检验站
4. 终结报告：处罚幅度对应自由裁量权基准表来填写，处罚种类写齐全，如：销售非法生产的烟草专卖品的：1.责令停止销售;2.没收违法所得;3.处以销售非法生产的卷烟总额25%的罚款;4.将非法销售的烟草专卖品公开销毁。
5、卷烟抽检：查获1个品种卷烟20条，有3种激光喷码，只抽检1条卷烟不妥，今后注意这种情况要对应每个喷码分别抽检1条。
6.询问笔录非当事人来接受询问调查，表述卷烟应表述卷烟为当事人陈民庆所有，并且要体现当事人陈民庆知道其妻子购进和销售卷烟的情况。
案卷制作的标准化、规范化，不仅是执法文书的制作标准、规范、整洁、美观的体现;而且是执法队伍的精神风貌、能力、素质、斗志的体现。专卖执法人员不仅要严肃、认真、客观、公正的履行好每一次职务;而且还要标准、规范、科学、合理的制作好每一份案卷。尽可能地把“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法”的执法全过程通过案卷以文字的形式给予酣畅的表现。案卷制作要按照“繁出精品，简出效率”的原则实施，要充分体现烟草专卖行政执法管理的改革方向，要做到叙述事实客观，适用法律具体，处罚结果恰当，文书规范整洁，卷宗完整无缺，印章齐备清晰。
近年来，国家局对专卖管理工作的要求越来越严，地区间的专卖管理工作质量评比要求也越来越高，其中的案卷质量失分现象还较为普遍。案卷制作是专卖队伍精神升华、形象提升、效率提高最有影响的因素。笔者结合本人所在地区烟草专卖执法实践，对烟草专卖行政处罚案卷的制作提出以下看法：
一、案卷制作依据和基本原则
1.案卷制作依据
案卷制作依据是指，烟草专卖行政处罚案卷制作必须予以考虑的各种权变因素，包括烟草专卖行政处罚工作的外部因素和内部因素。
(1)与法律制度相适应
法律制度，是指一切影响到烟草专卖行政处罚案卷制作的上位法规范，既包括法律规范，也包括政策性规范;既包括实体法规范，也包括程序法规范。具体而言，有下列几个层面需要考虑：一是法律渊源。法律渊源是指烟草专卖行政处罚赖以存在并作为直接或间接处罚依据的法的表现形式。包括法律、法规、有关法律解释等。只要是法律渊源作出的硬性规定，必须遵照执行，并在案卷中得到合理体现。二是参照性规范。实践中，烟草专卖行政处罚可以参照适用的规章、规范性文件等。尤其是应特别要重视程序性规范。三是内部管理机制规范。这主要是指，烟草专卖行政主体内部职位、岗位的设立和职责的确定，尤其是内部机构工作任务和制度分工。
(2)与执法实践相结合
烟草专卖执法实践已经走过了二十多个春秋，烟草专卖执法工作也已取得了长足进展。烟草专卖行政处罚制度的实施，与烟草专卖行政处罚案卷管理工作要同步推进。首先，充分发挥案卷制作要求对烟草专卖行政执法的服务功能。必须针对烟草专卖行政处罚工作的难点，进行调研，力求重点突破。其次，烟草专卖行政处罚案卷制作的现实基础在于案卷管理工作积累的丰富经验和较为成熟的标准化处罚文书，执法人员素质逐步提高。因此，在现有条件下，要不断进行改进和充实，同时还要必须注意到上级有关部门对处罚案卷的要求，尤其是要将上级部门对案卷考核的标准纳入案卷制作范畴。
(3)案卷制作基本原则
在明确了案卷制作依据之后，应重视案卷制作基本原则。案卷制作基本原则是指贯穿于案卷制作要求全过程的，通过具体案卷制作要求体现出来的一般准则。
(4)合法性原则
合法性原则是指案卷材料的提供与制作必须符合法定程序，并能在记录内容上充分支持与体现烟草专卖法的规定。一是
