国土资源规章和规范性文件后评估制度探析
摘 要：国土资源规章和规范性文件后评估是立法后评估在国土资源部门的植入，这种强制性制度变迁面对国土资源管理关注行政效率、宏观调控和微观规制效果，以及行政立法副作用的新要求，进行了重要的自我调适，表现出高度的契合性。新制度依然存在着缺乏合理动力机制、评估结果的信度和制度环境有待改善等缺陷，要实现制度的预期功能，国土资源部门仍需要付出诸多努力，在后评估的公众参与、专业化和理论方法创新等方面取得突破。
关键词：国土资源;规章和规范性文件;后评估;制度变迁
文献标识码：A
2010年国土资源部制定并发布了《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》(以下称《办法》)，在国务院各部门中第一个以部门规章形式将立法后评估制度化，2011年又将自身建设和服务民生等三大类8项内容列为后评估工作项目，制定实施第一个后评估年度计划。国土资源部的一系列举措赢得了立法部门和社会媒体的高度赞誉，被誉为贯彻落实国务院全面推进依法行政实施纲要的重大创举，被寄予了推动我国依法行政、提高行政效率、维护公民权益的浓浓期望。作为典型的强制性制度变迁，规章和规范性文件后评估(以下简称后评估)制度是否能够在国土资源领域落地生根，是否需要根据国土资源管理的特点作出必要的改变值得关注。这项制度还存在哪些缺陷，而为了促进实现其预期的制度功能，国土资源部门又需要建立哪些保障机制的问题更是亟待回答。
一、作为强制性制度变迁的后评估制度
国土资源规章和规范性文件后评估制度是典型的强制性制度变迁。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》指出，行政立法不仅要讲求立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本;规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。2010年国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》进一步提出，要积极探索开展政府立法成本效益分析、社会风险评估、实施情况后评估工作。这两项文件直接推动了后评估制度在国土资源领域的植入[1]。
植入过程首先是由部分省市人大推动的。2004年云南省率先开展了《云南省农村土地承包条例》后评估工作，随后新疆、山西、重庆、吉林、广东、广西、浙江、安徽等地也都先后开展权属登记、矿产品运输管理、权属争议行政处罚等立法后评估工作。2009年起国土资源部启动立法后评估试点，对《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和矿业权出让制度进行后评估。《办法》的出台和年度计划的制定则标志着国土资源领域立法后评估制度植入的基本完成。
作为国土资源规章和规范性文件后评估制度原型的立法后评估，也是一项强制性制度变迁。20世纪末，中国法制建设突飞猛进，1997年中国共产党第十五次全国代表大会将“依法治国”列为基本国策，1999年“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”被载入宪法，极大地推动了法制建设进程。中国特色社会主义法律体系基本建立之后，我国法制工作的重心开始从“立法”转向“修法”，如何提高立法质量，保障立法效果成为立法界关注的焦点。在这一背景下，20世纪70年代萌芽于美国的“规制影响评估”(RegulatoryImpactAssessment，RIA)逐渐进入立法者视野，备受推崇。规制影响评价旨在通过系统分析已有的或即将实施的规制的成本和收益来提高规制政策的质量[2]。至2001年，OECD的28个成员国里有20个已开展规制影响评估，其良好效果给发展中国家以重要示范。2002年起国务院法制办和多个省市政府相继开展行政立法后评估试点，覆盖了卫生、城建、环境保护等诸多领域，取得了重要的行政效果和社会影响。地方试点的成功最终推动了这一制度在全国范围内的制度化与部门化。
立法后评估制度作为强制性制度创新，被植入中国的法制体系之中。而国土资源规章和规范性文件后评估制度作为立法后评估的部门化，又被强制性植入国土资源的行政立法过程之中。一个必须被重视的问题是，新植入的制度是否能与制度环境相适应?
二、后评估制度对国土资源管理新要求的契合
强制性制度变迁是目前我国制度变迁的主要方式，在诸多领域起到了重要作用，但由于面临的统治者有限理性、意识形态刚性、官僚政治、利益集团冲突和社会科学知识局限等问题[3]，容易导致制度失灵，使其流于形式，甚至阻碍了社会经济的发展。后评估作为外生的强制性制度变迁，要在国土资源领域落地生根，就必须充分契合国土资源管理的特殊要求。
(一)国土资源管理对行政立法的新要求
1.国土行政立法应保障行政效率。行政立法在保障公平、民主的基础之上，应保障行政程序简洁高效，尽可能删去不必要的行政环节，提高行政效率。对于国土资源行政立法，行政效率更是必须要重视的问题。土地和矿产资源是国民经济发展的命脉，城市化、工业化正是围绕着这两大资源不断推进。对于社会公众而言，土地和矿产资源利用的监管和审批程序如果过于复杂，就会延长资源利用的周期，降低经济运转效率;对于管理者而言，国土资源管理工作任务繁重，冗繁的、重复的、无效的程序会占用更多的人力资源，其他急需管理的问题必然会被耽搁。国土资源管理内容极为复杂，不同的行政立法相互之间缺乏全面沟通，一些程序可以整合，一些程序还存在进一步简化的可能，一些程序则毫无必要。从公平角度出发的行政立法可能很少考虑行政效率，即便旨在提高行政效率的立法也不一定能发挥功能，甚至适得其反。因此，在与国民经济关系紧密、高度强调效率的国土资源管理部门中，从提高行政效率角度出发的行政立法优化显得极为重要。
