行政执法协作机制（通用8篇）
第一章 总 则
第一条 为深化XX县综合行政执法体制改革，着力解决执法与监管、部门与部门之间沟通协作等问题，建立常态化高效化工作衔接机制，明晰综合执法部门与相关部门、乡镇人民政府之间的职责，根据《中共XX省委办公厅XX省人民政府办公厅关于印发<关于深化市场监管等领域综合行政执法改革的实施意见>的通知》（X委办〔2019〕X号）、《中共XX市委办公室XX市人民政府办公室关于印发
第二条 本机制旨在建立和规范综合行政执法工作的协调、管理机制，加强综合行政执法部门和相关部门、乡镇人民政府之间的行政执法协作，保障综合行政执法工作有效实施。
第三条 本机制所称的综合行政执法是指我县综合执法部门依照有关规定，集中行使相关的行政处罚权、行政检查权、行政强制权，对有关行政违法行为统一实施行政执法的行为。
第二章 投诉举报协作
第四条 对于涉及划转综合执法事项的举报、投诉、信访，适用首问责任制原则，由率先接到举报、投诉、信访的部门作为第一责任人进行受理。
第五条 相关部门接到的投诉、举报、信访，经初步核查或有证据证明，涉嫌违法的，接收单位应在3个工作日内形成相关材料，书面移交县综合执法局办理；县综合执法局作出处理后7个工作日内书面向接收单位函复处理情况。投诉人、举报人、信访人还有除执法外其他诉求的，由相关部门、乡镇人民政府处理。
第六条 县综合执法局接到的投诉、举报、信访，属于违法行为需要实施行政处罚的，应当依法立案处理；属于相关部门及乡镇人民政府日常监督管理事项的，应当在3个工作日内形成书面材料，向有管辖权的部门移送，由有管辖权的部门办理、答复。
第七条 相关部门、乡镇人民政府应共同配合做好就同一事项反复投诉、举报、信访人的思想工作。
第三章 日常工作协作机制
第八条 县综合执法局与相关部门、乡镇人民政府之间应建立联络员制度，负责具体工作的联系、对接；建立健全信息衔接机制、共享机制，相互及时通报相关行政许可、监督管理、行政备案、行政确认、行政处罚等情况。
第九条 县综合执法局应当加强执法人员的业务培训；行业主管部门或其上级部门组织开展的业务知识培训活动，行业主管部门应及时通知县综合执法局派员参加。
第十条 行业主管部门应当协助县综合执法局向上级行业主管部门争取执法装备、物资。
第十一条 行业主管部门应当及时将上级部门下发的涉及执法的答复、解释、政策、技术标准、行业标准、行政处罚裁量标准等文件抄送县综合执法局。
第十二条 行业主管部门、乡镇人民政府在日常监管、专项检查、行业整治过程中发现行政违法行为时，应当立即制止。同时收集现场违法事实证据材料，及时向县综合执法局移送。
第十三条 县综合执法局和相关部门在互相移送材料时，移送的材料应当经部门领导批准、书面移送。移送的案件材料应当包括：案件或线索移送函、相关材料（包括现场书面记录、举报投诉材料、举报投诉人或当事人的基本信息等）、初步证明涉嫌违法行为事实情况的证据材料及移送理由等。
第十四条 县综合执法局在查处违法行为过程中需要相关部门提供行政许可或其他证据材料的，相关部门应当在收到书面协助函后及时根据相关职能职责提供。
第十五条 县综合执法局在查处案件时需要相关部门的上级部门或异地对口部门进行协助的，相关部门应当积极配合县综合执法局进行联系、对接。相关部门配合、协助上级主管部门或异地对口部门调查案件时，需要县综合执法局进行协助的，县综合执法局应当积极予以协助。
第十六条 县综合执法局在查处违法行为过程中，需要相关部门或鉴定机构提供检测、检验、检疫或者技术鉴定的，由相关部门负责协助进行抽样、送检和技术鉴定。需要上级主管部门提供业务支持的，县级行业主管部门应协助办理。
第十七条 相关部门和乡镇人民政府应协助县综合执法局开展案件调查取证、专业技术认定工作；专业技术认定工作应自收到专业技术申请之日起15个工作日内出具专业意见，疑难、复杂案件可以适当延长时间。县综合执法局在办理重大、疑难、复杂案件时，需要相关部门和乡镇人民政府参加的，应当指派专业人员参加。
第十八条 行业主管部门按照上级要求开展专项检查或行业整治时，县综合执法局应积极协助。
第十九条 县综合执法局负责已查处案件的统计工作，按将违法案件统计情况分别抄送各行业主管部门和违法行为涉及的部门、乡镇人民政府。
第二十条 县综合执法局负责向司法机关移送涉嫌犯罪的行政违法行为，向县纪委监委报送党员及干部行政违法行为。
第四章 保障监督
第二十一条 公安部门应当及时对妨碍行政执法活动的违法犯罪行为依法查处。
第二十二条 县司法局通过重大行政执法决定备案审查、案卷评查、办理行政复议案件，协调处理行政执法争议等方式，全程对行政执法活动进行监督。
第二十三条 公民、法人或者其他组织发现县综合执法局、相关部门不履行职责或者有违法违纪行为的，有权向县纪委监委检举、控告；公民、法人或者其他组织对县综合执法局、相关部门的执法行为有权提出建议和批评。县综合执法局应当按要求处理。
第五章 附 则
2015年5月12日18时25分许,某商业综合楼发生火灾,过火区域为建筑二层某家具有限公司家具展示厅,烧毁展示厅内餐桌、沙发、木门、木楼梯、灯饰等物品,过火面积约650m2,未造成人员伤亡。由于该起火建筑位于闹市区,又恰逢下班高峰期,市民迅速通过微信、微博等自媒体发布、传播有关火灾信息,央视新闻频道也跟进报导,引发广泛关注,造成一定社会影响。因此,必须尽快查明该起火灾原因,回应社会关切。
2 火灾原因调查认定
调查组经过两天认真细致的工作,结合调查询问、现场勘验,提取分析建筑周边监控视频,认定起火时间为2015年5月12日18时25分许;起火部位位于该商业综合楼北侧一层(2号花店)通向二层的木质楼梯下方(见图1);起火原因可以排除雷击、外来飞火、自燃、电气故障等引发火灾的可能性,认定该起火灾具有放火嫌疑。初步分析该起火灾可能存在起火单位因生产经营不善而濒临破产,欲通过放火烧毁烧损建筑和公司二层家具展示厅内物品,骗取高额保险理赔款。主要嫌疑线索如下。
图1 认定起火部位楼梯间
2.1 起火部位所在店面实为二层家具公司控制
该起火部位所在一层花店店主为刘某和陈某。根据一层花店房东黄某笔录证实,一层2号花店在出租前期都由该家具公司董事长邹某出面洽谈,谈妥后由刘某和陈某与他签订租赁合同;该店面租金费用实际上是由二层家具有限公司转款给王某(邹某朋友)再支付给房东。
2.2 起火部位有来源不明的助燃剂、引火物
现场勘验发现起火部位处有1个金属桶(见图2),外壳氧化生锈严重,桶内散发出刺鼻化学品气味,用细棒伸入探测,发现桶内还有少量残留液体。提取该处地面燃烧炭化物痕迹物证,送公安部消防局天津火灾物证鉴定中心检验鉴定,检出甲酸酯、乙酸酯、二氯乙烷、醛、甲苯、C2烷基苯、一氯甲苯、二氯甲苯和蒎烯等成分(类香蕉水成分)。调查人员对起火部位楼梯间下部勘验时,发现现场存留有大量木屑刨花、松针等引火物(见图3)。经调查了解二层家具店相关证人、大楼物业经理等人,未曾见过这些物品。