要符合法定程序的要求。二是要符合法定内容。案卷制作必须遵守法律规范的要求进行，不能随意更改、遗漏。如，处罚决定书的记载，处罚事先告知书的记载，勘验和询问笔录的有关记载，当事人的诉讼权、陈述权的记载等等。三是要符合法定形式。如，各种处罚文书(包括告知)应以书面形式作出，鉴定结论要有鉴定人签名，内部呈批文书应逐项填写，并具备较为完整的申报、审批意见和当事人签名意见等等。
(5)规范性原则
规范性原则是指，案卷制作应充分体现烟草专卖管理的有关要求，以达到管理规范。一是案卷制作总体的规范化。如，案卷总体要反映办案全过程，案由统一，一案一号、案号一致，案卷卷宗封封庄重，卷内目录清晰、对应页码正确，卷内材料排列有序、保证整洁、使用原件，文字记录清晰、无错别字、涂改，以及更改记录有责任人签字等等。二是具体材料制作的规范化。如，现场勘验笔录中现场方位应图示说明，案件处理审批表应有明确审批意见，结案报告表应做到事实清楚、证据确凿、意见鲜明等等。
(6)严谨性原则
严谨性原则是指案卷制作要尽量做到无懈可击，不能投机取巧、随意应付或片面行事。主要体现在以下几个方面：其一，重要材料要完备。如处罚的证据材料要能充分证明案件的合法性问题，必要时，可以补充取证;其二，不可忽视案件材料细微处。要让当事人对调查笔录签字认可，在笔录记载实践中，当事人可能提出不利于处罚的意见，因此要仔细核对调查笔录等有关材料。其三，模糊处不模糊。这是指对尚无定论的材料制作要在思想上高度重视，尽量做到圆满。勘验笔录也必须要有当事人签字认可或有第三人旁证;对拿不准的法律依据，应多加研究和讨论，选择确定最适合的条款和用词。其四，文字要准确简练。案件材料文字必须高度准确、恰当，力求自然、易懂，切忌内容夸张、虚构，用词含糊，术语要规范。其五，制作要务实。任何一项案件材料都有其不可替代的法律意义或效力，其制作目的都是为了解决一定的法律事实，多属于叙事性和说理性公文，均有明确的针对性，制作过程应该客观公正，一旦制作完毕，就会对特定相对人的权利义务产生影响，因此，制作办案文书要防止随意性。
(7)积极性原则
积极性原则是指，烟草专卖行政处罚案卷的制作要求要因应法律秩序的变化，并积极作出相应调整。伴随法律机制的逐步健全和完善，有关处罚制度也会随之产生适应性应变。新的需求必然刺激案卷制作要求的质量提升。
2.基层案卷制作存在的问题
目前，基层烟草专卖行政处罚案卷制作还存在一些问题，如：法律文书不全。部分案卷现场堪验笔录不足;证据收集缺乏第三证人签字;案卷中缺乏张贴式公告影印件证据;案卷呈批件类文书审批项填写不齐全;法律文书填写不规范。个别案件案由填写错误，数字大小写分不清，项目内容填写不规范，经办人、见证人、审批人填写不全，落款日期不完整等;不能严格遵守办案时限。先行登记保存单7日内不能更换，个别案件不能在法定期限内结案;案卷装订不规范。缺项、少码、无页码之间骑缝章、时序颠倒等现象还较为普遍，证据使用和纸张规格使用不一致现象在案卷中也时出现;案件承办人报结案后，不能在当月及时归档。无案卷交接手续和借阅手续等等。
(1)关于检查(勘验)笔录
司法解释对现场笔录作了规定：“应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。有其他人在现场的，可由其他人签名。”由于勘验笔录和现场笔录并列，严格说来，对二者的要求应有所分别。但并不排除司法机关对二者作同样要求，因为，在一定意义上，二者都是现场检查的形式。所以，如果当事人不签字，可由其他人签字。实在不能签的，则注明当事人不签的理由。应当说明，司法解释规定，“法律、法规和规章对现场笔录的制作形式另有规定的，从其规定。” 2002年《烟草专卖行政处罚案件标准》对检查(勘验)笔录、调查报告等证据的制作，均要求询问人(被检查人)在检查(勘验)笔录上签名盖章并注明“情况属实”，被检查人拒绝在笔录上签字或不在现场的，应在笔录中注明，由见证人或两名执法人员签名盖章。