2.国土行政立法应实现宏观调控功能。土地政策参与宏观调控是我国特殊国情、特定发展阶段下的特殊选择。以调控为目标的规章、文件在所有国土资源行政立法中的比重非常大，调控的目标包括环境保护、资源高效利用、产业政策和区域发展等，但是规章、文件的出台并不意味着调控目标的实现。一方面政策设计与政策结果之间的关系非常复杂，很多宏观调控未能全面深刻地理解和考虑政策与经济人、社会人行为之间的关联，导致政策不力，未能实现预期目标，如削减地方政府征地审批权限未能控制住建设用地扩张，反而增加了国土资源部的工作压力。另一方面宏观调控的目标也分长期和中短期的，通过土地供给政策调控房地产市场走势的短期调控目标随着宏观经济环境的波动可能会调整，相应的文件则也会失去存在的价值。因此，对国土资源规章、规范性文件与宏观调控目标间关系的再审视，在国土行政立法工作中具有重要意义。
3.国土行政立法应实现微观规制效果。对微观行为的规制是法律的重要功能，国土行政立法的核心目标之一就是通过微观行为规制，鼓励资源环境保护行为，禁止破坏行为，保障国土资源利用的正常秩序，促进人与自然和谐相处。政府行为和公众行为都是国土行政立法的微观规制对象，但从实践来看，很多规制并未实现预期目标。与基本农田有关的政策法规频出，但破坏耕地现象仍屡禁不止;国务院、国土资源部多项文件直指地方政府强征强拆行为，但征地冲突仍频频发生;旨在鼓励公众参与、保护公众利益的国土资源听证制度，在很多方面流于形式，等等。究其原因，规制的对象是复杂的社会行为，规制的效果需要基于对社会行为逻辑和规律的深刻理解。尊重科学，尊重社会规律，是科学执政的核心，也是国土行政立法科学性的核心。
4.国土行政立法应充分考虑法律的副作用。随着社会科学的发展，法律的副作用得到越来越多的重视。法律是对特定领域社会关系的干预，这些领域内嵌于整个社会的社会关系网络之中，国土行政立法更是如此，围绕国土资源利用的社会关系只是大社会关系网络的一小块，而规章、文件则试图通过对某些关系节点的干预来打破旧有的、不合理的关系均衡，建立更符合社会和经济发展需要的新均衡。理论非常简单，但现实并非如此，社会关系网络的复杂程度远远超出了目前社会科学的研究能力，原有关系均衡被打破之后，在复杂社会关系网络中可能会形成不在政策制定者预期之内的新均衡格局，这种新均衡可能并非有助于社会经济的发展。对于国土行政立法而言，这种副作用必须得到高度重视，土地和矿产资源不仅是整个国民经济的命脉，更是社会稳定的基础，不恰当的国土资源管理政策极有可能导致社会秩序的动荡，乌干达、尼日利亚、巴西等国土地冲突严重的原因都包括不恰当的土地政策，国际土地联盟[4]、美国国际开发总署[5]等组织也大力倡导对土地政策的社会稳定风险后果进行评估。我国的土地征收政策、矿产管理政策涉及利益群体广泛，一些促进资源高效利用和优化管理的规章、文件并不一定能完全、妥善地处理好所有利益关系，极有可能引发新的社会问题，因此关注国土行政立法的副作用成为国土资源依法行政的应有之意。
(二)后评估制度的自我调适
面对国土资源管理对行政立法提出的新要求，国土资源规章和规范性文件后评估制度作出了积极的应对。一方面，新制度作为立法后评估的部门化，承袭自规制影响评估的“成本—收益”理念有助于保障国土资源的行政效率，排查无效的、失效的规章、文件。其他领域的立法后评估，尤其是重庆市地方立法评估等成功实践[6](P1)已充分展现了立法后评估在这方面的潜力。另一方面，后评估制度在植入国土资源领域的过程中也存在重要的自我调适，吸收了其他影响评估(ImpactAssessment)，尤其是社会影响评估(SocialImpactAssessment，SIA)的诸多优点，对制度进行了改良。
社会影响评估兴起于20世纪80年代的新西兰，相关研究的成功促进了北美社会影响评估的发展，并最终成为一种评估和管理工程、项目、规制等对个人、组织或宏观社会系统的影响的重要方法[7](P2-4)。SIA同样也将规制纳入了评估对象，但与RIA强调成本和收益视角不同，SIA侧重于从社会变迁角度研究规制的预期后果。两者有所重叠，都强调了要综合考虑规制的经济、环境、社会后果，但在实践中前者更偏向于评估短期的、经济性的后果，而后者更偏向于长期的、社会性的后果。两者之间的差异不是绝对两分的，而是代表了对规制后果认识的不同视角，两者的结合更能反映规制影响的全貌。
这种结合在《办法》对规章和规范性文件后评估的定义中得到明显体现。《办法》将“国土资源规章和规范性文件后评估制度”定义为“依照规定的程序、标准和方法，对其政策措施、执行情况、实施效果、存在问题及其影响因素进行客观调查和综合评价，提出完善制度、改进管理的意见的活动”，其中政策措施(即法规文本)和执行情况的评估更趋近规制影响评估，而对实施效果及其影响因素的调查和评价的强
调，则充分体现了社会影响评估的问题导向、前摄性(Proactive)和关注社会关系变迁的特征[7](P27)(如图1所示)。
图1 国土资源规章和规范性文件后评估对RIA、SIA的结合
这种结合还在评估内容和评估主体的调适上得到体现。其他领域的立法后评估主要侧重于对待评估法律文本质量、与上位法、同位法和下位法的衔接度、公众了解程度等指标，国土资源规章和规范性文件后评估则加入了社会后果评估及问题分析。当评估那些意在保护公众利益、协调社会发展的规章时，对社会后果和影响因素的评估显得更为积极和有价值。评估主体方面，行政管理相对人被明确纳入主体之中，而且在评估实践中，其意见具有更大的权重，这种调整使得原本与公众利益密切相关的国土资源规章和规范性文件的评估更加接近社会，接近公众诉求。总之，SIA和RIA在后评估制度中的结合使其更为全面，也赋予其更加契合国土资源管理对行政立法的新要求，但是这一制度依然存在一定的缺陷，对制度的进一步贯彻落实形成了阻碍。
三、后评估制度的缺陷
(一)缺乏合理的动力机制
制度变迁的稳定性依赖于合理的动力机制，即该项制度的推进者能够从制度变迁中获得大于成本的制度收益。如果不存在这种合理机制，制度推进就会受阻，其结果可能是制度流于形式或者终结。