图2 起火部位处发现的金属桶
图3 起火部位发现的木屑刨花、松针等引火物
2.3 二层家具公司投保行为可疑
经调查证实,受灾单位二层某家具有限公司企业经营情况恶化,资金紧张,并分别于2015年2、3月向两家保险公司投保,共计保额为1亿余元,保费约11万元。
2.4 现场具备实施放火的条件
一层2号花店装修时在后墙上开了一个门,可通往二层该家具有限公司的楼梯。勘验发现,火灾发生时锁叶和锁环并非处于同一位置(见图4),说明该处锁叶没有上锁;调查询问也证实门都不上锁。因此,一层花店可通过楼梯与二层家具商场连通,现场不能形成一个封闭空间,具备实施放火的条件。
图4 起火部位提取的锁环
3 案件移送与侦办
消防部门在调查认定该起火灾存在放火嫌疑后,于火灾后第三天向当地刑侦部门提出要求介入调查,多次向刑侦部门通报相关案情并移送调查案卷,但刑侦部门以证据不充分为由,未及时立案调查。后经主管公安机关领导多次协调,7月30日刑侦部门立案调查。立案后,刑侦部门启动相关侦查手段,收集犯罪嫌疑人相关放火证据,并对该案中几个重要嫌疑人进行布控。在掌握了足够的证据后,刑侦部门到刘某、陈某的家中将其抓获,抓获后半小时,刑侦部门欲对王某实施抓捕时,却发现王某已潜逃。经过侦查,发现刘某、陈某被抓捕后,有人通过公共电话给王某通风报信。随后,刑侦部门对家具公司老板邹某实施抓捕。该起火灾发生已经几个月了,由于该案件主要犯罪嫌疑人王某外逃,导致案件侦破陷入僵局。
4 案件调查的反思
该火灾起火原因的认定是及时、准确的,收集的放火嫌疑证据也较为充分,但由于消防刑侦两部门在火灾性质认定、移送立案方面未能及时达成共识,没有第一时间立案并启用相关侦查手段,导致后期关键证据收集困难,主要嫌疑人外逃,错过了侦破的最佳时机。类似情况在许多放火嫌疑案件的调查中都不同程度地存在。
4.1 放火嫌疑认定标准尚不够明晰
公安部《公安机关消防刑侦部门火灾调查工作协作规定》将具有“现场尸体有非火灾致死特征嫌疑”等8种情形界定为具有放火嫌疑的火灾。因此,在放火嫌疑火灾案件调查认定中,消防部门将这8种情形作为认定、移交放火嫌疑的依据。但由于这8种情形表述过于简单,且没有涵盖放火嫌疑的所有方面,也没有配套出台具体的说明或解释;同时,每种放火嫌疑火灾情形在调查初期大多只能获得嫌疑线索,难以有较充分的证据支撑。因此,在实际执行中办案人员理解随意性较大,容易引起分歧,难以达成共识。
4.2 放火嫌疑认定与立案决定相分离
根据公安部规定,一方面在火灾性质尚未确定前,现场调查以消防部门为主,刑侦部门协助。当前的放火案件调查现状是,火灾性质尚未确定前,往往是消防部门自行调查收集起火原因证据,刑侦部门介入较迟或介入不够深入,因而放火嫌疑火灾的认定结论大都由消防部门做出。另一方面,消防部门认定的火灾嫌疑案件,移送后由刑侦部门单独进行案件审查并决定是否立案,但因刑侦部门前期调查未介入或介入少,加之火灾调查特别是火灾现场勘验涉及较强专业性,造成刑侦部门对消防部门提出的放火嫌疑线索存在异议,对火灾性质认定结论难以认可,导致案件不能顺利移送立案。在实际办案过程中,对火灾性质认定存在分歧导致反复出现移送、退回,再移送、再退回的局面,既影响了办案效率,又可能错过最佳的办案时机。消防部门在该起火灾发生后的第三天便认定火灾具有重大放火嫌疑,并积极协调刑侦部门介入调查并移交案件,刑侦部门多次进行审查,认为立案的证据不足而退回案卷材料。最后经公安机关主管领导协调督促,刑侦部门才介入调查。
4.3 放火嫌疑案件立案难
结合该起火灾案件的办理,笔者走访调研了解到,放火案件普遍存在立案难的问题。主要原因有三个方面:一是放火嫌疑案件现场往往没有直接证据,调查侦破难度大,导致非亡人的放火嫌疑案件没有得到足够重视。二是部分刑侦办案人员受刑事案件破案率指标及考评要求影响,对放火刑事案件立案积极性不高。以该起火灾所在的辖区为例,刑侦大队一年立案办理的八大类刑事犯罪案件大概15~20起,而放火案立案约5起,如果有1起放火案没有破案,破案率的考核指标就会被降低5%左右。这将导致消防、刑侦部门在涉嫌放火刑事案件移交时出现推诿情况。三是案件撤销难。因为刑事案件一旦立案,其撤销及对犯罪嫌疑人的处理等相关工作有严格的程序规定和要求,导致刑侦部门对立案极其慎重,在没有充分证据的情况下,一般不轻易立案。
5 几点建议
5.1 修订放火嫌疑火灾认定标准
放火嫌疑案件认定标准不明晰是造成消防刑侦两部门意见分歧的重要原因。因此,有必要对近年来的各类典型放火案件开展专门的调研,梳理研究放火案件的犯罪动机、作案方式、行为过程,明确和细化放火嫌疑案件认定标准,修改相关的规定。建议围绕以下几个方面进行研究和修订:一是进一步细化、完善放火嫌疑火灾界定范围,删去“其他具有放火嫌疑特征”这一不明确的兜底条款;二是具体明确每类放火嫌疑情形应当支撑的证据种类、形式和取证要求,以便于移送立案;三是进一步厘清哪些放火嫌疑情形可以作为移送立案的依据,哪些放火嫌疑情形只能作为案件线索;四是解决火灾调查人员在立案前所收集证据的有效转换问题。
5.2 建立共同审查机制
办案实践证明,放火嫌疑案件的认定与立案,绝不是独立的两个工作阶段,他们相互交织不可分割,应建立认定与立案的共同审查机制。消防部门在认定火灾性质之前,应充分征求刑侦部门、法制部门的意见;刑侦部门在决定是否立案之前,也应听取消防部门火灾调查人员的意见。笔者认为,各级公安机关可将消防部门对火灾的认定移送与刑侦对案件的审查立案两阶段有机结合起来,建立火灾刑事案件共同审查机制,成立由主管公安机关负责人牵头,消防、刑侦、法制等部门的专业人员组成的审查组,共同审查放火嫌疑案件的认定与立案决定。经共同审查,认定构成放火案件的,由刑侦部门立案侦查,消防部门予以配合;认定排除放火嫌疑的,由刑侦部门出具书面意见,消防部门做出火灾事故认定。这样可有效缩短办案周期,提高案件侦破效率。
5.3 形成办案的全程协作机制
在放火嫌疑案件的办理过程中,公安消防、刑侦等部门在调查或侦查的程序、重点以及所采用的手段均有一定的区别。如消防部门在火灾现场痕迹的判别、火灾物证的提取上具备不可替代的专业性,刑侦部门在询问讯问、外围排查、技术侦查手段等方面具有不可替代的优势。公安消防、刑侦部门在调查的目的上应当是高度一致的,因此在警种之间应打破办案壁垒,形成相互交流、密切配合、资源共享的协作调查机制。在火灾性质认定之前,消防部门应充分借助刑侦调查手段收集相关证据,如该起火灾的起火单位经营状况、账户往来、资金流动等作为证明骗保放火的重要证据的收集。在刑侦部门立案后,消防部门应积极配合,根据侦查需要提供专业技术支持,协助完善诉讼阶段的证据,必要时可作为“专家证人”出庭。
