加快养老服务业发展对策的研究
党的十九大报告指出：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”根据第七次全国人口普查结果，截至2020年11月1日零时，我国60岁及以上人口为26402万人，占18.7%，其中65岁及以上人口为19064万人，占总人口13.5%，我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，老年人口规模大、老龄人口高龄化、照料负担重等问题凸显。加快发展养老服务业，是适应我国人口老龄化的新形势，积极应对人口老龄化国家战略的任务要求。在经济新常态的大背景下，养老产业也将成为未来新旧动能转换的重要抓手。
一、加快发展养老服务业的重要意义
（一）加快养老服务业发展是应对人口老龄化的必然要求。我市统计局发布的《潮州市第七次全国人口普查公报》，2020年底全市常住人口为2568387人，60岁及以上人口为492311人，占19.17%，其中65岁及以上人口为340793人，占13.27%。与2010年第六次全国人口普查相比，60岁及以上人口的比重提高6.84个百分点，65岁及以上人口的比重提高4.80个百分点。从普查结果看，我市人口老齡化程度进一步加深，未来一段时期将持续面临人口长期均衡发展的压力。当前我市特别是市区的家庭结构以“421”“422”模式为主（即父母长辈4人，夫妻2人，小孩1至2人），且成年子女与父母同住的比例在下降，子女与父母的居住距离也在变远，这一现象正由城市向农村传导，由文化程度较高的群体向文化程度较低的群体传导。我市平均每个家庭户的人口由2010年底的4.12人降至2020年底的3.42人，现代家庭规模逐渐变小，导致家庭养老功能逐渐减弱，老人护理的问题越发凸显。从2016年的全面二孩政策到2021年实施的三孩政策，少儿人口比重回升，生育政策调整取得了积极成效，但由于实施时间不长，目前绝大部分家庭结构尚未发生大的变化，传统的家庭养老方式受到巨大挑战，社会养老服务供需矛盾日趋突出，加快发展养老服务业，有利于缓解人口老龄化对社会的冲击。
（二）加快养老服务业发展是满足老年人多层次多样化养老服务需求的客观要求。随着经济社会的发展和人们生活水平的不断提高，多样化、多层次的养老需求越来越明显，养老服务业的发展范围也在不断扩大，包括医疗保健、娱乐文化、心理辅导、餐饮服务等，各类养老服务需求日益增加并趋多元化。近年来，我市的健康养老服务业得到了一定发展，但仍处于起步阶段，社会养老服务发展水平与现实需要仍存在较大差距，还不能满足老年人多样化的养老迫切需求，加快发展健康养老服务业，以满足不同层次、不同消费水平的老年人的需求，是实现老年人对美好生活向往的重要保证。
（三）加快养老服务业发展有利于促进我市产业结构进一步优化。养老服务业融产品与服务于一体，隶属于第三产业，其相关产业和支持产业横跨三大产业，渗透多个经济领域，如地产、保健医疗、家政服务、康复辅具、文化、旅游、食品加工等，具有生活性服务和生产性服务的双重属性，横跨一二三等各种产业结构。老年群体数量庞大，服务需求多层次、多样化，能够催生巨大的养老消费市场，促进“银发经济”发展，对经济的贡献不仅仅限于养老服务业本身，而且会因其极强的产业链关联而带动相关经济的发展，有利于推动技术进步，带来一些新的机遇，成为扩大内需、增加就业、促进服务业发展、推动经济转型升级的重要力量。再之，我市是我国著名的侨乡，人们常说“海外一个潮州”以表示海外潮人的大量存在，潮人有“叶落归根”的朴素情怀，加快养老服务业发展，吸引海外潮人回乡养老，有利于借助华侨优势，以爱国爱家的情怀为纽带，实现国内潮州、海外潮州的联动发展，引导激励更多新生代华侨参与家乡建设发展。
二、当前我市推进养老服务业的主要做法
（一）落实养老服务工作管理责任。为推进我市养老服务事业健康发展，我市先后编制出台了《潮州市养老服务“十三五”专项规划》《潮州市提升民生发展水平三年行动计划》《提升“老有所养”水平实施方案》等一系列规划和方案，并将健全养老服务体系纳入“十四五”规划和养老服务设施列入《潮州市城市总体规划修编（2015—2035）》中，明确养老服务工作重点，落实管理责任。2020年11月建立由24个单位组成的养老服务部门间联席会议，从机制上保障我市养老服务工作顺利实施，促进养老服务质量的持续改善。
（二）推进养老机构改革提升。一方面，积极推进养老机构社会化改革，通过公建民营将社会力量引入到养老服务中，推进养老机构提质升级，截至今年8月底，全市已有2家社会福利院、4家镇敬老院完成社会化改革，其中市北斗颐养院中已建起二级综合医院北斗民生医院，成为我市首家设医院的养老机构，并在2020年省养老机构星级评估结果中取得三星级养老机构的认定。另一方面，我市于2020年启动特困供养机构（敬老院）三年提升工程，改善农村特困供养机构服务条件，截至今年8月底，全市24家在营农村敬老院全部落实了消防隐患排查和整改，22家配套护理床位，17家启动适老化改造。
（三）提升养老服务经费保障水平。市、县（区）政府（管委会）将养老服务事业经费纳入各级财政预算，并在每年本级留成用于社会福利的福利彩票公益金中，按照不低于50%的比例用于养老服务体系建设项目。出台了《潮州市民办养老机构运营补贴实施办法》，公布了《潮州市养老服务投资扶持政策措施清单》，保障养老服务机构依法享受相应的优惠政策。2020年市民政局联合市财政局就加强农村特困供养服务机构规范化建设联合发文，明确市、县两级给予全市公办敬老院工作人员每人每年2.4万元的工作补助。针对农村养老机构照料护理能力低、购买服务经费紧张的问题，自2020年7月起大幅度调整特困供养人员护理标准，集中供养特困人员的护理标准从半失能人员原423元/月提高到1410元/月，全失能人员原846元/月提高到2820元/月，切实保障失能集中供养特困人员的照料护理。
（四）发展居家社区养老服务。2021年3月起，我市民政部门采取政府补贴方式，按每户上限5000元的标准，持续为全市纳入分散供养特困人员的高龄、失能、残疾老年人家庭实施居家适老化改造工作，2021年度计划改造量333户，相关工作有序推进。湘桥区利用智慧养老服务平台开发长者食堂“大配餐”线上服务，建设全市首家长者食堂，今年9月在湘桥区瀛养元餐饮店正式揭牌启用。枫溪区启动镇级社区综合养老服务示范中心改造工程，工程竣工后将以公建民营方式为周边社区提供托养照护、居家照料、助餐配餐、医疗康复等居家养老服务。
（五）补齐老年基本公共服务项目短板。启动老年人能力评估工作，今年4月，组织第三方机构为市辖区困难老年人开展老年人能力评估，同时摸底居家适老化改造、养老服务需求，建立困难老年人档案库，并将逐步扩大评估覆盖面。提高高龄老人生活津贴标准，自今年1月起80至99周岁老年人月津贴标准全线提高10元，百岁老年人月津贴标准从200元提高到400元，同时为其购买城乡居民医疗保险。目前我市享受80周岁以上高龄老年人生活津贴的老年人5.4万名。
（六）加大敬老爱老宣传力度。推广养老服务观念，利用“敬老月”活动契机，动员多家企业、社会组织参与，由爱心企业为全市百岁老人送出38万元的现金慰问，各界人士也走入机构社区送出文艺活动，营造敬老爱老氛围。2020年重阳节前夕在市北斗颐养院举办养老机构开放日活动，组织市辖区150多名老年人和社会人士走进颐养院，近距离感受机构养老模式，让社会、老年人进一步了解、关注和支持养老服务事业。
（七）调动社会志愿力量参与养老服务。打造“文化养老”阵地，在市社会福利院成立潮剧传播中心，2021年通过福彩公益金和潮剧文化养老服务项目，组织社会团体、志愿者到养老服务机构开展潮剧汇演、教学，丰富文化生活，推动地方传统文化与养老服务的融合。开展“长者发屋”志愿服务，2020年以来湘桥区民政局依托镇敬老院、城乡居家养老服务点等设施建设“长者发屋”，成立理发师志愿者服务队，每周定期为社区长者提供理发志愿服务，并为失能、残疾、高龄长者提供预约上门服务，目前已开设5家“长者发屋”，服务基本覆盖市中心城区。
三、存在的主要问题
（一）经费投入不足制约了养老服务机构发展。当前我市养老服务体系建设的财政投入局限于福利彩票公益金，主要用于发放高龄老人生活津贴、购买老年人保险和补充特困人员供养金等，对养老服务新增项目和运营经费投入不足，制约了养老服务机构发展，湘桥区、枫溪区尚未建成区级供养服务设施，因缺乏足够经费保障，乡镇敬老院建设滞后，部分镇级敬老院暂停运营，目前全市养老机构仅27家，床位882张，养老床位缺口大。
（二）养老服务市场活力尚未充分激发。现有养老服务以政府提供公益性服务为主，供养对象大部分是城市和农村特困老人，加上受传统观念影响，养老床位利用率偏低。县、镇养老服务机构普遍存在机构分散、规模小、服务水平不高的问题。同时由于养老服务业投入高、利润低、投资回收周期长，引入民营资本开展供养服务合作、公建民营社会化改革面临较大困难。近年来各级政府和有关职能部门出台了一系列促进养老服务的政策，但部分政策可操作性不强，存在申请要求多、补贴额度少的问题，难以吸引社会资本。
（三）养老服务业发展不均衡。农村地区养老服务业发展明显滞后于城市地区，居家服务和基于社区的养老设施依然很有限，且集中在市区。基层养老机构整体建设和服务水平较低，农村地区除了公办的敬老院之外，几乎没有任何居家和社区养老服务，且服务项目单一，对失能老人的照料护理能力有限。目前社区养老服务以家政服务为主，在生活照料、保健服务、精神慰藉等方面相对缺乏，且费用普遍较高，普通家庭难以承受费用。资源配置方面，高档次的床位入住条件严格，收费高，普通收入水平的老人难以进入，部分价格较低的床位因居住和配套条件较差，除社会供养老人及少数困难老人入住外，一般老人又不愿入住。
（四）养老服务队伍整体专业水平有待提高。随着养老服务业的发展壮大，对管理、服务和护理等方面的人才需求量不断增加。养老服务从业人员特别是护理人员总体上年龄偏大，文化程度偏低，主要是二度就业的“40”“50”人员及农村务工人员，缺乏专业知识和专业技能，多是经过简单的培训后走上岗位，护理技能不高，养老机构中社工、老年心理辅导师、老年康复师等专业人员更是缺乏。在一般的社会认识中，养老服务业工作强度大、累心累力、“社会地位”低、收入不高，由于职业认可度低，且受传统就业观念的影响，在养老机构中，大学毕业生更愿意从事管理工作，从事护理工作的意愿不高。
四、加快推进养老服务业的对策建议
（一）充分发挥政府的主导作用。深入学习贯彻习近平总书记关于积极应对人口老龄化、发展养老服务的重要讲话和指示批示精神，按照“党政同责、一岗双责”要求，把全面推进养老服务工作作为一项常态化的工作来抓，突出现阶段养老服务的工作重点，科学编制发展规划，建立健全政策机制，加大财政投入，强化部门协调，加快推进养老服务体系高质量发展，使其与我市经济社会发展水平相适应、与广大老年人养老服务需求相匹配，着力把养老事业和养老產业打造成为全市经济社会发展的新动力、新优势和新增长。
（二）强化对养老服务工作的统筹协调。进一步发挥养老服务部门间联席会议作用，注重统筹兼顾，全面落实各部门的管理责任，形成工作合力，加强公益性、基础性服务业供给。加快推进老龄事业和产业供给侧的结构性改革，加快布局养老产业链，发挥潮州文化资源优势，谋划一批养老与潮文化、健康、养生、休闲、度假相结合的民生性、引领性康养项目，推进养老与地产、保险、旅游、医疗保健等业态融合，要强化养老服务综合监管，提升养老服务业规范化、标准化水平。建立老年人能力评估机制，加强信息采集，将其作为确定享受政府养老服务补贴和入住养老机构老年人能力等级等情况的重要依据，准确量化老年人真正需求。合理配置养老服务资源，提高老龄产品和服务的有效供给，保障城乡“三无”和经济困难等特殊老年人的基本养老服务需求，构建政府兜底线。
