政府角色与职能转变
[摘 要]有限政府理论是古典自由主义者对政府角色定位的思考,在此基础上划分政府与社会、政府与公民的关系,为论证政府职能定位与职能向度提供理论支撑,这对我国政府行政具有现实的借鉴意义。
[关键词]有限政府;内核;角色;职能
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“自由主义国家观为什么要及如何限制国家行动的范围,谨慎地对看待国家权力,是基于政府对个体权利的潜在威胁表示担忧所作出的反应。”〔1〕有限政府理论的诉求与表达是古典自由主义者把国家看成一种“必要的恶”而作出的理论回应。有限政府理论的论证前提是“自然状态”的存在。在最本真自然状态下,个人作为“理性的利己主义者”而存在,每个人拥有不受他人支配的意志与权利的自然权利,但是自然资源的相对匮乏与公平分配方式的欠缺,使得自然状态下的人们缺乏必要的安全感和秩序感,容易造成自然状态下民众的冲突与斗争,使得自然状态无法正常而有效的运转。在这一条件下,政府的存在成为一种必要,但政府的存在必须是有限。
一、 有限政府理论的概念分析
有限政府理论作为西方自由主义的政府范式理论,认为政府的行为必须是受限的,政府存在的最基本的目的是维护公众的权利和保护财产安全。“虽然人们在参加社会时放弃他们在自然状态中所享有的平等、自由和执行权,而把他们交给社会,由立法机关按社会的利益所要求的程度加以处理,但是这只是出于各人为了更好的保护自己、他的自由和财产的动机,社会或由他们组成的立法机关的权力绝不容许扩张到超出公众福利的需要之外。”〔2〕以洛克为代表的古典自由主义者为有限政府内核指向提供了参照依据,认为政府的权力必须受到限制,把服务民众作为政府存在的价值诉求。首先表现在,政府权力的获得必须基于民众的授权与同意,政府权力受制于民众的权利;其次,政府的价值诉求是构建服务型的政府,以维护社会有序的竞争秩序为责任;最后,有限政府的职能是执行公共意志,实施国家权力机关制定的法律规范,其本质是依法行政。古典自由主义者从实然与应然的角度,规定了政府的权力还必须受制于有效的法律,这种法律的制定和适用必须以保障公民的利益和权利为主旨。由此出发,有限政府的理论倡导个人权利的优先性,即个人优先于国家而存在,社会优先于政府而存在;国家权力来源于公众权利,政府权力反过来受制于公众权利;权力以服务公众为存在的目的。因而,个人成为了政府存在的目的,国家、政府成为服务个人的工具,这一理论传统一直延续和贯彻于各个时代自由主义大师的理论学说之中。
二、 国家与政府角色定位——有限政府理论的诉求
探析古典自由主义关于有限政府理论的论说,可以看出:政府是作为“一种必要的恶”而存在的,阿克顿爵士一针见血地指出:“权力,不管它是宗教还是世俗的,都是一种堕落的、无耻的和腐败的力量。”“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。”〔3〕政府权力的作用范围必须有一定的界限,权力必须受到应有的限制,为了把政府权力“关进笼子”,划定政府的权力边界,需要从有限政府理论的内核定义出发,定位政府角色。
(一)国家与社会二元分立
“在西方学者的语境中,公民社会以其特有的自治的特点,天然的与政治国家具有相对独立性”。〔4〕从假设的自然状态出发,以洛克为代表的古典自由主义者,论说了国家与政治社会的二元分立,“开始组织并实施组成任何政治社会的,不过是一些能够服从大多数而进行结合并组成这种社会的自由人的同意。这样,而且只有这样,才曾或才能创立世界上任何合法政府。”〔5〕由此看出,第一,政治社会先于政治国家而存在,作为整体社会中个人的生命、自由、财产是公民不可剥夺的基本政治权利,这种权利的让渡或者部分的丧失必须是基于政治社会中个人的同意。而国家的一切生活和活动应该以维护和促进个人的自由为目的,反对任何形式的国家的“入侵”与毫无根据的国家控制;国家只是手段而不是目的,是维护个人权利的工具;与此相适应的是国家的权力来源于政治社会中的人民,国家权力的获得是政治社会中人们为了克服自然状态下种种不足而做出的权衡,也就是说,如果国家存在的目的与生活,违背了起初建立国家的政治社会中公民的意志,国家侵犯了公民社会,国家滥用权力试图控制社会,那么,政治社会中的个人有权收回让渡的权力,重新订立契约,建立新的国家政权,政治社会享有对国家的最高审视与裁判权。第二,政治社会先于国家而存在,蕴含了政治社会本身具有自我管理,自我调节的能力,政治社会可以通过内部的理性规则运转,实现内部自身的有机统一与整合,因而政治社会自当责任、自我发展的能力能够使政治社会作为单独一极相对独立而完整的存在。通过政治社会构建的安全的堡垒可以为公民社会中的成员活动提供自主性空间,为保障统一公民权利提供庇护,这样公民合法的经济权利和财产安全就能够得到保障,也为政治社会的主体地位的维持与发展树立了坚实的屏障。基于以上的分析可以看出,古典自由主义者把独立的公民社会或者政治社会作为制约国家权力的基础,以此出发划清了国家和社会的边界,为公民社会制约国家权力、监督国家行为、促进国家自律提供了理论依据,同时也催生了传统自由主义关于国家与社会二元分立的论说。
(二)政府与公民的脱离
古典自由主义者有限政府理论在政府与公民关系的论说上,也吸纳了国家与社会关系二元分化的观点,在古典自由主义者看来:第一,作为原子似的个人是自由而独立的,公民先于政府而存在,公民组建政府的目的是在必要的时候维护基本的公共秩序和正义价值理念;政府是公民的契约缔约的产物,这种公民契约赋予了公民先于政府存在的身份认同,使得公民权利的维护和保障凸显出来。第二,政府具有自利性与自我扩张的倾向,若政府活动范围和权力运用毫无限制的扩张,必将危害个人和公民的权利与利益。因此,政府虽然是因为公民为了维持应有的秩序部分的让渡权力而成立的,但政府的权力必须是有界限的,公民权力的让渡也必须有所保留。这就引发了古典自由主义者政府与国家的相对分立的理论诉求。这种理论逻辑前提首先是确定对个人权利的维护与保障,然后以此划定政府权力与公众权利的边界。通过这种边界划分,公民个人获得了相对独立与自由的活动范围,有利于形成个人对政府权力的监督与制衡,政府的行为也被限制在一定的范围之内。
三、建设服务性政府的启示
加快转变政府职能,建设服务性政府,实现政府管理服务的高效、便捷、有效是新时期政府工作重中之中。政府职能转变一方面是要改变政府自身效率低下、职能错位、贪污腐败的低劣现实,另一方面也是重塑公众对政府的信心,维护公权力的威信、保障公民权利的有效途径。因此,政府角色定位与职能调整关系社会建设的推进与政府执政水平的提高。政府不仅要在经济发展、稳定物价、社会保障方面加大投入,努力实现公共服务性政府,从而提高民众生活水平。而且还需要为公众参与政府监督、拓宽民众参与政府决策提供有效的途径,保障民众真正履行自己的当家做主的权利。
(一)加快完善公众参与公共行政机制
高效、廉洁的政府是必然是公民处于公共行政核心的政府,公民能够通过公平、公开、公正的方式有序的参与政府公共行政的制定。政府公共行政的前提是保障公民的与社会的分配的公平公正。因此,作为公共行政输出方的政府所提供的公共行政服务或者管理应当是公平透明的,这样有利于公共行政参与方的监督与反馈。政府公共行政政策的制定必须增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。加快政府政务公开、财务公开,保障公民参与公共行政的制度化建设,搭建有效的政府——公众互动平台,增强政府与公众之间的认同,是公民参与公共行政制定的基本条件。因而,切合有限政府的内涵要求,加快公民参与公共行政的制定,才能为政府职能转变提供良好的公共环境与舆论支持,更好的实现政府公共服务的职能。
(二)明确政府角色定位,转变服务方式
现代政府“有限性”的内核诉求,需要清晰而明确的界定政府在公共事务中承担的角色,准确定位与发挥政府在繁杂公共服务中的角色,变无限服务为有限服务,突出政府在市场与社会资源整合方面的作用,理顺市场与社会各方的作用转变职能是建设服务性政府的题中之意。但是,现代政府作为管理社会、服务公共福利最强有力的组织,其作用的发挥不是万能的,政府本身存在着信息有限、能力有限、资源有限等问题,因此,如何在繁杂而又变化的实际公共管理活动中准确定位政府在公共服务中的角色是政府有效行政的基础性因素。笔者认为,通过政府与公众之间的信息收集、整理与共享,实现政府公共服务于民众的对接,在公共行政制定过程中考虑周全、设定完整的服务程序可以有效的弥补政府“理性有限”的束缚。以此,构建以政府与民众在服务信息共享为基础的互动与反馈机制,政治有所为、有所不为,政府的公共服务才能找准定位,民众的诉求才能充分的表达与倾听。
结论
有限政府是现代政府治理与角色定位的共识,虽然其理论萌生并发展与于17世纪,作为资产阶级反对封建君主专制的有力武器,但其理论所表达的政府角色定位与服务公共福利职能诉求依旧就有强有力的现实与理论意义。以有限政府思想所表达的内核诉求,规范政府行为、推动政府服务转型,具有现实而紧迫的时代意义。
〔参 考 文 献〕
〔1〕安建增,王绽蕾.“和”的政治意识:善治的政治心理基础〔J〕.陕西理工学院学报:社会科学版,2008,(03).
〔2〕洛克. 政府论(下) 〔M〕.北京: 商务印书馆,1993.113.
〔3〕〔英〕阿克顿.自由与权力〔M〕.北京:商务印书馆,2001:342.
〔4〕高新民.公民社会·和谐社会与党的执政基础〔J〕.理论动态,2006,(18).
〔5〕莱茵霍尔德·尼布尔.道德的人与不道德的社会〔M〕.蒋庆,等译.贵阳:贵州人民出版社,1998.
〔责任编辑:张 港〕
作者:官茂元
国务院决定设立“四大”综合配套改革试验区(简称综改试验),是党中央提出的一项重大战略任务,反映了建设富强民主文明的现代化中国的内在要求,体现了党、国家和人民的新期待。综改试验的构建需要从多方面着手。其中,积极转变政府职能是综改的题中应有之义;而综改试验区的成效,又在一定程度上取决于政府职能的转变,取决于政府自身建设和管理创新的推进。因此,在综改试验的过程中,一项十分重要的任务就是必须加快政府职能转变,积极推进政府的自身建设和管理创新。
综改试验中政府的理念和走向
服务型政府:政治还是治政?
综改的目的在于形成一种良好的社会管理体制,实现良好的社会治理。而要实现良好的社会治理,从根本上说,就是要解决好两大问题:政治与治政。
政治学研究表明,一个秩序良好的社会,必须是一个合理划分“公共领域”和“私人领域”界限的社会。属于公共事务的,纳入公共事务管理的范畴,由公共权力(政府)部门采用法律的、行政的、政策的多重手段去解决;属于私人事务,由私人自己或私人之间(包括个人之间、组织协会之间)通过协商、交易等方式去自行解决。对于“私人领域”的管理可以称作“社会治理”或“治理社会”,属于“政治”的范畴。“公共领域”的管理可以主要地被界定为“政府治理”或“治理政府”,属于“治政”的范畴。前者强调的是“治民”,后者强调的是“治官”;前者的目的是要规范公民行为和社会组织行为,保障公民权益,防止暴民政治;后者是要规范政府(包括官员)行为,限制公共权力,防止暴政统治。
从政府改革的角度看,政府职能转变意味着政治观念的根本转变:从以统治百姓为核心的政治观念转向以服务百姓为核心的治政观念。前者重在“治民”,限制百姓;而后者重在“治官”,限制政府权力。这一转变与以“控制国家”为内容的民主宪政发展方向并行不悖。
基于上述认识,应当把综改政府看作中国政治发展的一项战略目标和任务。因为那不仅符合实际的发展路径,而且从中国的实际考虑,把它作为战略目标,放在与当年以市场化为导向的经济改革一样的位置上,可以通过推动以服务型政府为导向的政府改革,推动中国政治体制变革,促进中国政治发展。
政府创新:“形象工程”,还是系统工程?
综改不是“形象工程”。建一个“市长信箱”,设两个“局长接待日”,搞三个听政会,弄几个“政府主页”,并不足以打造一个综改政府。综改政府建设是一个系统工程,它需要政府理念、制度和行为方式的全面创新。
首先,要求摒弃传统的官僚制式的社会管制型政府理念,树立政府部门与社会部门(私人部门和所谓的“第三部门”)携手合作的社会治理理念和公共服务型政府理念。综改政府的理论基础应该是“民主”+“宪政”+“治理”,它体现的是以民为本、依法治政、共管共治的治国理念。
其次,还需要在重新界定政府角色和定位的基础上,实现制度创新。在一般的政治学研究中,政府角色被表述如下:在国际社会中,政府是国家主权机关;在政治体系中,政府是政治权力核心;在社会生活中,政府是公共管理机构;在经济生活中,政府是市场秩序监护人;在民间生活中,政府是社会纠纷仲裁者;在私人生活中,政府是公民权益维护者。这样,在制度创新的过程中,政府要恪守维护公共利益的立场和职责,全面推广在国际上行之有效的责任制度、公示制度、听证制度、监督制度。
在具体的政府行为转变方面,要切实做好几方面的工作。第一,要将诚信政府落到实处,杜绝形象工程和运动式管理,要实实在在办事;政府做事要有系统规划,要有成本效益意识,要有责任观念和明确的问责机制。第二,政府管理要更加关注于管理的细微之处,要求政府工作更加精心细致。上个世纪80年代以来西方国家政府改革的总体方向是缩小政府管辖范围,实行解制改革,其重点不是针对结构问题,而是着眼于管理细节,实现管理制作和过程的精致化。在中国,综改政府虽然受到来自结构方面的制度性约束,但在既有结构条件下还是有大量细致化的工作要做也可做。强调政府要为百姓提供服务,而百姓所直接感受的并不是结构和制度,所认同的也不是政府花了多少钱,办了多大场面,做了多少工程,而是实实在在的生活体验:安全不安全、麻烦不麻烦、便利不便利、冤屈不冤屈。综改政府就是要遵照结果导向来改造政府。这种结果必须从老百姓的角度去感受,去定义。
新公共管理运动有一个口号,要像企业经营那样去经营政府。我们可以通过比较企业服务与政府服务来检讨政府工作。其实,明白了企业做服务的道理,也就明白了综改政府的道理。企业做客户服务,首先要明白他的服务对象是谁,其次要明白这些客户的需求是什么,然后针对不同客户的不同需求,提供专业化的服务。要站在民众的立场上做好政府服务,就要求把百姓分成不同群体,看看政府到底能为他们做什么事情:对城镇居民怎么做?对农民能做什么?对民工能做什么?对学生和老师能做什么?对中小企业能做什么?对于大型企业能做什么?对于社团组织能做什么?对于游客能做什么?对于军人能做什么?依此类推,可以不断深入细化,而且能够让各级政府有积累性地推进地方工作。
政府再造:单兵突进,还是双管齐下?