国土资源规章和规范性文件后评估制度的推进动力来自顶层政治精英的政治热情。虽然学者和社会力量的推动在立法后评估制度引入我国的过程中起到了一定的作用，但其部门化进程依然主要依赖从上而下的行政推动，这种特征集中体现在《办法》的制定依据上。《办法》的制定主要依据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《中共国土资源部党组关于解放思想改革创新改进作风增强执行力的决定》和《国土资源部立法工作程序规定》，前两份文件鲜明地体现了政党的执政理念，即自本世纪初以来对依法执政、科学执政的高度重视，而后者则是这种执政理念的行政化。政治热情主导的制度变迁行政化推进具有诸多优点，比如推进速度较快、更为系统和规范等，但如果这种政治热情褪去之后，或者新制度的政治意义逐渐淡化，转化为日常进程之后，对这项制度的关注就会迅速降温，制度常常不能保持住其在高光之下的良好表现。
国土资源规章和规范性文件后评估制度的最大受益者是行政人员和社会公众。后评估是立法自我完善的必要环节，而国土资源行政立法的完善一方面有助于删除冗余，简化程序，减轻行政人员的工作负担;另一方面有助于保护权利相关人的合法权益，实现更为有效的宏观调控和微观规制，促进经济的健康发展和社会的和谐稳定。从这个角度来看，对规章文本和行政程序相关法规的后评估的最忠实的推动者将是身处工作一线的行政人员，而对权益保护、资源环境保护相关法规的后评估的最忠实推动者则是相关权益人和社会公众。从制度设计和制度实践来看，后评估制度的最大受益者，尤其是社会公众，目前仅以参与者身份介入，不具备推动制度建设进程和方向的能力。
制度的最大受益者不能成为制度的推进者，一旦社会和政治精英对后评估的关注度淡化之后，虽然能够通过法规形式对后评估制度的落实加以保障，但后评估仍存流于形式之虞。这种担心是必要的，因为即便是在美国，社会影响评估在20世纪70年代后期也经历了形式化的阵痛与反思[7](P4-5)。
(二)后评估结果的信度有待增强
作为一项制度创新，后评估的结果必须有足够的信度，才能得到社会和国土资源管理部门的认可，制度的存在也才具有价值。后评估制度将规制影响评估与社会影响评估相结合，以适应国土资源管理的新要求，但这种结合也带来了一个新的问题：对社会影响的评估及其原因的分析将大大增加后评估的难度，会不可避免地降低评估结果的信度。社会影响评估的困难来自三个层面。首先，是问题特质层面的。规章文件的社会效果是多种因素综合作用的结果，这些因素可能来自政治、经济、文化、法律、习俗、宗教等等，构成了一个复杂巨系统，对研究者的能力和研究基础的要求非常高。目前国内外的相关研究虽然进展显著，但对于理论和方法论等还存在巨大的分歧，且鲜有研究能真正让人满意。其次，是影响范围层面的。社会影响评估尽管在国外有很多应用，但总体上以项目后评估为主，项目的影响范围与规章和规范性文件的影响范围不可同日而语，后者更多地对全国范围内的某一人群，甚至全体国民都适用，影响评估更为困难。最后，是制度设计层面的。按照《办法》规定，后评估是由政策法规司协调有关司局、事业单位、学会协会等开展的，相关部门的行政人员是否具备足够的社会学、管理学知识和社会调查、分析能力将对后评估结果的质量产生重要影响。而且更为重要的是，社会影响评估通常是揭示了那些容易被决策者有意无意地忽视掉的“隐性成本”，这些信息“让官员和提议者感到威胁”[7](P26)，因此评估者如何能够抗拒行政和政治压力，保证结果的公平性也值得关注。
(三)后评估的制度环境有待进一步改善
强制性制度变迁在新领域的生根需要合适的制度环境，规制影响评估和社会影响评估之所以上世纪70年代末在欧美蓬勃兴起，与当时全球性公共行政改革浪潮有重要关联[8]。以美国、新西兰、英国和澳大利亚为代表的“新公共管理”运动，极大地冲击了传统的行政管理理念，加之良好的公众参与环境，使得影响评价体系最终成形。国土资源管理领域的制度环境是否能促进后评估制度的顺利成长，是让人担忧的。从行政环境来看，后评估制度是对行政立法工作的“回头看”，是要在批评与否定中对现有法规、规章的进一步完善。虽然批评与自我批评一直是党政工作的重点之一，但长期“官本位”的思想使得大多数行政管理部门并不能真正落实。从宣传政绩考虑，避重就轻已是一种常态，在这种环境下后评估工作是否能从根本上得到有关部门领导的重视，评估结论中对原有规章的否定部分是否能得到认可都值得怀疑。从社会环境来看，国土资源规章和规范性文件很多情况下涉及到极为广泛的社会群体，对这些规章文件的后评估势必需要公众的广泛参与，但是这种参与是当前我国公共管理过程中普遍缺乏的。而且从国外经验来看，影响评估体系的发展不仅需要公众参与，更需要公众组织起来，成为这一运动的推动者和监督者。
四、后评估制度的完善
(一)增强后评估的公众参与
1.明确后评估的公众参与机制。国土资源规章和规范性文件的实施常常影响到社会公众的根本利益，这类后评估结果的科学性和合理性有赖于公众的实质性参与，公众参与也可以推动后评估制度的贯彻和优化。《办法》中明确规定要听取行政管理相对人和专家学者的意见，但这一规定应进一步细化。首先，在后评估实施前，应预评估规章和文件的影响范围及利益相关群体;其次，对于涉及范围广泛、利益相关群体规模庞大的规章和文件后评估，应明确规定公众参与的人数及选择方案;再次，应明确公众对相关规章和文件的后评估结果对最终结果的影响权重，保证公众意见得以公正表达;最后，应明确保障公众对后评估工作的知情权和参与权，并明确对于侵犯这些权利的行为的处罚措施。
2.增强后评估制度的宣传。后评估制度对于国土资源系统的行政工作人员和社会公众而言都是新生事物，为鼓励行政工作人员和社会公众积极参与其中，相关宣传工作必不可少。目前后评估制度的宣传主要集中在这一制度的政治意义上，宣传力度薄弱。应进一步加强对后评估目的、意义、程序和结果的宣传，让行政工作人员和社会公众明了后评估制度给自己带来的利益，明了自己在后评估过程中的重要作用和应有的权益。
3.为公众参与提供培训和技术支持。公众参与积极性不高的一个重要原因是，大多数公众缺乏必要的参与能力，对行政过程及相关信息的理解、分析和决策能力不够，无法明确地表达出自己的意见和观点。世界银行、联合国发展总署等组织在亚非拉不发达地区的政策影响评估过程中也遇到过这样的情况，并建议为弱势群体提供相关培训和技术支持。后评估制度在实施中涉及到公众参与的问题时，一方面应将问卷设计得更贴近普通群众的生活，更口语化，更简单化;另一方面也应考虑对特定人群进行简单的培训，保证公众意见得到有效表达。