（三）加快推进公办养老机构改革以及医养结合型服务机构建设。深化公办养老机构社会化改革，探索“公建民营”模式，增加普惠养老供给，盘活闲置资源，推进城乡基本养老服务均等化。加大对养老产业的政策扶持力度，从养老产业的投入、补贴、土地、税收、医疗等方面给予政策上的倾斜，降低市场准入门槛，鼓励社会资本投资兴办综合型的老年公寓、养老院、敬老院、家政服务中心，提供高质量的家政服务、心理咨询、康复服务、紧急救援等养老服务，为老年人创造良好的养老环境和条件，满足不同类型老年人对养老服务的种类需求和质量要求。重点加大对护理型养老机构政策补贴力度，建设一批医养结合的专业机构，为入住的患病、失能、半失能老年人提供医疗卫生服务。
（四）加大居家和社区养老服务支持力度。居家和社区养老服务与中国传统的家庭养老模式更加契合，更适应老年人生活习惯和心理特征，且养老成本相对较低，覆盖面广。要形成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、宜养相结合的养老体系，重点在于发展“居家+社区”的养老模式。要加快建立社区居家养老服务网络，推进公共设施适老化改造，为居家养老提供优质便捷的社会化服务。对在社区提供日间照料、康复护理、助残助行等服务的机构给予优惠和政策扶持，推动专业机构服务向社区延伸。针对居家养老看病就医不方便、难以承受雇佣护工费用等问题，借鉴外地先进经验，创新举措，如青岛市试点“家庭养老床位”，满足失能老人的居家养老需求，“家庭养老床位”是依托养老机构上门为老年人提供专业照护服务，让老人在家里也能享受养老机构一样的照护标准，家庭照护床位扣除了床位费，服务费用更低，同时老年人在家中还有亲情陪伴。政府通过“政府购买服务”，使养老家政服务按实际情况为不同类型的老人提供无偿、低偿和有偿服务，提高养老服务的覆盖率。
（五）搭建智慧养老服务平台。加快互联网与养老服务的深度融合，精准对接需求与供给，利用互联网、物联网、云计算、大数据等新一代信息技术，绘制全市养老服务地图，设计智能化养老服务平台架构，对接线下商家，扩展养老服务项目，结合居家老人现实需求，提供助餐、就医、护理、家政、配送等内容的服务，实现个人、家庭、社区、机构与健康养老资源的有效对接和优化配置，提升健康养老服务质量和水平，培育智慧健康养老服务新业态。
（六）加大养老服务人才培养和支持力度。开展在职人员技能提升培训、新录用人员岗位技能培训和从业意向人员技能培训创业培训等，重点培养提升护理康复、心理咨询、医疗保健、老年服务管理等技能，全面提高队伍专业化水平。实施特殊岗位补贴等激励政策，提高养老服务人才待遇，并根据经济社会发展状况，通过市场机制调整薪酬，吸引更多的人加入养老服务业。职业学校或大学开设养老相关专业，通过政策引导、制定学费减免等方式，吸引更多的大学生加入养老服务业。加快养老服务志愿者队伍培育，建立志愿服务登记制度，完善志愿服务时间记录和储备，推动志愿服务长效化。在社区开展养老护理培训活动，提高家属的护理技能，提高家居養老质量。
（七）构建养老、孝老、敬老社会环境。落实好《老年人权益保障法》等涉及老年人的法律法规，强化老年人权益保障。弘扬优秀传统文化，引导农村和社区重点关注各类特殊困难老年人，建立居家社区定期探访制度及农村留守老年人关爱服务工作机制。加大宣传教育力度，提高全社会对养老服务工作的知晓率，改变传统的就业观念和养老观念。开展形式多样的敬老爱老志愿服务活动，营造爱老、敬老的社会氛围。
（课题组负责人：张浩）
作者：张浩
我国人口老龄化的主要特征是：总量大，增速快，结构复杂。我国老年人口于2013年突破2亿后，据预测，2020年将超过2.48亿，2050年全国30%是老年人口。目前，全国社区日间照料服务床位为19.8万张，城市和農村社区居家养老覆盖率仅分别达到41%和16%;全国各类养老机构4.5万家，养老床位431.3万张，每千名老年人拥有的床位为22.24张。养老服务服务需求与服务供给不足的矛盾日益凸显。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)提出为应对人口老龄化，加快发展养老服务业的相关政策意见。那么，养老服务业应重点发展哪些关键领域?
一、重点发展社区居家养老服务市场供给体系
我国目前基本建成了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，无论是出于主观意愿还是客观情况，依托社区的居家养老服务一直是养老服务体系中的核心内容。在人口老龄化压力最大的日本，也是如此。日本厚生劳动省老健局所做的全国老年服务需求调研显示，无论是老年人本人还是其家属，希望在家接受服务的比例都最多，分别占70%和76%，希望入住养老服务设施和医疗机构的比例不足一成①。在我国，根据规划，社区居家养老需要满足97%左右的老年人在餐饮、物品采购、日托服务、家政服务、医疗康复、日常护理、休闲娱乐、心理疏导、精神慰藉、紧急救援等方面的需要，基本涵盖了老年人生活服务业的大部分内容。社区居家养老服务市场尤其吸纳了大量中小型企业的参与，比如，北京有数万家加盟服务商通过居家养老服务中心的平台提供服务，社区内的小型托老所也是供不应求;广西柳州市社会服务中心吸收了300多家服务商加盟，为两个城区的老人每年提供2万人次的服务。
《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)提出，“支持建立以企业和机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络。”在社区居家养老服务平台和网络建设上，主要应从以下几方面入手：
一是调动各类社会资源，形成社区居家养老服务网络。大力发展社区养老服务，积极组织和串连起社区范围内的公办、民办养老服务机构，志愿慈善类、为老服务型社会组织，社区日间照料中心、社区卫生服务中心、社区驻地内的学校、小型托老所等机构以及家政服务公司、餐饮机构等各类服务性企业等一批为老年人服务的部门和机构，为老年人提供就近、方便、实惠、快捷的养老服务。加强社区居家养老服务网络平台的信息化建设。引入企业和机构，开发和运用互联网、物联网等科技手段创新居家养老服务模式，在各地市普遍推广为老服务一键通或老年热线等为老服务信息平台，提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、心理疏导、法律咨询、物品代购、服务缴费等适合老年人的服务项目。
二是通过扶持政策措施，培育和吸引各类中小企业加盟。通过网络平台，聚集和培育居家养老服务企业和机构，上门为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医等定制服务。各地市以区县为单位进行居家养老服务需求调查，摸清城乡社区老年人的重点需求，在此基础上有针对性地扶持覆盖和辐射若干社区的中小型服务企业，兴办或运营老年供餐、日间照料、心理咨询、老年活动中心等形式多样的养老服务项目，为居家老年人提供规范化、个性化服务。养老服务需求量大的社区，由街道、乡镇为中小型服务企业提供联系运营场地、租金优惠等扶持。
三是创新运行机制，提升农村社区居家养老质量。我国中西部地区农业人口居多，大多属于劳动力净流出地，农村留守老人多，所以农村地区养老服务发展是下一阶段的重点任务。在满足农村五保对象集中供养需求的前提下，支持乡镇五保供养机构改善设施条件并向社会开放，增强护理功能，提高运营效益，使之成为区域性养老服务中心。鼓励农村探索自助式、互助式养老服务机制，依托行政村、较大自然村，充分利用农家大院等，建设日间照料中心、托老所、老年活动站等互助性养老服务设施，或者将之纳入村级综合服务设施的统一建设。加大财政对农村专业化养老服务的支持力度，通过政府购买的形式向农村社区定时输送专业的护理服务培训和指导、心理疏导和咨询等服务，加大政府对区域性养老服务中心、互助性养老服务设施的专业运营管理岗位的购买力度。
四是加大政府财政支持力度，推广政府购买服务模式。加大财政对社区居家养老服务的支持力度，并保证持续、稳定、逐年递增，通过向特殊困难老人及失能、半失能老人发放养老服务券等形式引导消费习惯、促进市场竞争。推广政府购买服务，政府向大型养老服务机构、养老和家政服务企业购买服务，实现养老服务体系内资源互通，满足社区居家老人急需的居家送餐、上门护理、心理疏导等需求，活跃和丰富居家养老服务市场。
二、大力发展医养结合的专业护理机构
2013年，我国80岁以上的高龄老人有2300万，到2025年每年将增长100万人;2013年，失能老人3750万人，每年约增加150万人，慢性病老人和空巢老人持续增多，2013年均突破1亿人。高龄老人高血压、心脏病、骨科病、支气管炎、中风及脑血管疾病高发，且病后康复过程较长，对于高龄空巢的患病老年人、尤其是长期患病导致半失能、失能的老年人而言，最具有刚性需求的服务就是老年护理服务。护理服务是介乎于医疗服务和养老服务之间的服务类型。《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》(国发〔2013〕40号)中从发展医疗服务的角度，提倡发展护理服务，提出“各地鼓励以城市二级医院转型、新建等多种方式，合理布局、积极发展康复医院、老年病医院、护理院、临终关怀医院等医疗机构。”此外，还专门从“加快发展健康养老服务”的角度整节论述推进医疗机构与养老机构等加强合作。根据相关调查显示，二级医院床位周转率低，占床现象频发。这说明二级医院作为医疗机构的床位利用率不高，可以实现转型。
大力发展专业护理服务，应积极探索医疗机构与养老机构合作新模式，并重点做好几方面工作：
一是合理推进存量医疗资源向养老护理领域转型。在养老服务中充分融入健康理念，加强医疗卫生服务支撑。统筹医疗服务与养老服务资源，在人口居住密集、医疗资源过盛的城市地区，推进养老机构与医疗机构的整合发展，一般不批准新增医疗资源，适时适量地将闲置或低效运转的医院转型成为老年护理院，或者将部分医院床位调整为养老护理床位，形成规模适宜、功能互补、安全便捷的健康养老服务网络。出台相应激励机制，鼓励医疗机构管理团队和医护人员向养老护理机构流动，强化临床护理岗位责任管理，完善质量评价机制，加强培训考核，提高护理质量，建立稳定护理人员队伍的长效机制。
二是加快推进医疗服务和养老服务的相互配合。增强医疗机构为老年人提供便捷、优先优惠医疗服务的能力。老年人享有社区卫生服务中心提供的健康档案、健康管理、一般性体检和健康指导等服务，有条件的二級以上综合医院开设老年病科，增加老年病床数量，做好老年慢病防治和康复护理。简化对康复医院、老年病医院、老年护理院等紧缺型医疗机构的立项、开办、执业资格、医保定点等审批手续。推动二级以上医院与老年病医院、老年护理院、康复疗养机构等之间的转诊与合作。建立健全医疗机构在养老服务中的协作机制。鼓励开通养老机构与医疗机构的预约就诊绿色通道，协同做好老年人慢性病管理和康复护理。