综改政府管理模式的实现需要有两个方面的努力:一是改造我们的政府,实现政府解制和减负,让它真正成为一个提供良好公共服务的机构;二是改造我们的社会,鼓励“第三部门”的发展,在能够实现社会处理的领域尽可能实现社会自治,在不能处理的领域,实行政府与社团组织的共管共治。
政治学研究还表明,国家与社会处于双向互动之中,国家的退却和政府职能收缩是以社会自组织的发展为条件的。因此,在转变政府职能、政府改革的同时,一定要促进社会组织的发展。通过各种非政府组织,把分散的公民组织起来,进行利益表达、参与政治生活,实行一定程度的自治(自我管理),既可以提高管理绩效,也可以节省政府开支,减轻政府负担,避免政府直面社会矛盾和冲突而没有回旋余地。
基于上述认识,政府应该将社会自治视为政府管制的可替代战略,把社团组织的发展纳入综改政府建设的目标中来,为社团组织的发展创造便利条件(为社团组织服务本身也是服务型政府应该的作为):降低社团登记的门槛、简化程序,方便非政府组织的成立,并可以考虑在税费等方面对其所从事的公益活动给予鼓励。
综改中建设法治政府
综改法治政府的创制
法治政府是在宪政理念指导下,依照宪法原则而构建的行政管理与公共管理模式。它是通过法律形式来完成的。其内容为三个方面:
权力——权利边界的确定。综改法治政府的第一要义在于保障人民的自由,而要保障人民的自由,就必须限制政府的权力,限制政府规制的范围,划定权力与权利的边界,保证政府权力的合法取得。
权力——权力边界的确定。政府是一个具有一定结构与功能的系统,在系统内部,还有不同的子系统,如中央与地方、中央的各个职能部门之间还存在着权力的分工与协调问题;在系统外部,还存在着行政权与立法权、司法权的关系问题。合理配置政府权力,划定权力与权力的边界也是综改法治政府的核心内容。
权力行使方式与程序的确定。政府权力是为了保障人民、服务于社会而存在的,权力的运行必须获得法律的保障,因此,法治政府的权力运行方式与程序也必须由法律来确定。
法治政府的生命
法治政府作为一个法律主体,应该也必须是具有生命力的,根据法治原则,政府的生命力来源于良好的法律制度与法律机制。
从外观上看,法治政府是一个由宪法、行政组织法、行政行为法、行政程序法构成的功能齐全、结构合理的有机体。
从内核上看,法治政府是在一定的价值观主导下的充满生机与活力的有机体。
建设法治政府,必须为政府设定基本前提——人性基础。根据宪政原则,法治政府必须是具有高尚道德情操、摒弃个人私利的人,我将其称为“公务人”,因为它既是对政府的要求,当然也是对第一个进入政府组织体的个人——公务员的基本要求。这种标准是按照法治政府的行为特征而设定的。
法治政府必须是有限政府。因此,行政法的第一任务是限制政府规制人们社会生活和经济生活的范围,体现法治政府减少规则、放松规制的要求从而促使政府职能转换和转移,促进政府从“全能政府”向“有限政府”转化。
法治政府必须是法制统一政府。一个法治国家不能允许法制和市场的部门分割与地方封锁。通过法律保留原则,确定中央与地方的权力。
法治政府必须是透明、廉洁政府。法治与廉政是紧密联系在一起的。法律确立行政行为的公开原则和一套相应的制约机制——规定行政行为依据、实施过程和结果的公开制度,有利于行政机关减少“暗箱操作”,防止滥用行政权力,保证公众的知情、参与和监督。
法治政府必须是诚信政府。通过确立一系列保障公正、公平、诚信和信赖保护的规则和制度,政府有利于改革管理方式,以公平求公正,以诚信树权威。
法治政府必须是高效政府。法治政府应该便民、高效,有利于行政机关树立服务意识,改进工作作风,提高办事效率,保证政府工作更好地实现和维护绝大多数人民的最大利益。
法治政府必须是责任政府。有权力就有责任,这是法治的基本要求。对法定范围内的管理事项进行监督,是行政机关不可推卸的职责。法律对违法、越权以及不遵守法定程序实施的行政行为,规定严格的法律责任。这有利于强化行政机关的责任意识,确保权力与责任的统一,真正做到有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿。
综改中政府职能转变与府的角色定位
综改中政府在经济领域中的角色定位
政府经济角色的归位经历了一个漫长的发展历程。虽然成效卓著,但笔者认为前一时期的改革基本上属于角色归位的过渡时期,从“垄断主导性经济主体”向“积极的经济主体”的过渡:一方面,与计划经济时代相比,政府逐步放弃了对资源的全面垄断和对市场机制的排斥,开始了市场机制的引入和非公经济主体的培育;另一方面,政府特别是地方政府在经济活动中登台唱主角,从早期的直接兴办企业到后期的层层经济目标责任制以及招商引资狂热,导致了重复建设、粗放经营、地方分割、部门保护种种弊端。这就是说,政府扮演了“积极的经济主体”的角色,而在制度保障、市场环境缔造和公正仲裁等方面着力不足。
《十一五规划》强调,实现经济社会发展目标“主要通过完善市场机制和利益导向机制来努力实现。政府要通过体制机制创新和完善政策,为激发市场主体的积极性、创造性营造良好的制度和政策环境。”这意味着政府角色的进一步转换——从“积极的经济主体”到“制度保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者”的重心转移。这是政府经济角色归位的一个新的发展阶段。
综改中政府在社会职能中的角色定位
强化政府的社会职能是新施政理念的重要组成部分。虽然政府的社会职能是一个庞杂的体系,但考虑到提出的时代背景,强化的着力点应在扩大就业、维护劳动者合法权益、加大收入分配调节力度、健全社会保障体系、加大扶贫工作力度、扩大城乡居民消费等方面,还包括社会主义新农村建设和促进区域协调发展。所有这些都具有某种“倾斜性”特征,即对弱势群体和相对落后区域的救助、保护和扶持。
虽然属于不同职能领域,经济体制改革对强化社会职能同样具有借鉴意义。如果说经济体制改革的核心是政府由“积极的经济主体”向“制度保障者”的角色归位,那么在社会职能领域,政府角色定位的核心应该有两条:一是“慈父”与“组织协调者”角色之间的合理平衡;二是“授鱼者”与“授渔者”角色之间的合理平衡。
综改中政府在公共服务中的角色定位
就普遍性公共服务而言,政府角色定位的核心是“安排者”和“生产者”之间的区分和理性选择:一方面,承认公共服务是政府的分内职责;另一方面,又要认识到公共服务不一定由政府独家垄断生产。传统政府治理中的一个误区是两类角色合而为一:政府承担“安排者”的责任,也就同时扮演着“生产者”的角色。比如,城市固体生活垃圾清运属于政府的“分内之责”,政府就成立环卫队从事垄断性的直接生产。公共服务的垄断性直接生产带来高成本、低效率、质量不尽如人意和回应性的缺乏,不仅损害了公众对政府的信任,而且无端耗费公共资源。按照新的角色定位,政府作为“安排者”决定哪些属于公共服务应该由政府来做,做到什么程度或水平,怎样付费等问题。至于多数公共服务的生产和提供,完全可以通过合同外包、政府补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成。
由于教育和公共卫生等领域目前出现的种种问题,公共服务市场化在综改试验下面临责难质疑。笔者认为,推进公共服务的市场化没有错,所要反思的仅仅是市场化的内容及具体形式。市场化具有多样化的内涵和表现形式:既可以是“政府责任”的市场化——把本应是政府“分内职责”的公共服务推向市场;也可以是“提供机制”的市场化——在政府承担安排者责任的前提下,推行公共服务生产过程的市场化,通过多元生产者间的竞争降低成本、提高效率和质量。发达国家公共服务市场化的重心在提供机制的市场化,而我们的市场化改革肇因于政府财政拮据的大背景,因而自觉不自觉地倾向于政府“卸载”。应该说,政府责任市场化的倾向应予以校正,而公共服务提供机制的市场化改革不仅要坚持,而且要加大力度,对公共服务市场化的笼统否定是一个值得警惕的认识误区。
综改中深化政府职能转变的实施理念
综改试验正处在改革发展的关键时期,在利益分化、社会多元化和高度复杂化的背景下,改革进入了攻坚阶段。在面临的种种巨大挑战面前,深化职能转变需要实施方式的创新,包括先进的实施理念和有效的实施机制两个基本层面。考虑国情和实践中面临的一些问题,笔者认为深化政府职能转变过程中应该提倡和坚持以下理念或原则。
“协同政府”理念
深化职能转变不仅意味着改革领域的扩展,更重要的是多项职能之间的合理平衡。这要求强化协调和统筹,要求改革的设计和实施要突出系统性、整体性和前瞻性。因此,“协同政府”成为应予提倡和坚持的理念。
根据英国政府1999年的《政府现代化白皮书》,协同政府的核心是“确保政策制定的高度协调和具有战略性”。高度协调即建立不同部门之间在决策过程中的制度化沟通和协商机制,克服公共决策的部门化,确保不同政策领域之间在政策上的高度一致性和整合性。决策的战略性则强调公共决策从长远出发,避免决策成为对目前现实压力的被动应付。综改必然会受到“决策部门化、部门利益化、部门利益法制化”的困扰,离《十一五规划》要求的公共决策的系统性和战略性还有相当的距离,因此,坚持协同政府理念尤为必要。更重要的是,要借鉴发达国家“协同政府”和“跨部门合作机制”的机制和具体措施,建立跨部门的设计、实施和评价机制,避免部门化可能导致的碎片化、相互掣肘和割裂。
协同政府还包括政府部门与外部主体之间的协同,首先是公民参与,其次是发挥外部专家的作用。韩国在实施政府职能结构调整时,总统行政改革顾问委员会曾经把政府正在履行的职能归结为近百类共2000多项,在科学分析的基础上提出了非常具体的职能优化方案。综改必然具有不同程度的封闭性,主管部门充当了优先项选择者、方案设计者、改革推行者和效果评价者多重角色,外部独立专家难以充分发挥作用,公民参与效果更为有限。没有这些方面的突破和创新,职能转变的系统性、整体性和战略性同样难以实现。
结果导向的责任政府理念
政府职能转变存在一个内在矛盾:一方面,改革要求政府部门放手或改变惯常的干预方式;另一方面,相关部门又在改革的创议和实施方面拥有主导性权力。职能转变意味着政府部门的自我革命,其效果可想而知。实践中部门争夺审批权和重审批、轻监管的倾向可为见证。在协同政府(包括内部协同和外部协同)的有效机制建立和有效发挥作用之前,可以运用“结果导向的责任政府”理念和机制来缓解这一问题。
所谓“结果导向的责任政府”理念,就是政府的主管部门向结果负责,权力获取与权力行使的目标和结果密切挂钩。以审批权为例,部门索求审批权要达到什么目标?这些目标是否可以直接测定?目标的实现程度如何评价?部门行使审批权一定时间后,所期望的目标和实际效果是否达到?如果特定审批权的行使没有达到预期的目标和结果,那么该审批权就要回收或者取消。这就是权责一致,而“责任”主要用权力运行的实际结果来判断。
不论是部门审批权(面向社会的管制权)还是内部管理自主权的授予,发达国家都强调结果导向的责任理念。比如,美国的《政府绩效与结果法》强调管理者的自主权和管理灵活性,允许在人员编制、工资待遇、资金使用等方面突破现有法规的约束,但自主权的授予必须与结果直接挂钩。该法律明确规定:部门任何突破现有法规约束和管理自主权的建议和要求,都必须预测其实际效果,即明示特定管理自主权的获得对绩效水平的改进将发挥什么作用,并以目前的绩效水平为基础,说明获得或者被拒绝所建议的自主权,将会对绩效产生什么样的影响。如果部门行使了特定审批权或管理自主权后没有取得所期望的效果,那么该项权力就被收回。这就是所谓的“日落法”,权力回收像日落一样是一个自动过程,相关部门负有证实其效果的义务。权力授予与责任、结果脱节,无异于给了部门一张空白支票,争夺审批权和重审批、轻监管的倾向就会愈演愈烈。
“可持续性”理念
强化社会职能和公共服务是新时期政府职能转变的亮点和突出特征之一。这无疑反映了“以人为本”的施政理念,同时旨在摆脱粗放增长模式和巨大贫富、城乡、区域差距带来的“可持续陷阱”。要强调的是,强化社会职能和公共服务同样存在可持续问题,而且比经济发展的可持续性更为重要,也更为复杂。用短期收入支付长期社会福利,最终导致难以为继,“荷兰病”给世界提供了深刻的警示和教训。综改试验区强化社会职能的可持续性陷阱不一定表现为荷兰病形式,但荷兰教训同样具有启迪意义:政府的“慈父”角色是以“资源汲取者”的角色为前提的;资源汲取的确定性不足,强化社会职能和公共服务也就难以为继。20多年来国民经济和政府财政收入的增长,使我们有了强化社会职能和公共服务的本钱。但许多隐忧依然存在,包括薄弱的现有基础和巨大且日益增长的潜在需求,各级政府特别是基层政府的巨额债务,可能的经济波动等。
有学者把政府推动经济增长的方式称为“压力型”体制,其运行特征是自上而下的指令和自下而上的响应:上级政府机关制定各项经济发展目标,并加以具体化和数字化,再以指标和任务的形式分派给下级单位,并且以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据,下级单位与官员的升迁、荣辱都和上级单位下达指标的完成情况挂钩。前些年,每当中央政府确立经济增长目标,地方政府多会层层拔高、层层加码,呈现出某种大轰大嗡的运动式特征。强化社会职能和公共服务恐怕难以摆脱这一“规律”,可持续性陷阱相应可能采取多种形式:描绘宏伟美丽的蓝图而没有认真核算资源需求和财政承受能力;以“丰年”的标准确定服务量和水平,不认真考虑“歉年”可能面临的压力等等。从一些地方政府的各种规划中,可以不同程度地看出一些影子。公共服务尤其社会福利具有能上不能下的刚性特征,公众没有享受到应该享受的公共服务或福利时无疑会不满,从而影响到社会稳定。可以设想,当出现资源严重不足,政府不得不剥夺已经享受的服务或福利时,公众的反应绝不是“不满”一词所能形容的,对社会稳定带来的破坏性无疑会更大。
“管理精致化”原则
政府职能转变是一个动态过程,对这一过程的驾驭和管理关系到综改的成败。综改进入攻坚阶段意味着任务多样化和复杂化,相应要求变革过程管理的精致化。需要牢固树立一个观念:理念需要技术支撑;忽视制度、技术和机制的构建,再先进的理念也只能是空中楼阁。管理精致化侧重于技术层面和细节,目的是实现细致化、科学化和操作化,这应该体现在变革过程的每个环节,包括优先项选择、目标确立、方案设计、实施与评价等等。这里以美国1996年颁布的《公文减负法》为例,就实施机制的操作化予以说明。当时面临的问题是,政府部门下达的填表要求给小企业造成很大的负担,立法旨在减轻这一负担。《公文减负法》提出了几条明确要求:(1)所有政府部门给小企业发的报表,必须汇集到管理和预算办公室,形成“联邦表格清单”;(2)管理和预算办公室测试并计算填表时间总量;(3)提出一年内填表时间总量减少50%的法定目标;(4)管理和预算办公室提交年度执行情况报告。立法细致如此,何愁落实不了!相比而言,我们对综改的操作和技术层面如果重视不足,那么管理肯定是相当粗放的。
(责任编辑:罗志荣)
作者:易小平
摘要:传统计划经济体制下的政府职能不能适应循环经济发展的需要。作为一种健康的经济发展模式,在社会主义市场经济下发展循环经济要求转变政府职能、加强政府的支持和调控能力,实现政府行为的规范化和高效化;同时,为保证循环经济顺利发展,政府要充分利用财政政策、金融政策和产业政策,加大政府对循环经济的宏观调控力度。
关键词:循环经济;政府职能;宏观调控
作者简介:王圣宏(1970-),男,山东单县人,黑龙江大学副教授,管理学博士,研究方向:循环经济发展。
循环经济作为一种新型经济发展模式,是实施可持续发展战略的根本途径,是人类长远生存和发展的唯一选择,国家和政府在建立循环经济战略的任务上担负着不可推卸的责任。为此,应加快推进政府管理创新,转变政府职能,找到适合循环经济发展的管理、调控体制。通过一系列有效的政府决策、服务和调控等方式来影响企业和消费者,进而促进发展循环经济战略的实施,保障循环经济的顺利发展。
一、政府职能转变的原因
我国人均GDP已达到1 000美元的标准,正进入一个极为重要的发展期。一方面经济与社会转型提供了经济持续增长的动力;另一方面经济社会环境的不均衡使各种矛盾不断暴露;三是这一时期也是消耗资源最多,人与自然较量最为严重的时期。目前中国城乡发展的不均衡、区域发展的不均衡、收入分配的不均衡、经济社会发展的不均衡、人与自然环境的不均衡已经达到了相当严重的程度。其中,人与自然环境和贫富差距是不均衡中最重要的因素。不能以GDP取代一切,要改变传统的不惜代价的那种高投入、高消耗、高污染、低效率的增长方式,真正转向低投入、高产出、少排放的可持续经济增长方式。国家审时度势,提出科学发展观、建立资源节约型和环境友好型及全面建设小康社会的英明决策。为此,政府必须树立新的发展和管理理念,转变政府职能,与时俱进,不断探索和创造经济发展的良好环境,为经济的顺利发展营造良好的条件。
落实以人为本的科学发展观,实现可持续发展是关系中国全面发展的重大问题。而发展循环经济是实现社会可持续发展和全面建设小康社会的重要途径。以人为本,全面协调可持续发展更多地体现在社会效益、长期效益和环境效益,完全靠市场主体和市场自发的力量而离开了政府的主导作用是不可能实现的。政府应负有特殊责任,发挥关键作用。针对政府职能,温家宝总理指出,各级政府应该进一步把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构;在进一步搞好经济调节、市场监管的同时,要更加注重履行社会管理和公共服务职能。政府应该按照这一原则甩掉那些不该管的事,认真承担起社会管理和公共服务的职责,保障经济、社会和资源环境的协调发展。
二、循环经济发展中的政府职责
1.建立排污权交易制度。排污权是关于环境资源的使用权,拥有排污权就拥有了一定量的使用环境的自我净化能力的权利。政府在一级市场上对排污权进行初次分配,企业之间在二级市场上进行排污许可证交易。