(二)推进后评估的专业化
1.建立以中立第三方为主的专业评估组织。后评估专业化有助于总结和积累后评估经验，提高后评估质量和水平，而以第三方为主能保证后评估的公平和公正。作为社会影响评估发源地的新西兰成立了全国社会影响评估工作组，以不同政府部门有关社会政策和社会影响研究的专职人员、地方政府社会规划人员、学者及相关社区的利益相关者共同组成。澳大利亚和美国也都建立了独立的社会评估机构。国土资源规章和规范性文件后评估已超越了单纯的立法后评估，专业评估组织可以包括国家立法部门的后评估人员、国土资源部门的专职人员、高校的社会学和公共管理学学者，以及其他重要利益相关者的代表共同组成。
2.制定更为详尽的程序和手册。后评估应根据待评估的规章、文件的特征合理地选择评估对象和方法，应具有充分的灵活性，但制定后评估的详细程序和手册，对评估的基本程序、步骤、可选用的方法、技术标准等问题进行规范，将有助于后评估制度化的推进。世界银行、亚洲开发银行、联合国粮农组织和南部非洲开发银行等都制定了社会评估的手册[7](P12)，国际土地联盟也制定了土地政策社会风险评估的快速指南[4]，这些实践表明，这一工作对提高影响评估的专业水平有重要作用。
(三)推动后评估的理论与方法创新
1.坚持问题导向性的评估原则。坚持问题导向是美国社会影响评估在经历了形式化的阵痛与反思后得出的重要结论。一方面，只有坚持问题导向，才能在后评估过程中发现现有政策的不足，才能通过后评估工作完善行政立法。另一方面，也只有问题导向，才能让后评估的结果更有针对性、工作量更小，更能满足决策者和社会公众的需求。在后评估调查前，就应当通过对公众和专家的调查，尽可能早地确定评估议题。快速、适用的后评估“是分析性的，而不是百科全书式的，是问题驱动的，而不是其他驱动的”。
2.定性与定量方法并重。近年来，我国社会问题的定量研究发展较快，但也出现了对“硬性数据”的过度推崇，从《办法》来看，计量模型和统计分析工具的应用是被大力提倡的。关于定性与定量研究孰优孰劣之争永远没有定论，但国内外相关研究的实践都表明，社会问题的研究方法应该是多样的，根据具体情况灵活创新的，对于定量研究鼓励但不迷信，促进定性与定量合理结合，将更有利于后评估的发展。
五、结 语
国土资源规章和规范性文件后评估制度作为一项强制性的制度变迁，在面对国土资源管理的新要求时，作出了积极的自我调适，展现出较好的制度前景，但是新制度也不可避免地存在缺陷，制度预期功能能否实现，将取决于有关部门是否能采取有效的措施，对制度加以完善。我国行政管理改革正处在关键时期，管理理念的解放催生了一大批制度创新和制度移植，但真正能够落地生根、发挥实效的制度却不多。与鼓励行政管理制度创新同样重要的，是对新制度的环境适应性的关注，是对新制度的进一步优化与保障。
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(责任编辑朱 蓓)
作者：齐睿 李宇凯
国土资发[2006] 307号
关于发布实施《全国工业用地出让最低价标准》的通知
各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局)，计划单列市国土资源行政主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局：
为贯彻落实《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)精神，加强对工业用地的调控和管理，促进土地节约集约利用，根据土地等级、区域土地利用政策等，部统一制订了《全国工业用地出让最低价标准》(以下简称《标准》，详见附件1)，现予以发布。
一、本《标准》是市、县人民政府出让工业用地，确定土地使用权出让价格时必须执行的最低控制标准。
二、工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别(详见附件2)相对应的最低价标准。各地国土资源管理部门在办理土地出让手续时必须严格执行本《标准》，不得以土地取得来源不同、土地开发程度不同等各种理由对规定的最低价标准进行减价修正。
三、工业项目必须依法申请使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地。对少数地区确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，且土地前期开发由土地使用者自行完成的工
业项目用地，在确定土地出让价格时可按不低于所在地土地等别相对应最低价标准的60%执行。其中，对使用未列入耕地后备资源且尚未确定土地使用权人(或承包经营权人)的国有沙地、裸土地、裸岩石砾地的工业项目用地，在确定土地出让价格时可按不低于所在地土地等别相对应最低价标准的30%执行。对实行这类地价政策的工业项目用地，由省级国土资源管理部门报部备案。
四、对低于法定最高出让年期(50年)出让工业用地，或采取租赁方式供应工业用地的，所确定的出让价格和年租金按照一定的还原利率修正到法定最高出让年期的价格，均不得低于本《标准》。年期修正必须符合《城镇土地估价规程》(GB/T18508-2001)的规定，还原利率不得低于同期中国人民银行公布的人民币五年期存款利率。
五、为切实保障被征地农民的长远生计，省级国土资源管理部门可根据本地征地补偿费用提高的实际，进一步提高本地的工业用地出让最低价标准;亦可根据本地产业发展政策，在不低于本《标准》的前提下，制订并公布不同行业、不同区域的工业用地出让最低价标准，及时报部备案。
六、本《标准》发布实施后，各省(区、市)要依据本《标准》，开展基准地价更新工作，及时调整工业用地基准地价。
七、各地国土资源管理部门要加强对工业用地出让的监督管理。低于最低价标准出让工业用地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的法律责任。