三是鼓励养老服务机构加强医疗服务能力。加大对专业护理型养老机构的政策优惠力度。新办养老机构申请要提供医疗设施配套情况证明，鼓励养老机构获取医疗服务资质。护理院、老年康复医院的设立及管理，按照医疗机构管理的有关规定执行。对社会力量兴办的养老机构内部设置的已取得执业许可证的医疗机构，如申请医疗保险定点，在符合同等条件情况下给予优先审批。护理院、老年康复医院以及民办养老机构内设的医疗机构聘用的卫生技术人员，在科研立项、继续教育、职称评定等方面享受与公立医疗机构卫生技术人员同等的待遇。
三、大力发展老年护理专业人员和管理人员培训产业
我国养老服务业一直存在着人才瓶颈，专业的养老护理人员和养老服务机构运营管理人才均严重不足。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)提出，到2020年，“全国机构养老、居家社区生活照料和护理等服务岗位将达到1000万个”，到2015年末，我国共需要培训养老护理员100多万人。但目前，我国持证养老护理员仅数万人，以现有的培训设施和能力，全国每年培训和鉴定人数仅几千人，远远满足不了实际需求。对于养老服务机构的运营管理人才和团队的培训更是极为缺乏。为此，鼓励各地大力发展各种档次的养老护理专业人员的专业教学、实地培训和职业鉴定等服务，不仅能够解决本地养老服务业人员匮乏的问题，还能够为周边地区储备技术、培养人才。为此，应从以下几方面着手重点发展：
一是发展养老护理专业教育、培训、认证、就业一条龙服务。支持高等院校和中等职业学校开设养老护理和运营管理相关学科专业，引导高校合理确定相关专业人才培养规模。鼓励社会资本举办职业院校，规范并加快培养养老护理员、养老机构管理人员等从业人员。充分发挥开放大学作用，开展继续教育和远程学历教育。加强护理院校、职业技术学院、医院等机构与养老服务机构的合作，实现教育、实训、认证和就业一条龙服务。探索借鉴师范学院培养机制，免除护理专业学生学费并实现定向就业，为偏远、农村地区留住专业人才。具有执业资格的养老护理员和医护人员，在职称评定、专业技术培训和继续教育等方面，享有优惠待遇。
二是推动形成养老护理培训和服务基地。依托民政行业职业技能鉴定(养老护理员)培训基地的设立，在多个地区打造若干养老护理培训和服务综合基地。创新发展集养老、医疗、护理、康复、保健、娱乐、科研、教学为一体的养老服务机构和示范培训基地，培育若干融服务和培训于一体的产业品牌。加强对养老服务机构护理员的定期在岗培训，对服务规范、优质的养老机构授予行业培训资质，允许从事护理员培训业务。对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按规定给予相关补贴，在养老机构和社区开发公益性岗位，吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务。
三是率先开展远程护理培训业务。为解决“工学矛盾”、降低培训成本、提高培训效率，民政部2013年开始开展全国养老护理员远程培训工作。配合这项工作，鼓励各地具有行业资质的企业和机构，在配合教育培训和在岗实训的前提下，开展远程培训业务，将护理知识、教学视频等运用高科技信息化手段广泛传播，并配合政府开展职业认证社会化综合测试，选拔自学人才。鼓励行业龙头开展多层次的养老服务机构运营管理人才培训，为一线服务机构输送管理人才。
四、大力发展老年产品用具市场
与老年人相关的用品，既包括与老年人衣、食、住、行相关的生活用品，也包括与老年人最关心的健康养生息息相关的医疗用品(药品和医疗器械等)、养生保健品、康复辅具等。长期以来，老年用品市场并没有被市场重视，这是由于市场对老年人的传统消费行为预期不高，并没有开发出针对性的市场门类。也正是因为这样，老年人很难在市场上找到符合需求的老年用品。为此，应着力从基本生活用品和生活设施、食品药品、康复辅具、金融产品等几方面加大老年用品市场的开发。
一是着力满足老年群体的基本生活用品需求。围绕适合老年人的衣、食、住、行、医、文化娱乐等需要，支持和激励企业、社会组织、社会企业等积极开发安全有效的老年用品用具和服务产品，引导商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜。政府引导建设老年宜居社区、宜居城市等适老型公共环境和设施，对企业开发老年住宅、老年公寓等行为给予必要的引导和监管，要求符合《老年人居住建筑设计标准》、《老年人建筑设计规范》等，为老年人营造安全舒适的居住环境。
二是引导和规范老年养生健康产品市场。加强食品药品安全监管，引导保健品市场进行有序竞争。支持自主知识产权药品、医疗器械和其他相关健康产品的研发制造和应用。继续通过相关科技、建设专项资金和产业基金，支持创新药物、医疗器械、新型生物医药材料研发和产业化，支持到期专利药品仿制，支持老年人、残疾人专用保健用品、康复辅助器具研发生产，加快康复器具国产化进程。支持数字化医疗产品和适用于个人及家庭的健康检测、监测与健康物联网等产品的研发。加大政策支持力度，提高具有自主知识产权的医学设备、材料、保健用品的国内市场占有率和国际竞争力，鼓励开发具有地方特色和民族特色的康辅用具和产品。给予必要的财政支持，鼓励养老服务机构、社区日间照料中心以及老年人家庭采购必要的康辅器具，引导国产用具的推广和普及。
三是引导和规范老年金融产品市场。引导商业银行、保险公司、证券公司等金融机构开发适合老年人的理财、信贷、保险等产品。鼓励老年人投保健康保险、长期护理保险、意外伤害保险等人身保险产品，鼓励养老机构投保责任保险，保险公司承保责任保险。鼓励和支持保险资金投资养老服务领域，鼓励商业保险公司开展相关业务。开展老年人住房反向抵押养老保险试点。
五、探索发展与旅游业结合的老年养生保健服务业
健康长寿是老年人的最大愿望。随着经济社会发展，老年人追求健康的意识显著增强，开始关注健康养生。养生主要是追求健康、少生病，除了衣食住行、生活起居以外，旅游度假、文化休闲、绿色生态、医学保健、养老地产等养生保健服务产业逐渐发展起来。为此，在旅游资源丰富的地区，可以建立起与旅游业相结合的，服务本地、辐射全国及海外的老年养生保健服务产业。具体而言，可以重点推进以下工作：
一是努力打造多个养生保健服务产业集群。在长寿之乡、养老服务和旅游服务可以捆绑发展的地区，多元化打造一批养生、保健、疗养和旅游基地，推广康复理疗、中醫食疗、休闲养生、艺术鉴赏、文体表演、商业餐饮等服务功能，吸引国内外老年人分时养老和旅游度假。推动发展老年旅游产业，在各地旅游景区推广为老、助老服务设施，加强爱老护老宣传，开发适合老年消费者的中医药特色养生游、健康体检游、绿色生态游等多样化旅游产品和服务。各地政府合理定位、科学规划，在土地规划、市政配套、机构准入、人才引进、执业环境等方面给予政策扶持和倾斜，打造养生保健服务产业集群。
二是积极发展围绕科学养生的中医药产业。充分发挥中医药资源丰富地区的资源优势，通过加大科技支撑、深化行政审批制度改革、产业政策引导等综合措施，培育一批医疗、药品、医疗器械、中医药等重点产业，打造一批具有国际影响力的知名品牌。实施中医治未病、亚健康干预等保健养生工程。充分挖掘中药材主要产地的资源优势以及作为少数民族聚居区的特色医药文化，培育依托中草药等进行保健护理的特色养生服务产业。
三是推动与养生保健相关的其他产业发展。支持健康知识传播机构发展，培育健康文化产业。充分发挥各类专业养生保健协会在市场推广、健康教育、观念普及等方面的作用。支持老年宜居社区、养老地产建设，推广为老、助老的市政公共服务设施建设，为老年人营造方便宜居的生活和公共氛围。鼓励养老地产与养老服务相结合，或者在养老服务机构周边开发田园风光旅游度假区等旅游地产项目，实现资源共享、相互促进。
注：
①这一数据基于日本具有养老护理保险制度的前提。数据来源：日本驻华大使馆经济部一秘西川昌登在2013年12月13日召开的“应对老龄化中日企业对话会”上的发言。
(李璐，国家发展改革委社会所副研究员)
作者：李璐
实现城乡养老保险制度衔接，是贯彻落实党的十八届三中全会精神和社会保险法规定，进一步完善养老保险制度的重要内容。做好城乡养老保险制度衔接工作，有利于促进劳动力的合理流动，保障广大城乡参保人员的权益，对于健全和完善城乡统筹的社会保障体系具有重要意义。继国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》(国发〔2014〕8号)之后，2014年2月24日，人力资源社会保障部 、财政部发布《关于印发〈城乡养老保险制度衔接暂行办法〉的通知》(人社部发〔2014〕17号)，《城乡养老保险制度衔接暂行办法》全文如下：
第一条 为了解决城乡养老保险制度衔接问题，维护参保人员的养老保险权益，依据《中华人民共和国社会保险法》和《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》(人力资源和社会保障部令第13号)的规定，制定本办法。
第二条 本办法适用于参加城镇职工基本养老保险(以下简称城镇职工养老保险)、城乡居民基本养老保险(以下简称城乡居民养老保险)两种制度需要办理衔接手续的人员。已经按照国家规定领取养老保险待遇的人员，不再办理城乡养老保险制度衔接手续。
第三条 参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险人员，达到城镇职工养老保险法定退休年龄后，城镇职工养老保险缴费年限满15年(含延长缴费至15年)的，可以申请从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，按照城镇职工养老保险办法计发相应待遇;城镇职工养老保险缴费年限不足15年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，待达到城乡居民养老保险规定的领取条件时，按照城乡居民养老保险办法计发相应待遇。
第四条 参保人员需办理城镇职工养老保险和城乡居民养老保险制度衔接手续的，先按城镇职工养老保险有关规定确定待遇领取地，并将城镇职工养老保险的养老保险关系归集至待遇领取地，再办理制度衔接手续。
参保人员申请办理制度衔接手续时，从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险的，在城镇职工养老保险待遇领取地提出申请办理;从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险的，在转入城乡居民养老保险待遇领取地提出申请办理。
第五条 参保人员从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险的，城乡居民养老保险个人账户全部储存额并入城镇职工养老保险个人账户，城乡居民养老保险缴费年限不合并计算或折算为城镇职工养老保险缴费年限。
第六条 参保人员从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险的，城镇职工养老保险个人账户全部储存额并入城乡居民养老保险个人账户，参加城镇职工养老保险的缴费年限合并计算为城乡居民养老保险的缴费年限。
第七条 参保人员若在同一年度内同时参加城镇职工养老保险和城乡居民养老保险的，其重复缴费时段(按月计算，下同)只计算城镇职工养老保险缴费年限，并将城乡居民养老保险重复缴费时段相应个人缴费和集体补助退还本人。
第八条 参保人员不得同时领取城镇职工养老保险和城乡居民养老保险待遇。对于同时领取城镇职工养老保险和城乡居民养老保险待遇的，终止并解除城乡居民养老保险关系，除政府补贴外的个人账户余额退还本人，已领取的城乡居民养老保险基础养老金应予以退还;本人不予退还的，由社会保险经办机构负责从城乡居民养老保险个人账户余额或者城镇职工养老保险基本养老金中抵扣。