2.构建法律法规体系。第一层面为基础层,构建促进建立循环社会、发展循环经济的基本法;第二层面是综合性法律,如固体废弃物管理和公共清洁管理、促进资源有效利用、环境保护等;第三层面是根据各种产品的性质制定相应的法律法规,制定绿色消费、绿色采购法律法规,着手制定容器与包装、家用电器、建筑材料、食品等分类回收法规,健全废物回收制度。
3.实行重大项目的专家论证、顾问制度和公众参与制度。鼓励地方政府成立循环经济发展顾问委员会,聘请国内外专家学者担任政府发展循环经济的顾问,帮助政府制定循环经济发展战略和制度。
4.构建循环经济发展政策体系。一要建立和完善循环经济产品的标示制度,鼓励公众购买循环经济产品;二要在政府采购中,确定购买循环经济产品的法定比例,推动政府绿色采购;三要通过政策调整,使得循环利用资源和保护环境有利可图,使企业和个人对环境保护的外部效益内部化。
5.构建发展循环经济需要的成本与价格体系。提高初始资源价格,提高循环经济的比较效益;提高废弃物排放成本,增强循环利用废弃物的成本优势;降低废弃物再生利用成本,提高再生资源的比较利益;降低循环经济的交易成本和市场开发成本,提高循环经济效益。
6.构建基于循环经济的金融创新体系。建立专为循环经济生产提供资金的政策性金融组织,创建政策性商业银行,为循环经济建设项目提供期限长、利息率低的政策性信贷资金;创建政策性投资公司,以政府性投资为主,但股权宜多元化,鼓励社会资金积极参与;创建政策性担保或保险公司,为上述领域的投资提供风险担保,吸引营利性社会资金参与,并从经营管理中分得利润。
三、政府行为的规范化、高效化
政府行为的规范化、高效化服务是实现循环经济顺利发展的重要保障。
1.规范政府行为,推动循环经济发展。清晰界定政府、企业、市场之间的关系,由无限政府转变为有限政府,由权力政府转变为责任政府和服务型政府,由自由裁量的治理体制转变为基于法制规则的治理机制,由闭门操作的治理方式转变为公开、公平、公正的治理方式,形成政府对循环经济发展的规范化管理。为此,(1)转变思想观念和管理方式,走出“政府万能”的误区。要从政府统揽一切的管理方式向多中心治理的方式转变。积极建立市场规则,完善市场秩序,规范市场行为,提供市场所不能提供的公共物品,解决市场不能或不愿解决的公共问题和社会政治问题。(2)完善制度规范,建立政府公共管理制度。加强人大工作立法,加强对行政立法和执法的监督。尽快完善对领导者的经济责任审计制度、领导者决策责任追究制度和用人失察责任追究制度。细化部门预算,实行绩效预算和零级预算,实行国库集中支付制度,建立公共财政体系。建立公共管理的绩效管理制度,通过科学的绩效管理制度,促进公共管理绩效的提高。(3)从以权力为中心向以规则为中心的运作方式转变。政府应该“转向一种把政策制定(掌舵)同服务提供(划浆)分开的体制”。政府不再把自己陷入市场的内部,而是居于市场的外围,要有所为有所不为。政府必须严格依照法律、法规的规定依法行政,应从过去的运用行政权力强制性干预转变为通过制度供给引导服务对象按照政府规范实施行为。即由权力行政转向规则行政。
2.高效化的政府行为才能促进循环经济发展。政府行为的高效化是指政府机构组成人员少而精干、行为高效率,且能与民众形成互动的有较高效能的政府管理模式。高效率是相对于政府自身而言的,而高效能是相对于政府与民众之间的关系与回应性而言的,效能更注重效果。(1)建立精干政府。政府的机构设置要“精”,包括机构数量要少,层次要少,避免重叠设置等;机关工作人员要“精”,包括人员数量比原有的要大大减少,领导副职要少,人员素质要高,能力要强;建立从上到下的强有力的政府工作系统,上下一体,左右协调,令必行,禁必止。(2)建立高效率的政府。处理好长远效率和当前效率的关系,努力实现两者的统一;处理好局部效率和整体效率的关系,努力实现局部效率与整体效率的统一;处理好改革、效率和稳定的关系,追求真实的、可靠的高效率;处理好提高效率和社会公正的关系,在提高效率时,必须兼顾社会公正;落实提高行政效率的关键措施,要研究世界经济的新趋势,建立经济预警、预测系统。(3)建立高效能的政府。政府由权力的集中代表者转变为公共服务的执行者,不仅要追求政府行为的高效率,更要重视政府给公众提供的公共产品的质量和社会服务的水平。从“父母官”转变为承担维护社会公共秩序和代表民意的责任,主动提高为公众提供公共产品的能力、质量和为社会服务的水平,加强公共政策制定、公共产品供给和公共服务,充实和扩增新的服务项目,改善服务手段,提高服务质量,增加公共政策的科学性和公共性。
四、加强政府对循环经济发展的宏观调控
中央政府和各地方政府应根据循环经济发展的总体目标和发展战略,制定全国和区域性循环经济发展规划和实施方案,并负责监督落实。
1.加强财税政策支持。
(1)财政补贴政策。对开展循环经济的企业以照顾,例如采取物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等。对企业生产经营过程中使用的无污染或减少污染的机器设备实行加速折旧制度。通过有针对性的财政补贴,调动循环经济建设的积极性,指导整个社会资源向循环经济的方向发展。(2)税收政策。增加水资源税,开征森林资源税、草场资源税、大气污染税、污染源税、噪音税、垃圾填埋税、生态补偿税等一系列专项新税种;对不同地区、部门及污染程度不同的企业实行差别税率。对有害于环境的情况增加征税,使该类产品成本增加,丧失价格上的竞争优势,使其逐渐减少并最终淡出市场。针对滥用资源的企业进行的惩罚性税收,对资源税的征收采取累进制方式。加强征收管理,税款实行专项管理,用于环保建设事业。
2.加强投融资政策支持。
(1)大力促进投资主体多元化。发展循环经济,建设节约型社会急需通过新的经济增长点来拉动内需。城市环境基础设施建设、环境综合治理、生态环境保护等循环经济工程资金需求量巨大,是吸引社会资金、拉动经济增长的重要领域。政府应切实承担自己的环境事权,通过财税政策、价格政策、专营及监管、融资方式引导政策等,创造良好的政策环境和市场环境,降低市场准入,使各方资金合理进入循环经济投资领域,推动循环经济的发展。(2)积极组建支持循环经济风险投资公司。循环经济投资公司属于政策性的投资机构,其投资领域和方向应该围绕政府的循环经济规划,尤其是重大治理项目展开。但考虑到这类投资在一般情况下经济效益不明显,而且在初创阶段还面临着如何快速积累资金的问题,因此,应允许投资公司以一定的比例投资于盈利性项目,特别是侧重于一些贷款时间短、借贷数量少、工程规模小、经济效益高的项目,如“三废”综合利用、清洁生产技术改造、生态工程建设等,利用“短、平、快”,在活化存量中受益。另外,应强调资金的集中管理、有偿使用。
3.加强产业政策支持。产业及产品结构不合理是造成资源浪费大、能源消耗高、环境污染重的重要原因,加快产业结构调整是发展循环经济的关键因素。
(1)向有利于循环经济发展的方向调整产业结构。农业调整要遵循再循环、再利用的原则,大力发展绿色农业和生态农业;支持农产品深加工,农副产品要在“吃干榨净”之后回归大地,建立循环的生物链。工业要按照低消耗、低排放、高效率的要求,扶持能源消耗少、科技含量高、排污少及有利于社会经济持续发展的项目和企业;要考虑环境容量、总量控制等综合因素,进行合理布局,坚决关闭那些资源利用率低、破坏生态的小企业。服务业主要靠智力和人力资源,着重开发旅游、文化、体育等利用闲暇时间的休闲健身产业;开发利用现代信息技术的信息服务业和提供法律、技术、财务、投资等专业知识服务的咨询服务业等。(2)狠抓产品结构调整。改变企业设备陈旧、工艺落后、浪费严重、产品附加值低的状况,采用先进设备和工艺,提高产品科技含量,促进产品升级换代,做到低消耗、低排放、少污染,能循环、可回收、再利用。同时要正确应对世界经济结构调整和产业转移,以我为主,区别引进,防止发达国家向我国转移资源消耗大、环境污染重的产业。还应注意调整进出口产品结构,严格限制生产和出口高物耗、高能耗、高污染的初级产品。(3)大力扶持再生资源回收、加工、利用体系的发展。积极推进废钢铁、废有色金属、废纸、废塑料、废旧轮胎、废旧家电及电子产品、废旧纺织品、废旧机电产品、包装废弃物等的回收和循环利用;支持汽车发动机等废旧机电产品再制造;建立垃圾分类收集和分选系统。生产者应采取产业群体间的精密分工和高效协作,加大产品到废弃物的转化周期,最大限度地提高资源产品的使用效率。制造商应使用标准尺寸进行设计,使计算机、电视机和其他电子装置中的电路更换便捷,而不必更换整个产品。鼓励再制造工业的发展,以便拆卸、修理和组装用过的零部件。
循环经济作为一种新型经济发展模式,在发展初期,政府应当成为循环经济发展的倡导者和有力推动者。要求政府必须适时地实现从过去依政策行政向依法行政转变,从多责行政向责任行政转变,从权力型政府向服务型政府转变,实现政府改革的治理行政、规则行政的理念和趋势。加强对循环经济发展的宏观调控,使我国经济尽快转变到循环经济发展的轨道上来,真正建立资源节约型和环境友好型社会,实现社会经济的可持续发展。
(责任编辑:刘春雪)
作者:王圣宏
转变政府职能与
行政审批制度改革
转变政府职能与行政审批制度改革 转变政府职能与行政审批制度的改革 ●
政府职能转变的意义和新一届政府
主要采取的做法
●
如何在深化行政审批制度改革的基
础上,依法全面正确履行政府职能。
●
全力协同推进简单政放权,放管结
合和优化服务的问题。
转变政府职能与行政审批制度的改革
一、政府职能转变的意义和新一届
政府主要采取的做法
内容为:
1、了解政府职能转变的意义及转变
的政府采取的主要做法。
2、如何在转变政府职能的基础上,
做到依法全面正确履行政府职
能。
3、在新的形式下,如何进一步简
单放权,放管结合,优化服务。
(一)理清政府及其部门间的职责界限
我们在梳理清单的过程中会遇到很多问题,会有很多职责边界不清的地方。
建立权力清单制度,我们就要理清中央政府与地方各级政府及其各部门间的职责边界的问。
(一)理清政府及其部门间的职责界限
所以我们指的权利清单不仅仅是“
一张写着政府部门权力和责任的纸
”,而是要通过对权力边界的界定,
解决好权力配置问题。
政府与部门的职权关系
有些法律规定了政府、政府部门以及部门之间的职权关系,如《环境保护法》规定了各级政府及其环保主管部门、政府其他有关部门在环保工作中的职权或责任,以及县级以上环保主管部门责令采取限制生产、停产整治等措施或经政府批准责令停业、关闭等处罚权。 中央政府与地方政府的职权关系
地方政府管理本行政区域内行政工作,但关系国民经济命脉的事项,包括:外汇、金融、国家税收等等,由中央政府管理。另外,跨行政区域的,包括:海洋、流域管理,外交国防等等,由中央政府管理。
中央政府与地方政府的职权关系
我们说的能够下放的权利,都是指中央专属权力之外的共同事项,包括教育、科技、文化、行政的分级管理等等。垂直管理机构也要放到地方政府清单里,属于另外一个系列,一定要区分开。
省级政府与市县政府的职权关系
例如:行政审批、行政处罚(行政
处罚法规定,县级以上行政机关都
可以行使行政处罚权。)
地方政府要做好上一级政府下放权
力的承接工作。另外,省一级政府
可以具体划分地方各级政府的管理
权限。
省级政府与市县政府的职权关系
市场监管原则上由市县政府负责;对于涉及本地区重大规划布局、重要资源开发配置的项目,应充分发挥省级部门在政策把握、技术力量等方面的优势;要将基层政府承接能力作为重要考虑因素,不宜简单地“一放到底”
省级政府与市县政府的职权关系
省级政府要制定本地区推行权力清单制度工作方案,省市县政府要明确本级保留包括直接行使、委托下级行使、授权下级行使、共同职权以及由上级决定等事项另外,上级政府要加强对下级政府的指导和督促检查。
◆ 除了要理清部门和部门之间、部门和政府之间、上级和下级之间、不同级之间的关系之外,还要把握好几个问题。
继承创新
我们现在所做的工作,
都是在原来基础上创新的。2005年国办要求建立行政执法责任制,更早的是邯郸政府制定的市长责任权力清单,这些都是我们建立权力清单的探索过程和基础。
继承创新
推行政府权力清单制度,无先例可循,要大力推进改革创新,坚持攻坚克难,善于科学实施。
行政执法责任制和权利清单的区别
根据《国务院法制办就推行行政执法责任制工作相关问题答疑》,主要执法职责分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认等部分。 行政执法责任制和权利清单的区别
清单实际上范围应更广,不 限于行政执法,而主要是行政职 权行使主体对外行使的影响相对 人权利义务的活动或权力。
行政执法责任制和权利清单的区别
理论上大致分为行政执法、行政管理、指导服务和其他,包括行政处罚、行政许可、行政强制、行政裁决、行政确认、行政命令、行政补偿、行政执行、行政征用、行政征收、行政救助、行政奖励、行政规划、行政监督等。
动静平衡
建立权力清单和运行流程 动态调整机制,及时调整 行政权力事项、优化权力 运行流程, 根据机构改 革和调整的情况,相应调 整权力清单,及时在政府 网站等载体向社会公布, 建立权力清单动态调整和 长效管理机制
点面配合
要在完善行政审批权力清单制度基础上推行政府及部门权力清单制度,梳理各级政府及部门的行政权,科学界定行政审批与其他行政职权,着力解决行政许可、行政处罚、行政强制等领域社会反映强烈的突出问题
点面配合
指导服务和其他行政职权的范围和分类,规范行政裁量权,公开和优化权力运行流程
条块结合
条块关系:国务院各部门跟省 级政府的关系
块块关系:各地方不同层级政 府之间的相互关系
块条关系:地方政府和垂直管 理机构的关系
条条关系:地方政府工作部门 和国务院主管部门的关系(有 业务领导关系、业务指导关系)
条块结合
目前国务院部门主要是推 行行政审批权力清单 地方政府主要是推行部门 权力清单
少数地方已推行政府权力 清单制度
◆按清单行权、履职与依法行政的关系
权力清单是政府职能转变的体制创新也是依法行政的形式要求,但不能简单将依法行政等同于依清单行政
上下联动
推行政府及部门权力清单制度,是政府的自我革命,改革内生动力不足,而且各地的分类、范围和标准等不统一。地方政府要按照中央的要求,确定省级政府权力清单的分类标准,而且省级政府要加强对市县级的指导。
◆要及时出台中央关于推行地方政府及其工作部门权力清单制度的工作手册,加强顶层设计、整体规划和分类指导
◆地方特别是省级在推行权力清单制度方面有一定的自主,可以加强对县区工作的指导,明确本系统政府及部门权力事项的名称、分类、依据、实施主体等口径和标准,形成上下对应、相互衔接的职权体系。 事前控制与事后监管关系 事前控制就是行政许可
一单两表:首先确定,政府有哪 些权利;再确定政府有哪些职 责;再确立不依法行使权力, 不依法履行职责,应当被问责 和追责的情形。 三个内容:
1、权利;
2、职责;
3、不依法履行职责,应当被问责和追责的情形。
例:行政许可既是权利又是责任,受理----审查----决定—--送达。通过核查材料、抽检、实地检查或定期检验以及撤销审批等法定方式和告知承诺、举报奖励等,履行监管责任。
◆加强事后监管,不能弱化作 为事前控制方式的行政许可
◆创新监管机制:实行综合监 管和执法,健全监管制度
权力清单和责任清单的关系
按照权责一致,有权必 有责的要求,建立权力清单 ,同时要建立责任清单。已 经制定权力清单的,要尽快 制定责任清单;没有建立权 利清单的,在建立权利清单 的同时,也要建立责任清单 ,尽量做到一单两表。
浙江省成为全国最早公布省级部门责任清单(浙江模式)
四个方面:
一、部门的职责
二、相关部门的职责边界
三、事中事后监管
四、公共服务
安徽省公布省级部门责 任清单(安徽模式)
两个方面:1.职责 2.追责情形
责任、内涵、包括应尽
职责、追责、问责情形
的层面
责任的范围:包括应尽职责 和追责情形两个层面,逐一 厘清与行政职权相对应的责 任事项,明确责任主体和责 任范围(如部门主要职责、 对不依法行使权力和不依法 履行职责者的问责或追责情 形),建立责任清单,明确 责任主体
权力清单与负面清单
权力清单与负面清单
负面清单由国务院来制订,地方政府需要调整,应由省政府报国务院批准,不得擅自增减市场录入负面清单的条目。具体事务由国家商务部来操作
三定规定与清单关系
“三定”规定是中央机构委会编制办公室(简称中央编办)为深化行政管理体制改革而对国务院所属各部门的主要职责、内设机构和人员编制等所作规定的简称
三定规定与清单关系 “三定”规定六个方面:
一、主要职责
二、职责调整
三、人员编制
四、内设机构
五、其他事项
六、附则
三定规定与清单关系
三定规定是具有法定效力和规范体式的政策法规性文件。三定规定经过国务院常委会通过,其效力相当于行政法规。地级市以上的地方政府的三定规定,其效力相当于规章。
三定规定
县区以上的地方政府的三定规定,其效力相当于规范性文件。2005年7月,国务院办公厅《推行行政执法责任制若干意见 》里指出,三定规定也是依法行政的依据之一。 ◆
按照原商务部的文件, 开发区管委会以及高新技 术产业开发区管委会等都 应是政府的派出机构。 ◆根据现有的国务院等部门 文件,开发区管委会是本 级政府的派出机构。
开发区管委会的三种模式:
一、法律法规授权,又同时具有行政职权的准政府的管委会体制
二、是开发区与行政区管理合一的管理体制
三、以企业为主体的开发体制
邢文璟
摘要:随着我国社会的不断的发展,为了进一步适应时代发展的要求以及我国市场经济体制改革,我国社会迫切要求深化行政管理体制改革。要深化行政管理体制改革,就是要加快推进政府职能转变并相应地进行政府机构的配套改革,这也是我国政府自我革命的重要手段。而这一进程中主要面临政府职能缺位、不到位,政府职能越位、错位,机构间职能配置不合理以及政府职能交叉、政出多门等问题。在对改革开放以来的历次重大机构改革回顾的基础之上,本文对中国共产党在我国政府职能转变与机构改革中的作用以及部分人群可能具有的几大误区加以简单论述。