5.4 改进办案侦查及考评机制
一是建立案件初查工作机制。根据刑事案件办理程序的相关规定,放火嫌疑案件只有在刑侦部门立案后,才能启动有关的侦查手段。但放火案件与其他刑事案件相比具有以下特殊性:(1)犯罪现场情况特殊复杂,燃烧、扑救、现场清理都极可能导致直接证据的灭失;(2)作案人员对犯罪后果往往不可控制,因果关系和作案动机不容易凸现;(3)前期火灾性质认定需要的调查时间长,消防部门的现场清理、勘验和物证鉴定需要一定时间。由于放火嫌疑案件的特殊性,有必要建立案件初查工作机制。在立案前运用一定的调查手段进行初查,甄别真伪,收集立案的有关证据。初查工作可以从现场可疑线索、痕迹物证、可疑人员活动轨迹等信息入手,在不违反法律法规的前提下,尽可能动用有关侦查手段,拓展放火嫌疑线索调查的渠道。特别是通过规范的程序审批,先行启动部分技术侦查手段,可在火灾原因调查阶段起到关键作用,避免错失最佳办案时机。
二是改进考评机制。各级公安机关应取消发案数、破案率等影响依法如实受案立案的不科学、不合理考评指标,树立正确的考核评价激励导向,促进和保障依法如实受案立案。这样不仅能够缩短立案时间,做到应立尽立,还可以增强警种部门之间的协作合力,提高办案效率。
参考文献
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[5]裴楠,陈艳军.消防刑侦协作在一起火灾调查中的应用[J].消防科学与技术,2014,33(7):844-846.
一是明确了行政执法检察监督的重点。重点监督行政机关及其工作人员不履行或不正确履行法定职责的行为，著力解决在生态环境和资源保护、食品药品安全、社会保障、国有资产保护等事关国计民生重点领域群众反映强烈、党委、政府关注的一些问题，保护国家利益、社会公共利益和群众合法权益。
二是明确了各成员单位的工作职责。检察机关发现相关行政机关及其工作人员存在违反行政纪律行为后，对拒不纠正且不构成犯罪的应当移送监察机关处理，发现属于行政执法中带有普遍性问题的应当移送政府法制机构处理；区监察局发现行政执法人员涉嫌职务犯罪的，应当移送检察机关依法处理，发现属于行政执法中带有普遍性问题的，应当移送政府法制机构处理；区政府法制办发现行政执法人员涉嫌职务犯罪的，应当移送检察机关依法处理，发现相关行政机关工作人员存在违反行政纪律行为的，应当移送监察机关处理。
三是明确了各成员单位协作工作机制。明确各成员单位通过召开联席会议、案件线索移送反馈、联合监督检查、信息资源共享等方式，整合监督职能，形成监督合力；建立联络员制度，各成员单位分别指定一名同志为联络员，负责日常工作的联系和沟通；建立案件通报制度，原则上每半年相互通报行政执法监督工作开展情况，同时也可以根据工作需要或一方提议决定召开专题会议；加强工作交流，在人员培训、理论研讨及法律政策咨询等方面相互支持和帮助。（文/杜湖俊）
各部门：
《联合查处涉烟违法案件工作机制》已经XX公安局、XX烟草专卖局共同研究同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
附件：联合查处涉烟违法案件工作机制
XX公安局 XX烟草专卖局
XX年XX月X日
联合查处涉烟违法案件工作机制
为加强对涉烟案件的监督和指导，及时沟通信息，规范案件移送，建立长期的监督协调机制，加大对涉烟违法犯罪的打击力度，顺畅协调解决工作中存在的问题，经XX公安局、XX烟草专卖局共同研究，特制定本工作机制。
一、指导思想 建立联合查处涉烟违法案件工作机制是实现及时、准确、有力打击涉烟违法犯罪行为的重大举措，涉烟违法犯罪案件行为涉及面广，情况复杂，查处难度大，加强公安机关和烟草专卖行政主管部门的协调配合，有利于实现行政执法与刑事执法的有效衔接，有利于统一认识和排除干扰，有利于提高办案水平和办案质量。
二、组织领导
为加强领导，确保各项工作落到实处，取得实效，县公安局、县烟草专卖局成立联合查处涉烟违法案件工作领导小组：
组
长：XX（X局长）
副组长：XX（X）、XXX(XX)、成员：县公安局经侦大队负责人；县烟草专卖局专卖管理科负责人。
领导小组下设办公室在X烟草专卖局，XX兼任办公室主任。办公室设联络员三名（XXX）。联络员责任如下：
（一）根据工作需要和单位领导安排，加强与其他单位联络员的沟通和联系。
（二）负责联系本部门与其他部门之间查处涉烟违法犯罪案件的协作及案件移送工作。
（三）具体负责信息通报工作。
（四）就本部门查处涉烟案件过程中的疑难问题向其他部门及时进行咨询。
三、联合执法
（一）对案情复杂，影响重大的涉烟违法案件，公安机关和烟草专卖行政主管部门应在案发当日组成联合调查组，按照各自的职权立案调查、落实。
（二）烟草专卖行政主管部门对案情复杂、疑难，性质难以认定的案件，可以书面向公安机关提出咨询，公安机关应当认真研究，在7日内书面答复意见。
（三）公安机关或烟草专卖行政主管部门在单独查处案件过程中，发现有涉烟案件可能涉嫌犯罪的，可以商请对方执法部门提前介入，被通知到的执法部门应在接到通知后立即派员赶到案发现场开展联合调查取证工作，城区在接到通知后XX分钟内到达现场，城乡结合部在接到通知后XX分钟内到达现场，乡镇在接到通知后XX分钟内到达现场，边远乡镇在接到通知后在与联络员约定的时间内到达现场（但不超过XX分钟）。
（四）在办案过程中，公安机关认为涉嫌犯罪的，应当及时采取扣押、传讯等措施，并依法立案侦查；认为违法数额小，也应当对违法人员、涉案物品进行适当控制后，当场移交烟草专卖行政主管部门。
四、案件移送
（一）烟草专卖行政主管部门向公安机关移送涉嫌犯罪案件的，按照国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）办理。
（二）公安机关对所发现的涉嫌涉烟违法犯罪案件，经审查，认为不符合刑事案件立案条件，应当说明理由，并书面通知烟草专卖行政主管部门，相应退回案卷材料。
五、其他规定
公共危机的产生既有“天灾”，也有“人祸”。对于公共危机的管理，实际上就是一个转“危”为“机”的过程。唐朝的著名的谏臣魏征在《谏太宗十思书》中也告诫唐太宗：“人君当神器之重，居域中之大，不念居安思危，戒奢以俭，斯亦伐根以求木茂，塞源而欲流长也。”[(清)吴楚才，吴调侯主编;徐潜，周奇文点评：《古文观止》，长春：吉林文史出版社，版，第175页。]深刻表明，居安思危对于个人命运和国家兴亡的重要作用。