第九条 参保人员办理城乡养老保险制度衔接手续时，按下列程序办理：
(一)由参保人员本人向待遇领取地社会保险经办机构提出养老保险制度衔接的书面申请。
(二)待遇领取地社会保险经办机构受理并审核参保人员书面申请，对符合本办法规定条件的，在15个工作日内，向参保人员原城镇职工养老保险、城乡居民养老保险关系所在地社会保险经办机构发出联系函，并提供相关信息;对不符合本办法规定条件的，向申请人作出说明。
(三)参保人员原城镇职工养老保险、城乡居民养老保险关系所在地社会保险经办机构在接到联系函的15个工作日内，完成制度衔接的参保缴费信息传递和基金划转手续。
(四)待遇领取地社会保险经办机构收到参保人员原城镇职工养老保险、城乡居民养老保险关系所在地社会保险经办机构转移的资金后，应在15个工作日内办结有关手续，并将情况及时通知申请人。
第十条 健全完善全国县级以上社会保险经办机构联系方式信息库，并向社会公布，方便参保人员办理城乡养老保险制度衔接手续。建立全国统一的基本养老保险参保缴费信息查询服务系统，进一步完善全国社会保险关系转移系统，加快普及全国通用的社会保障卡，为参保人员查询参保缴费信息、办理城乡养老保险制度衔接提供便捷有效的技术服务。
第十一条 本办法从2014年7月1日起施行。各地已出台政策与本办法不符的，以本办法规定为准。
摘要：人口老年化激发了对社会养老服务的需求，并促进了养老服务业的生成与发展。作为服务业的新兴业态，其生成与发展离不开政策的扶持与培育。本文收集了辽宁省养老服务业发展的相关数据，在分析养老服务业发展现状及其依赖因素的基础上，提出了促进养老服务业发展的对策。
关键词：养老服务业;发展现状;培育;对策
中图分类号：F719 文献标识码：A 文章编号：1007―7685(2011)05―0074―04
养老服务业的发展不仅可以有效解决人口老龄化进程加快与经济发展相对滞后的矛盾，降低人口老龄化对经济发展的负面影响，而且通过养老服务业的发展，还可以催生各种新兴服务业，促进现代服务业的发展。发达国家老龄产业已成功走向市场，老年人的公共支出是年轻人的3倍，已经成为占第三产业很大比重的服务业。我国养老服务业还处于起步阶段，作为新兴的服务产业，养老服务业的发展受到众多因素的制约。本文以辽宁省为例，分析了养老服务业的发展现状及存在的问题，为我国养老服务业的健康快速发展提供参考。
一、辽宁省养老服务业发展现状
(一)养老服务业发展基本状况
辽宁省因早于全国4年进入人口老龄化社会，而成为国家社会保障制度改革的试点省份，其养老服务业的发展具有一定的代表性。通过调研，笔者获悉辽宁省养老服务业发展基本情况如下：
1、养老服务业的种类。目前，辽宁省养老服务业主要包括：收养助养产业、文化娱乐产业、家政服务业、医疗护理业、健康保健业、健康咨询业及临终关怀等。这些产业一般都依托于相应的服务业。除收养机构中有专门的养老院(敬老院)、旅游业有专门的“夕阳红”旅游服务、家政服务的照顾老人及临终关怀是专门针对老年人的服务外，其他产业不是真正意义上的养老服务业，最多只能算是准养老服务业。尽管如此，这些产业毕竟可以为老年人服务，它们是养老服务业的发展基础。
2、养老服务的供求情况。虽然目前养老服务相关产业很多，却仍不能满足市场庞大的养老需求。从辽宁省养老服务业的供求对比表(表1)中可知：养老服务业总体呈现供不应求的态势。虽然收养机构和临终关怀的主要服务对象是老年人，但供求比仅为1：7;而家政服务等一般生活服务中仅有1/3的比例服务于老年人，无法满足老年人的需求;其他休闲娱乐服务业基本没有专门为老年人提供的服务。
3、相关产业服务质量情况。随着产业结构的不断优化，与养老服务相关的如旅游、健康咨询、家政服务及临终关怀等现代服务业年增长速度已超过100%，但服务质量却不尽如人意。从表2可知，临终关怀和文化娱乐服务质量较高，客户满意度达到96.57%和82.67%;收养服务、医疗服务、健康疗养等服务质量一般，客户满意度在50%以上;而旅游、家政和健康咨询等服务质量客户的认可度较低，客户满意度都低于50%，尤其是健康咨询业，客户满意度不足30%。
(二)养老服务业存在的主要问题
1、行业发展处于无序状态。养老服务业还处于孕育阶段，成型的产业远未真正形成，产业发展还处于自发和无序状态。目前，养老服务相关行业缺少统一的行业规范，服务标准和收费标准遵循的都是企业自行拟定的内部标准，导致养老服务企业众多，但服务质量标准各不相同，收费差异巨大。另外，多数养老服务业依赖政府拨款，缺乏市场竞争，这反而使行业内整体缺乏服务意识、行业监管乏力、企业管理机制落后。
2、养老服务缺口巨大。一是机构数量严重不足。以收养机构为例，辽宁省目前共有收养性社会福利机构865个，可提供养老床位7.6万张;初具规模的敬老院、老年公寓等各类养老机构284家，可提供养老床位3万张。然而，每百位老人拥有养老床位仅1.6张，远低于发达国家平均每百名老人5-7张床位的水平，甚至低于一般发展中国家每百名老人2-3张的水平。二是服务种类单一，老年人用品稀缺。目前，辽宁省养老服务业还仅限于敬老院、养老院等养老机构，其他老年服务产品的供给和服务十分缺乏，甚至不能称之为养老服务业。与养老相关的服务业主要是家政服务和日常照料，内容比较单一。非常具有发展潜力的休闲娱乐业却没有养老服务的一席之地，导致老年人的休闲娱乐活动要靠自发组织，形成老年人休闲方式单一的局面。三是供需不对接。随着人口老龄化的发展，养老服务市场备受关注，老年人专用产品如多功能拐杖、健康床垫药枕、随身尿袋、自动配药服药定时器、简易拆包裹器、坐式淋浴器、红外线内衣、磁疗软底便鞋拖鞋、老年健身器材等已开发成功，“银发经济”已应运而生。遗憾的是这些产品并未得到认可，更没能形成规模生产。老年用品供应与消费需求明显不对接。结果导致，一方面，老年人抱怨社会对老年人关心不够，没有专门的老年用品;另一方面，相关企业(或商家)抱怨养老服务需求动力不足。
3、老年服务市场不规范，服务品质低。目前，大多数养老服务停留在基本的生活照料上，其服务水平不高，服务方式单一。以养老机构为例，许多养老服务机构是利用租用的民房、仓库或闲置房屋改建的老年公寓，其建筑设计根本就没有考虑到老年人的生活习惯。居住环境差、设施陈旧简陋的问题普遍存在。而且养老服务管理水平也很低，大部分工作人员缺乏专业知识和技能，无法为老人提供优质的服务。
二、制约养老服务业发展的原因
(一)传统观念制约养老服务需求的进一步扩大
市场需求是促进经济发展的重要条件，旺盛的市场需求是产业发展的基本前提。人口老龄化的趋势使养老服务业具有巨大的需求潜力。辽宁省600多万的老年人口本来具有良好的市场需求环境，但由于传统观念的限制，老年人的需求一直处于压抑状态，养老服务需求潜力还有待挖掘。此外，在中国人的传统观念中，养老就是为老人料理生活起居这些简单的事情。这种理念决定老人大多有着节俭的生活习惯。他们对生活品质要求较低，希望减轻子女压力，多给子女留些遗产，这极大地影响了老年人自身的消费投入。
(二)缺乏有效的政策扶持
养老服务事业具有社会福利性质，其健康发展是一项惠国惠民的民生事业。随着人口老年化进程的加快及对养老问题重视程度的提高，政府为养老服务业的发展提供了一定的基础政策环境。但养老服务业具有投入大、见效慢、回报低的特点，这导致市场供给能动性严重不足。根据社会政策理论，养老服务属于公共产品(服务)范畴，政府在其产业发展中起着举足轻重的作用。但近年来，政府出台的政策存在法规原则性过强、体系性较差、落实难度大，并带有一定的修补性等问题。地方政策只有定性的要求，没有定量的措施，操作性很低。由于缺乏强有力的制约手段，导致实际经费投入不足，严重制约了养老服务业的发展。同时，老龄产业涉及许多领域，没有一个长远的规划目标，没有相配套的政策，产业
化发展无从谈起。
(三)从业人员缺口大、素质低
目前，养老服务专业人才奇缺，相关人才培养基础也非常薄弱。从业人员不仅数量少，而且素质和专业化水平低。随着老年人口的快速增长，辽宁省在加强养老机构规范化管理和服务方面投入了很多的人力、物力和财力，养老服务业悄然兴起，而相关产业的快速发展暴露出专业人才严重短缺的问题。事实上，养老机构管理不够规范、服务不够专业的主要原因就是管理人员有热情、有干劲，但缺乏工作经验和管理手段;服务人员肯吃苦、不怕累，但文化水平低、专业服务知识匮乏;精神慰藉、医疗护理等深层次助老服务的提供数量和提供力度更是不够。同时，助老服务队伍不稳定现象严重。在居家养老服务中，专业服务人员数量严重不足，已有服务人员专业化程度不高，绝大部分人员没有经过系统的专业培训，甚至并不具备养老服务护理员的专业资质和执业资格。
(四)缺乏良性的市场运行和行业监管机制
养老服务业是个新兴的产业，目前还缺乏整体良性的市场运行机制。这导致企业市场定位困难，无法主动根据市场需求扩大服务规模、提高服务品质。企业规模小、层次低，制约了企业效益的提升潜力。目前，辽宁省养老服务业的管理体制是各级民政部门负责养老服务业的行政管理，并直接举办各级的老年人福利院。这种管理体制其实是服务提供者与政策制定者的同
一、服务者与管理者的同一。政府部门既当球员又当裁判，导致政策的制定难免只顾自身利益而忽略服务对象的利益。同时，作为新兴的行业，养老服务业还没有专门的行业协会，缺乏规范的行业管理机制，也没有行业监督机制。企业各自为政，导致企业间市场定位、服务品质、收费标准差异较大。这种粗放型管理状态容易导致企业遵从“一次性博弈”的游戏规则，使养老服务业无法进入“重复博弈”的良性循环状态，制约了整个养老服务业的发展。
三、培育养老服务业的对策
(一)养老服务业的基本培育模式
根据养老服务业的自身特点及经济发展的基本规律，养老服务业的培育可采取“1+2”的基本模式。“1+2”的基本模式是一个主导加上两个辅助的培育模式(也称“一主二辅”式培育模式)。“一个主导”是政策扶持的直接培育;“两个辅助”分别是舆论宣传的间接培育和规范监管的逆向培育。政策扶持的直接培育是指政府出台促进养老服务业发展和产值增长的相关政策，直接扶持养老服务业。舆论宣传的间接培育是指依靠舆论力量转变目前的养老观念和老年人的消费理念，激发养老服务有效需求，利用媒体沟通养老服务供求信息，间接实现对养老服务业的培育。规范监管的逆向培育是指通过规范监管，解决养老服务业供求双方矛盾，平衡利益冲突，促进养老服务业健康、有序发展。“1+2”的培育模式能够分别从生产因素、市场供求和市场规范的角度实现对养老服务业的促进与扶持，充分发挥政府、舆论和行业协会在产业发展中的作用。
(二)培育养老服务业的具体措施
首先，加大政策扶持的力度。政策扶持主要包括两方面内容：一是直接的资金投入。二是出台有利于养老服务业发展的相关政策。其中，资金投入的主要方向是完善养老服务设施和提高从业人员工资待遇。养老服务业因其投入大、见效慢，在市场经济条件下对资本的吸引不足，所以政府适时的资金投入无疑是对养老服务业最直接的扶持。但就我国目前的经济实力而言，完全依靠政府资金恐怕会使政府财政压力过大。因此，国家可以出台相关政策，以提高养老服务业的产业化进程。具体做法是：第一，加强对地区养老服务业的研究和规划，由财政部门根据财政收入情况，按计划分期划拨资金，用于养老服务设施(项目)的投资，并建立“养老服务企业创业基金”项目，为规模较大、前景好、市场急需的养老服务项目提供资金支持。第二，增加养老服务专业教学经费的投入。鼓励有条件的高校设置养老服务管理专业，提高相关专业的办学经费，并保证按期拨付;给予相关专业大学生适当的生活补助、全部或部分减免学杂费;同时，由政府投入建立专业性的培训基地和职业技能资格鉴定中心，提高人才培养质量。第三，由政府投资，提高养老服务从业人员的工资待遇。对养老服务专业人才实行全国统一的人事管理体制，保证从业人员的工资和劳动报酬的及时足额发放。同时，出台相关政策，提高从业人员的福利待遇和社会地位。规定从业人员最低工资;落实从业人员养老保险、医疗保险等社会保障待遇。第四，出台相关扶持政策，优化公共财政投向。除优先安排建设用地外，对由于财力限制没有得到政府“创业基金”的养老服务项目，给予贴息贷款和信用担保等方式的扶持，并出台养老服务企业创业初期税费减免、煤水电气价格优惠等政策。完善养老服务机制，建立老年用品研发机制，鼓励和支持多元化资本投资养老服务业。