八、本《标准》自2007年1月1日起实施。部将根据各地社会经济发展情况、宏观调控的需要以及《标准》的实施情况，适时进行修订。
附件：1.全国工业用地出让最低价标准
2.土地等别
二○○六年十二月二十三日
国土资勘发[1998]11号
关于印发《探矿权采矿权转让审批有关问题
的规定》的通知
各省、自治区、直辖市地矿厅(局)、海南省环境资源厅、重庆市矿管办：
根据《探矿权采矿权转让管理办法》和国土资发[1998]20号《关于印发探矿权、采矿权转让申请书、审批表及审批通知书格式的通知》，为规范探矿权采矿权转让审批工作，现将《探矿权采矿权转让审批有关问题的规定》印发给你们，请遵照执行。附件：探矿权采矿权转让审批有关问题的规定
(国土资源部地质勘查司、矿产开发管理司章)一九九八年十二月十四日
主题词：矿权 审批 规定 通知
国土资源部地质勘查司一九九八年十二月十四日印制
附件：
探矿权采矿权转让审批有关问题的规定
一、关于转让申请的受理
1. 转让审批机关在受理转让申请之前，应核点申请材料的数量、来源、质量是否符合要求。转让申请材料除包括转让申请书及要求附具的证明材料、证件、文件的复印件、转让合同文本外，还应附转让申请报告，说明转让的原由，以使审批机关对转让项目有个总体的了解。
2.转让一个探矿权的部分勘查区域或采矿权的部分开采区域时，须先征得原登记机关同意，并办理相应的探矿权或采矿权的变更分立登记后，再向转让审批机关提交转让申请。
3. 申请转让的探矿权或采矿权的有效期已不足以完成转让申请审批或不足以开展相应勘查、开采工作的，转让申请人可同时或提前向(原)勘查或采矿登记机关申请办理延续登记。
4. 转让申请人在提交转让申请材料的同时，应提交受让人申请的全部材料。在审查转让申请时，也同时审查受让人的登记申请。
5. 符合上述要求的申请材料，予以受理。不符合上述要求的申请材料，不予受理。
二、关于审查与签批
审批程序包括审查、审核和签批三个程序。审查的内容主要是转让条件、探矿权人或采矿人义务的履行情况、转让合同书的关键条款及受让人的资质条件等。转让申请人或受让人有一方不符合全部规定条件的，均不能获准转让。
(一)探矿权转让申请的审查
1.转让探矿权必须同时符合《探矿权采矿权转让管理办法》第
五条规定的五个条件。
2. “在勘查作业区内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源”，须由转让申请人提交相应的地质资料、矿产资源勘查报告或经批准的储量报告作为证明。必要时可由转让审批机关向下级地矿行政管理机关行文核实。
3.“完成最低勘查投入”，须由转让申请人提交工作量清单和单位会计报表作为证明。必要时可由转让审批机关向原登记机关或下级地矿行政管理机关核实。
4.“探矿权权属无争议”，须由转让审批机关向下级地矿行政管理机关核实。
5.“按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款”，转让申请人须提交付款收据或收据复印件加盖收款登记机关印章作为证明。1998年2月12日前获得探矿权的除外。
6. 转让属国家出资形成的探矿权，转让申请人须提交探矿权采矿权评估结果确认机关的评估结果确认书。转让属非国家出资的探矿权，须由转让申请人提交勘查出资证明。
7. 转让的探矿权为再次转让的，转让申请人须提交上一次转让审批文件的复印件。
8. 转让申请人与受让人草签的探矿权转让合同，应审查以下主要内容：
(1)转让人和受让人名称、法定代表人、注册地址;
(2)标的，即探矿权名称;
(3)对标的的具体描述。包括勘查许可证证号、发证机关、探矿权所涉及的勘查区的地理数据、勘查许可证的有效期限及工作程度等;
(4)双方拟定的转让价格或收益分配比例;
(5)履行的期限、地点和方式。买(卖)断的要明确一次或
分期履行、履行的时间、结算方式等;
(6)受让人对将继续履行探矿权人的义务的承诺;
(7)违约责任;
(8)必要的说明。
9.按勘查登记的规定审查受让人的资质条件。
(二)采矿权转让申请的审查
1. 转让采矿权必须同时符合《探矿权采矿权转让管理办法》
第六条规定的4个条件。
2. “矿山企业投入采矿生产满1年”，须由转让申请人提交矿产资源开发利用情况报告和投产以来各年(包括当年)的销售纳税单。
3.“采矿权权属无争议”，须由转让审批机关的下一级地矿行政管理机关出具证明。
4. “按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款”，转让申请人须提交付款收据或收据复印件。
5. “按照国家有关规定已经缴纳矿产资源补偿费和资源税”，对于资源补偿费，须由转让申请人提交收费机关出具的缴费证明，对于资源税，由转让申请人出具完税证明。
6. 转让国家出资形成的矿产地的采矿权，转让申请人须提交评估结果确认机关的评估结果确认书。转让的采矿权属非国家出资的，须由转让申请人提交有关的出资证明。
7. 转让的采矿权为再次转让的，转让申请人须提交上次转让审批文件的复印件。
8. 转让申请人与受让人草签的采矿权转让合同，应审查以下主要内容：
(1)转让人和受让人名称、法定代表人、注册地址;
(2)标的，即采矿权名称;
(3)对标的的具体描述。包括采矿许可证证号、发证机关、矿区范围的座标、采矿许可证的有效期限及开发利用情况等;
(4)双方拟定的转让价格或收益分配比例;
(5)履行的期限、地点和方式。买(卖)断的要明确一次或分期履行、履行的时间、结算方式等;
(6)受让人对将继续履行采矿权人的义务的承诺;
(7)受让人对继续按经审批的矿山开发利用方案进行施工、生产的承诺;
(8)违约责任;
(9)必要的说明。
采矿权转让申请人与受让人在转让之前，应就各有关方面做好交接工作。采矿权一经转让，受让人将行使由此权产生的一切权利和履行全部义务，包括转让之前原采矿权人应履行而未履行的义务和承担法律责任。此项应明确写入双方合同之中。
9. 按采矿登记的规定审查受让人的资质条件。
三、关于通知与变更发证