由于公共危机事件具有突发性、多发性、紧迫性、双重性、公共性等特征，仅靠政府单方面去对公共危机进行管理是远远不够的，还需要企业、非政府组织、公民等多元主体相互协作，共同应对公共危机，最大限度地保障人民的生命和财产安全不受损害。但目前我国多元主体在公共危机管理的协作过程中仍存在一些问题，要建立一个完善的公共危机管理多元主体协作机制，就需要多元主体的共同努力。
一、公共危机管理主体间协作中存在的问题
(一)主体间协作管理的意识淡薄。在发生公共危机时，企业、非政府组织、公民等都理所当然的认为解除危机是政府的责任，政府本身也把自己看作是危机管理的全权负责人，在制定应急预案时，很少或无暇征求专家、学者、社会组织、公众的意见或建议，这就使政府以外的其他主体的参与公共危机管理的积极性和主动性受到打击。在公共危机发生时，首先应是公民的自救，这就要求公民在遇到危险时，要有保护生命和财产的必需的常识和能力。而我国在公共安全教育方面，做的还远远不够，特别是农村地区，很少有定期的安全卫生知识宣传以及防灾避险的演练。
(二)主体间协作管理的信息沟通不畅。我们经常说要“防患于未然”，也就是在危机发生之前就要做好危机的监测和预警，以及应对危机的预案，对相关人员进行处理危机的培训，必要时还要进行演习，比如地震逃生及自救的训练。在发生危机时，民众如果不能获得准确的信息，就会造成内心的恐慌，甚至引发民众的不理智行为，严重危害社会正常秩序。“信息是科学决策的基础，特别是在当前高度复杂、快速变化流动的信息社会环境中，信息的及时性、准确性与全面性已经成为公共管理的基本要求，同时也是衡量政府公共管理能力的重要指标。”[王峥嵘：《公共危机管理机制的价值和路径研究》，经济研究导刊，第10期，第190-191页。]由此可见，加强危机管理主体间的信息沟通，不仅可以减少公共危机所带来的损害，也可以为应对公共危机的科学决策提供依据。
(三)主体间协作管理的组织化程度低。我国在危机管理过程中，常出现部门分割、条块分割的现象，危机管理主体各自为战，组织协调不力，造成资源浪费，反应速度降低。在出现如“非典”、“甲流”这样重大的疫情的时候，无法及时准确地对疫情进行统计与评估，也无法及时采取有效的防治措施，这不仅使个人和社会的利益遭受严重的损失，也会使整个国家的长治久安受到威胁。我国在公共危机管理过程中，更多的是重视政府内部的组织协调，而忽视了政府与其他主体的协作管理。如5月12日，四川汶川县发生了里氏8级的大地震，震撼了全中国人的心。许多志愿者不畏艰险，赶赴灾区，但随着志愿者数量的不断增多，又没有行之有效的志愿者的管理和培训制度，产生了很多无序行为，影响救灾工作的正常进展，还有些志愿者只有满腔热情，缺乏专业知识和技能，反而造成资源的浪费。
(四)主体间协作管理的法律保障缺乏。虽然我国已经颁布了应对各种自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件的法律、法规和部门规章，为公共危机管理提供了法律依据，颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》，标志着我国的公共危机管理步入了法制化的轨道。《突发事件应对法》规定了政府、公民、法人和其他组织应对突发事件的义务，但把政府设定为应对公共危机的责任主体，因为政府有能力及时有效地预防和控制公共危机;而其他主体只要不违反第六十六条规定，构成违反治安管理行为，就不会承担其他法律责任。[马怀德，周慧：《<突发事件应对法>存在的问题与建议》，人民论坛·学术前沿，7月下。]但是在公共危机管理的每个环节上都离不开企业、非政府组织和公民的通力协作，只强调政府在危机管理中的责任，未免有失公正，其他主体在某些特定情况下，有能力对公共危机进行控制却没有采取行动，也应该承担一定的法律责任。
二、公共危机管理主体间协作中存在问题的原因
(一)主体间的利益诉求不同。很多公共危机产生的根源，就是每个主体都有各自的利益诉求，这些利益诉求会影响他们对于危机给自身所带来的损害的判断，如果没有对自身造成损害或者损害很小，他们可能不愿意参与危机管理;如果对自身的利益影响很大，他们可能乐于参与危机管理。政府作为一个危机管理主体，相对于其他主体，拥有更多的资源，并且担负着协调国家利益、社会利益和个人利益的责任。政府和其他多元主体的利益协调与冲突，是公共危机形成的内在矛盾。危机管理主体在危机中为了保护和争取各自的利益，必然谋求各自的政治表达和政治诉求方式，这就体现了多元的价值观。[蔡志强：《社会危机治理：价值变迁与治理成长》，上海：上海人民出版社，版，第95页]多元的价值观和不同的利益诉求，使多元主体的协作意愿大大降低。
农作物病虫害专业化统防统治
宁乡县兆丰农作物病虫害防治专业合作社
宁乡县兆丰农作物病虫害防治专业合作社成立于2008年9月，是一家以乡镇农业技术推广人员和乡村专业化防治机手为主体，以县农技中心各专业站为技术后盾，在县农业局的全力支持下组建起来的一个专业化统防统治合作组织。目前合作社共发展建立了28个分社，210个村级服务站，成立了287个专业机防队，购置了3HH-36型担架式机动喷雾机628台套、DF-18G机动弥雾机200台、HH-8型背负式喷雾机150台、电动喷雾机4500台，培训了专业化防治机防队队手3400多人，具备日统防统治服务面积 18万亩的能力。2009年，合作社共实施农作物病虫害专业化统防统治面积 42万亩(早稻+晚稻+中稻)，其中柑桔3万亩、园林2万亩，水稻 37万亩。2010年上半年，合作社共实施农作物病虫害专业化统防统治面积27.17万亩，其中柑桔3万亩，早稻24.17万亩。
合作社经过近两年的运作，我们认为兆丰合作社的发展是稳健的，得到了省、市、县农业主管部门的充分肯定；县人民政府授予了“优秀专业合作社”称号。兆丰合作社的稳健发展，首先得益于省、市、县农业主管部门领导的高度重视、正确引导和热心关怀，也是合作社县社的精心组织和各乡镇分社成员团结协作，狠抓落实的结果。
1对此我们深有感受。
一、创新机制，组建队伍
宁乡的农业技术推广体系，由于体制的原因，“四权”下放乡镇管理，财政每人每年经费15000元，扣除三项保险和各项公共开支，工资基本无着落，只能从事技物结合，参与农资经营，弥补工资和事业费的不足。由于农资经营的竞争激烈，利润有限，生存困难，期待创新。农作物病虫专业化统防统治，是一种全新的植保服务模式，组建社会化服务组织，参与大农业的社会化服务，宁乡兆丰农作物病虫害防治专业合作社应运而生。
按照《农民专业合作社法》成立的兆丰农作物病虫害防治专业合作社，共有社员248人。按合作社章程，设立组织机构。组织机构由农业局局长担任名誉理事长，农业局副局长、总农艺师任技术总监，农技中心各专业站站长为技术顾问；28个乡镇分社组成理事会，选举了7名常务理事和理事长；选举了3人组成的监事会和监事长。精心组织，协调，谋划合作社的发展，全面措筹各分社的组建和运作，培训机手，为分社提供植保技术、新型植保机械、对口药剂等全方位的服务。