关键词:政府职能转变 机构改革 公共服务职能
随着我国改革开放的不断的开展与深化,我国社会得以迅速发展,人民生活水平不断提升;与此同时,我国政府当前面临的行政环境较之前发生了重大变化。因此,面对我国社会的新形势、新挑战,我国政府要不断地适时进行政府职能转变及相应地进行机构改革,进而适应我国社会主义市场经济社会的发展需要,最终实现我国的社会主义现代化建设。
一 、我国政府进行职能转变与机构改革的必要性
哲学知识让我们明白了一切事物随时间、地点、条件的不同而不同。政府应该具有的职能与机构设置也不会例外,因而政府有必要进行职能转变与机构改革。
(一)政府适应时代发展要求的必然选择
所谓政府职能,即国家行政管理机构在一定时期内为实现国家利益和
1 推进社会发展而负有的职责和功能。由于社会历史条件处于不断的变化之中,因而政府应履行的职能也是不断变化的。而当前政府正在履行的职能未必是政府应该履行的职能,所以政府要适时不断调整自身职能,以适应不断变化的行政环境与社会需要。而政府机构是政府履行自身职能的组织载体,是人员、职责以及权力的统一体。政府的任何职能都必须由一定的机构来履行,这样政府的职能才能够得以实现。与此同时,机构改革对政府职能也有一定的依赖,即政府机构设置是以政府职能为依据的。
上述社会历史条件包括两个方面的内容:国内环境与国际环境。就新中国成立以来我国的国内环境而言,建国初期主要体现为政治职能,即巩固并发展社会主义政权;一段时期之后政治职能便逐渐弱化,与之相对应的应该是逐渐增强经济管理职能;就目前来说,应当是增强社会管理和公共服务职能。同样,建国以来我国的国际环境也是处于不断的变化之中。也就是有两大阵营的对立、逐渐开始并加强联系;进而发展到目前世界各国都无法置身世外,走上全球化、国际化道路。
(二)我国经济体制改革的迫切要求
当我国的社会主义政权得以巩固之后,我国政府逐渐增强经济职能。特别是1978年十一届三中全会把我国的工作重心重新转移到经济建设之后,我国逐渐加大经济方面的改革力度。在1993年我国提出建立社会主义市场经济的目标之后,经济体制改革的进程,尤其是初期国企改革的深化,使得我国政府的经济职能较以前发生重大转变。新时期,我国又致力于完善社会主义市场经济;在此过程之中,我国由传统的高度集中的计划经济体制逐渐向社会主义市场经济转变。不论在哪个时期,某些政府职能已不复存在或有些职能弱化了;相反,有些政府职能却需要强化或产生了新的职能;总归都是为了适应和推进经济体制改革及社会发展需要。
当前,我国的社会主义市场经济体制还不完善,不断出现新问题、面临新形势,有待于进一步健全。因此,我国政府进行大刀阔斧的机构改革,以保障政府职能的全面履行。所以,对于那行已不复存在、弱化了的政府职能,政府应当将与之相应的机构加以撤销或调整;而对于需要强化、新产生的职能,政府应当将于之相应的的机构加以扩充和进行组建。只有这样,政府职能机构的设置才能够与我国逐步建立起的社会主义市场经济体制相匹配、相适应。
(三)我国政府自我革命的重要手段
社会主义制度在我国的确立,为探索建立新型的政府管理体制创造了条件。同时也决定了“我国的国家机关是属于人民群众的、是为人民服务的,因此它同旧中国的压迫人民的国家机关在本质上相反”,“人民群众第一次看到了廉洁的、认真办事的、艰苦奋斗的、联系群众的、同群众共甘苦共患难的自己的政府”①。然而,以目前我国社会发展现状来看,我国某些行政权力并未能真正为广大人民群众的利益而运作,有的权力运作甚至发生了严重扭曲。这些都说明我国政府管理体制还不够完善,因而要进一步推进我国政府的自我革命。而转变政府职能以及进行政府机构改革是解决上述问题和保障上述国家机关性质、作用得以实现的主要手段。
当前,我国对内改革的不断开展以及对外开放格局的不断扩大和深化,我国社会结构与利益格局不断得以调整。在此进程之中,将一些问题加以解决的同时也产生了新的问题。因而要求加快政府职能转变的步伐,并相应地改革与调整政府机构,才能促使我国政府自我革命的已成功。
二、我国政府职能转变与机构改革需要解决的问题
要想进一步深化我国行政管理体制改革,我们就必须首先了解在此进程之中政府应当解决些什么问题。目前,我国政府在职能转变与机构改革中主要面临着政府职能缺位、不到位,政府职能越位、错位,职能在机构间配置不合理以及政府职能交叉、政出多门等问题。
(一)政府职能缺位、不到位
当前,我国政府的社会管理和公共服务职能依然相当薄弱。一些涉及人民群众的基本民生问题还没有得到根本性的解决或形势相当严峻。社会管理问题主要表现为:安居工程、就业问题、医疗体制问题、教育问题以及食品安全等等。现阶段我国社会表现出的这些问题相当突出,这些我们从近年来频繁发生的各种事件就可以得到佐证。当然,这些问题是各国社会发展到一定阶段自然会突出以及需要解决的社会发展中的常态问题,但也是需要各国政府及时进行解决的关键问题。对于社会服务职能方面:首先是社会发展中人们的基本设施建设和社会保障建设相对比较滞后;其次 《中华人民共和国政府机构五十年》,党建读物出版社、国家行政学院出版社2000年版,第35页。
3 ①是一些涉及几个部门交叉办理的事务没有良好的受理程序,是一些简单事务不能得到及时解决。
面临这些问题,我国政府要加快机构改革对政府职能转变的配套,及时依据社会需要新设或强化相应的社会管理、公共服务机构,从而真正地做到为人民办好事、服好务。
(二)政府职能越位、错位
当前,我国政府的有些部门依然管了许多不该管、管不了,同时也是管不好的事。生活中还存在一些政府直接干预微观经济活动的现象,特别是行政审批和审批事项仍然过多。如:政府对于车辆驾驶的管理是应当采取的必要措施;但政府应当只是设定考核标准及对其进行考核,而对于个人的这项能力习得不应该多做限制。而目前生活中有关部门却作出相关限制规定。这些规定可以说是不合理、不正当的,同时也造成了一些本可以规避的行政权力不良运作问题。
此外,在许多地方直接有意扭曲行政权力运作目的的现象也是屡禁不止,不仅对我国政府形象造成负面影响,更重要的是危机政府在民众当中的公信力。不论中央下发多么完善的规范性文件,最终有些政策的执行力度到了地方总是趋于弱化。针对政府职能越位、错位的现状,一些越位、错位行使的政府职能应当做出转变和调整,相应的政府机构也必须加以撤销和改变。
(三)一些政府职能在机构间的配置不合理
目前,我国政府职能在机构间的配置不够科学。首先是综合管理职能与行业管理职能配置不科学。总体来看,我国综合管理部门的权力过于集中,进而造成了行业管理部门统筹协调困难。其次是决策、执行和监督功能在部门内或部门间配置不科学。许多部门集决策和执行于一身,致使监督流于形式。如一些宏观管理部门既管宏观规划,又具体执行;进而容易造成国家利益部门化、部门利益法制化的现象。解决这些问题重在于重新科学地进行政府职能配置,以致于国家对立法权、司法权和行政权的合理配置。
(四)政府职能交叉、政出多门的现象
当前,我国政府机构设置未能完全解决过多过细的状态,我国政府对于有些事务呈现多头管理而产生职能交叉、政出多门现象;以致一些日常
4 事务不能够及时解决、政府办事效率低下。这一问题是我国政府职能转变与机构配套改革的重点和难点。就目前来说,我国呈现出的这一行政体制特点还不能得以消除。因而我国政府应以为民服务为出发点,设立一些综合行政服务中心来处理那些日常事务,进而提高行政效率。
此外,由于政府职能交叉也随之出现了一些令人匪夷所思的社会现象。一些部门一部门利益为行政立足点,当有利可图时就互相争利;相反,当主要是一些责任时各部门间就互相推诿、扯皮,出现了“拍皮球”现象。所以社会中就出现了两个部门人员互相斗殴之类让人啼笑皆非的情景。
三、改革开放以来我国政府历次机构改革回顾及现状
建国以来我国政府主要进行过十多次的机构改革,而前几次改革收效甚微。但是在改革开放以来,我国政府开展的几次大刀阔斧的机构改革不断取得成就,推动着我国行政管理体制的健全。
(一)历次改革要点及经验
1982年政府机构改革主要是为了提高政府效率,实现干部年轻化。此次改革的成果主要有:一是废除了我国领导干部任职终身制;二是精简了中央及地方各级领导班子;三是加快了我国干部队伍年轻化建设步伐。但此次改革并没有触动我国固有的高度集中的计划经济体制,政府职能未能适时得以转变。
1988年政府机构改革是在推动政治体制改革、深化经济体制改革的大背景之下进行的。在此次改革中,我国首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。国务院在此次机构改革中撤消了一些职能交叉较大的部门,重新组建了新的部门;此外还将一些重要的部委下属部门升格为国务院组成部门。
1993年,我国首次提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。在此次改革中,我国政府将机构改革的重点放在适应建设社会主义市场经济体制的需要上。建立社会主义市场经济的一个重要改革任务就是充分发挥市场在资源配置中的主导作用,将我国政府由全能政府逐渐转变为有限政府、服务型政府。但这次改革并未能彻底改变政府对于微观经济活动的主导作用。
5 1998年机构改革是建国以来中央政府实施的涉及面最广、改革力度最大的一次政府机构改革。改革中提出推进社会主义市场经济发展是目的,尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。在此次改革中,中央撤销了原有计划经济体制下设立的工业专业经济部门,从而真正地让政府放开了对于微观经济活动的控制,使得市场配置作用得到更大发挥。
2003年政府机构改革是在我国加入世贸组织的背景之下开展的。此次改革的目的是:进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务;从而进一步提高行政效率、降低行政成本。改革的目标是:逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是深化国有资产管理体制改革,完善宏观调控体系,健全金融监管体制,继续推进流通体制改革,加强食品安全和安全生产监管体制建设。这次机构改革抓住了社会经济发展阶段中的突出问题,进一步转变了政府职能。
(二)我国政府机构改革的现状
在学习西方发达国家大部制改革下政府职能整合的经验与模式的基础上,我国逐步探索出一条具有中国特色社会主义的政府大部制改革道路。在2008年我国开展的大部制机构改革之后,我国政府组成部门减少到27个。经过历次机构改革,我国政府按综合管理职能合并一些职能交叉较大的政府部门,目前已大体形成了大部制的政府组织体制。随着我国社会的不断发展,特别是社会主义市场经济的不断完善,我国社会形势逐渐要求政府不断增强社会管理与公共服务职能。要全面履行这一职能,一方面还是继续改革完善中央政府组织机构;另一方面还得加大地方政府职能转变与机构改革力度,不断提升地方政府的执行力和政策的落实。
四、关于政府职能转变与机构改革的一些思考
在推进我国的政府职能转变与机构改革的过程之中,我国政府要在认清自身存在的影响因素的同时也不能忽视一些其他影响因素。此外,对于部分群体来说,一定要走出关于政府职能转变与机构改革的一些误区。
(一)中国共产党在我国政府职能转变与机构改革中的作用 中国共产党是我国的执政党,这是有历史和人民作出的选择。中国共产党是我国建设社会主义事业的领导核心;在日常政治生活中,中国共产
6 党的执政理念和行为直接决定着行政意识和行政方向。“政府的组建、官员的任命、政策的制定,都是由中国共产党这个唯一的执政党其直接或间接的作用。”因而,中国共产党的领导始终贯穿和渗透于我国政治生活和社会生活的全部过程和全部领域。
中国共产党坚持全心全意为人民服务的宗旨以及立党为公、执政为民的执政理念;这也就决定了我国政府的职能运行必须是以人民的利益作为根本出发点,不断转变政府职能以及相应地进行机构改革来努力构建服务型政府。
(二)走出对于政府职能转变与机构改革的几点误区
误区之一:转变政府职能就是转变政府经济职能
改革开放以来,我国一直致力于经济发展,政府职能在经济方面的转变较为突出。因而,如果没有对于政府职能转变有一定的科学理论知识学习,一些人可能会认为政府职能转变就是转变政府的经济职能。其实不然,正是由于“文化大革命”的十年浩劫几乎将我国推向经济崩溃边缘的社会现实,才使得我国政府不得不尽快走上推动经济社会发展的道路。一些地区、一部分人先富起来的政策使得我国经济社会得以迅速发展、国内生产总值持续攀升。但与此同时也造成了我国区域、城乡间差距的不断拉大,广大人民没有共享改革开放的成果,社会不公问题日益突显。此外,随着人民生活水平的提高,我国社会的基础设施建设相对滞后、社会保障体系亟待建立健全。这些都表明当前我国政府应当尽快逐步增强社会管理以及公共服务职能。因而,在不同历史时期政府面临的职能转变的侧重点不尽相同。
误区之二:先转变政府职能,后进行机构改革
我国在1988年中央政府机构改革中抓住职能转变这一关键问题,取得了显著成效。之后,我国各级政府在历次机构改革中也确实把握住了这一核心。但是,在实际理解和执行中,一些政府人员、特别是一些领导人员在一定时期内没有正确把握政府职能转变与机构改革之间的关系,错误地将“先转变职能,后进行机构改革”作为具体操作程序来遵循。
其实,正如前文所述,政府机构是政府职能的载体。政府机构若不存在,政府职能就无法运作;同样,一个机构若不存在明确具体的职能,也 刘明,《从服务型政党到服务型政府—中国政府职能转变的关键因素》
7 ②②就失去了存在的意义。因而,转变职能与机构改革是相统一的整体;政府职能转变后就应有相应的机构设置,而机构设置要以政府职能为依据。所以政府的重点、难点任务是首先要在理念上认清其在所处社会阶段应当具备的职能,然后根据职能相应地进行机构改革。否则,不论是分解、转移还是合并,都难以走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
误区之三:转变政府职能就是要削减政府权力和精简机构
政府职能是政府行使权力的过程和效能,政府职能的强弱取决于行政权力的大小。因而政府职能的变化必然导致行政权力的变化。但是我们不能据此认为转变职能就是要削减权力。而且,随着社会的不断发展,行政权力具有不断扩张的趋势。比如说:随着网络技术的不断发展,社会对于网络及其相关产业的管理需求就不断显现出来;这必然就会赋予政府新的行政权力,相应地也必须要设立新的管理机构。
此外,削减政府权力和精简机构作为一种政府职能转变的手段,可以说只适用于那些政府职能越位、错位的问题。而各个时期政府职能转变问题不单单表现为政府职能越位、错位的问题。面对那些政府职能缺位、不到位以及机构间配置不合理等问题,反而需要对政府相关行政权力予以加强或调整,相应地对相关机构加以扩充和调整改变。所以,政府职能转变所带来的权力变化是双重的,要具体问题具体分析。
误区之四:机构改革必然要削减政府开支
政府要维持公共权力的行使与职能的履行就必然会有所花费,而政府的财政支出主要由税费来提供。拿西方人的观点来说,花费纳税人的钱,就要为其办事。在日常生活中,不论是办什么事,我们首先都会考虑成本问题。而政府也是一样,政府在行使权力和履行职能时要尽可能地降低行政成本。但降低行政成本并不是代表行政开支在数量上的减少,还得具体分析行政开支的事项。
一方面,政府自身存在与活动所需要的直接开支是应当削减和节制的。如果我国能够改变文山会海中的那些比必要的额外开支以及政府人员冗多等造成政府浪费现象,就可以有效地减轻我国人民的负担、减少政府的财政支出。可以说,这应当也是政府进行机构改革的重要原因之一。
另一方面,政府还有用于社会公共基础设施建设和社会福利保障的投入等方面的开支。由于这些开支具有不是为政府自身而是为广大社会公众
8 利益的特征,所以就仅存在如何合理投入使用和保障实施的问题。就目前我国社会形势来看,随着我国政府自身公共服务职能的不断增强,我国政府用于公共设施建设以及社会保障体系建立健全方面的开支必然会逐渐增加。
新时期,要推进行政管理体制改革,首先要正确处理政府职能转变与机构改革的关系,推进政府职能转变与政府机构的配套改革。在此进程中,不仅要坚持全面、统
一、精干、效能的原则,而且也要保障政府职权回归社会之后不能形成无管理的“真空地带”。其次,我国要积极运用历次政府职能转变与机构改革改革的宝贵经验。之后的政府机构改革,以科学发展观为价值导向,逐渐增强社会管理与公共服务职能;以建设服务型政府为目的,进而全面促进经济建设、政治建设、文化建设、社会主义现代化建设。
参考文献
[1]刘明.从服务型政党到服务型政府——中国政府职能转变的关键因素[M].上海党史与党建.2010,8. [2]李军鹏.新时期推进政府职能转变与机构改革的新思路[N].行政论坛.2007. [3]吴奕新.市场经济与地方职能转变[A].南方论丛.2005,6.22(2). [4]张继政.试论政府机构改革与职能转变[M].理论学习与探索.2005,5. [5]夏海.政府的自我革命——中国政府机构改革研究[M].中国法制出版社,2004. [6]高荣,陈红琴.论市场经济体制下政府职能的转变[M].江海纵横.2004,4. [7]杨学渊.对政府职能转变与机构改革关系的认识[J].中共浙江省委党校学报.2000,6. [8]“政府职能转变与机构改革问题”学术研讨会综述.中国特色社会主义研究[M].1998,5. [9]星星.改革政府——20世纪末的政治旋风[M].经济管理出版社.1998. [10]章原.重塑政府’98政府机构改革焦点大透视[M].中华工商联合出版社.1998. [11]孙学玉,耿弘.走出政府职能转变与机构改革的误区.行政论坛[J].1996. [12] 改革开放以来五次重要的政府机构改革[N].人民日报.