其次，发挥舆论对养老服务业的辅助培育作用，促进养老服务需求增长，为养老服务业发展营造良好的舆论氛围。具体做法是：第一，利用传统节日，开展尊老、爱老活动。转变独生子女在现代家庭中“重小轻老”的观念，逐步形成理解、尊重老年人需求的社会风尚，支持和尊重老年消费。第二，宣传新型养老方式和养老理念。帮助老年人建立合理的养老预期、明确的养老目标，形成切实有效的养老服务需求，根据自身的实际情况和家庭结构特点理性地选择养老方式。第三，开辟养老服务产品推介节目。报道、宣传尊老敬老先进事迹;免费发布有价值的养老服务业新产品;及时报告养老服务最新研究成果等。
最后，通过监管和规范，约束企业行为，使之遵循市场规律，保护消费者的合法权益，维护良好的市场秩序，保证产业健康、稳定发展。具体做法是：第一，政府应完善相应的法律、法规，出台相应的政策，以规范相关企业的市场行为。政策应当包括企业保证金制度及防止企业抽逃资金、违法的处罚机制等。第二，组织建立行业协会。制定行业服务规范与收费标准，组织相关企业进行行业自律，帮助企业协调纠纷等。第-二，建立养老服务企业准入制度信用档案。针对企业提供养老服务产品的具体情况，规定企业准入的基本资本金(或股本)，限制企业运营中的负债比率。建立企业信用档案，用以监督企业诚信经营。第四，建立养老服务人员资格认证和分流机制。有关部门应尽快研究养老服务人员必备的知识和基本素质，以建立资格认证制度。同时，为保证从业人员具有良好的职业道德，还应制定从业人员的职业道德规范及不适合人员的分流制度，防止“铁饭碗”现象的发生。
省老龄委 省发展改革委 省人口计生委 省民政厅 省教育厅 省财政厅 省劳动保障厅 省国土资源厅 省建设厅 省卫生厅 省环保局 省国
税局 省地税局
(二○○六年十一月三十日)
人口老龄化是当前和今后一个时期我国面临的重要国情之一。积极扶持和大力发展养老服务业是适应老龄化社会发展需要的基本保障措施,是实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所为、老有所学、老有所乐”工作目标的重要保证。根据《国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见的通知》(国办发〔2006〕6号)精神,结合我省实际,现就进一步加快发展全省养老服务业提出如下意见:
一、充分认识加快发展养老服务业的重要意义
老年人是社会的宝贵财富,他们曾经为国家、社会和家庭做出过贡献,其晚年生活应当得到切实保障。经济社会的快速发展为建立完善老年保障事业创造了有利条件,大力发展养老服务业,不断满足广大老年人的物质生活与精神文化需求,是坚持以人为本、全面落实科学发展观的根本要求,也对促进家庭和睦、人际关系融洽、构建社会主义和谐社会具有直接而深刻的影响。同时,大力发展养老服务业能够有效提高包括广大老年人在内的全体人民的生活质量,促进相关行业发展,推动经济增长,符合经济社会协调发展的总体要求。河南是全国人口第一大省,也是老年人口大省,自1998年已经进入老龄化社会。全省60岁以上的老年人口已达1122万,占总人口的11.96%,并将以每年3%的速度继续增长,人口老龄化形势非常严峻。但目前全省养老服务业的发展水平整体不高,无论是基础设施建设还是专业化、规范化管理等都不能适应老年人养老保障的实际需求,亟待完善提高。全省各级政府和各有关部门一定要充分认识发展养老服务业的重要性、必要性与紧迫性,采取扎实有效措施,积极推动养老服务业的快速、健康发展。
二、明确目标,进一步健全养老服务体系
发展养老服务业,要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则,逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系。要建立公开、平等、规范的养老服务业准入制度,积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业,鼓励社会力量参与兴办养老服务业,形成能够满足不同老年人多层次、多样化服务需求的养老服务新格局。
(一)统筹安排,加快老年社会福利事业发展。各级政府要从履行社会管理和公共服务职能出发,把发展老年社会福利事业作为完善社会保障体系的重点,加快发展步伐,确保城乡“三无”(无依无靠、无法定抚养人、无稳定经济收入)老人和生活困难老人得到免费或低收费养老保障服务。
(二)统一规划,大力发展社会养老服务机构。在城乡规划和旧城(村)改造中,各级政府和有关部门要根据当地老年人口数量和老年人养老保障的实际需求,将社会福利院、老年公寓、养老院、敬老院、光荣院等养老服务机构的建设纳入整体规划,落实建设用地或提供相应的经办场所。鼓励民间组织、企业和个人采取独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式创办养老服务机构。稳步推进国有养老服务机构改革,引入市场机制,支持和鼓励社会力量参与国有社会福利设施的建设和经营,探索国有民营、公办民营等运作形式。
(三)加强引导,支持发展居家老人服务业务和老年护理、临终关怀业务。鼓励社会团体、企业和个人投资兴办和开展以老年人为主要对象的生活照料、家政服务、康复护理以及临终关怀的服务机构和服务业务;加大对以康复护理为主要服务内容的养老服务机构和服务业的扶持力度;支持医疗机构发挥优势,开展老年护理和临终关怀服务。
(四)促进老年产品市场开发。鼓励和引导生产企业、各种服务机构研究开发符合老年人特点、能够满足老年人特殊需要的日常生活用品、医疗保健和文化娱乐产品,组织开展有益于老年人身体健康、精神愉悦、提高素质、发挥才智的各类社会活动,不断丰富老年人的物质和精神文化生活。
三、加大扶持力度,加快社会办养老服务机构发展
政策扶持是发展养老服务机构的重要保证。各级政府、各有关部门要认真落实《国务院办公厅转发民政部等部门关于加快实现社会福利社会化意见的通知》(国办发〔2000〕19号)、《国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见的通知》(国办发〔2006〕6号)、财政部和国家税务总局《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》(财税〔2000〕97号)和省民政厅等部门《关于加快发展社会福利事业的通知》(豫民福〔1998〕19号)等文件中关于扶持社会福利事业发展的各项优惠政策,并从实际出发,研究制定本地新的优惠政策,促进社会办养老服务机构的发展。经民政部门审批登记的福利性、非营利性的养老服务机构包括社会福利院、老年公寓、养老院、老年护理院、托老所、敬老院、光荣院、老年服务中心、康复中心等,不论是公办还是民办,都同等享受国家有关优惠政策。
(一)搞好养老服务机构的登记管理。养老服务机构按其机构性质划分,可分为福利性、非营利性和营利性不同类型。福利性养老服务机构是指依照《事业单位登记管理暂行条例》(国务院令第411号)登记管理的国有养老服务机构,以及由社会组织、企业、个人举办并经民政部门认定的为老年人提供福利性服务的养老服务机构;非营利性养老服务机构是指依照《民办非企业单位登记管理暂行条例》(国务院令第251号)登记管理的养老服务机构;营利性养老服务机构是指经民政部门认定的在工商部门登记管理的养老服务机构。事业单位登记管理机关和民政、工商部门要认真做好养老服务机构的登记管理工作,提供优质便捷服务。
(二)改革和完善养老服务机构收费制度。福利性养老服务机构开展的对外养老服务和非营利性养老服务机构的收费标准应报同级价格部门核定,并建立公示制度。营利性养老服务机构的收费标准,根据其设施条件、服务项目和标准自行确定。社会办养老服务机构接收农村五保人员和城镇“三无”人员,其费用由当地政府通过购买服务的方式解决;享受低保的老人和其他困难老人入住养老服务机构的,其费用应适当减免,减免部分由当地政府按接收此类对象的实际人数予以补助。
(三)加大对养老服务机构的税费政策扶持力度。认真落实国家对养老服务机构的税费扶持政策,暂免征收社会福利院、敬老院、光荣院、养老院、老年公寓等福利性或非营利性养老服务机构的企业所得税、服务收入营业税以及养老服务机构自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税和车船使用税;减免其行政事业性收费(法律另有规定的除外);对缴纳水利建设专项资金确有困难的福利性、非营利性养老服务机构,可报经主管部门批准,予以减免。
政府主办和特许经营的供水、供电、供气、供暖、通信、有线(数字)电视等经营单位应为福利性和非营利性养老服务机构提供优质服务和收费优惠。其中用水、用电、供暖、用气(燃料)等价格与居民用户实行同价,并免收相应的配套费;免收养老服务机构有线(数字)电视、宽带互联网一次性接入费。
福利性、非营利性养老服务机构发生的生活垃圾、粪便清运和排污等费用,可在达标排放污染物的情况下,经负责征收排污费的环保部门核准后免缴排污费。
福利性、非营利性养老服务机构的救护与生活用车可根据有关规定和实际工作需要,经核定后免征养路费。
企事业单位、社会团体和个人等社会力量通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性养老服务机构的捐赠,在缴纳企业所得税前按规定予以扣除。
营利性养老服务机构按国家扶持发展服务业的相关政策执行。
(四)优先安排养老服务机构建设用地。符合规划要求并具备划拨条件的养老服务机构用地要优先予以保证;不具备划拨用地条件的养老服务机构用地要按照相关规定加快审批,但要加强监督,确保批准用地真正用于养老事业。鼓励企事业单位、个人利用闲置的房屋资产兴办养老服务机构。
(五)加大财政对养老服务业的投入。各级政府要将养老服务业纳入当地国民经济和社会发展规划,统筹安排福利性养老服务设施项目建设。有条件的地方可按照核定床位数或实际入住老年人数,给予面向老年人服务的福利性养老服务机构和非营利性养老服务机构一次性开办补助。
(六)鼓励金融部门充分发挥信贷支持作用。金融机构要支持老年社会福利事业发展,增加对养老服务机构及其建设项目的信贷投入,适当放宽贷款条件,并提供优惠利率。
(七)支持养老服务机构开展对外服务。养老服务机构具备对外开展护理、康复及医疗服务条件的,可申请认定医疗服务机构性质,并纳入社区医疗机构管理;经审查合格的,可纳入城镇职工基本医疗保险定点范围。
(八)加强养老服务机构的日常管理。养老服务机构要不断提高服务水平,加强对老年人的日常护理和管理,切实防止意外伤亡事故发生。对发生意外事故的,相关部门要积极帮助养老服务机构做好协调工作,保证其日常工作正常进行。