二、健全制度、严格管理
合作社成立后，根据专业合作社的管理要求，明确了理事会和理事长、监事会及监事长职责，经常务理事会讨论制定了合作社财务制度、学习培训制度等相关制度，并为分社加入制定了具体的要求和标准。我们要求加入合作社的乡镇分社要有相应的组织机构、要有一定的服务能力、要严格接受总社的管理。并制定了村级服务站站长、机防队长、机防队员职责和相关操作规程。做到规章制度上墙，学习考核奖惩到位。在合作社的运作的过程中，确保了以制度管人，建立了规范化管理制度体系，为合作社的发展提供了重要保障。
三、规范工作流程、统一服务模式、确保安全高效
兆丰合作社能稳健发展，重要的法宝是一开始我们就规范了工作流程，统一了服务模式，宁乡县兆丰农作物病虫害专业化统防统治工作流程如下：
为了确保每次施药的防治安全和防治效果，我们坚持把好六关：
一是把好签约关：与农户签定统一的防治合同，明确乡镇分社、村服务站、机防队、机防队员、农户的责、权、利。
二是协助县植保站把好田间病虫测报关，选准防治适期。
三是把好防治药剂关，选定高效、对口大包装药剂，科学配方。四是把好机手培训关，确保每个机手都能熟练操作，安全用药。五是把好施药关，明确机手应承担的施药责任，因施药质量造成防效不佳的，由机手负责补治。
六是把好施药后的药效检查关，合理评价施药效果。
四、购置保险、规避风险
专业化统防统治，由于实施面积大，机手操作熟练程度差异大，农民认知度不同和突发性病虫危害，难免出现防控不到位，防治效果差，农民受损和农民认为防效未达标等问题，而合作社刚成立，底子薄，承担风险能力不强，为此，我们购买了《农作物病虫专业化统防统治保险》和《机防手人身意外伤害保险》，对小面积受损农户进行赔偿和对受意外伤害的机手补偿。
经过近两年的实践，我们深刻体会到了还存在一些问题，如将经济效益尽量让给乡镇分社，县社利润少，运转难的问题；农资经销商与防治组织的矛盾问题；药械推广与维修服务不到位的问题；熟练机手的稳定与培训难的问题；有限的财政投入与行业发展需求差异的问题等等。总之，植保专业化统防统治任重道远，我们将在各级领导、各级业务部门和社会各届人士的正确指导和大力支持下，坚持以科学
发展观为指导，坚持“公共植保”和“绿色植保”理念，贯彻“预防为主、综合防治”的植保方针，求真务实、开拓进取，为稳步推进我县农作物病虫害专业化统防统治工作作出新的更大的贡献。力争经过3-5年的努力，为实现我县农业生产中病虫害专业化统防统治面积达到全县农作物播种面积的80%而努力！
Portal是基于组件的Web应用, 它可以集成Internet环境下各种现有应用系统、数据资源和网络信息资源, 并为用户形成个性化的访问页面, 实现信息的集成和发布[1]。Portlet是Portal中的可重用组件, 提供对Web内容、应用程序和其他资源访问。
随着Portal的广泛使用, 仅将应用进行简单集成已经不能满足企业需求。Portlet之间必须具备交互能力, 支持通过协作来组建一些复杂的业务功能。但在Portlet1.0规范JSR168[2]中并没有定义Portlet协作, 而是作为规范的保留特征待下一版本中完成。Portlet2.0规范JSR286[3]给出了多种Portlet的协作方法, 主要是采用基于事件的发布/订阅。但规范定义的基于事件的Portlet协作中存在协作对协作事件的依赖, 门户开发人员不能通过重组协作Portlet完成协作页面的定制, 限制了Portlet协作的重用。
1 Portlet协作
组件协作[4]是通过一系列组件交互共同实现一定的功能目标, 它是组件模型的一部分, 不同的组件模型中组件的协作方式也有不同。JSR286规范指出Portlet可以采取多种方式来实现Portlet之间的协作:
1) Portlet是Web应用, 通过共享会话信息中的数据可以实现协作;
2) Portlet通过共享公共渲染参数中的数据来实现协作;
3) 采用基于事件的发布订阅方式。
通过会话信息中共享数据难以完成不同应用间Portlet的协作, 而公共渲染参数是字符串类型, 不支持协作过程中对复杂数据类型传递。前面两种方式都依靠特定的方式完成特定应用场景中的协作, 使用具备一定的局限性。基于事件的协作方式[5]可以完成跨应用的协作, 支持丰富的协作内容表示, 功能更完整适用更广泛, 是Portlet协作的主要方式。
基于事件的发布/订阅是一种松耦合的组件交互方式。在JSR286描述的Portlet组件模型中规范化定义了基于事件的协作模式, 使得Portlet的协作可以在支持JSR286规范的门户系统之间移植。参与协作过程的Portlet并不需知道发布的事件将会被哪些Portlet接受处理, 接受事件的Portlet也不必知道是谁发布了事件。因此该方式为Portlet实现一对多的Portlet交互。
虽然上述过程解耦了协作中的发布者和接收者, 但该方式中存在Portlet协作对协作事件的依赖。在开发时, 由开发人员完成协作事件的定义, 并根据协作事件来实现Portlet协作业务逻辑;在部署时, 可协作的Portlet需要在部署描述符中显示声明它所支持发布的事件和接受处理的事件;在运行时, Portlet容器将根据部署描述符查找可以处理该事件的Portlet, 并调用该Portlet事件处理函数执行协作业务逻辑。可见在Portlet的开发阶段就存在了对协作事件的依赖。
Portal是基于组件体系结构的, Portlet是门户组件。在构建门户时, 通常会重用一些已有Portlet来实现门户功能需求。这些Portlet可能来自不同的组件提供商、由不同开发人员在不同时期开发完成, 他们的协作通常会引用不同的事件。如票务信息门户系统中, 存在协作页Page1能完成航班查询、天气查询和票务查询的协作, 协作通过事件E1发生, 事件内容包括时间、航班号、出发地、目的地;另外旅游门户系统中, 存在协作页Page2能完成景区信息和酒店信息的协作查询, 协作通过事件E2发生, 事件内容包括查询时间和地区。如果通过以上Portlet新组建的页面完成航班信息、天气信息和酒店信息的查询, 在目前JSR286规范定义的协作中不能完成, 因为协作需要的事件在原先各自开发中由于不同的需求而定义不同。
如果协作接收者所需的信息可以直接或间接地从发布者发布的信息中获取, 就具备了协作发生的条件。酒店信息查询中所需要的时间和地区信息可以从航班查询中获得, 门户系统应当采用相应机制支持重组协作页面的构建。JSR286中定义Portlet协作存在协作对事件的依赖, 门户开发人员不能通过重组协作Portlet完成协作页面的定制, 限制了Portlet协作的重用。