摘要:随着我国社会的不断的发展,为了进一步适应时代发展的要求以及我国市场经济体制改革,我国社会迫切要求深化行政管理体制改革。要深化行政管理体制改革,就是要加快推进政府职能转变并相应地进行政府机构的配套改革,这也是我国政府自我革命的重要手段。而这一进程中主要面临政府职能缺位、不到位,政府职能越位、错位,机构间职能配置不合理以及政府职能交叉、政出多门等问题。在对改革开放以来的历次重大机构改革回顾的基础之上,本文对中国共产党在我国政府职能转变与机构改革中的作用以及部分人群可能具有的几大误区加以简单论述。
关键词:政府职能转变 机构改革 公共服务职能
随着我国改革开放的不断的开展与深化,我国社会得以迅速发展,人民生活水平不断提升;与此同时,我国政府当前面临的行政环境较之前发生了重大变化。因此,面对我国社会的新形势、新挑战,我国政府要不断地适时进行政府职能转变及相应地进行机构改革,进而适应我国社会主义市场经济社会的发展需要,最终实现我国的社会主义现代化建设。
一 、我国政府进行职能转变与机构改革的必要性
哲学知识让我们明白了一切事物随时间、地点、条件的不同而不同。政府应该具有的职能与机构设置也不会例外,因而政府有必要进行职能转变与机构改革。
(一)政府适应时代发展要求的必然选择
所谓政府职能,即国家行政管理机构在一定时期内为实现国家利益和推进社会发展而负有的职责和功能。由于社会历史条件处于不断的变化之
1 中,因而政府应履行的职能也是不断变化的。而当前政府正在履行的职能未必是政府应该履行的职能,所以政府要适时不断调整自身职能,以适应不断变化的行政环境与社会需要。而政府机构是政府履行自身职能的组织载体,是人员、职责以及权力的统一体。政府的任何职能都必须由一定的机构来履行,这样政府的职能才能够得以实现。与此同时,机构改革对政府职能也有一定的依赖,即政府机构设置是以政府职能为依据的。
上述社会历史条件包括两个方面的内容:国内环境与国际环境。就新中国成立以来我国的国内环境而言,建国初期主要体现为政治职能,即巩固并发展社会主义政权;一段时期之后政治职能便逐渐弱化,与之相对应的应该是逐渐增强经济管理职能;就目前来说,应当是增强社会管理和公共服务职能。同样,建国以来我国的国际环境也是处于不断的变化之中。也就是有两大阵营的对立、逐渐开始并加强联系;进而发展到目前世界各国都无法置身世外,走上全球化、国际化道路。
(二)我国经济体制改革的迫切要求
当我国的社会主义政权得以巩固之后,我国政府逐渐增强经济职能。特别是1978年十一届三中全会把我国的工作重心重新转移到经济建设之后,我国逐渐加大经济方面的改革力度。在1993年我国提出建立社会主义市场经济的目标之后,经济体制改革的进程,尤其是初期国企改革的深化,使得我国政府的经济职能较以前发生重大转变。新时期,我国又致力于完善社会主义市场经济;在此过程之中,我国由传统的高度集中的计划经济体制逐渐向社会主义市场经济转变。不论在哪个时期,某些政府职能已不复存在或有些职能弱化了;相反,有些政府职能却需要强化或产生了新的职能;总归都是为了适应和推进经济体制改革及社会发展需要。
当前,我国的社会主义市场经济体制还不完善,不断出现新问题、面临新形势,有待于进一步健全。因此,我国政府进行大刀阔斧的机构改革,以保障政府职能的全面履行。所以,对于那行已不复存在、弱化了的政府职能,政府应当将与之相应的机构加以撤销或调整;而对于需要强化、新产生的职能,政府应当将于之相应的的机构加以扩充和进行组建。只有这样,政府职能机构的设置才能够与我国逐步建立起的社会主义市场经济体制相匹配、相适应。
(三)我国政府自我革命的重要手段
2 社会主义制度在我国的确立,为探索建立新型的政府管理体制创造了条件。同时也决定了“我国的国家机关是属于人民群众的、是为人民服务的,因此它同旧中国的压迫人民的国家机关在本质上相反”,“人民群众第一次看到了廉洁的、认真办事的、艰苦奋斗的、联系群众的、同群众共甘苦共患难的自己的政府”①。然而,以目前我国社会发展现状来看,我国某些行政权力并未能真正为广大人民群众的利益而运作,有的权力运作甚至发生了严重扭曲。这些都说明我国政府管理体制还不够完善,因而要进一步推进我国政府的自我革命。而转变政府职能以及进行政府机构改革是解决上述问题和保障上述国家机关性质、作用得以实现的主要手段。
当前,我国对内改革的不断开展以及对外开放格局的不断扩大和深化,我国社会结构与利益格局不断得以调整。在此进程之中,将一些问题加以解决的同时也产生了新的问题。因而要求加快政府职能转变的步伐,并相应地改革与调整政府机构,才能促使我国政府自我革命的已成功。
二、我国政府职能转变与机构改革需要解决的问题
要想进一步深化我国行政管理体制改革,我们就必须首先了解在此进程之中政府应当解决些什么问题。目前,我国政府在职能转变与机构改革中主要面临着政府职能缺位、不到位,政府职能越位、错位,职能在机构间配置不合理以及政府职能交叉、政出多门等问题。
(一)政府职能缺位、不到位
当前,我国政府的社会管理和公共服务职能依然相当薄弱。一些涉及人民群众的基本民生问题还没有得到根本性的解决或形势相当严峻。社会管理问题主要表现为:安居工程、就业问题、医疗体制问题、教育问题以及食品安全等等。现阶段我国社会表现出的这些问题相当突出,这些我们从近年来频繁发生的各种事件就可以得到佐证。当然,这些问题是各国社会发展到一定阶段自然会突出以及需要解决的社会发展中的常态问题,但也是需要各国政府及时进行解决的关键问题。对于社会服务职能方面:首先是社会发展中人们的基本设施建设和社会保障建设相对比较滞后;其次是一些涉及几个部门交叉办理的事务没有良好的受理程序,是一些简单事 ① 《中华人民共和国政府机构五十年》,党建读物出版社、国家行政学院出版社2000年版,第35页。
3 务不能得到及时解决。
面临这些问题,我国政府要加快机构改革对政府职能转变的配套,及时依据社会需要新设或强化相应的社会管理、公共服务机构,从而真正地做到为人民办好事、服好务。
(二)政府职能越位、错位
当前,我国政府的有些部门依然管了许多不该管、管不了,同时也是管不好的事。生活中还存在一些政府直接干预微观经济活动的现象,特别是行政审批和审批事项仍然过多。如:政府对于车辆驾驶的管理是应当采取的必要措施;但政府应当只是设定考核标准及对其进行考核,而对于个人的这项能力习得不应该多做限制。而目前生活中有关部门却作出相关限制规定。这些规定可以说是不合理、不正当的,同时也造成了一些本可以规避的行政权力不良运作问题。
此外,在许多地方直接有意扭曲行政权力运作目的的现象也是屡禁不止,不仅对我国政府形象造成负面影响,更重要的是危机政府在民众当中的公信力。不论中央下发多么完善的规范性文件,最终有些政策的执行力度到了地方总是趋于弱化。针对政府职能越位、错位的现状,一些越位、错位行使的政府职能应当做出转变和调整,相应的政府机构也必须加以撤销和改变。
(三)一些政府职能在机构间的配置不合理
目前,我国政府职能在机构间的配置不够科学。首先是综合管理职能与行业管理职能配置不科学。总体来看,我国综合管理部门的权力过于集中,进而造成了行业管理部门统筹协调困难。其次是决策、执行和监督功能在部门内或部门间配置不科学。许多部门集决策和执行于一身,致使监督流于形式。如一些宏观管理部门既管宏观规划,又具体执行;进而容易造成国家利益部门化、部门利益法制化的现象。解决这些问题重在于重新科学地进行政府职能配置,以致于国家对立法权、司法权和行政权的合理配置。
(四)政府职能交叉、政出多门的现象
当前,我国政府机构设置未能完全解决过多过细的状态,我国政府对于有些事务呈现多头管理而产生职能交叉、政出多门现象;以致一些日常事务不能够及时解决、政府办事效率低下。这一问题是我国政府职能转变
4 与机构配套改革的重点和难点。就目前来说,我国呈现出的这一行政体制特点还不能得以消除。因而我国政府应以为民服务为出发点,设立一些综合行政服务中心来处理那些日常事务,进而提高行政效率。
此外,由于政府职能交叉也随之出现了一些令人匪夷所思的社会现象。一些部门一部门利益为行政立足点,当有利可图时就互相争利;相反,当主要是一些责任时各部门间就互相推诿、扯皮,出现了“拍皮球”现象。所以社会中就出现了两个部门人员互相斗殴之类让人啼笑皆非的情景。
三、改革开放以来我国政府历次机构改革回顾及现状
建国以来我国政府主要进行过十多次的机构改革,而前几次改革收效甚微。但是在改革开放以来,我国政府开展的几次大刀阔斧的机构改革不断取得成就,推动着我国行政管理体制的健全。
(一)历次改革要点及经验
1982年政府机构改革主要是为了提高政府效率,实现干部年轻化。此次改革的成果主要有:一是废除了我国领导干部任职终身制;二是精简了中央及地方各级领导班子;三是加快了我国干部队伍年轻化建设步伐。但此次改革并没有触动我国固有的高度集中的计划经济体制,政府职能未能适时得以转变。
1988年政府机构改革是在推动政治体制改革、深化经济体制改革的大背景之下进行的。在此次改革中,我国首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。国务院在此次机构改革中撤消了一些职能交叉较大的部门,重新组建了新的部门;此外还将一些重要的部委下属部门升格为国务院组成部门。
1993年,我国首次提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。在此次改革中,我国政府将机构改革的重点放在适应建设社会主义市场经济体制的需要上。建立社会主义市场经济的一个重要改革任务就是充分发挥市场在资源配置中的主导作用,将我国政府由全能政府逐渐转变为有限政府、服务型政府。但这次改革并未能彻底改变政府对于微观经济活动的主导作用。
1998年机构改革是建国以来中央政府实施的涉及面最广、改革力度最
5 大的一次政府机构改革。改革中提出推进社会主义市场经济发展是目的,尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。在此次改革中,中央撤销了原有计划经济体制下设立的工业专业经济部门,从而真正地让政府放开了对于微观经济活动的控制,使得市场配置作用得到更大发挥。
2003年政府机构改革是在我国加入世贸组织的背景之下开展的。此次改革的目的是:进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务;从而进一步提高行政效率、降低行政成本。改革的目标是:逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是深化国有资产管理体制改革,完善宏观调控体系,健全金融监管体制,继续推进流通体制改革,加强食品安全和安全生产监管体制建设。这次机构改革抓住了社会经济发展阶段中的突出问题,进一步转变了政府职能。
(二)我国政府机构改革的现状
在学习西方发达国家大部制改革下政府职能整合的经验与模式的基础上,我国逐步探索出一条具有中国特色社会主义的政府大部制改革道路。在2008年我国开展的大部制机构改革之后,我国政府组成部门减少到27个。经过历次机构改革,我国政府按综合管理职能合并一些职能交叉较大的政府部门,目前已大体形成了大部制的政府组织体制。随着我国社会的不断发展,特别是社会主义市场经济的不断完善,我国社会形势逐渐要求政府不断增强社会管理与公共服务职能。要全面履行这一职能,一方面还是继续改革完善中央政府组织机构;另一方面还得加大地方政府职能转变与机构改革力度,不断提升地方政府的执行力和政策的落实。
四、关于政府职能转变与机构改革的一些思考
在推进我国的政府职能转变与机构改革的过程之中,我国政府要在认清自身存在的影响因素的同时也不能忽视一些其他影响因素。此外,对于部分群体来说,一定要走出关于政府职能转变与机构改革的一些误区。
(一)中国共产党在我国政府职能转变与机构改革中的作用 中国共产党是我国的执政党,这是有历史和人民作出的选择。中国共产党是我国建设社会主义事业的领导核心;在日常政治生活中,中国共产党的执政理念和行为直接决定着行政意识和行政方向。“政府的组建、官员
6 的任命、政策的制定,都是由中国共产党这个唯一的执政党其直接或间接的作用。”②因而,中国共产党的领导始终贯穿和渗透于我国政治生活和社会生活的全部过程和全部领域。
中国共产党坚持全心全意为人民服务的宗旨以及立党为公、执政为民的执政理念;这也就决定了我国政府的职能运行必须是以人民的利益作为根本出发点,不断转变政府职能以及相应地进行机构改革来努力构建服务型政府。
(二)走出对于政府职能转变与机构改革的几点误区
误区之一:转变政府职能就是转变政府经济职能
改革开放以来,我国一直致力于经济发展,政府职能在经济方面的转变较为突出。因而,如果没有对于政府职能转变有一定的科学理论知识学习,一些人可能会认为政府职能转变就是转变政府的经济职能。其实不然,正是由于“文化大革命”的十年浩劫几乎将我国推向经济崩溃边缘的社会现实,才使得我国政府不得不尽快走上推动经济社会发展的道路。一些地区、一部分人先富起来的政策使得我国经济社会得以迅速发展、国内生产总值持续攀升。但与此同时也造成了我国区域、城乡间差距的不断拉大,广大人民没有共享改革开放的成果,社会不公问题日益突显。此外,随着人民生活水平的提高,我国社会的基础设施建设相对滞后、社会保障体系亟待建立健全。这些都表明当前我国政府应当尽快逐步增强社会管理以及公共服务职能。因而,在不同历史时期政府面临的职能转变的侧重点不尽相同。
误区之二:先转变政府职能,后进行机构改革
我国在1988年中央政府机构改革中抓住职能转变这一关键问题,取得了显著成效。之后,我国各级政府在历次机构改革中也确实把握住了这一核心。但是,在实际理解和执行中,一些政府人员、特别是一些领导人员在一定时期内没有正确把握政府职能转变与机构改革之间的关系,错误地将“先转变职能,后进行机构改革”作为具体操作程序来遵循。
其实,正如前文所述,政府机构是政府职能的载体。政府机构若不存在,政府职能就无法运作;同样,一个机构若不存在明确具体的职能,也就失去了存在的意义。因而,转变职能与机构改革是相统一的整体;政府 ② 刘明,《从服务型政党到服务型政府—中国政府职能转变的关键因素》
7 职能转变后就应有相应的机构设置,而机构设置要以政府职能为依据。所以政府的重点、难点任务是首先要在理念上认清其在所处社会阶段应当具备的职能,然后根据职能相应地进行机构改革。否则,不论是分解、转移还是合并,都难以走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
误区之三:转变政府职能就是要削减政府权力和精简机构
政府职能是政府行使权力的过程和效能,政府职能的强弱取决于行政权力的大小。因而政府职能的变化必然导致行政权力的变化。但是我们不能据此认为转变职能就是要削减权力。而且,随着社会的不断发展,行政权力具有不断扩张的趋势。比如说:随着网络技术的不断发展,社会对于网络及其相关产业的管理需求就不断显现出来;这必然就会赋予政府新的行政权力,相应地也必须要设立新的管理机构。
此外,削减政府权力和精简机构作为一种政府职能转变的手段,可以说只适用于那些政府职能越位、错位的问题。而各个时期政府职能转变问题不单单表现为政府职能越位、错位的问题。面对那些政府职能缺位、不到位以及机构间配置不合理等问题,反而需要对政府相关行政权力予以加强或调整,相应地对相关机构加以扩充和调整改变。所以,政府职能转变所带来的权力变化是双重的,要具体问题具体分析。
误区之四:机构改革必然要削减政府开支
政府要维持公共权力的行使与职能的履行就必然会有所花费,而政府的财政支出主要由税费来提供。拿西方人的观点来说,花费纳税人的钱,就要为其办事。在日常生活中,不论是办什么事,我们首先都会考虑成本问题。而政府也是一样,政府在行使权力和履行职能时要尽可能地降低行政成本。但降低行政成本并不是代表行政开支在数量上的减少,还得具体分析行政开支的事项。