1. 转让审批机关完成转让审查后，向转让申请人和受让人同时发出探矿权或采矿权转让审批通知书，并抄送原发证机关。
2. 获得批准转让的，转让申请人与受让人根据法规规定的管辖权限，向相应的登记管理机关申请变更登记，重新发证。《探矿权采矿权转让审批表》是转让审批过程中的内部工作用表，必须按要求填写，并归档保存。
转让审批机关对每一项探矿权或采矿权转让审批的有关资料，均应妥善存档备查。省级转让审批机关应于每年1月份将上年的探矿权或采矿权转让审批情况向部专报。
国土资厅发[2006]129号
关于组织2006全国土地估价师资格考试工作的通知
各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局): 为适应土地估价行业发展的需要，经国土资源部批准，自2006起全国土地估价师资格考试原则上每年举行一次，报考人员自由选择报考科目的种类和数目，考试合格成绩在连续3个考试内滚动有效，全部考试科目合格者，获得国土资源部统一颁发的《中华人民共和国土地估价师资格证书》，取得土地估价师资格。现将2006全国土地估价师资格考试有关事项通知如下：
一、组织工作
2006全国土地估价师资格考试由全国土地估价师资格考试委员会(以下简称考试委员会)领导。考试委员会下设办公室，在考试委员会的指导下，具体负责实施考试委员会决定事宜和考试的组织实施工作，全国土地估价师资格考试委员会办公室(以下简称考试委员会办公室)工作由中国土地估价师协会具体承担。各省、自治区、直辖市设立考区，各考区设立考区办公室,在考试委员会办公室的指导下，具体负责组织实施本考区考试信息公告;报考人员资格审查、登记和准考证发放;考点考场安排和考试期间的保密、安全措施落实;协助完成本考区监考任务。各省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门负责考区办公室的设立和领导工作，具体工作可以委托所属辖区内土地估价行业协会承担。
各省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门要切实加强领导，在地方土地估价行业协会的配合下，指定考区办公室的负责人，集中力量组织协调完成考试期间的各项工作，确保本考试工作顺利完成。各考区办公室负责人姓名、职务、联系电话请于2006年10月30日前函告考试委员会办公室。
二、报名条件
(一) 考试报名条件：
凡中华人民共和国公民，遵纪守法并具备下列条件之一的，均可报名：
1、取得大专学历且从事相关工作满2年;
2、 取得本科学历且从事相关工作满1年;
3、 取得博士学位、硕士学位或第二学士学位，研究生班毕业;
4、不具备上述规定学历要求，但具有中华人民共和国认可的中级以上相关专业技术职称。
(二)有下列情形之一的人员，不予报名：
1、 受过刑事处罚，自刑罚执行完毕之日起至报名之日止未满5年的;
2、 被取消土地估价师资格未满5年的;
3、被取消考试资格未满2年的;
4、因在评估或相关业务中犯有错误，受到行政处罚或者撤职以上行政处分，自处罚、处分之日起至报名之日止不满2年的;
5、其他不符合报名条件的情形。
三、报名程序
(一) 各考区办公室应向社会公告本考区考试的具体报名时间、地点和方式等;
(二) 报考人员可到户籍所在地或现工作所在地报考;
(三) 报考人员应携带报名表和以下证件、资料到所在考区办公室指定的地点办理报名手续：
1、合法有效证件(公民身份证、现役军人持军官证、文职干部证或士兵证)的原件及复印件;
2、国务院教育行政主管部门认可的学历(学位)证书、相关专业技术职称资格证书原件及复印件;
3、 相关工作经历的证明;
4、两寸近期彩色证件照两张。
报考人员提交上述复印件时，携带的相应原件供当场验证后退还，复印件由考区办公室负责存档备查。报考人员应如实填写报名表，若发现弄虚作假的行为，取消个人报考资格，并追究有关单位的责任。
(四)各考区办公室统一采用“全国土地估价师资格考试报名系统”(简称考试报名系统)进行报名，(见附件1“全国土地估价师资格考试报名系统”简要说明)，登录中国土地估价师协会网站()下载安装程序，参照用户使用手册进行操作。对于边远贫困地区不具备上网条件的考生可填写纸制报名表(见附件2)，各考区办公室对报考人员进行现场审核后，通过本考区的“土地估价师资格考试报名系统”建立报考人员数据库，并于2006年12月20日前将报考人员数据库和报考人员汇总表以文件形式上报到考试委员会办公室，报考人员以上报文件为准。
(五)、考试委员会办公室负责统一编排档案号、准考证号。各考区办公室在2007年1月5日至1月7日内经考试系统下载本考区的准考证。做好考场安排和发放准考证等工作(准考证式样见附件3)。
四、考试科目、范围及参考资料
考试科目包括：土地管理基础与法规、土地估价理论方法、土地估价实务基础、土地估价案例与报告、土地估价相关知识五门，全部实行闭卷考试。各科考试范围见《全国土地估价师资格考试大纲(2006年)》(详见“关于印发《全国土地估价师资格考试大纲》(2006年)的通知”)。
考试参考资料为国家现行土地行业有关法律、法规、政策,以及行业准则、技术标准和技术规程等。为了便于考生选择，针对《全国土地估价师资格考试大纲》(2006年)的内容，推荐一批书目作为参考教材(详见“关于推荐《2006年全国土地估价师资格考试参考书目》的通知”)。
五、考试时间
全国统一按照“北京时间”进行考试。其中：
1月27日：土地管理基础与法规 9∶00-10∶00
土地估价理论方法 10∶30-12∶00
土地估价实务基础 14∶30-17∶00 1月28日：土地估价案例与报告 9∶00-11∶30
土地估价相关知识 14∶30-17∶00
六、考区和考场设置 各省、自治区、直辖市为独立的1个考区，考场设在省会(首府)城市。每30人设一个考场，剩余不足30人按一个考场设立，考场数量根据报考人数确定(考场设置见附件4)。
七、考试收费