2 事件转换机制
在JSR286中, 事件的定义包括以下信息:
· QName/NCName:事件的标识符。
· Alias:事件的别名。
· value-type:事件内容的类型, 用java类表示。
· description:事件的描述信息。
如果容器中有两个可协作的Portlet PA和PB, 在构建协作时存在三种情况, 如图1所示。
1) 图1a) 中, PB发布事件和PA接受事件为同一事件E, 协作页面中PA和PB协作可发生。
2) 图1b) 中, PB的发布事件EB和PA的接受事件EA为不同事件, 但EA和EB有相同的事件内容类型, 通过将EB的QName加入EA的别名也可以实现两者间的协作。
3) 图1c) 中, PB的发布事件EB和PA的接受事件EA不同并且事件的内容类型也不同, 此时在规范定义范围内PA与PB协作不能发生。
由此可以看出协作对协作事件的依赖表现为对事件定义中表示内容类型的value-type的依赖。这种依赖导致在门户构建中协作Portlet不能被有效重用。在一些基于事件或消息的发布订阅系统中, 为了消除对消息格式的依赖, 通常采用事件包装或者事件转换来实现[6]。在Portlet基于事件的协作框架中, 引入事件转换机制可以解除Portlet协作对事件的依赖, 支持协作重组。
事件转换机制应用于Portlet协作中, 完成从源事件到目标事件的转换, 以实现引用不同事件的Portlet之间的协作。事件转换发生在Portlet的事件处理阶段, 它是Portlet基于事件协作的一个扩展功能, 消除了Portlet协作对事件的依赖, 扩展Portlet的协作范围, 增加Portlet协作的可重用性。门户开发人员可以在具体的应用场景中根据需求开发相应的事件转换器, 构建协作页面。
引入事件转换的协作场景如图2所示, 门户页面中的Portlet PA和PB, 它们的协作引用不同的事件, 在某次用户请求中, PA发布事件EA, 容器除了对EA进行分发处理外, 同时容器发现存在可以转换EA事件的事件转换器, 于是调用事件转换器完成对EA事件的转换, 主要是表示事件内容的类型的转换。
在图示过程中, 该事件转换器完成了对EA事件到EB事件的转换, 同时容器对转换的结果事件分发交由PB进行处理, 通过以上过程完成PA和PB之间的协作发生。
通过引入事件转换机制, 可以完成下面情况下的事件转换:
1) 简单转换 两个事件表示相同的信息, 仅是事件内容的类名称不同, 或者表示相同信息的属性字段名称不同。
2) 事件内容扩充 不能通过发布事件的内容, 直接构造接受事件, 而是通过发布事件内容, 通过一些操作如数据库查询, 网络数据资源获取等, 可以间接获得接受事件内容。
3) 事件过滤 事件转换器可以对事件内容满足一定条件的事件才进行转换操作, 实现事件过滤;接受事件内容仅需要发布事件内容中的一部分, 实现对发布事件内容的过滤。
3 Portlet协作中的事件转换的设计
为了在规范定义的Portlet协作框架中引入事件转换机制, 首先对Portlet容器中Portlet协作模块进行扩展, 给出事件转换模块的设计, 然后分析协作中的事件转换流程, 最后给出事件转换器的接口定义供门户开发人员使用。
3.1 事件转换模块
事件转换是对Portlet协作的扩展, 门户系统为支持事件转换功能需要对Portlet容器进行修改, 增加事件转换模块支持协作发生时的事件转换。事件转换发生在Portlet协作过程中, 事件转换相对独立在容器中也仅与协作模块有交互。
事件转换模块如图3所示, 应当包括以下三个基本部分:
EventTranslatorService 事件转换服务, 它是事件转换模块的核心部分, 也是向Portlet协作模块提供的服务接口。它需要完成事件转换的业务流程, 和处理的结果事件的有效性检查。另外如果在事件转换过程中有异常发生, 它必须完成所有异常的处理, 不能向上抛出异常而影响容器的事件处理或容器的正常工作。
TranslatorManager 事件转换器管理, 它提供容器中事件转换器实例的生命周期管理。
TranslatorRegistryInfoService 转换器注册信息服务, 在初始化时将读取有事件转换器的配置文件信息, 它是事件转换器静态信息的提供者, 为TranslatorManager和EventTranslatorService提供事件转换器的部署描述信息。
3.2 事件转换处理流程
事件转换处理发生在容器中事件处理过程中, 它不应当对事件处理过程做出改变。如果一个事件被发布, 当容器的事件转换器列表中存在可以将这个事件转换为其他事件的转换器存在时, 事件转换才会在事件处理过程中发生, 并且在事件发布后容器的事件处理结束前完成所有事件转换, 转换的结果必须也能在事件处理阶段被正确处理。当转换时有异常发生, 异常不能被抛出到上层模块中, 影响事件处理流程和容器的正常运行。
在包含协作的请求处理中, 事件转换被插入到协作发起者发布事件之后事件加入事件队列时。容器中包含事件转换的Portlet协作的请求处理的顺序图如图4所示。
在Portlet请求处理中, Portlet A发布事件E后, 容器将会调用协作模块EventCoordinationModel进入事件处理。在EventCoordinationModel从待处理事件队列中取出事件E分发前, 容器将调用EventTranslatorService事件转换服务。如果在门户的事件转换器配置中存在可以对该事件的事件转换器,
EventTranslatorService调用TranslatorManagement中获得一个该事件转换器的实例完成对该事件的转换。对于转换结果Et, EventTranslatorService会进行检查去除空事件, 然后将返回给EventCoordinationModel本次事件转换的结果事件。EventCoordinationModel将转换结果事件放入待处理事件队列供协作事件分发器处理。
当转换事件被加入事件队列时同样会进入事件转换流程, 为了防止在一些复杂的协作过程中出现事件转换循环, 在转换事件的实现中采用组合模式[7] (如图5所示) 。
转换事件的实现类同时继承Event和TranslateEvent接口, 事件的实际内容在成员属性event中。普通事件的转换次数为0;如果一个事件是转换事件, 它的转换次数为成员属性event转换次数加1。通过设定转换次数阈值来防止控制转换流程中出现循环。当设定转换次数阈值为0时, 转换事件将不会被再次转换。
3.3 事件转换器
(1) 事件转换器接口