(2)关于“调查询问笔录”
目前，基层在执法实践中还存在以下两个问题： 一是没有出示有效执法证件，即亮证程序缺失，没有载明执法证号。2002年《烟草专卖行政处罚案件标准》均要求在制作“调查询问笔录”时“对案件当事人应表明身份，并告知证人不得提供伪证或隐匿证据的义务”。 据此，在“调查询问笔录”
中，要依法载明“亮证”程序，可以采用记录调查人员执法证件号码的方式。二是没有执法人员的签名。司法解释第十条第一款第
(四)项规定，“被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录，应当有行政执法人员、被询问人、陈述人、谈话人签名或者盖章。”如果不把“调查询问笔录”作为书证，而是作为调查笔录，则要符合2002年《烟草专卖行政处罚案件标准》的要求：“应当载明时间、地点和询问内容，并由执法人员和被询问人签名。被询问人拒绝签字的，应在笔录中注明，并由两名执法人员签名”;为稳妥起见，“调查询问笔录”最好同时符合司法解释对书证和调查笔录的要求。一般认为，调查询问笔录同时具备书证和调查笔录的特性。
(3)关于“鉴定结论”
鉴定结论是烟草专卖行政管理部门有效实施烟草专卖行政处罚的有力证据。司法解释对鉴定结论的要求之一是：“被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。”委托人和委托鉴定
的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人资格的说明等，可以事后补正。但鉴定结论切不可少。
(4)案卷制作要求
案卷制作要注意的细节
立案登记表①明确案件来源和收案日期;②明当事人基本情况(姓名或名称、住所、法定代表人等);③载明基本案情;④载明处理意见和建议;⑤承办人签字并签署申请立案日期;⑥领导签署意见并签署批准立案日期;需要注意：有明确的违法嫌疑人; 有客观存在的违法事实;属于行政处罚的范围;属于本部门管辖;批准立案后应当确定2名以上的具有行政执法资格的专卖人员为案件的调查人员。
先行登记保存批准书①当事人的名称(姓名);②登记保存物品的理由及法律依据;③登记保存物品的名称及数量、规格;④登记保存物品的方式、期限和地点;⑤当事人、见证人、执法人员分别签名或印章，注明批准时间;⑥行政机关印章及日期。 需要注意：要如实填写先行登记保存通知书：包括先行登记保存物品的名称、生产单位、规格和数量，尤
其要注意有关数字的大小写;先行登记保存批准书要注明执法人员执法证件号码及签名，并经被保存物品当事人签名或盖章确认;先行登记保存通知书、先行登记保存物品处理通知书、先行登记保存物品发还清单,三种文书配合使用;先行登记保存的物品7日内依法作出处理决定，
调查询问笔录①询问起止时间和地点;②询问人和记录人姓名;③被询问人的基本情况。应记载其姓名、性别、年龄、住址、单位、职务等;被询问人是当事人还是证人必须记录清楚;④询问内容。包括反映本案事实的时间、地点、行为及行为人、情节、后果等;⑤被询问人对笔录的意见。应有“记录属实”的字样并由被询问人逐页签名或印章;⑥询问笔录记录的被询问人问答的问题有修改的，应由被询问人在修改处压指印;⑦被询问人拒绝签字的，应在笔录中注明，并由两名执法人员签名;⑧笔录中应有告知当事人享有陈述和申辩权利的记载(使用专门告知文书的除外)。并记录当事人对违法行为的辩解意见。 需要注意：案卷中要有两名以上具有执法资格的专卖人员共同执法的文书记载或在卷内调查取证文书中有两名以上执法人员的签名;笔录以调查和证明违法事实与情节为主要内容;包括表明身份、说明执法依据、 注明或询问违法事实与情节等(如无其他专用文书，笔录内容中还应有告知当事人陈述申辩权利和当事人陈