一方面,政府自身存在与活动所需要的直接开支是应当削减和节制的。如果我国能够改变文山会海中的那些比必要的额外开支以及政府人员冗多等造成政府浪费现象,就可以有效地减轻我国人民的负担、减少政府的财政支出。可以说,这应当也是政府进行机构改革的重要原因之一。
另一方面,政府还有用于社会公共基础设施建设和社会福利保障的投入等方面的开支。由于这些开支具有不是为政府自身而是为广大社会公众利益的特征,所以就仅存在如何合理投入使用和保障实施的问题。就目前
8 我国社会形势来看,随着我国政府自身公共服务职能的不断增强,我国政府用于公共设施建设以及社会保障体系建立健全方面的开支必然会逐渐增加。
新时期,要推进行政管理体制改革,首先要正确处理政府职能转变与机构改革的关系,推进政府职能转变与政府机构的配套改革。在此进程中,不仅要坚持全面、统
一、精干、效能的原则,而且也要保障政府职权回归社会之后不能形成无管理的“真空地带”。其次,我国要积极运用历次政府职能转变与机构改革改革的宝贵经验。之后的政府机构改革,以科学发展观为价值导向,逐渐增强社会管理与公共服务职能;以建设服务型政府为目的,进而全面促进经济建设、政治建设、文化建设、社会主义现代化建设。
摘要:随着我国改革开放的进一步深入,我国市场经济体制改革与政治-行政体制改革也步入了一个全新的阶段。党的十八大三中全会明确指出:转变政府职能,全面深化改革。早在党的十七届五中全会通过的十二五规划建议就明确指出:进一步转变政府职能,加快建设法治政府和服务型政府。那么在当前中国国内经济大背景以及国际环境的要求下,中国如何切实转变政府职能,实现服务型政府这个目标。本文就中国政府目前的现状及存在的问题做出一些探讨,以及对服务型政府政府职能的定位作一些简要的论述。 关键词:政府职能 转变 服务型政府 市场 社会
党的十一届三中全会以来,国内的面貌日新月异经济得到了飞速的发展。于2010年由GDP世界第七跃居世界第二,实现了飞跃式的发展。中国的腾飞雄辩地证明:改革开放是适合中国国情的发展道路,必须矢志不渝地进一步推进改革开放,巩固已有的成果创造更大的价值,让改革成果更好更多惠及更广大的人民群众。在创造经济奇迹的同时,中国的政治文明也得到了长足的发展:民主,自由,平等,公平,正义已成为深入人心的价值观念。人民有了更多的权利,同时也享有了更多行使权利了机会(基层民主自治在十七大被确定为我国的基本政治制度)。但是,随着我国市场经济体制改革的深入,过去计划经济时代所遗留的弊病日益显现。我国始终无法逃离经济基础决定上层建筑,上层建筑反作用于经济基础的规律,进一步深化行政体制改革已势在必行。
一.我国政府职能定位的现状与不足
过去计划经济时代,我国政府是全能型的政府,政府的触角延伸到社会、经济、政治、文化的方方面面。当然这对过去中国的发展起到了作用。但是随着国家经济的稳定与生产力的发展,这种模式显然已经不能适应我国生产力的发展需要。由于,我国是新兴的社会主义国家,在经济建设方面缺乏经验,唯一可以借鉴的也只有苏联,所以在早期的时候我们党没有正确认识到市场经济的地位与作用,把市场经济与资本主义等同看待,盲目排斥。国家包揽了一切,导致了政企不分,政资不分,政事不分。政府代替了市场,做了本应该由市场做的事,而政府又远非至善与万能它本身固有的缺陷必然会导致政府失败。最终,不但没有行使好自己的权力反而给市场与社会带来了灾难。改革开放以来,我国逐渐认识到政府职能转变的重要性,做出了一些卓有成效的变革,但同时也有一些缺陷。
1.五次机构改革成败得失。从1998年开始的第四次机构改革是规模宏大意义深远的一次。通过此次改革,政府职能有了较大的转变,机构设置相对精干,政府作用更加协调,办事效率有很大的提高。与此相对应,第五次机构改革意义更为深远。它不再是传统意义上的机构改革,逃出了机构撤并与精简人员的藩篱,用相关报刊的话说,“改革的重心不是瘦身,是强身”。但是纵观历次机构改革,我国政府改革的缺陷也尤为明显。这些缺陷导致我国政府在以前以及今后的相当长的一段时间里无法摆脱现有的改革藩篱,路径依赖依然十分明显。所以,要取得突破就必须克服这些缺陷,着眼于将来并且积极的借鉴西方的经验,同时认清中国的实际,走出一条既有中国特色又有成效的改革之路。
2.政府与市场定位不准。我国政府经过多年的改革已经充分具备了驾驭市场经济的能力,在实践中面对历次金融危机,我国政府都能很好的化解,不仅能够消除金融危机给我们带来的影响,而且还能进一步发展我国的国民经济,可以说这是我们政府的优势。可是,我们政府虽然经由历次改革(价格制,国企改革等),把相当的权力重新交给了市场,可是似乎放的还是不够。政府仍然做着大量市场该做的事,干扰市场竞争,市场失去原来的平衡,导致市场失灵。政府的不适当干预不但会降低市场的效率还会导致腐败,政府对市场不当的行政干预是造成腐败的根源。所以,政府切实做好本分,该放手的地方坚决放手该管的地方切实管好,是我们进一步完善中国特色的社会主义市场经济体制的必要条件。政府始终要认识到一点,市场是资源配置的主体,政府只是处理市场不能处理的问题以完善市场不具备的功能,这种查漏补缺的功能是政府合理定位的关键。
3.政府与社会定位不合理。政府作为国家的代表行使着两大职能,政治统治与社会管理。我国是社会主义国家,阶级矛盾不是我国主要的社会矛盾,国家的一切权力属于人民。所以,我国政府的职能主要是社会管理而非政治统治。政府作为一个行政主体,应该明确自己的责任和权力界限,政府的活动范围应该只限于公共领域,即政府只能依法实行人民赋予其的公共权力。但是政府对私人领域的不当干预不仅无助于树立政府权威而且还会严重的干预到人们的正常生活,所以政府进一步向社会放权势在必行。政府完全可以从不必要的事务中抽身出来,不仅仅可以降低自身的成本还可以满足社会的需求。政府应当致力于在宏观方面把握社会的运行方向,不要试图以当事人的身份参与到社会生活中去,只有当社会出现了问题而通过自身又无法解决的时候政府才能以权威第三方的身份出现,解决社会问题,这样不仅仅能使得社会高效的运转也保证了政府的权威,一举两得。
二.原因分析
造成以上种种问题的根源都是对政府职能的定位不准。我国经过长时间的探索,在政府职能的认识方面有了长足的进步。建国初期,由于当时的历史条件,我国政府职能的主要特征:政府职能是以恢复国家秩序并开始社会主义建设的以党代政型,政府职能的理论和实践开始逐步探索。这种高度集中,党政不分的计划经济体制在初期是十分有效的,为我国的改革开放奠定了坚实的基础。改革开放后,我国积极以经济建设为中心,开始了政府职能转变的萌芽阶段(1978-1984)。这一阶段的特点:政府职能是以经济建设为中心的全能管制型,但已经开始认识到政府职能要进行转变。这是十分重要的一个起步阶段,有着承上启下的关键作用。随后,我国政府开始了进一步的探索,由对政府职能目标的模糊到逐渐完善。经过了近25年的艰难探索,党的十六大明确提出:完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能,减少行政审批。在政府职能的定位方面我国由初期的无视到认识到问题的存在,最终形成完善的理论体系,应该说是一个可喜的进步。但是,实践方面并没有如理论那般完善。如上所述,当前存在问题依然很多:行政审批改革的不完善,要素市场还未像商品市场般完善,法律制度不完善,政出多门等问题依然没有得到很好的解决。我国政府的职能依然没有实现由“划桨”到“掌舵”的改变,政府依然做了许多不该做,做不了,做不好的事情。如何进一步实现由理论到实际的飞跃,让政府切实从繁杂的事务型政府中抽身而转变成治理型政府,这需要我国政府进一步的从实践中获得经验并进一步完善理论,走出一条有中国特色的政府治理路子。
三.服务型政府的正确定位
我国当前处在社会主义建设的关键时期,随着我国加入世贸组织进一步与世界接轨,在获得更多机遇的同时也面临了更多的挑战。我国政府的管理模式成为我国与世界接轨的一大障碍,政府虽然是一国经济增长的支柱力量,但同时也是使一国经济崩盘的罪魁祸首。那么,在这样的一个新的历史时期,如何合理定位政府,让政府合理发挥自身的作用成了问题的关键。我国政府应明确政府的职能,合理使用自己的权力,为经济发展,社会进步做好导向作用。
1.调控宏观经济和政策。如上所述,市场虽然能够很好的解决好效率的问题,但是市场也有缺陷,它并不能解决诸如:长期经济增长、物价稳定、通货膨胀等问题。由于存在商业周期,所以经济在一定时间内来说不是持续增长的——危机、萧条、复苏、高涨,这是商业周期的规律。政府在面对商业周期时必须运用适当的财政政策与货币政策来抑制通货膨胀,摆脱经济萧条,从而促使经济的长期发展。另外,市场具有盲目性。因为市场是以价格信机制为基础的,这就会导致市场生产过量和生产不足,也就注定了它的生产具有短期性,无法应对长时间的发展需求。最后,由于工资与价格的粘性(刚性),短期内市场无法合理处理失业这个问题,而失业率的高低又关乎一个国家经济的发展与社会的稳定,能否有效处理这个问题也成为评判一个国家政府能力的关键指标。综上所述,政府在处理宏观经济问题方面起了不可替代的作用。发挥好政府这个作用,适时而又合理进行调控是当前政府的关键职能之一。
2.提供公共物品。公共物品是指消费上具有非排他性与非竞争性的产品。非排他性是指公共物品在一个人使用的情况下不能排除他人的使用,非排他性是公共物品的本质属性。非竞争性是指公共物品在一个人使用时不能减少他人对其的使用。正是因为公共物品的这种特性,市场无法有效的提供公共物品。首先,公共物品具有成本大的特征。政府相对于私人企业具有巨大的财政收入,这种因成本而造成的规模效应恰恰只有政府能够很好的承受。其次,公共物品没有巨大的经济回报。这是相对于成本而言的,由于公共物品的非排他性特征,没有很好的排他性机制能够防止他人使用,所以私人部门在市场规律逐利性的驱动下不会生产这种产品。再次,公共物品具有较大的外溢性(成本与收益的非独占性)。这本就与市场经济的规则相违背,产权是市场能很好运行下去的必要条件,由于公共物品的产权不明晰,所以私人部门不会生产这种产品。由于上述的诸多原因,市场退出了对公共物品的提供,政府作为社会的管理者应该承担起这一职责。我国政府在公共物品的提供方面主要扮演了三个角色:生产者、提供者、安排者。合理的角色定位成为了有效提供公共物品的关键。总体来说我国政府应当逐渐放弃生产角色,把生产以承包等方式交由市场;加大提供的力度,合理的利用提供方式;把权力从市场社会撤出,合理安排,不用行政命令来代替市场规律。
3.消除负外部性。外部性又称为溢出效应、外部影响或外差效应,指一个人或一群人的行动和决策使另一个人或一群人受损或受益的情况。环境污染是典型的负外部性的表现。环境污染是工业化的必然产物,我国在工业化的进程中也无法避免这类的问题,这是经济高速发展的副产品。由于市场经济追求的是效率与利润的最大化,所以必然会导致经济发展与社会,自然发展的失调,这也是为何要强调科学发展观的原因。外部性不仅仅会使经济低效而且会给自然与社会带来灾难,比如上面所说的环境污染。所以,政府应当积极地扮演好作为外在效应消除者的角色,切实的履行好自身的责任。首先,政府应当努力消除负的外部性。负外部性的存在给社会,经济的发展带来了不可估量的损失。政府作为公共权力的行使者,有权力和责任去解决这个由市场的不完善性所造成的不当结果。其次,政府应当积极推进正的外部性。公共物品是正外部性的一个极端的例子。再次,政府应当在消除外在效应的同时,对市场和社会进行合理的规制,形成一个良好的环境,保证同样地问题不会再次发生。
4.维护市场秩序。市场有其自身运行的规律,垄断是市场自由发展的必然结果。然而垄断给市场带来的低效和损失比垄断者获得的垄断利润要多很多。垄断不仅导致市场的低效也会给人民带来不可估量的损失。政府应当在适当的范围内,合理的规制市场,让市场在秩序的范围内良好的运行。当然,市场失灵并不是政府干预市场的充分原因,市场有其内在的规律,政府要在这一规律的范围内对市场进行适当的调控,不能过度干预,甚至以政府替代市场。秩序是人类社会健康发展的必要条件之一,秩序意味着稳定,连续和可预期。我国有今天的成就和改革开放30年来稳定的秩序是分不开的。然而,由于我国经济体制改革进一步深入,一些深层次的问题也进一步显现出来,有的甚至已经阻碍了经济的发展。我国国有企业改革的成果是显著的,但是至今还是未能解决垄断和低效的问题,特别是大型国有企业的垄断地位仍然并没有改变。国内金融市场依旧存在着大量的不确定因素,这些都是政府在今后相当长的一段时间里应该注意的方面。我国应该在坚持社会主义道路、坚持公有制的前提下,更好的建设并维护好市场的秩序。
5.促进社会公平。市场经济的一个致命的缺陷是不能合理的进行收入分配。经济规律往往会使资源向富者富集,贫者愈贫富者愈富是市场经济的必然结果。我国是社会主义国家,社会主义的本质是解放生产力,发展生产力,消灭剥削消除两极分化,最终达到共同富裕。贫富差距的扩大与社会主义的本质相违背。那么,如何在对市场最小的影响下增进社会的公平呢?首先,我国政府应致力于收入的再分配,也即结果的相对公平。这种结果的公平给人民带来的不仅仅是物质方面的满足,而且在消除贫富落差的心理方面也会得到相应的改善。当然,这种结果的公平不是绝对的公平,绝对公平会带来经济的无效率。其次,政府应当促进过程的公平。过程的公平也即规则的公平。政府应当合理规范市场规则,保证同样的过程会有相同的结果。再次,政府应当积极增进起点的公平。教育的公平是起点公平的重要保障,我国应当进一步加大教育的投入,在普及九年制义务教育的同时应当进一步扩大义务教育的范围。特别是在中西部地区的农村,中央政府应加大教育投入,要保证人民共享改革开放的果实。与此同时,要进一步对学前教育及高等教育加大投入建设,在注重量的同时要保证质。起点的公平当然不仅仅是改善教育就能完成的,但是教育是重要的一步,没有这一步的推动,起点公平的推进将难以想象。温家宝总理曾说过:公平与正义比太阳还要有光辉。社会的公平是社会稳定的前提与基础,是社会发展的有力保障,政府要大力致力于结果的公平,促使过程的公平,增进起点的公平。
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府的本职是实施行政管理,管理社会公共事务。政府管理必须依法行政。行政管理的主要形式就是行政执法,包括行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等类型。本文从贯彻落实《行政许可法》着手,涉及行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等行政执法主要类型,并参考了国外行政许可制度和行政管理经验,重点研究机制和方法的创新,突出行政成本和社会成本控制。本文以《行政许可法》施行为中点,对该法施行前和施行以来行政管理的情况,进行分析研究,提出转变管理方式的建议。课题研究的部分内容采用了比较的方法,有时涉及《行政处罚法》、《立法法》。研究目的:研究《行政许可法》对政府管理的本质要求及相互关系,比较国外行政许可制度和措施,分析以往行政管理存在的问题和贯彻施行《行政许可法》工作存在的问题,以推进政府职能转变、行政管理转
一、行政许可法对政府管理的本质要求及相互关系行政许可制度世界各国广而有之,但国家进行专项立法的唯中国独有,成为我国法治进程的里程碑,体现了建设法治政府的决心。《行政许可法》是继《行政处罚法》、《立法法》之后,又一部制约政府权力,规范政府行为的行政程序法,由此,我国行政程序法律规范体系形成,三部法律立法思想和内涵实质一脉相通,核心都是规范行政行为,而《行政许可法》更是进一步制约了行政权力,明确政府转变职能的要求,其相对更具科学、先进性,更加深刻、明确,成为行政管理转型制度化的标志。虽然《行政许可法》立法调整范围主要是行政许可制度,但它实际上体现是的行政管理的理念、提出的是行政管理的原则和要求。《行政许可法》延伸涵盖了行政管理体制,明确提出了政府转变职能,改变行政管理方式的法定导向、原则和具体要求,政府应当成为法治政府,从“家长”转变为“守夜人”,体现有限、公正、责任、透明、服务的特性。