完成一个事件转换器, 首先需要编写一个继承事件转换器接口EventTranslator的实现类。EventTranslator的设计如表1所示。
事件转换器接口包括一个接口方法, 方法的参数是被转换的事件, 方法返回值为事件转换结果。在接口的实现中, 不应对输入事件的内容信息进行修改, 因为输入事件可能是不可修改的或者它仅是一个副本;输出事件应该是包含信息的非空事件, 并与事件转换器声明中的输出事件一致, 容器会对转换结果中的空指针和空事件进行丢弃。由于在运行时, 事件转换器会引用被转换和转换结果事件的类, 所以事件转换器在运行时必须可以访问到可能会被引用到的类。
(2) 事件转换器部署描述
事件转换器开发完成后, 需要在门户系统中部署声明。因为事件转换不是规范的一部分, 所以事件转换器的声明需要写到门户系统独立于Portlet.xml的部署文件中, 在此我们令事件转换器在translator.xml中声明。声明一个事件转换器需要描述一下信息:
· translator-name:标识符, 容器中事件转换器的唯一标识。
· translator-class:转换器类路径。
· description:转换器的描述信息。
· input-event:引用接受的输入事件的QName。
· output-event:引用接受的输出事件的QName。
表2中给出了事件转换器TestTranslator在部署描述文件中的声明的格式。
当事件转换器完成在门户环境中的声明后, 在容器运行时可以被实例化来参与相应的协作中的事件转换。事件转换器会声明自己支持的事件输入类型和输出类型。当容器中有事件被发布, 容器将按照事件转换器的声明信息查找可以转换事件的所有事件转换器来完成事件转换。
4 实现与案例分析
4.1 门户系统中事件转换的实现
OncePortal[8]是由中科院软件所基于J2EE平台开发的门户中间件, 目前最新版本支持JSR286, 提供个性化页面定制、企业信息集成、单点登录等服务。根据上面的设计思路, 我们在OncePortal中实现了支持事件转换的Portlet协作的事件转换模块, 具体设计的包结构如图5所示。
service.translate中主要包括三个类EventTranslatorService、TranslatorManager和TranslatorRegistryInfoService, 在系统中以服务的方式提供事件转换机制的核心功能。om.policy中包括事件转换机制中策略实现, 如转换循环的策略控制。om.translator中是转换器的部署信息。
4.2 案例分析
我们以旅游信息门户中一个协作页面的构建为例说明门户系统中事件转换机制的应用效果。
在旅游信息门户系统中, 需要一个协作页面提供航班信息、飞机的起飞降落城市近期天气状况和降落城市的酒店信息。为减少开发量, 我们可以重用一些在其他系统应用中的Portlet。目前有具备相应功能的Portlet可以重用, 原票务信息门户中的航班查询、天气查询Portlet和原电子商务门户中的酒店查询Portlet。航班查询Portlet进行查询信息时, 会发布事件FlightEvent, 该事件的内容信息主要包括航班类型起飞降落城市和出发日期。天气信息Portlet接受该事件的处理, 并可以根据该事件中起飞降落城市查询两地的近期天气状况。但酒店查询Portlet可以处理的事件为InfoSearchEvent, 通过该事件内容对象中表示地区的属性字段来查询区域的酒店信息。
根据以上需求开发事件转换器, 其功能需要实现航班查询Portlet发布事件FlightEvent到酒店查询Portlet接受事件InfoSearchevent的转换, 转换器的实现中需要将FlightEvent的内容对象中的降落城市赋值给InfoSearchEvent内容对象中的区域属性。在开发完成后, 按门户系统要求部署转换器。
在门户系统中构建协作页面, 将以上三个Portlet添加到页面中。如果门户系统不支持事件转换功能, 在酒店查询Portlet中进行信息查询时, 酒店查询Portlet将不会返回降落城市的酒店信息列表。根据事件转换机制的原理, 在页面中协作被发起后, 事件转换器会完成事件转换完成航班查询与酒店查询Portlet之间的协作, 并得到如图6所示的协作结果。
5 结 论
随着门户系统在企业的大量应用, 要求门户系统能提供一个有效的协作框架, 但JSR286中基于事件的协作引入了对协作事件的依赖, 使得门户开发人员在门户构建中不能有效使用可协作的Portlet构建业务页面。本文通过引入了事件转换机制, 消除依赖关系。文中给出了事件转换器的定义, 同时对门户系统中的Portlet容器进行扩展以支持协作中的事件转换。该方法已在门户中间件OncePortal中实现, 并很好地解决了门户系统中协作重组的问题。
参考文献
[1]WEGE C.Portal server technology[J].IEEE Internet Computing, 2002 (6) :73-77.
[2]JSR168:Portlet Specification1.0[S].Java Community Process, 2003.
[3]JSR268:Portlet Specification2.0[S].Java Community Process, 2008.
[4]Radestock M, Eisenbach S.ComponentCoordination in Middleware Systems[C]//International Conference on Distributed Systems Platforms and OpenDistributed Processing (Middleware9'8) .Berlin:Springer, 1998.
[5]Psul C, Felix B, Len B.Documenting Software Architectures:Views andBeyond[M].Boston:Addison Wesley, 2002.
[6]Gregor H, Bobby W.Enterprise Integration Patterns:Designing, Building, and Deploying Messaging[M].Boston:Addison Wesley, 2003.
[7]Mamma E, Helm R, Johnson R, et al.Design Patterns:Elements of Re-usable Object-Oriented software[M].Boston:Addison Wesley, 1994.