述申辩意见的记载);笔录出现更改时，要经被询问人以压指印的方式确认;注意对行为人违法行为主观上的“明知”确认在调查询问笔录中的体现。
检查(勘验)笔录：①被检查人的基本情况。被检查人是公民的，要记载其姓名、性别、年龄、住址、单位、职业等情况。被检查人是法人或其他组织的，要记载其名称、法定代表人或负责人姓名、职务。其他有关人员在场的记载其姓名、职务情况;②检查(勘验)的时间、地点;③现场情况。应准确、客观地记载违法事实或违法行为，包括有关数据、位置、状态、情节、程度等。对现场情况附以图示或照片，必须要有相应的文字说明;④检查(勘验)、记录人员签名;⑤被检查人对笔录的意见。应注明“情况属实”的字样并签名或印章;⑥被检查人拒绝签字或不在现场的，应在笔录中注明，由见证人或两名执法人员签名或印章。需要注意：有两名以上具有执法资格的专卖人员共同执法的文书记载;勘验笔录文书中有被检查人、见证人或两名以上执法人员签名或印章;注意收集与立案和案件定性有关的合同、发票、单据、帐册和经营记录;案卷中所引用的复印件不仅要正确使用证据复制(提取)单，还要说明出处，并经出处方以签名或印章的方式确认; 现场照片重要性
抽样取证①当事人的名称(姓名);②取证的事由;③取证物品的名称、数量、规格等;④取证的时间、地点;⑤取证的法律、法规依据，写明名称和具体条款;⑥当事人签名或印章。当事人拒绝签字的，应在清单上注明;⑦行政机关印章及日期。需要注意：抽样取证物品清单要有两名以上办案人员签名;有领导审批记载
调查终结报告①载明承办(报告)人，并由承办(报告)人签名;②载明当事人基本情况、案件来源和调查经过;③载明违法事实、性质和违法程度;④载明认定的违法事实、证据和处罚依据;⑤载明承办(报告)人处理意见;⑥载明部门审查意见，并有部门负责人签名; ⑦载明领导签批意见、签名和签署日期; 需要注意：有报送对象;有对案件来源的简介;有对有关证据的说明;有案件调查人员的签名;
案件处理呈批文书 ①案由;②当事人的基本情况。当事人是公民的，要记载其姓名、性别、年龄、住址、单位、职业等情况。当事人是法人或其他组织的，要记载其单位的名称、法定代表人或负责人姓名、职务;③违法事实。认定的违法事实、情节、后果、法律依据，及当事人的申辩意见;④承办人意见。承办人员对该案处理适用的法律依据和意见、签名及日期;⑤行政机关负责人审批意见。行政机关负责人同
意或不同意处罚的意见、签名及日期;需要要素：有违法事实和处罚依据;有明确的被处罚主体;有承办人具体的处罚意见;有行政机关负责人审批意见及签名。
案件集体讨论记录①时间、地点;②案由;③主持人、出席人员、列席人员、记录人员的姓名及职务;④承办人员汇报的案情;⑤参加讨论人员的主观意见及签名;⑥结论性意见。 需要注意：如实记载与会人员案件讨论的主观意见;结论性意见形成后参会人员必须签名认可;
行政处罚事先告知书①当事人姓名;②案由;③拟作出行政处罚的事实、理由及依据;④告知当事人享有的权利;⑤告知当事人在收到告知书后进行陈述和申辩的期限及地点;⑥行政机关印章及日期。需要注意：有告知对象。包括单位全称或个人姓名(含法定代表人); 有告知时间。卷中文书中记载告知内容的以该文书的签署日期为准;告知文书有行政机关名称及印章，通过笔录等文书反映告知内容的以调查人或询问人签名为准;
听证文书的规范①当事人的姓名或名称;②当事人主要违法事实和理由;③拟作出行政处罚的依据、种类、数额;④当事人依法享有的权利和提出听证的法定期限;⑤告知的行政