各考区办公室向考生收取的收费标准，根据《国家发展改革委、财政部〈关于土地估价师考试收费标准及有关问题〉的通知》(发改价格〔2005〕147号)规定办理。各考区办公室向考生收取的收费标准，由各省、自治区、直辖市价格主管部门会同财政部门，在中国土地估价师协会考务费标准的基础上加组织报名、租用考试场地和聘请监考人员等配套费用核定。报名费中应包含上交考试委员会办公室的每人每科15元人民币考务费(用于全国考试办公室组织考试命题、试卷印制、发放及评阅等项工作)。
八、发证与执业
考生可在全部考试结束之日起3个月内，在国土资源部的《土地估价机构和人员执业信息公示系统》查询考试成绩。全部考试科目合格者，取得《中华人民共和国土地估价师资格证书》，由各考区办公室统一发放。
2006年以后取得《中华人民共和国土地估价师资格证书》的土地估价师，需要通过实践考核，进行执业登记后方能在土地估价报告上签字，承担法律责任。
首次实践考核将于2007年进行，凡取得2006《中华人民共和国土地估价师资格证书》并符合2004年全国土地估价师资格考试报名条件(国土资发〔2004〕95号)的人员，可直接报名参加实践考核。实践考核的具体办法另行通知。 全国土地估价师资格考试委员会办公室联系方式： 地 址：北京市西城区冠英园西区37号 邮 政 编 码：100035 联系人及电话：武桂兰010-66561586 张蕾红 张 洁 010-66561509 010-66562199 传 真：66562202 电 子 信 箱： zlh@creva.sina.net
国土调查办发〔2010〕6号
各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团第二次土地调查领导小组办公室，国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、规划和国土资源管理局)：
按照《关于进一步核实分析第二次全国土地调查数据的紧急通知》(国土调查办发〔2010〕3号)和第二次全国土地调查(以下简称二次调查)数据对接会议的有关要求，为进一步加强数据成果核实分析工作，确保二次调查数据真实、客观、准确，现将有关事项紧急通知如下：
一、要认真核准建设用地增加的数量和分布等情况。按照国土调查办发〔2010〕3号文件和二次调查数据对接会议的有关要求，特别要结合历年建设用地审批、建设用地计划指标安排使用情况，定量分析国家批准建设用地、省级批准建设用地以及未经批准建设用地及其结构，分类型、分阶段分析建设用地增加的原因，编写建设用地增加专题分析报告。其中，对超过计划批准建设用地和未经批准建设用地，要提出明确处理意见和下一步采取的具体措施;已经超过2010年规划目标的，要提出与新一轮土地利用总体规划衔接的详细措施和建议。
二、要进一步做好耕地增加的核准工作。与2008年变更调查数据对比耕地增加的省份，要认真分析耕地增加的数量、位置、原因、稳定性等，提出今后管理、使用、保护的相关政策建议。如计划将来对增加的耕地中不稳定部分进行退耕，则要充分考虑粮食直补、征地补偿等政策因素以及农民意愿，提出切实可行的办法，制订落到实地的方案。前期已经上报耕地增加专题分析报告的省份，要按照对接会议的要求进一步补充完善;未上报的省份，要按照本通知的要求，尽快形成耕地增加专题分析报告。
三、进一步核实分析2009土地变更调查成果。要与当年用地计划进行比较，分析新增建设用地(2009批准并建设及批而未建)与当年建设用地计划指标及审批用地存在差异的原因。对本省2009土地变更调查数据进行进一步核实与完善。各地要将2009年以前批准、2009年实际供地的建设用地，纳入2009年土地变更调查流量中。修改完善的2009土地变更调查结果于3月8日前报全国土地调查办。
四、各地要本着实事求是的原则，严格按照国家核查意见，对本省的标准时点统一更新成果进行一次全面检查(检查的有关要求见附件)。原则上不允许修改非疑问图斑，“批而未用”图斑应以部耕地司对各地前期上报的“批而未用”图斑的审查确认结果为准。省级二次调查办公室要尽量采用统一组织的方式，负责本省标准时点统一更新成果的全面检查修改工作，以保证时间进度和成果质量。各地要尽快组织修改完善基本农田核查中发现的问题，并于3月5日前，将修改后的基本农田数据库成果合并到标准时点统一更新数据库成果中，整体报全国土地调查办。
相关省份要尽快编写和完善建设用地增加以及耕地增加或耕地减少的专题分析报告，经省级二次调查领导小组同意后，于3月5日前报全国土地调查办。
二○一○年二月二十三日
附:
第二次全国土地调查标准时点统一更新成果核实检查要求
山西省国土资源厅：
你厅关于房地产用地调整容积率后如何补缴地价款有关问题的请示收悉，经研究，函复如下：
为加强房地产市场宏观调控，进一步规范房地产用地管理，国土资源部《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》(国土资发〔2010〕204号)中明确规定：“坚决制止擅自调整容积率行为。经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。”征收应补缴的土地出让价款，应严格遵循地价评估、集体决策程序，以原出让方同意调整容积率的日期为评估期日，参照市场价格水平，优先采用市场比较法、假设开发法等评估方法，评估测算新旧容积率规划条件下的土地市场楼面地价，并择高作为补缴土地出让价款的标准。评估应遵循《城镇土地估价规程》(GB/T18508-2001)，可以由政府委托具备土地评估资质的机构进行。
土地市场楼面地价应评估测算以下内容后择高确定：评估期日新容积率规划条件下的楼面地价，评估期日原容积率规划条件下的楼面地价，原出让时楼面地价期日修正到评估期日的修正值。核定新增建筑面积，可以相关部门批准变更规划条件所新增的建筑面积为准，或竣工验收时实测的新增建筑面积为准。核定楼面地价时不能以土地出让金、土地增值收益或土地纯收益代替。
因调低容积率造成地价增值的，补交土地出让价款可按评估期日新旧容积率规划条件下总地价的差额确认。
中华人民共和国国土资源部令
第 47 号