四、加强领导,积极推进养老服务业健康发展
各级政府、各有关部门要加强领导,将发展养老服务业列入议事日程,科学制定中长期发展规划,增强服务意识,改进服务方式,落实工作责任,实现规划目标。民政、老龄等部门要组织或促进制定养老服务行业有关设施建设、服务规范的标准和分类管理的政策,开展服务质量评估和服务行为监督,不断提高我省养老服务业规范化、标准化水平。支持采取“以奖代补”等方式,扶持一批有示范带动作用的养老服务机构,加快发展步伐,提升我省养老服务行业水准。要加强教育培训和队伍建设,加快培养老年医学、护理、营养和心理学等方面的专业人员,进一步提升我省养老服务从业人员的职业道德素质,增强业务技能,提高服务水平。各地、各有关部门要加强对养老服务业的调研,从实际出发,制定和完善促进当地养老服务业发展的具体政策措施,认真解决养老服务机构发展中遇到的现实问题,积极促进我省养老服务体系建设,努力改善和提高广大老年人的生活质量。
市老龄办 市发改委 市教育局 市民政局 市财政局 市劳动和社会保障局 市国土局 市建设局 市规划局
市卫生局 市计生局 市国税局 市地税局
为了认真贯彻落实《陕西省人民政府办公厅转发省老龄办等部门关于加快发展养老服务业意见的通知》(陕政办发„2009‟110号)精神，加快我市社会化养老服务业的发展，结合我市养老服务业的实际情况，提出本实施意见。
一、充分认识加快发展养老服务业的重大意义 近年来，随着我市经济社会的快速发展，人民生活水平不断提高，医疗卫生条件不断改善，人口平均寿命不断增加，老龄问题已经成为影响经济社会发展的一个重要因素，老年人在生活照料、精神慰藉、心理健康、康复护理、临终关怀、紧急救助等方面的需求日益增长。截止目前，全市60岁以上老年人口有39.5万人，占全市总人口的11.1%，其中：85岁以上老年人口13251人。预计在2020年，我市60岁以上老年人口将增加到62万左右，占全市总人口的17%左右。老年人口结构的变化和“空巢老人家庭”不断增加，养老日益成为重要的社会问题。加快养老服务业发展，不断满足老年人多元化的需求，不仅是积极应对人口老龄化、缓解社会福利供需矛盾的有效手段，也是贯彻落实科学发展观、坚持以人为本的具体体现，更是促进社会和谐、维护社会稳定的具体行动。各县区、各部门要充分认清形势，增强责任感和使命感，采取切实措施，推动社会化养老服务业的健康发展，
造福广大老年朋友，促进全市经济社会又好又快发展。
二、明确加快发展养老服务业的指导思想和发展目标
(一)指导思想。坚持以科学发展观为统领，以提高老年人生命、生活质量为出发点，按照“政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动”的原则，建立公开、平等、规范的社会化养老服务准入制度，采取公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等途径，支持和鼓励社会力量以独资、合资、合作、联营、参股等形式兴办养老服务业，逐步建立适应我市人口老龄化发展趋势的多元化、多层次的养老服务体系。
(二)发展目标。力争通过5年的努力，全市基本形成以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充，投资主体多元化、服务内容多样化、资金管理规范化的养老服务体系，使各类养老服务机构的床位达到每万名老年人200——300张。各县区民政、老龄等部门应结合当地实际，提出本县区老年福利机构建设的具体规划意见。
三、把养老服务机构的发展纳入经济和社会发展规划 市、县区要坚持养老服务机构与人口老龄化程度相适应与经济社会水平相协调的原则，把养老服务机构的发展和养老服务网络的建设纳入国民经济和社会发展规划，把包括民办养老服务机构在内的社会化养老服务机构及床位数作为社会发展的指导性指标。要作好城区养老服务机构的合理布局，统筹安排社区养老服务设施建设。乡(镇)、农村要办
好敬老院和老年服务中心，扩展服务对象和服务范围，不断提高农村养老的覆盖面和服务水平，推进社会主义新农村建设。
四、突出重点，加快养老服务业发展
(一)进一步发展老年社会福利事业。市、县区要不断加大投入，建立健全老年福利服务体系，为城乡无劳动能力、无生活来源、无赡养人的老年人和生活困难的老年人提供无偿或低收费的养老服务，切实保障他们的基本生活。要采取多种形式，鼓励和支持社会力量多途径、多渠道地参与老年社会福利事业，不断增加老年福利服务设施数量，提高服务水平，让广大老年朋友共享改革发展成果。
(二)发展各种形式的社会化养老服务机构。各县区有关部门要按照民政部、建设部《老年人建筑设计规范》的要求，采取公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式，引导和支持社会力量兴建适宜老年人集中居住、生活、学习、娱乐、健身的老年公寓、养老院、敬老院，鼓励和支持下岗、失业人员创办家庭养老院、托老所，加快社会化养老服务机构建设，推进社会化养老服务业发展。要通过政策引导，鼓励发展以居家老年人为服务对象的老年生活照料，家政服务、心理咨询、康复服务、紧急救助等业务，向居住在社区(村镇)的老年人提供养老服务。支持养老服务专业化连锁经营，提高养老服务质量和水平。市、县区老龄组织
要积极探索农村邻里互助养老服务的模式，确实加强农村老龄服务业的快速发展。有条件的县区在5年内，积极争取政府支持，寻找有实力、有爱心的民营企业家，兴建一所民办公助、功能齐全、走社会化养老服务的老年公寓，引领全市养老服务机构的快速发展。
(三)积极发展老年护理、临终关怀服务业务。支持兴办老年护理、临终关怀性质的医疗机构，鼓励医疗机构开展老年护理、临终关怀等服务。养老服务机构具备开展老年护理、康复、医疗条件的，可依据管辖权限，向所在地卫生行政部门申请执业资格，开展相关服务。对符合城镇职工基本医疗保险定点医疗机构条件的，可按程序审批后纳入定点范围。根据实际情况，对开展老年护理、临终关怀的服务机构给予政策扶持。
(四)加大对社会化养老服务机构建设的政策支持力度。市、县区要统筹规划养老服务业发展，科学安排养老服务机构建设用地。市、县(区)财政每年应分别按总人口人均1元的标准预算专项资金。县区根据本县总人口列入预算。加大对新建、改建和扩建社会养老服务设施的资金投入，支持社会养老服务业发展。市福利彩票公益金每年拿出一定比例的资金，支持发展养老服务业的建设。金融部门要增加对养老服务机构建设项目的信贷投入，适当放宽贷款条件，提供利率优惠。
(五)减免社会化养老服务项目税费及公益性收费。各级、各有关部门要认真落实《国务院办公厅转发民政部等部门关于加快实现社会福利社会化的意见的通知》(国办发(2009)19号)、财政部和税务总局《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》(财税(2000)97号)等有关文件中有关扶持社会福利事业发展的各项优惠政策。对建设公益性养老服务项目，减免城市基础设施配套费和其他行政事业性收费。养老服务机构申请安装水、电、天然气、数字电视等设施，有关单位予以优惠或减免相关费用，用水、用电、用气价格按民用标准执行。对政府部门、企事业单位、社会团体以及个人等社会力量兴办的公益性老年服务机构提供的育养服务，免征营业税。老年服务机构购买自用房产、土地和车辆，免征房产税、城镇土地使用税和车船税。企事业单位及个人通过非营利性社会团体或政府部门向福利性、非营利性老年服务机构提供的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前予以扣除。
(六)加强养老服务机构管理。各级民政、工商等部门要根据养老服务机构的不同性质，进行分类登记管理。经民政部门和工商部门审批登记后，并在同级老龄部门备案。不论是公办还是民办社会福利院、老年公寓、养老院、爱心护理院、托老所、敬老院、老年服务中心、老年康复指导中心等养老服务机构，享受同等优惠政策。加强对养老服务机构
从业人员养老护理等职业技能培训，逐步实行持证上岗制度。鼓励支持有条件的养老服务机构开展职业技能培训。各级政府投资兴建的养老服务机构，按照保本经营的原则，由物价部门核定收费标准。其他社会力量兴办的养老服务机构，走市场化运营模式，按保本微利的原则，由当地物价部门根据其设施条件、服务项目、服务标准等核定收费标准。
五、加强对社会化养老服务的组织领导
各县区、各有关部门要加强组织领导，把加快发展养老服务业列入重要议事日程，明确目标任务，落实工作责任，促进养老服务业与经济社会各项事业持续协调发展。市上成立养老服务业发展协调领导小组及办公室，办公室设在市老龄办，各县区也要成立相应的机构，负责协调解决养老服务业发展中各类问题。各级老龄办要充分发挥作用，负责做好综合协调和监督检查工作，积极开展养老服务机构创先评优活动。各级民政部门要依法做好养老服务机构的审核、年检工作，加强监督管理，搞好服务保障。各有关部门要加强协作，密切配合，形成加快养老服务业发展的合力。
各养老服务机构要严格按照批准的项目开展养老服务业务，严禁将养老服务机构用地改作其他商业用途及进行商业开发;要完善服务对象的合同管理，明确责任和义务;要建立健全内部管理制度，自觉接受有关部门的指导和监督，对达不到要求的责令限期整改;对不执行整改或整改后仍达
不到要求的，停止其享受的各种优惠扶持政策。要促进养老服务业的规范化、标准化发展。
余姚市老龄办 胡永夫
【摘要】居家养老服务是社会发展的必然需求，是老龄社会的应对和调和，是传统养老的延续和发展，是社会养老的探索与实践。我们余姚市的居家养老服务工作起步于2007年底，经过近三年的实践运作，取得了一定成效，受到老年人的欢迎，但是作为一项长期性、重要性工作，今后如何进一步发展、深化和提高，不得不引起我们认真的思考。
本文试图对余姚市近三年的居家养老服务进行总结，通过对目前存在的五大主要问题进行分析研究，进而提出一些对策和建议，这对深入开展居家养老服务，进一步满足老年群体的养老服务需求，具有十分重要的现实意义。
随着人口老龄化程度的不断提高，养老问题日益突出，逐渐成为当今社会的焦点。而家庭养老功能不断弱化，机构养老服务水平低下，老年人养老服务需求不断提高，使养老服务越来越成为迫切需要面对和解决的重要问题。在这样的大背景下，一种新型养老服务模式----居家养老服务应运而生。
我市的居家养老服务起步于2007年底，经过三年来的实践与探索，取得了一定的成效，受到了老年人的欢迎。但作为一项长期性、重要性工作,如何解决现有问题,如何进一步深化、提高和发展，需要引起我们认真的思考。 目前居家养老服务存在的主要问题
正视目前存在的问题，是发展居家养老服务的重要前提。对近三年的实践进行总结思考，笔者以为目前我市居家养老服务主要存在以下五个问题。
政府压力过重，越位与缺位并存。
居家养老服务作为一项新兴的事业，这些年主要处在政府扶持、推动阶段。自2007年开始，市政府、市民政局、市老龄委相继出台了一系列政策和文件，无论是建设服务设施，成立服务机构，设立服务内容都主要由政府来完成。我们也不得不承认，政府积极参与，强力推动的模式，短期效果十分明显，但也引发了一些问题。
一是容易造成错觉。居家养老服务刚开展，我市实施政府购买服务来推动这项工作，我们在宣传居家养老服务时，往往会着重宣传政府购买服务，而社区在开展居家养老服务中重点对享受政府购买服务人员进行服务，这样无形中造成一种印象，即居家养老服务就是政府购买服务，使原本内容广泛的居家养老服务内容窄化。而实施政府购买的对象，又仅仅限于自理有困难的城镇特殊困难老人，这样，居家养老服务就成为政府为城市困难老人购买服务的代名词，在实践中影响了居家养老服务的推广和发展。