处罚实施机关及告知的时间、地点。 需要注意：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，必须告知当事人有要求举行听证的权利;当事人放弃听证权利的，应当在《行政处罚告知书》的回执上确认或者签名;当事人拒绝确认或者签名的，由2名以上行政执法人员注明情况。
行政处罚决定书①当事人的基本情况。当事人是公民的，要记载其姓名、性别、年龄、住址、单位、职业等情况。当事人是法人或其他组织的，要记载其名称、地址、法定代表人或负责人姓名、职务;②违反法律、法规、规章的事实、依据;③实施行政处罚的依据及种类;④行政处罚的履行方式及期限;⑤不服行政处罚决定，申请行政复议，行政诉讼的途径和期限。应分别注明复议机关及复议期限、诉讼机关及诉讼期限;⑥作出行政处罚决定机关的名称及日期(日期以行政机关负责人批准或决定处罚的日期为准);⑦行政机关印章。 需要注意：案件的定性和法律条款准确性的应用;处罚金额在3万以上(含3万元)8万元以下的案件和暂扣烟草专卖许可证的案件以及移送司法机关追究刑事责任的案件，报市级烟草专卖行政主管部门备案;处罚金额在8万以上(含8万元)或违法经营金额50万元以上(含50万元)的案件和吊销烟草专卖许可证的案件以及移送司法机关追
究刑事责任的案件，报省级烟草专卖行政主管部门备案;违法经营金额100万元以上(含100万元)的案件，报国家烟草专卖行政主管部门备案;
送达回证①送达文书的名称;②受送达人的名称(姓名);③送达的时间、地点;④行政机关印章;⑤送达人签名;⑥收件人签名;⑦代收送达，留置送达的应在备注中注明。公告送达应将公告文书归档入卷。邮寄送达的可以将挂号信回执粘贴于备注中。委托送达的受委托机关应备注中盖上印章。需要注意：送达文书和送达程序要规范。包括有送达文书名称、送达地点、送达方式、被送达人签名、送达人签名等;代收的应当注明代收理由及代收人签名;受送达人拒收的，应注明拒收理由和日期，有见证人的，应由见证人签名或盖章;行政处罚决定或者其他法律文书无法直接送达当事人的，可以适用公告送达，适用公告方式送达行政处罚法律文书的，应当将已经发布公告的事实证据收入行政处罚案卷。
结案报告 ①当事人的姓名或名称;②案件的由来和调查经过。案由：包括发案经过，立案时间和批准立案的机关;调查经过：包括承办人员的组成，调查时间、范围、方法、步骤和主要问题及结果等;③违法事实。写明已查清的违法事
实和证据。主要写明当事人实施违法行为的具体过程，包括违法行为发生时间、地点、原因、目的、经过、手段、情节、违法行为造成的危害后果等;④案件性质。通过对当事人所实施的违法事实和证据的综合分析，指出当事人的违法行为违反了某个具体法律、法规、规章的规定，确定其违法性质;⑤认定的违法事实、情节、后果以及依法应当从重、从轻、减轻或者不予行政处罚的相关证据;⑥当事人陈述、申辩意见以及案件调查人员的复核意见;⑦当事人在听证会上陈述的主要内容、证据及听证主持人对听证内容的复核意见;⑧案件调查人员对该案处理、适用的依据和给予行政处罚的建议及理由。如有意见分歧，也应叙述，以供行政处罚实施机关负责人审批案件时参考;⑨案件调查人员签名并注明日期。⑩附具罚款票据。 需要注意：结案文书和结案程序要规范。包括有送达情况、执行情况及其结果、承办人意见及签名、行政机关负责人意见及签名、结案日期等。
计算机数据、视听资料和相关证据①注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等;②声音资料有该声音内容的文字记录;③附具视听资料的原始载体。④价格认真证明书的制作要经物价部门认可;⑤ 现场照片和声像资料的收集;⑥无个体许可经营证明说明书的开据;⑦身份证的查验与核实;⑧房屋居住证明的查验与复印。⑨相关证据与格式文书