1、正本清源的要求。从政治角度讲,政府应当体现执政为民,用权为公。长期以来,由于监督和责任的缺位,行政管理权力化、利益化,公权私化,设租寻租,成为权力资本、寻租资本、~温床,而行政管理原本的公益属性日趋淡化,行政许可主导型的行政管理已经背离了本原宗旨,向单极强权、利益本位方向发展。《行政许可法》明确要求行政管理必须正本清源,回到本原宗旨和指导思想,明确根本目的,修正行政观念,树立科学发展观,遵循经济和社会发展规律,有利于发挥公民、法人或其他组织的积极性、主动性,维护公共利益和社会秩序,促进经济、社会和生态环境协调发展,实现科学行政,为公为民。
2、依法用权的要求。从法治角度讲,政府必须依法行政,依法用权。一是坚持行政权力只源自法律授权的行政法治原则,政府应当依照法律行使法律授予的职权,政府实施行政管理,法无规定不得为之,法定事项依法为之,规范用权;二是“依法”不仅是依照行政实体法规定的规范和标准,还要依照行政程序法规定的程序,用权规范。以往行政立法对实体规范规定较多,管理程序的规定很少,政府实施行政管理重实体、轻程序。三部法律改变了思路,确立了行政法治原则,《行政许可法》、《行政处罚法》明确了政府管理的具体行政行为的程序和要件,《立法法》则明确了抽象行政行为程序,且《行政许可》由于明确了行政违法的法律责任,其设定法定程序更具严肃性和操作性,要求政府必须遵守行政管理的法定实体规范和法定实施程序,依法行政的要求更高、更明确。
3、有限政府的要求。有限政府是法治进程的必然。长期以来
,我国立法实行的政府部门代起草和政府自行立法的机制,对立法行为缺乏制约和规范。政府可以通过立法,甚至自己制定“红头文件”,无限制地设定行政管理事项或范围,政府自己立法、自己设权、自己执行,政府管理的权力和范围无限,责任和义务有限。一个无所不管的无限政府,必然抑制经济和社会发展。《行政许可法》以及《行政处罚法》、《立法法》的施行,限制了政府立法权限范围、行政管理事项和权限的设定范围,规范了政府立法行为、规范了行政管理的事项和职权的设定程序,建立了行政许可评价制度,对行政权力进行制约。按照《行政许可法》的精神,政府应当集中精力管好法律规定的管理事项,凡管理相对人能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或中介机构能够自律管理的事务,政府不需要去管理,也不应干预市场行为。
4、责任政府的要求。权利义务对等、权力责任对称,是法治的基本要求,政府行使权力,实质是履行职责、承担责任。以往行政立法由于体制原因,注重政府权力、管理相对人义务的设置,而政府的义务、行政法律责任虚化,权力和责任不对称,体现行政管理单极化、政府本位的思想。《行政许可法》的一大突破,就是树立“权责”观念,明确了政府的职责和责任,二是违法设定管理权力、行使权力,不依法履行法定监管职责,应承担法律责任;三是违法增加管理相对人义务,应承担法律责任;一是应当履行许可事项的后续监督检查职责;四是损害当事人合法权益应承担赔偿责任。同时,一个负责任的政府同时也应当是诚信的政府。《行政许可法》为此确立了行政管理社会信赖保护原则,建立了合法生效许可不得撤销制度,违法许可可撤销制度、撤销违法许可和为保护公共利益撤销许可对合法权益的损害赔偿制度和补偿制度等。责任政府、诚信政府的建设成为法定刚性要求。
5、阳光政府的要求。阳光政府就是要求政务公开、公开行政、执法透明。以往行政管理的实施程序、办事时限、法定标准和条件、对当事人的要求等要素不公开,政府行政管理披上了神秘的面纱。管理相对人要知晓这些要素,甚至是管理机构的地址、电话,都颇费周折,办事疲于往返,不堪反复,导致社会成本增加,行政效能低下,监督政府行为更是无从谈起。2000年起,部分地方政府陆续自发推进行政审批制度改革和政务公开,由于观念和体制方面的原因,未触及根本。《行政许可法》等三部法律建立了 “公开听证制度”,政府作出抽象行政行为和重大具体行政行为之前应当依法公开听证。《行政许可法》对行政许可公开的要求,也即对行政管理的要求,则更为具体:政府不得实施未公布法律依据的许可事项,必须通过各种媒介,公开行政许可的事项、依据、数量、条件和标准、申请和提交材料、办理时限、办理地点、许可决定、监督检查记录,并执行“法定权利告知”制度。行政管理要素成为社会公共信息,政务公开和公开行政已成为法定制度。
6、服务型政府的要求。行政管理是政府的本职。所谓服务型政府,就是行政管理转型,政府改变管理方式,以服务的方式进行管理,并提高服务效率和质量,提供优质社会公共产品。计划经济体制实行的是以行为许可为主导的行政管理模式,其重事前许可,轻事后监管。正是由于缺乏对当事人执行被许可事项,履行法定义务的监督检查,且对当事人从事活动是否依法获准的监督检查不到位,反之又影响了行政许可的严肃性。实践表明,到位到边的事后监管相对于行政许可的事前管理,更具实效。缺乏后续监督检查执法的行政许可主导的行政管理只能是单向、低效的。任何服务必定是双向性的,良好的服务必定具有便利性。依照《行政许可法》确定的平等、便民、精简、统
一、效能的原则以及事后监管制度,行政管理转型,提供优质、高效的公共服务,一是变政府单向管理为政府和社会双向互动;二是改变以“行政许可主导”为“事后监管为主导”;三是按非歧视原则平等对待服务客体;四是自然开发和公共资源配置,要求采用招标、拍卖等市场竞争方式;五是采用电信、电子数据交换、数据电文、互联网等高科技手段,推行电子服务;六是整合管理操作程序,相对集中或综合实施,减少或联合、集中程序环节,再加全面的政务公开,提高服务的便利性和效能。
二、国外行政许可情况世界各国非常重视行政许可的制定和实施,把行政许可的制定与实施作为发展社会、经济的重要工作来做。美国是世界上实施行政许可最早的国家,欧洲、日本等国大多借鉴美国的行政许可做法,尤其是日本二十多年来在行政许可领域有了长足的发展,非常值得我们学习、借鉴。
1、行政许可制度。长期以来,日本对公务员的考核偏重了事后评价,如采取行政监察、会计审计等事后监察措施。但是,由于缺乏良好的事前政策评价机制,政府部门在一些重大问题的决策上出现了错误的判断。如历经七年并于1993年建成的东京湾大桥,花费了政府经费1兆亿元,但后来的车辆通行量很少,与建桥前的预期判断相差很远。东京大桥事件证明,对于一些重大事件如果缺乏事前的严密论证,可能会出现比较严重的判断失误,造成政府的重大损失。为了加强监督效果,减少损失,在借鉴国外立法的基础上,日本于2002年4月颁布了《政策评价法》,强化了事前评价制度。所谓事先评价制度,就是事先确定一个目标,然后制定措施为实现此目标努力,这一过程就是政策评价。根据政策评价的要求,部门和公务员制定工作目标和措施应从必要性、效率性和有效性三个方面考虑。有关研究开发、公共事业等方面的决策,必须事前作出评价。政策评价必须听取外部人员的意见,评价结果要公开,并要求反映到预算编制上。评价比较低的,要请专家评议以便进一步明确政策。日本总务省设有行政评价局,负责调查中央机关日常的行政工作,发现问题进行劝告或者提出建议。
2、电子招标制度。电子招标制度是将包括公共工程在内的政府采购由传统的张榜公布改为通过政府网络进行招标,从获取信息、申请投标到公布竟标结果等都可以在网上完成。这种网络招标,企业在自己的办公室就可以招标,节省了大量人力、物力,而且有效杜绝
许可法的规定作出书面决定、送达申请人等法定程序操作。三是行政管理的行为习惯延续性。由于以往行政许可方式的管理成本和难度低于事后监督方式的管理,因此,一些行政管理部门和人员长期依赖并习惯于行政许可方式进行执法管理,并将“审批”与“管理”等同起来,而行政许可事项一旦被取消后,显得茫然不知所措,对于行政管理转型,事后监督方式缺乏超前研究,使后续监管措施滞后。四是法定行政许可依据的修订滞后。《行政许可法》规定,法律、法规设定行政许可应当明确许可条件、程序、申请材料等要求。而目前,有的设定行政许可的法律、法规,未规定许可条件、程序、申请材料,或者作原则规定,而且修订工作滞后,一方面增加了行政许可依法实施的操作难度,另一方面给以细化为由,增加许可条件、材料、程序环节,留下了缺口。五是部门规范性文件制定需监督规范。有的政府部门制定规范性文件仍有设定或变相设定行政许可事项、条件、材料、程序环节,以及增加管理相对人义务的现象,且时有变化调整,随意性较大。这些规范性文件的制定基本上未按照规范程序进行,未经法制机构审核和组织的论证。此外规范性文件的备案审查制度也存在缺陷,对违法的文件监督审查和处理纠正不严格、不到位。六是关联性行政许可事项的“并联实施”难度较大。根据行政许可法规定,地方政府应创造条件,实行关联性行政许可事项联合审批或综合、集中办理。目前,有的地方、系统初步实行了行政许可申请集中受理、集中回复,但仍不完全到位,同时,由于部门权力、利益本位意识的影响,有关行政许可的实施机关对于联合审批或综合、集中办理并不积极,这项制度的推行难度较大。七是行政过错责任的追究不到位。一些地方政府先后制定出台了“行政过错责任追究制度”,违法或过错行为模式及责任追究的方式、种类和幅度均有较明确的规定,但因种种原因,执行情况并不理想,行政许可、执法监管中的违法行为或过错行为得不到及时、有效得追究,权力与责任不对称。
4、管理体制上的问题和困扰一是“谁许可、谁监督”的原则和相对集中处罚权的矛盾。目前,各地实行的相对集中行政处罚权,一支队伍综合执法的机制,在提高执法效能等方面发挥了重要作用。根据《行政许可法》的规定和精神,实施行政许可的机关应履行监督检查的职责,包括未经许可的活动和行政许可的内容执行情况的监督检查。两者如何协调需要深入研究,特别是出现违法行为危害不大可以采取补办许可手续等补救措施的情况下。二是受理、初审的合法性与组织原则的矛盾。《行政许可法》规定,行政许可的委托实施和受理初审要有规章以上法律依据。有的行政许可事项,上级部门要求或委托下级机关受理、初审管理事项的申请,但又没有法定依据规定,而根据“下级服从上级”的组织原则,下级部门又不得不办理。三是法定行政征收与行政许可保障的矛盾。目前,一些法定行政征收缺乏相应的法定行政强制措施加以保障,以往实际操作上可以通过与行政许可挂钩,作为许可要件审查把关,加以保障,但即便如此,管理相对人欠费、逃费现象仍比较严重,难以按标准足额征收。按照《行政许可法》要求,实施行政许可不得收费(法定除外),行政征收因以往的保障措施不合法,不得继续采取,将更加难以保障。四是硬件保障不足与执法职责任务的矛盾。以往很多行政机关依靠关联收费保障行政许可实施和监管执法工作。行政许可法施行后,行政机关实施行政许可不得收费,同时监管执法的职责大增,现有行政经费、执法人员已难以应对行政许可和监管执法任务要求,而另一方面,地方政府公共财政体系尚未建立,经费和人员又未相应增加,行政许可实施和监管执法的硬件保障不足。
四、贯彻行政许可法,推进行政管理转型的思考和建议针对行政管理、行政执法以及贯彻《行政许可法》工作存在的问题,我们研究提出5点建议,旨在推进政府职能转变、行政管理转型,加强法治保障,提高行政管理效能。
1、树立“责任、权力”共同体的意识。加大法治宣传教育力度,广泛深入开展十六届四中全会精神和《行政许可法》、《行政处罚法》、《xx全面推进依法行政实施纲要》的学习、宣传教育活动。以各级领导干部、执法人员为重点,普及到党政机关全体工作人员、各类行政管理相对人,改变以往学习教育重形式、轻实效的做法,以讲求实效、领会实质、学以致用为本,采用各种载体的有奖知识竞赛等利益性方式,使学教对象在学法中获得物质利益;采用专题培训、闭卷考试、抽查、答辩等方式,加强执法人员的学习教育,并与干部考核挂钩。通过有实效的学教,推动观念转变,树立“权责”意识,提高法治素养。
2、强化行政立法保障。进一步加强行政立法工作,在保证原则性的同时,增强可操作性,减少执法机关随意“细化、延伸”的空间,最大限度地实现执法机关依法即可操作。一是调整立法思路。在立法内容设置上,应当尽可能减少行政许可事项设定,降低社会成本和行政成本;设置行政许可的,就应当依照行政许可法规定,明确许可实施的各项要素;二是加强监管保障。规定事后监督检查、法定行政征收等行政执法的具体措施和保障措施,并对管理相对人配合监督检查执法的义务、履行的法定义务进行细化,明确其法律责任;三是提高违法成本。建议在保证合理性的前提下,扩大行政处罚的行为种类,提高法定处罚幅度或标准,并探索对违法行为实行市场主体清出的法定制度,以提高违法成本,控制违法行为,给行政执法予以法治保障;四是明确执法关系。对于上级部门难以自行实施完成许可、处罚执法的,应当在立法中明确可委托下级机关或符合法定条件组织,实施许可
、处罚等执法,或委托实施行政许可受理初审、行政处罚调查取证等某个或莫些程序环节的执法,为委托执法提供法定依据。
3、创新市场监管执法机制。政府应当加快职能转变,充分发挥市场和行业自治自律作用,同时对于法定行政执法职责应当依法履行,并着力于执法机制创新,提高行政执法效能。一是引入市场化手段,推广“行政合同”的管理方式。以往行政管理的模式主要是:以抽象行政行为设定行政许可、征收、强制措施及管理相对人义务,并规定具有普遍约束力的管理规范和要求,然后再进行行政执法,作出具体行政行为。随着市场经济和法治的发展,这一模式的适应性减弱,需要转变。“行政合同”模式的内涵就是:变行政行为为合同行为,变普遍约束为个体规范、合同义务;行政管理相对人需从事特定活动,与政府签定“行政合同”,政府作为甲方,将行政管理的规范、标准、条件、要求以及管理相对人的义务和责任,列入“行政合同”的乙方订立人的义务和责任,合同当事人遵守合同约定,按约定要求从事特定活动、行使权利、获得利益,并履行约定义务;合同当事人不履行约定义务的,依法按合同追究违约责任,以达到行政管理的目的。二是调动社会资源参与监督管理。单纯依靠政府行政执法人员不足以应对市场主体违法行为的查处。政府应当充分调动社会资源,施行有奖举报制度,增加违法行为线索,执法效能。应当利用市场主体相互竞争的特性,充分鼓励其监督举报竞争对手的违法违规行为;充分鼓励利害关系人,监督举报侵害其合法利益的违法行为;充分调动人民群众的积极性,监督举报各类违法违规行为。对于违法行为的举报线索政府应当及时受理并调查处理,并对有效线索举报人予以适当奖励。三是完善行政管理公共信息披露制度。以往社会监督效能不高,执法信息不畅,监督缺乏参照和依据,是一重要原因。因此,政府应当通过新闻媒体、互连网等平台,定期或不定期地公布行政许可决定、有关管理相对人履行法定义务情况等良性信息,同时公布管理相对人违法违规行为及其查处情况的不良信息,包括未经法定许可、违法进行活动、逃欠法定税费、损害公共利益等违法行为,以及其他不履行法定义务行为,并进行公开谴责。通过及时披露行政执法公共信息,为社会监督市场主体行为创造条件。