二是容易给政府增压。开展居家养老服务是家庭、社会、政府多方责任共担的一种新机制，但政府过度地“亲力亲为”容易造成人们对政府的依赖心理，再加上有些社区在确定享受政府补助对象时没有严格对照标准，导致有些家庭和老年人本来能够自我照料或部分自我照料，但将照料责任转移给政府，把家庭应该承担的责任、社会可以承担的责任推向政府，导致政府责任日益扩大。而政府一旦开始提供了服务，今后也难以从中退出，长此以往，政府将不堪重负。
三是容易造成职责不清。作为政府原本的主要职责是在加强管理上，出台政策上，以及规划、监督上。现在，政府却承担了大量事务性工作，造成责任越位，同时该负的管理和监督职责没有及时到位，造成了责任上的缺位。 市场发育滞后，信息与信心并缺。
三年来，我市的居家养老服务市场运作机机制不够完善，与老年人日益提升的服务需求相比，市场发育滞后，民间资本参与这个行业几乎是零，老年花钱买服务的意识也不强，阻碍了居家养老服务健康发展。
一是信息渠道不畅，对市场认识不够清晰。居家养老服务是新兴事物，很多民间组织和企业对居家养老服务根本不了解，甚至从没听说过。同时，由于缺乏必要的信息渠道，他们对居家老年人的养老服务需求不够了解，根本不知道有这样一个服务行业，造成很少有民间组织和企业投资涉及到居家养老服务中去。
二是利润空间狭小，民间资本参与信心不足。由于目前政府成为了居家养老服务的具体承担者，服务行政化色彩较浓，无论是组织服务人员、确定服务对象，确立服务内容都有政府来操作，侵占了本应属于民间组织的居家养老服务市场份额，影响了企业的发展空间。另外，居家养老服务是微利行业，它的性质决定了其经营必定是艰辛的，某种程度上可以讲是要“奉献”的。以办老年食堂为例，用低廉的价格为老年人提供送餐上门服务，固然受到老年人欢迎，但往往是“叫好不叫座”，因为这很可能是一笔亏本的“买卖”。利润空间的狭小，使民间资本参与居家养老服务行业的信心不足。
队伍建设迟缓，数量与素质同低。
居家养老服务队伍建设，是发展居家养老服务的重要环节，但目前，不论是服务人员的素质、数量还是服务质量，都与老年人的实际需求存在较大的差距。
一是服务人员素质普遍不高。目前，我市居家养老服务管理人员、服务人员的培训一直采用非正规“自我”教育培训方法，没有系统的培训教材，而实现自我教育的内容又比较狭窄、低级，使服务人员的专业化程度较低，影响服务质量。同时，居家养老服务员又被等同于一般的家政服务员，社会地位和待遇较低，导致一些有一定素质的专业护理员不愿从事这项工作。愿意从事的只是一些文化水平低、年龄偏大的下岗女性和外地人员，而外地人员因语言不通，生活习惯差异较大，影响服务质量。
二是志愿者队伍数量总体不足。在专业养老服务人员严重不足的现状下，志愿者队伍作为居家养老服务的重要补充力量，但由于目前缺少健全完善的激励、培训机制，真正能发挥作用的还较少，还不能填补缺口。停留于名册的多，真正发挥作用的少;节日性问候式的多，长期固定结对式的少，而且志愿者服务水平参差不齐。照顾老人也是件需要技巧的工作，不是任何人能胜任的，如果没有相关的知识，可能会束手无策。总体上讲，真正能帮助老人的志愿者还不够。 资源效用低下，共享与共管失调。
从目前服务开展情况看，居家养老服务资源的利用效率不高，条块分割，各自为战，没有形成合力。
一是硬件服务资源发挥效能不高。建立居家养老服务站是开展居家养老服务的重要举措。从我市的实际出发，采用了独立建站、合建、与办公室兼容等方法，其中最多的是采用与村落文化宫或老年活动室合建的方法。这一做法将有限的资源进行整合，实现资源共享，十分合理，但同时也暴露出一些问题，即资源共享不共管的问题。无论是环境卫生，还是设施维护，都缺乏统一的管理，出了问题互相推诿，不少服务站平时有关门现象，应有的服务功能没有真正发挥。如，服务站中的一室多用，老年电大教室同时又是民工学校、青年团员学校及妇女教育学校，因缺乏统一管理，结果造成长期关闭，没有发挥应有作用。
二是人力服务资源配合协调不够。居家养老服务资源本身就很缺乏，又由于分散于各部门、组织、单位，彼此间各自为战，缺少协调与沟通，致使资源利用缺乏效率。如巾帼志愿者、青年志愿者、党员志愿者等服务资源，没有统一的协调者，各自站在部门的角度考虑居家养老服务，导致了部分老年人结对多支志愿者，部分老年人无人结对。另外服务活动冷热不均现象严重，往往一窝蜂似的拥挤在老人节或春节期间，缺少长期性帮扶。 农村待遇偏低，力度与广度不足。
政府对居家养老服务的政策支持和配套措施等方面，城乡之间差距明显，主要表现在资金扶持失衡，政府给予城镇社区的扶持政策和资金支持，远远高于给予农村的支持，造成农村发展后劲不足。
一是农村财政支持力度不足。目前，在我市，城镇社区困难老年人由政府实施购买服务，每人每月享受标准为120元，而社区则有每人每月30元的工作运作经费;而在农村，困难老人却享受不到。虽然我们提出实施福利性购买服务，却完全要依靠行政村的经济实力设定享受对象和享受标准，且这种享受具有不稳定性。目前占老年人口80%的农村老年人享受福利性购买的只有273个，而占老年人口20%的社区老年人享受政府购买服务的有831人，无论是数量上、标准上，农村老年人的待遇明显受“冷”。其次是居家养老服务中心的补助上，社区建立居家养老服务中心按政策可享受一次性10万元的补助，但农村社区则无政策享受，城乡差别之大很大程度上影响了农村开展居家养老服务工作的积极性。
二是农村居家养老服务覆盖面不广。在我市,有80%的老年人生活在农村，生活状况差、急需帮扶的老年人也在农村。农村中空巢老人、留守老人普遍存在，他们需要通过提供居家养老服务来改善晚年生活质量。2008年起，我市的居家养老服务由社区向农村拓展和延伸，先后有57个行政村开展了居家养老服务试点，今年将再增加35个试点村，三年共计92个行政村。但是，就全市而言，农村居家养老服务的覆盖面还不够广，只占全市的35%。换而言之,还有一大批农村老年人享受不到居家养老服务,需要建立全覆盖的农村居家养老服务网络,把所有农村老年人纳入居家养老服务的范围之内。
居家养老服务发展的对策建议 明确政府定位。
居家养老服务作为一项社会工作，首先必须体现政府的意志和其倡导的社会价值观，尤其在工作开展初期，政府的推动、引导作用，必须作为这项工作的初始动力，贯穿于启动、规划、组织等各个环节和过程，但并不意味着政府把居家养老的所有事情包办下来，还需把其职责限制在一个合理的范围，下步必须给政府合理定位，明确职责。
一是政府要积极支持，成为居家养老服务的倡导者。政府要把居家养老服务纳入国民经济和社会发展总体规划，制定有力措施，建立支持居家养老服务的机关配套制度，在政策引导、资金支持和督促检查方面为其提供制度保障，并向全社会宣传老龄化发展形势，宣传“花钱买服务”的消费理念，吸引社会资金投资于养老服务事业。同时要加大对农村的扶持力度，有计划地向农村倾斜，实现城乡一体化发展。
二是政府要加强调控，成为居家养老服务的监管者。作为政府要对居家养老服务扶持政策的贯彻落实情况，对政府和社会各界投入居家养老服务资金的使用效果，服务机构、服务内容、服务质量等方面实施全过程质量监控，改变一些社区仅对生活自理能力弱老年人购买服务，或者以购买物品代替购买服务的做法，还原居家养老服务内容的真正面目，发挥居家养老服务效能的最大化。
完善市场机制。
今后，老年群体的养老需求将越来越呈现多层次、多样化的趋势，引入民间组织及企业参与居家养老服务，有效调动他们的积极性，建立良好的市场运作机制，是发展居家养老服务的正确方向。
一是要积极培育民间组织。全方位支持更多的民间资本参与居家养老服务，制定积极的措施鼓励各类民间组织和企业、个人从事居家养老服务，为他们提供宽松的生存和发展空间。要积极宣传养老消费观念，通过“服务商主动服务→老年人体验服务产生依赖→建立服务市场”，从而达到市场化目标。
二是有效提升服务内容。随着生活条件的改善，老年人生活质量的提高，他们对养老服务需求的内容不断增加，尤其是在城市中，一些老年人已从寻求生活援助的低标准进入到寻求心理援助，追求精神生活的高层次，因此，我们的服务内容也要不断发展，不单单是得提供救助性的服务，而应向预防性、发展性的服务延伸，拓展。 整合服务资源。
居家养老服务资源本身相对匮乏和分散，要达到最大化的利用率，必须进行有效合理的整合。
一是合理整合公共服务资源。发展居家养老服务工作，今后要加强老年人居住区域内养老服务资源的合理整合，实现各类公共服务设施资源共享。要促进公共设施对外开放，最大限度发挥现在服务设施的综合效益;要争取把一些闲臵的学校、村委办公楼、厂房等，通过租赁、购买等形式，改建成居家养老服务机构;要充分利用卫生服务中心、敬老院等现有市场服务资源，提高服务资源的综合效用。
二是优化利用社会人力资源。开展居家养老服务，不是一个部门或组织能独立完成的事，综合利用各部门的组织优势参与居家养老服务是今后发展方向，比如妇联、团委、学校等，但必须打破部门视野，打破各自为战，统筹安排与考虑。要利用老年人自身资源，开展“以老助老”;要发动有一技之长的爱心社会人士的力量，积极参与居家养老服务，力尽所能帮助解决居家老年人“难、烦、愁”问题。 加强队伍建设。
要进一步发展我市的居家养老服务，离不开一支高素质，强能力的服务队伍，今后在逐步提高居家养老服务人员待遇的基础上，还需加强管理。
一是促进服务水平专业化。建立居家养老服务人员定期培训制度，可与敬老院、卫生部门、劳动部门联合举办各种培训班;注重吸收有一定技能和业务素质的下岗职工从事居家养老服务工作。
二是保持服务队伍稳定性。对居家养老服务人员采取人性化管理，通过激励机制、集体活动增强服务人员的荣誉感、成就感，减少服务人员的流失;要通过宣传引导扩大助老志愿者队伍，明确志愿者服务内容和服务规范，有效增加志愿者人数量和提高志愿者服务质量;要注重服务的长期性和经常性，唱响为老服务“四季歌”。
郑州市人民政府
关于加快郑州市养老服务业发展的意见
(郑政〔2010〕7号 二○一○年三月五日)
各县(市、区)人民政府，市人民政府各部门，各有关单位：
为适应我市老年人口快速增长的形势，加快养老服务业发展，提高老年人生活质量，根据国家和河南省有关文件精神，结合我市实际，现就加快发展养老服务业提出如下意见，请认真贯彻执行。
一、加快发展养老服务业的指导思想与基本原则
(一)指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，结合我市实际，加大对养老服务事业的政策支持和资金投入，培养老年服务消费市场，吸纳社会就业，创新养老服务业发展体制机制和运营模式。通过政府和社会力量的共同努力，有计划、有步骤地推动养老服务体系建设，满足老年群体多层次、多样化的养老服务需求，增进社会和谐。
(二)基本原则：按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，积极促进我市养老事业发展。(1)服务对象公众化。以面向全社会老年人为发展宗旨，不断满足老年人的服务需求，提高老年人的生活质量。(2)服务方式多样化。以居家养老为主、机构养老为辅，大力发展住养、医疗康复、文化娱乐、精神慰籍等多种服务项目，实行有偿、低偿及无偿服务，满足不同层次、不同类型老年人的需求。(3)服务队伍专业化。推进规范的职业技能培训，