的签署盖章和日期。
案卷装订要求①一案一卷;②使用统一规范的卷皮;③卷内目录填写规范;④卷内材料排列有序。原则上按办案过程顺序排列文书，也可将处罚决定书和结案报告放在卷首;⑤卷内材料有页号;⑥装订整齐无金属物;⑦纸张无破损、大小规格统一;⑧卷内文字应当使用钢笔、签字笔或毛笔，当事人提供的材料使用铅笔或圆珠笔的，入卷前应予复印。 需要注意：每份案卷的卷宗封面上应当载明：类别、案号、案由、当事人姓名或名称、立案时间、结案时间、处理结果、承办案件的行政执法人员姓名、卷内终止页号、制作案卷时间、保存期限等内容;调查取证收集的文书材料按照办案程序的客观进程所形成文书材料时间的自然顺序，兼顾文书材料之间的内在联系进行排列;不能随案装订立卷的证据材料，应放入证据袋中，并在证据袋上注明证据名称、数量、种类、制作的时间、地点和所在案件卷宗号;卷宗装订前，要对文书材料进行检查，材料不完整或者破损的，要补充或者修补完整;文书材料中的文字不能耐久保存的，要进行复制;文书材料过小或者过大的，要进行衬贴或者折叠;需要附卷的信封，要展开并加贴衬纸，邮票不得取掉，文书材料上的金属物应当剔除干净。
案卷装订次序①行政处罚决定书;②送达回证;③勘验笔录;④先行登记保存单;⑤查扣卷烟入库单;⑥立案报告表;⑦询问笔录;⑧ 提取样品烟申请单;⑨检测报告 ;⑩卷烟暂扣通知单：⑾ 卷烟价格测算表;⑿行政处罚事先告知书：⒀案件处理呈报审批表;⒁ 调查终结报告;⒂没收物品收据;⒃罚款收据：⒄查扣卷烟出库单;⒅结案报告表;⒆当事人身份及有效证件复印件。 注意：其他案卷资料如举报记录、现场记录、询问通知书、听证告知书、听证通知书、案件移送函、案件材料移送表、移送财务清单、物品保存清单、撤消案件报告表、案件告发人兑奖表、证据复印(提取)单(录像等)、协助办案有功人员呈报等等的装订则按形成文书材料时间的自然顺序就可以了。
三、烟草专卖行政处罚案卷制作水平作为执法能力建设的重要组成部分
执法能力建设包括领悟制度能力、适用法律能力、执法过程的应变能力、调查取证的技艺以及总体的协调、组织等能力。烟草专卖行政处罚案卷制作的重要性，决定了必须把烟草专卖行政处罚案卷制作水平作为执法能力建设的重要组成部分。具体可以通过案卷制作经验交流、组织专门培训等形式提高案卷制作水平。
(1)加强案卷管理制度建设
案卷管理制度建设应和行政处罚执法工作、案卷行政管理工作紧密结合。案卷管理制度建设具体包括：制定案卷制作技术性规范、建立案卷检查与评比制度、加强案卷档案管理制度建设以及建立处罚案卷及时归档制度等。
(2)全面推进烟草专卖行政执法工作
烟草专卖行政处罚案卷管理是整个烟草专卖行政执法管理工作的重要组成部分，建立健全良好的内部执法体系可以优化执法结构，并使各构成要素互动共赢。要紧紧围绕烟草专卖行政执法责任制的实施，全方位加强烟草专卖执法工作，为烟草专卖行政处罚案卷管理提供动力和支持系统。
(3)加快案卷管理网络化建设
案卷管理网络化是必然的趋势。党的十六大报告指出：网络信息化是我国加快实现工业化和现代的必然选择。运用网络技术，不仅可以打破行政上、区域上的界限，构建涉及决策层到各基层的巨大网络，还将彻底摆脱传统的层层上报，及
书面审核的方式，达到对网内每个单位都能立即调阅案卷的境地，有利于快速从基层了解各种烟草专卖行政执法管理工作的动态，从而分析原因，研究办法，最终作出正确决策。
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