关键词：检察机关；公诉；自侦部门；关系
“侦查的技巧和检察官的法律敏锐力有助于提高侦查和起诉的效率”，加拿大著名法学家约翰·沃施的这句名言，精辟的阐释了侦查工作与公诉工作职业核心属性的区别：侦查部门强于运用各种侦查技巧查明案件事实、搜集固定证据；公诉部门则善于利用法律的逻辑思维和法律评价审查证据、提起诉讼。在检察机关内部建立公诉与自侦协作配合长效机制，形成惩治职务犯罪的“大控方”模式，对于保证案件质量，提高诉讼效率具有重大意义。
一、公诉部门与自侦部门关系现状之分析
按照我国的立法构想和法律规定，公诉与自侦部门之间的关系应是互相配合互相制约的，而司法实践中两者的关系却表现出一种局限性、单向性、被动性、滞后性。由于认识上的偏差，制度上的欠缺，对于检察机关内部自侦案件的引导侦查却有所欠缺。表现在司法实践中检察机关内部公诉部门与自侦部门缺乏相互配合、相互协调的意识，公诉部门对自侦案件很少提前关注，存在案件到审查起诉阶段再审查，不行可以退补的观念，同时自侦部门在进行侦查活动中很少虑及如何使审查起诉活动顺利开展，公诉、自侦部门之间缺乏协作配合的意识，不仅造成检察资源浪费，而且直接影响自侦案件质量。
检察机关不同于审判机关，检察机关内部是领导与被领导的关系，这种领导与被领导的关系体现在管理上，类似于是一种行政管理的模式，在这种模式下，自侦部门与公诉部门同属于检察机关的内设机构，其在管理上是平行的，在该模式下，平行部门之间的互相监督缺乏制度上的支持。公诉部门与自侦部门虽然同属于检察机关，但其分属于不同的管理类别，各行其是，互不统属，因此也很难互相配合。检察人员同属于检察机关，有的不愿意被别人监督，有的也不愿意监督别人。有的认为侦查职务犯罪案件是自侦部门的事情，公诉案件是公诉部门的事情，大家自扫门前雪就行了。有的认为侦查技巧与庭上应变技巧是互不相干的两回事，因此老死不相往来。在这些错误认识的基础上，侦查部门与公诉部门之间的交流学习少了，配合协作也少了，认识的偏差将自侦工作和公诉工作之间的联系无形的割裂开来。
目前，虽然有些地区的检察机关推行“提前介入”或“公诉引导侦查”制度，但缺乏法律依据的支撑，只是在实行既有的司法制度过程中，一些小的技术层面的尝试，并不是正式的司法改革。而不论是在侦查环节还是在审查起诉过程中，法律既没有明文规定侦查机关将是否立案，侦查进展的情况告知公诉部门，也没有要求公诉部门将审查起诉过程中是否改变案由，改变定性，以及起诉的情况、判决的情况告知自侦部门。由于在办案过程中信息的不畅通，使得自侦部门与公诉部门互相配合、相互制约只能是一种愿望。
二、公诉与自侦部门建立协作机制的必要性
1.有利于构筑“大控方”的追诉格局，形成打击职务犯罪的合力
从诉讼目的角度看，公诉和自侦的目的均为有效指控犯罪，实现刑事诉讼惩罚犯罪的目标。然而长期以来，两个部门受部门本位思想影响，习惯于“铁路警察，各管一段”，重分工负责，轻互相配合，缺乏整体的“大控方观念”，导致公诉与自侦业务互相制肘。建立公诉与自侦协作机制，通过制度设计和理念灌输，把诉侦工作统一到有效指控犯罪这一基本方向上来，构筑“大控方”的追诉格局，有利于形成强大的打击犯罪合力。
2.有利于强化证据的收集和固定，提高诉侦工作质量和诉讼效率
证据是认定案件事实的基础。自侦工作的核心是收集证据，公诉工作的核心是审查证据。通过侦查和审查起诉，在交付审判之前将证据加以固定，是成功指控犯罪的基本条件。但是，由于自侦和公诉的角度有所不同，對于案件事实的认识、证据的把握难免出现分歧或偏差。自侦案件承办人按照自己的思路去收集证据，很少主动与公诉人员进行沟通，公诉人员因为案件尚未进入公诉阶段也极少与侦查人员进行沟通，结果有些案件侦查人员辛辛苦苦收集来的证据达不到起诉的要求，或被退回补充侦查，或被作出不起诉决定。建立公诉与自侦协作机制，使侦诉双方在证据的收集和固定过程中有充分的沟通、协商和合作，将大大提高案件质量和诉讼效率。
3.有利于实现公诉与自侦部门人员的优势互补，促进诉侦人员素质的提高
由于长期从事业务的要求不同，公诉与自侦人员的专业优势存在一定差异。自侦人员深谙同嫌疑人进行心理、语言对抗之技巧，善于搜查犯罪现场和搜集证据；公诉部门人员则熟知各种法律及法理，善于证据的逻辑思维和法律评价。建立公诉与自侦协作机制，则有利于双方实现优势互补、合作共赢，充分发挥各自的专业优势，更好地推动彼此工作的开展，促进整体素质的提高。
三、公诉部门与自侦部门关系之改革完善
1.建立完善公诉引导侦查制度，通过协作、制约的关系
自侦部门在查办职务犯罪案件的过程中，在侦查阶段，让公诉部门提前介入到侦查活动中来，公诉人对侦查人员收集证据的情况予以指导，以及在事实认定，法律适用等多个方面，从有利于提起公诉支持公诉的角度提供帮助，公诉人在案件移送审查起诉前就参与到侦查活动中来，还可以对侦查活动进行监督。从建立完善公诉引导侦查制度的可行性与必要性来说：侦查权与公诉权的目的是相同的，都是为了追诉犯罪。侦查权的行使，是从查清犯罪事实和查找犯罪嫌疑人的角度，为追诉犯罪提供事实依据；而公诉权的行使，是从指控犯罪、追诉犯罪的角度，运用证据，促使追诉犯罪的实施，保证检控成功，因此，自侦与公诉部门必须在诉讼证据的上加强配合，形成合力，才能共同完成追诉犯罪的任务，公诉引导侦查正是自侦与公诉部门相互配合的切入点。
2.建立完善配合机制，完善证据，确保案件质量
自侦部门与公诉部门的关系，无论是互相配合，还是相互制约，其目的都是为了履行法律监督职能，所以自侦与公诉部门应该协作起来，打击职务犯罪案件，确保法律监督权的正确实施。公诉部门充分发挥内部监督制约作用，认真全面审查案件，不放过任何蛛丝马迹，一旦发现案件证据或事实方面存在缺陷或有翻供的问题，就主动、及时地与自侦部门进行沟通协调，符合补充侦查条件的，及时退回补充侦查，并就退回补充侦查的事项详细列好《退查提纲》，对原侦查案件存在的证据缺陷、补充侦查的目的、方向及证据要求作出详尽、清晰的阐述，使侦查人员能够迅速领会公诉环节承办人的意图，有的放矢地进行补查。
3.做好自侦案件的信息反馈，加强沟通协调
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