《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》，已经2010年6月1日国土资源部第2次部务会议审议通过，现予发布，自2010年9月1日起施行。
部 长徐绍史
二○一○年七月九日
国土资源部规章和规范性文件后评估办法
第一条 为深入贯彻落实科学发展观，全面推进依法行政，增强国土资源管理制度建设的公信力和执行力，规范规章和规范性文件后评估活动，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《中共国土资源部党组关于解放思想改革创新改进作风增强执行力的决定》和《国土资源部立法工作程序规定》，结合国土资源管理工作实际，制定本办法。
第二条 国土资源部规章和规范性文件后评估活动，适用本办法。
第三条 本办法所称规章和规范性文件后评估(以下简称后评估)是指国土资源部制定的规章和规范性文件实施后，依照本办法规定的程序、标准和方法，对其政策措施、执行情况、实施效果、存在问题及其影响因素进行客观调查和综合评价，提出完善制度、改进管理的意见的活动。
本办法所称规范性文件，是指国土资源部为执行法律、法规、规章和上级规范性文件的规定，依照法定权限和程序制定并公布，涉及国土资源管理相对人权利和义务，在国土资源管理系统具有普遍约束力并能够反复适用的文件。
第四条 后评估应当坚持客观公正、公开透明、公众参与、注重实效的原则，把握重点，有序推进。
第五条 国土资源部依据本办法的规定对本部门制定的规章和规范性文件进行后评估。
部政策法规司负责组织实施后评估工作。根据国土资源部后评估年度计划，部政策法规司协调组织有关司局、事业单位、学会协会等开展后评估工作。
第六条 后评估应当根据合法性、合理性、可操作性、实效性等标准，对规章和规范性文件的政策措施、执行情况、实施效果等内容进行评估。
第七条 开展后评估工作时，应当采取多种方式，
及时公开后评估有关信息，广泛征求地方人民政府及有关部门、行政管理相对人、专家学者等方面的意见。部有关司局应当对本司局起草或者主要实施的规章和规范性文件的执行情况形成书面报告，并向有关单位提供规章和规范性文件的起草说明、实施情况等文字资料和有关数据，配合后评估工作的开展。有关事业单位、学会协会等可以根据部后评估年度计划，具体承担后评估工作。
第八条 开展后评估工作，应当运用现代科技手段，采用专业统计分析工具，研究建立计量模型，综合运用法律、经济、管理、统计和社会分析等方法，确保后评估的客观性、科学性。
第九条 后评估工作涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的，有关单位和人员必须予以保密。
第十条 后评估可以针对特定的规章和规范性文件，也可以针对特定规章和规范性文件中设定的某一项具体制度。
前款所称规章、规范性文件和具体制度为后评估项目。
第十一条 后评估工作所需经费应当列入国土资源部年度部门预算。
对构建保障和促进科学发展的国土资源管理新机制
有重大影响的后评估项目，纳入国土资源部软科学研究项目指南。国土资源部可以根据工作需要，采取向社会公开招标等方式确定承担单位。
第十二条 部政策法规司根据国土资源部立法规划、年度立法计划以及规范性文件的制定、修改和废止的安排，结合国土资源管理工作的实际，在每年年底前组织拟订下一年度后评估计划草案，并确定承担单位，报部长办公会议审定。
第十三条 后评估项目根据实践需要、条件成熟、重点突出、统筹兼顾的原则确定。有下列情形之一的，应当优先确定为后评估项目：
(一)规章、规范性文件或者具体制度对构建保障和促进科学发展的国土资源管理新机制有重大影响的;
(二)地方人民政府，县级以上地方国土资源主管部门，公民、法人或者其他组织对规章和规范性文件提出较多意见的;
(三)拟将规章上升为行政法规，将规范性文件上升为规章或者行政法规的;
(四)本办法施行后制定的规章实施满两年、规范性文件实施满一年的。
部有关司局每年应当提出1至2个后评估建议项目。第十四条 列入后评估年度计划的项目，应当拟订
后评估工作实施方案，于每年1月底前送部政策法规司。后评估工作实施方案主要包括后评估目的、内容、方法、进度安排、预期成果和组织保障等。
第十五条 开展后评估应当采取多种方式收集信息资料，形成有关后评估项目实施的文献综述报告;设计后评估指标体系;确定数据采集的对象和途径;拟订调研访谈提纲、调查问卷及调查统计表等。
根据工作需要，可以在后评估正式开始前组织开展预评估。
第十六条 后评估可以采取文献研究、问卷调查、实地调研、专家咨询、数据分析、案例分析、现场访谈等方法开展。
对于规章和规范性文件中的重点制度和关键问题，应当收集一定数量的数据，运用计量经济方法进行实证分析。
第十七条 后评估工作完成时，应当起草后评估报告，于每年10月底前报分管部领导同意后送部政策法规司。
后评估报告应当包括下列内容：
(一)后评估工作的基本情况;
(二)主要制度和措施的数据信息分析，重点问题的论证情况;
(三)后评估结论，包括规章或规范性文件的执行效果、执行成本、社会反映、存在的主要问题，以及修改、废止、解释、制定配套制度、改进管理等相关建议;
(四)其他有关情况。
第十八条 部政策法规司应当综合后评估报告和有关司局对相应的规章和规范性文件执行情况的报告，起草国土资源部规章和规范性文件实施绩效年度报告，报部审定后，依照有关规定向社会公开。
第十九条 后评估报告中提出制定或者修改法律、行政法规和规章建议的，应当优先纳入国土资源部年度立法工作计划;提出制定或者修改规范性文件建议的，应当作为制定国土资源部年度发文计划的重要依据。第二十条 后评估工作中发现县级以上地方国土资源主管部门管理行为不规范的，应当制作改进管理建议书，报部审定后，送有关省级国土资源主管部门。改进管理建议书样式由部政策法规司制定。
第二十一条 国土资源部承担的涉及国土资源管理的法律、行政法规以及其他规范性文件的后评估工作，参照本办法执行。
第二十二条 本办法自2010年9月1日起施行。
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