提高养老服务从业人员的道德、服务意识和业务技术水平。(4)投资主体多元化。在保证政府投入的同时，鼓励社会各方面力量参与老年福利事业，拓展社会福利机构建设的投资渠道。(5)运作机制市场化。鼓励非政府组织和个人参与养老福利机构的运营管理，实行自主经营、自负盈亏、自我发展。(6)城乡发展一体化。统筹城乡养老服务事业发展，促进社会公平。
二、加快发展养老服务业的主要任务
(一)进一步完善老年社会福利服务体系。各级政府要加大财政投入，通过新建、扩建、改造和购置等多种方式，扩大公益性养老服务设施规模。积极支持以公建民营、委托管理等形式将公有产权的养老服务设施交由非营利性社会组织运营，借助专业化社会组织的力量，优先满足城乡“三无”、“低保”、“五保”老人和特殊困难失能、半失能老人以及孤老优抚对象的基本养老需求，进而为广大中、低收入老年人提供社会化养老服务。积极探索养老服务由补缺型向适度普惠型转变的新路子，逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系，不断提高养老服务业的整体发展水平。
(二)大力发展社区居家养老服务。在充分利用现有各类社区服务设施的基础上，建设一批社区养老服务中心、老年日间照料中心，结合社区卫生服务、文化活动资源，逐步形成完善的居家养老服务网络。通过政策引导、税费优惠和提供低偿或无偿社区服务场所等措施，鼓励社会化服务机构和企业在社区设置养老服务网点，
广泛开展日间照料、短期托养、康复护理、精神慰藉、送餐代购、咨询指导、法律维权、安全巡视等社区养老服务。推动农村敬老院拓展服务内容，面向农村家庭特别是空巢老年家庭开展社会化服务。
(三)积极推进养老服务机构建设。对非公办和公办养老服务机构在服务准入、监督管理、政策扶持等方面一视同仁，逐步形成多层次、多样化的养老服务机构发展格局。促进养老服务机构规模化、品牌化、网络化经营，推动形成一批设施条件完善、拥有知名品牌、具有较强竞争力的大型养老服务机构。从2010年开始，我市养老机构每年新增床位不低于2000张，其中：2010年市政府投资新建一所300张床位的老年公寓，市福彩公益金和市财政共同投资新建一个综合性老年服务中心。10年合计新增床位20000张以上，到2020年，总床位数由目前的13000张发展到33000张以上，实现每1000名老人拥有23张以上养老床位，基本满足老年人对机构养老的需求。
(四)加强城乡老年居民的医疗保障服务。政府兴办的医学高校和综合性医院，应设立老年病科研项目或组织，有条件的应积极设立老年门诊、老年病专科医院、老年护理院、临终关怀机构。鼓励规模较大的养老机构依法设立门诊部或卫生所，符合医疗保险定点资格条件的，纳入定点范围。社区卫生服务机构对入住社区内老年公寓、托老所等养老机构的老年人，要积极提供基本公共卫生服务。
(五)大力发展老年文化体育教育服务场所。各级要充分利用
现有的文体设施，通盘考虑，科学配置，保证老年人文体活动的需要。社会各类文化体育设施，应优先向老年人开放。积极发展老年教育事业，加强老年大学建设，充分利用广播、电视、网络等媒体开展老年教育，满足老年人再学习的需求。完善老年教育机制，采取福利制度和市场化相结合的运行模式，更好地发挥老年教育资源的作用，使更多的有学习需求的老年人入校学习。
(六)促进老年用品和服务市场开发。积极引导企业根据老年人的身心特点，开发、生产和经营老年食品、护理用品、康复辅具和自助设备等老年用品，满足老年人及各类养老服务机构的特殊需求。大力发展老年旅游、老年文化和老年保健市场，鼓励相关领域的企业开发适合老年人消费特点的旅游产品、书刊杂志、音像制品、健康保健等产品和服务，丰富老年人的文化生活。
(七)加强养老服务专业人才队伍建设。鼓励高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，开辟养老服务培训基地，加快培养老年护理、营养和心理等方面的专业人员，逐步实现养老服务人员的职业化、专业化。鼓励养老服务机构吸纳就业困难群体和具有医护专业知识的人才从事养老服务，增设养老服务公益性岗位，逐步建立养老服务岗位政府补贴制度。充分发挥社会工作者在养老服务中的积极作用，加快培育从事养老服务的志愿者队伍，实行志愿者注册制度，形成专业人员引领志愿者的联动工作机制。
三、为养老服务业营造良好的发展环境
(一)鼓励社会力量参与老年福利事业，进一步开放养老服务
市场。鼓励各类投资主体兴办养老服务机构;鼓励跨行业对闲置医院、学校、企业以及各类培训中心、活动中心等设施资源进行整合改造，使之用于公益性养老服务;鼓励社会组织和企业深入社区，开展居家养老服务。
(二)鼓励金融部门充分发挥信贷支持作用。鼓励金融机构支持老年社会福利事业发展，增加对养老服务机构及其建设项目的信贷投入，适当放宽贷款条件，并提供优惠利率。
(三)积极吸引外商投资养老服务业。鼓励外商投资建设和经营养老服务机构、开发老年产品等项目，促进我市养老事业的发展。
(四)鼓励社会力量对养老服务机构进行捐赠。企事业单位、社会团体和个人等社会力量通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性养老服务机构的捐赠，在缴纳企业所得税或个人所得税以前按规定予以扣除。捐赠的款物使用要尊重捐赠人意向。捐赠人没有明确意向的，应主要用于改善养老服务机构设施条件和服务对象的生活。
(五)建立养老服务机构准入、监管和退出机制。一是加强对养老服务机构行业准入管理，研究制定养老服务机构行业准入标准，完善相关准入条件。民政部门对辖区内申请认定民办非企业单位的养老服务机构和居家养老服务组织，按照有关规定进行审核验收，对符合规定条件的，要及时审批，准予登记。二是依据国家关于养老机构的有关规范和标准，结合我市实际，制定老年护理服务标准、机构运营管理制度等，规范养老服务机构的建设和运营。逐步构建
服务质量监控体系，建立社会化养老服务评估制度。三是对辖区内已开业运营的养老服务机构，要及时进行监督检查，对发现的问题及时整改，整改后仍不合格的依法处理。养老机构退出或解散时，应优先安置收养的老人，切实保障好老人的合法权益。有财政投入的养老服务机构，在退出、破产和解散时，其清算结余的相应部分，应上交有关政府部门或交由当地其他非营利性养老机构，全部用于提供非营利性养老服务。
(六)禁止向养老服务机构乱收费、乱摊派。除法律、法规规定的收费项目外，任何部门和单位不得向养老服务机构强制收取任何费用，不得以任何理由强行要求养老服务机构提供各种赞助或接受有偿服务。
四、加大对养老服务业发展的政策扶持
(一)加大对养老服务机构的税费政策扶持力度。经民政部门、税务部门审核，符合条件的福利性、非营利性养老服务机构，依法享受免征或暂免征收服务收入营业税、养老服务机构自用房产及土地的房产税、城镇土地使用税等优惠政策，认真落实国家有关所得税的优惠政策;减免其行政事业性收费(法律另有规定的除外);对缴纳水利建设专项资金确有困难的福利性养老服务机构，可报经主管部门批准，予以减免。
政府主办和特许经营的供水、供电、供气、供暖、通信、有线(数字)电视等经营单位应为福利性养老服务机构提供优质服务和收费优惠。其中用水、用电、供暖、用气(燃料)等价格与居民用
户实行同价，并免收相应的配套费;免收养老服务机构有线(数字)电视、宽带互联网一次性接入费。福利性养老服务机构发生的生活垃圾、粪便清运和排污等费用，可在达标排放污染物的情况下，经负责征收排污费的环保部门核准后免缴排污费。
(二)优先安排养老服务机构建设用地。国土部门对符合规划要求并具备划拨条件的福利性养老服务机构建设用地要优先予以保证，对不具备划拨条件的养老服务机构用地要按照有关规定加快审批，严格审批后的监管，确保土地真正用于养老服务事业。养老服务机构擅自改变土地用途的，由土地部门依法收回土地使用权，重新处置。
(三)加大财政对社会办养老服务机构的投入。各级政府要加大对社会办养老服务机构的财政扶持力度，大力支持养老服务机构发展，对取得《社会福利机构设置批准证书》和《民办非企业单位证书》的社会办养老服务机构，市财政给予建设补贴和床位运营补贴。
1.建设补贴。从2010年起，六区内新建(自建房和租用房)的社会办养老服务机构，床位在50张以上(含50张)，经民政部门考核验收达标后，由市财政按照民政部门核定的床位数给予建设补贴：自建用房的每张床位补贴3000元(分3年按每年每张床位1000元)，租用用房且租用期5年以上的每张床位补贴2000元(分5年按每年每张床位400元);市属县(市)新建社会办养老服务机构的补贴参照以上标准减半执行。各区县也要给予一定的补贴。接受补
贴的社会办养老服务机构5年内改变用途的，由相关部门收回一次性开办补助款。
2.床位运营补贴。从2010年起，每年年底由市民政部门牵头组织对社会办养老服务机构的服务设施、服务内容、服务质量、服务对象满意度等进行达标评定，经评定达到标准的，按照社会办养老服务机构入住的具有本市户籍的老年人(必须入住3个月以上)数量，市财政给予每张床位每月平均150元的床位运营补贴。有条件的县(市、区)在此基础上也要给予一定的补贴。
(四)鼓励扶持居家养老服务。通过政策引导和资金支持，大力发展居家养老服务。市财政每年拨付500万元居家养老服务工作专项经费，用于建立健全老年人居家养老服务管理网络和个人档案;老年人日间照料中心、社区托老站建设的补助;对居家养老护理员进行培训和资格认证;扶持农村居家养老工作的开展。各县(市、区)财政也要设立居家养老服务工作专项经费，积极开展居家养老服务工作。
五、建立健全工作机制
(一)加强组织领导。各级政府要加强对养老服务业的组织领导，将养老服务业的发展列入议事日程。进一步强化政府公共服务职能，制定实施计划，出台相关政策，采取有力措施，积极协调推进。市老龄工作委员会统一领导、规划全市养老服务业的发展，市老龄工作委员会办公室负责具体日常工作。市老龄工作委员会各成员单位要切实履行职责，积极支持养老服务业的发展。县(市、区)
也要成立相应的老龄工作机构，落实人员编制，确保老龄工作有专人负责。
(二)建立经费保障机制。各级政府要按老年人口规模安排老龄事业发展专项经费，列入财政预算，并随着财政收入的增长而增加。市财政按照本市60岁以上老年人口数量，以每人每年2元的标准拨付老龄工作经费，用于全市老龄化问题的调查研究、老年维权和学术交流，组织全市老年人开展教育、体育、文化娱乐等活动。
(三)健全行业自律机制。培养和发展养老服务业行业协会等中介组织，建立健全行业内自我管理、自我协调、自我发展机制，促进养老事业健康发展。
近年来，在市委市政府的重视下，我市养老服务业取得一定发展，但与发达地区相比还存在相当差距。一是养老社会福利机构总体数量和规模小，远无法满足社会需求。二是养老社会机构运营经费不足，经营困难。三是养老院的服务水准较低，无法吸引有经济实力的老人入住。
几点建议：
一、应重视社会养老福利工作。把加快发展养老服务业列入议事日程，纳入经济社会发展规划，在基本建设计划中统筹安排社会福利设施建设。
二、强化公办养老机构的示范作用。加大财政投入，有计划地新建、改建、扩建一批公办养老机构。
三、鼓励民间资本开办养老机构，缓解未来的供需矛盾。
四、民政部门应指导督促各养老机构开拓创新，自谋发展。
五、大力推行居家养老模式。借鉴先进地区经验，探索建立居家养老的相关机制，完善社区服务设施，建立养老服务“家庭医护服务平台“，实现网络化服务。
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