4、加强政府执法内部监督制约制度建设。人的观念和意识转变不可能一蹴而就,完善制度,靠制度管人管事是依法行政的根本保证。建立健全行政执法内部监督制约制度,加强对行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等执法工作以及规范性文件制定流程中各个环节、岗位行使权力进行制约,对履行职责的程序规范性、时效性和办理意见的合法真实性进行监督。一是科学调整岗位设置方式。将流程环节和岗位的“串联式”设置,改为“并联式”设置,变封闭运行为开放运行,形成上游环节对下游环节的复核,各环节和岗位相互制衡,分散权力,避免过于集中;二是不定期抽查,定期考核。法制工作、纪检监察等机构对执法人员履行职责情况进行不定期的抽查,并将执法工作情况纳入执法人员考核,行政许可执法人员考核以合法性为先,行政处罚、征收等执法人员考核以数量为先,考核应当奖惩挂钩,并实行“违法行为一票否决”;三是落实“过错责任追究制度”。没有制度应尽快建立,有制度的要尽快完善,并严格执行,切实查处不依法履行职责、违法执法行为,追究责任,落实到位,体现“权力责任”对等原则。同时政府要对这项制度的执行落实情况、查处追究情况进行监督检查。在此基础上要探索建立行政执法“领导问责”制度,把住关键一环;四是建立行政执法岗位轮换制度。结合政府防治~廉政体系建设,建立轮岗制度,行政执法工作人员应当定期轮换,并结合实际对执法岗位性质、职权大小、重要程度进行研究、分类,分别规定相应、科学的轮岗期限,避免执法岗位,特别是关键岗位人员“掌权”过长,形成“利益链”。
5、加快管理体制改革创新。一是调整现行相对集中处罚权执法体系。不能片面理解相对集中处罚权就是集中到一个部门、一支队伍执法,应当在考虑执法效能的同时,考虑减少当事人损失,降低社会成本。行业系统内行业关联度高,行业主管部门对于系统内各关联行业的情况相对熟悉,与系统其他行业执法部门长期联系配合、沟通协作,基础相对较好,因此,按行业系统实行相对集中处罚权执法不仅是可行的,也是科学的。二是加快税费体制和财政体制改革。将缺乏法定强制保障的行政规费改为地方税收,保障征收;尽快建立政府公共财政体系,在实行收支两条线的同时,相应增加行政经费,并确保满足行政执法实际需求,予以充分保障。三是加强执法队伍建设。针对行政执法工作任务,特别是许可法施行后大量增加的面广量大的事后监督检查职责任务,相应增加执法检查人员编制,并增加、改善执法装备,加强硬件保障。四是加快行业协会清理。行业协会要与政府彻底脱钩,不再实施政府下放的不合法的原行政许可等管理事项。要尽快转变行业协会“二政府”,政府通过协会“遥控”行业管理的现状。政府不再主导行业协会的组建,不再直接参与行业协会的管理事务,实现行业协会由行业单位自行发起成立,自治自律,自行承担责任,还行业协会以原本属性,充分发挥中介组织的市场自律作用。
作者:《政治学… 文章来源:《政治学研究》 点击数:8481 更新时间:2006-5-18 17:33:29
政府职能是不断变化发展的。建国以来,为适应客观环境的变化和现实社会的需要,我国政府职能几经改革与调整。
一、改革开放前政府职能变化与调整的主要特征
从建国到改革开放前,我国政府职能曾数度变化与调整。这一时期,政府职能的变化与调整具有以下几个特征。
(一)政府职能的变化与调整受到传统经济—行政体制的制约和影响。我国传统的经济—行政体制是在建国初期,依据当时苏联的理论和实践,逐步建立起来的以计划管理、高度集权、部门管理为主要特征的体制。这种体制,在计划管理上,国家把国民经济的绝大多数成分都不同程度地纳入计划轨道,或由国家下达指令性计划指标,或实行间接计划。在财政管理上,实行中央、大区、省(后为中央、省、县)三级财政,统收统支,中央统一领导,地方分级负责。在工业企业管理上,对国营工业企业尤其是大中型企业的管理,由中央各部直接管理,实行按“条条”的自上而下的直接控制和调节,企业生产所需的物资和资金,由其主管部委根据计划统一分配和调拨。在投资管理上,投资由中央政府各主管部门按不同的“条条”进行管理,统一计划。在物资分配上,对关系国计民生的通用物资由国家计划平衡分配,即“统配物资”;对专用物资由各主管部门平衡分配,即“部管物资”。在就业与工资管理上,强调政府特别是中央政府的统一安排。在物价管理上,实行统一领导,分级管理。①这样一种经济—行政体制在很大程度上决定了我国政府职能事无巨细,大包大揽,政府作用于社会的各个层面,政府的职能范围和内容十分广泛。从建国到1978年,我国政府职能经历了几次较大规模的改革,但政府职能并没有发生实质性的变化。这是这一时期政府职能变化与调整的一个根本性特征。
(二)政府职能的调整主要是在政府系统内部进行。一是纵向职能调整,即在中央政府与地方政府之间调整配置。这种调整大致有:1956年至1958年,进行了建国后第一次大调整。调整的标志是中共中央、国务院于1956年向各地发送《国务院关于改进国家行政体制的决议(草案)》。调整的措施是依照职权划分的七条原则,统一领导,分级管理。调整的主要内容是中央向地方下放权力,把以中央部门为“头”的条条管理为主,改为以地方的块块管理为主。1960年至1965年,进行了第二次大调整。1960年秋冬,党中央和毛泽东决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。1961年,中共中央做出《关于调整管理体制的若干暂行规定》。规定的重点是强调集中统一,管理权限上收。调整的主要内容是中央上收在1958年下放给地方的权力。1970年至1974年,进行了第三次大调整。调整的主要内容是中央向地方下放管理经济、企业的权力。从1970年开始,先后将2400多个中央直属企业、事业单位下放给地方管理。1975年至1977年,进行了第四次调整。调整的主要内容是加强中央的集中统一,中央上收部分经济管理权限。二是横向职能配置,即在政府各部门之间调整配置。如1955年在中央一级机关开展的机构精简中,对政府各部门的业务范围进行了初步划清,确定了“管什么,如何管”,拟定了部门的组织简则和工作细则。在此基础上,对一些不合理的机构进行了调整。
(三)政府职能的变化主要是通过政府机构的变动与政府职权的调整及政府管理方式的改革探索体现出来。首先,政府职能的变化体现在政府机构的变动上。据统计,从建国到1978年前的29年中,我国政府机构只有断续的5个年头基本稳定,其余的24年每年都有不同程度的变动。在总的变动中,变动幅度最大、最频繁的是经济管理部门,这些部门的职责权限,迭经变迁。以国务院为例。1954年设经济管理部门35个,1956年增加到50个,1959年减为36个,1965年增加到53个,1970年减为21个,从1977年—1978年3月又开始逐渐增加,在这一年多的时间里国务院部门增设了20多个,其中经济管理部门就有16个之多。其次,政府职能的变化体现在政府的职权调整上。在20世纪70年代末以前的30年间,政府的职权调整经历了多次反复,主要是调整政府的经济管理权限。当管理权限过于集中时,就进行职权的分解、转移,当管理权限过于分散时,就进行职权的合并和集中。这种集权与分权是在不同层级政府之间进行的。再次,政府职能的变化体现在政府管理方式的改革探索上。为消除用单一的行政手段管理经济所产生的各种弊端,在20世纪60年代进行了组织托拉斯的改革尝试,试图按经济办法来管理经济、管理企业。与此同时,在商业、物资供应体制方面以及教育制度、劳动制度方面,也作了改革的尝试。相应地设想将国务院工交部门的职能,从管理生产、建设的日常具体业务,逐步转向加强检查方针政策的执行,负责长远规划、年度计划的制订和综合平衡,组织协作,协调各托拉斯之间的关系等方面。在转变职能的基础上调整合并国务院管理工交的部门和精简人员。②可惜,所有这些探索和设想都因“文化大革命”的到来而中断。
二、改革开放以来政府职能改革与调整的内容和特点
党的十一届三中全会召开,标志着我国进入了改革开放的新时期。二十多年来,在邓小平理论指导下,我国政府职能进行了重大改革与调整,主要包括以下几个方面:
(一)调整政府职能结构,实现了政府职能重心的位移。党的十一届三中全会明确做出从1979年起把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。在这一战略决策指引下,各级政府坚持以经济建设为中心,实现了政府职能重心的根本转变,即由原来重阶级统治职能转向重经济管理职能。改革开放以来,历届政府都把发展经济置于中心地位,政府工作始终以经济建设为中心。这可从历届政府的工作报告中看出。1979年的《政府工作报告》就指出:“当前以及今后相当长的一个历史时期,我们的主要任务,就是有系统、有计划地进行社会主义现代化建设。”此后7年中,每次《政府工作报告》都强调政府经济建设的核心责任。1987年以来的10年中,每次《政府工作报告》都反复强调政府的中心任务是发展经济。1992年的《政府工作报告》要求,政府必须“紧紧抓住经济建设这个中心不放。社会主义的根本任务是解放和发展生产力,各项工作都应当服从于和服务于这个中心。”1993年的《政府工作报告》指出,“过去的五年,党和国家在处理国内外一系列复杂问题时,始终坚持了经济建设这个中心。这是顺乎潮流,合乎国情,深得民心的。天下事错综复杂,风云变幻,遇到什么问题就解决什么问题,不能偏离经济建设这个中心,各项工作都要服从和服务于这个中心。”③
(二)改变政府管理方式。这种改变主要表现在两方面:1)改变行政审批方式。审批是传统经济体制下政府管理社会经济的基本手段和方式。自1998年国务院机构改革通过“三定”取消了一大批行政审批事项以来,不少省、市政府也着手清理行政审批事项,改革审批制度。如广东省政府于1999年7月制定《广东省政府审批制度改革工作方案》,对省直机关68个部门和单位的审批事项逐一进行重新论证。通过清理,省政府各部门原有审批、核准事项1972项减为1205项,减幅39%,其中审批事项由1392项减为514项,减幅63%。这一改革有利于政府从繁忙的审批事务中解脱出来,使政府管理方式真正由微观管理、直接管理、各部门的分割管理转变到宏观管理、间接管理、大行业管理上来。2)改变单纯以行政手段管理经济的方式。用单一的以纵向垂直和指令性为特征的行政手段管理经济是传统经济体制的产物。随着经济体制由计划经济为主、市场为辅向有计划的商品经济发展,又由有计划的商品经济向社会主义市场经济根本转变,这种传统的经济管理方式开始发生改变。一方面,行政手段还在相当程度上发挥作用,另一方面,经济手段、法律手段、市场手段得到更多、更广泛的运用。具体表现为:指令性计划已减少到极低限度,市场在资源配置过程中逐步发挥基础性的调节作用,适应社会主义市场经济的法律体系框架已基本形成,以间接管理为主的宏观调控体系正在建立、健全。
(三)划分管理权限,调整政府行政权力结构。包括对政府系统内部和外部关系进行调整。(1)调整中央与地方、上级与下级政府之间的权力关系。针对经济体制权力过分集中于中央、集中于上级政府的问题,从20世纪70年代末80年代初开始进行以分权为导向的改革。如实行以“简政放权”或“放权让利”为思路的改革,实行计划单列体制等。针对政治体制权力过分集中于中央、集中于上级党委的问题,在经济体制改革的推动下,从20世纪80年代中后期开始进行以党政分开为导向的改革。这些改革使地方与下级政府在财政、行政和政治上都获得了一定的自主权。(2)调整政府与国有企业之间的权力关系。调整的基本原则是政企分开。其一,把企业所有权与经营权分开。经过多年的承包制改革和股份制改革,政府直接插手生产经营的权力受到极大削弱,生产经营权基本下放给企业。其二,把国有资产所有权与公共行政权分开。通过设立国有资产管理机构对国有资产进行监管。(3)调整政府部门之间的权力关系。包括综合经济部门之间、综合经济部门与专业经济部门之间、非经济部门之间的权力调整。如1998年的国务院机构改革,对各部门的管理权限进行了重新划分,涉及相互之间的职权调整有100多项,解决了一批部门间关系长期不顺的问题。④
(四)适应经济体制改革的需要,把转变政府经济职能放在突出位置。1978年到党的十四大前,我国经济体制处在产品经济向有计划商品经济过渡时期。与之相适应,传统经济体制下的政府经济职能无所不包的状况开始发生改变。1984年10月,党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》,第一次全面系统地论述了实现政企职责分开、转变政府经济职能的问题,对政府管理经济的主要职能作了具体规定。1988年的国务院机构改革及1989年以后的地方机构改革试点,就是以转变政府经济职能为中心进行的。1990年《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》中,进一步明确指出,今后十年深化经济体制改革的基本方向,是按照发展社会主义有计划商品经济的要求,建立计划经济与市场调节相结合的经济运行机制。国家经济管理的主要任务,是合理确定国民经济发展的计划、规划和宏观调控目标,制定正确的产业政策、地区政策和其他经济政策,做好综合平衡,协调重大比例关系,综合配套地运用经济、法律和行政手段,引导和调控经济的运行。党的十四大后,为适应市场经济的发展,按照市场经济体制的要求,对转变政府经济职能进行了多次改革探索。1992年党的十四大明确提出,政府的职能主要是统筹规划,掌握政策,信息引导,组织协调,提供服务和检查监督。1994年《政府工作报告》中指出,政府的主要职能是搞好宏观调控、综合协调和社会管理。1998年的国务院机构改革方案明确提出,要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来。
三、目前政府职能转变面临的问题
第一,政府社会管理职能的转变严重滞后于经济管理职能的转变。政府职能是由一系列相互联系相互影响的职能要素构成的有机整体。从其范围看,有政治职能、经济职能和社会管理职能。因此,政府职能转变的内容是多方面的,不仅有经济管理职能的转变,还有社会管理职能的转变等。改革开放以来,我国政府的主要精力是放在经济管理领域的改革,以适应经济体制改革的需要,而对社会管理领域的改革未予以应有的重视。以国务院机构改革为例。1982年为配合经济体制改革,政府机构进行了第一次改革。这次改革根据重叠的机构撤销,业务相近的机构合并的原则,较大幅度地撤并了经济管理部门,并将其中一些条件成熟的单位改成了经济实体,加强了经济综合协调部门。此时,社会管理部门的改革还未提上日程。1988年为顺应经济体制改革不断深化的要求,政府机构进行了第二次改革。这次改革以转变政府职能为中心,改革的重点仍是经济管理部门,加强了宏观经济调控部门,精简和弱化了专业经济部门。而社会管理部门未作大的变动。1993年为适应传统经济体制向市场经济体制转型的要求,政府机构进行了第三次改革。这次改革以转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率为原则,改革的重点是,加强宏观调控和监督部门,强化社会管理职能部门;一部分专业经济部门转变为行业管理机构或经济实体;大力精简某些关系国计民生的基础行业部门的内设机构,不再直接管理企业。在此次机构改革中,首次出现强化社会管理职能部门的提法,但从改革结果看,社会管理部门的总体设置格局基本未变。1998年进行的第四次机构改革,是按照发展社会主义市场经济的要求,转变政府职能,实现政企分开等一系列原则进行的。这次改革采取一系列措施,使政府经济管理职能转变有了实质性突破。如政府不再直接管理企业,使企业成为市场主体;政府的宏观经济调控职能加强,微观经济干预减弱;政府行政审批事项减少,工作方式发生转变等。在社会事务管理改革方面,这次改革与前三次机构改革相比可谓迈出了开创性步伐。一是新组建劳动和社会保障部,二是新成立药品监督管理局,三是国家环保局升格为总局,四是教育、体育等部门职能下放有新的进展。⑤但从总体上看,政府在社会管理职能方面的转变步伐落后于经济和社会发展的要求。
第二,对政府职能转变缺乏系统认知。这些内容和问题可归为两部分:一是政府职能转变本身的内容,包括经济职能的转变和职能结构的调整等;二是政府职能转变的实现问题,包括权力的配置、管理方式的改变和机构的改革等。政府职能的转变是个系统工程,需要我们从整体到部分、从部分到整体加以认知,进行系统设计。但冷静地分析以往的政府职能转变实践,特别是1998年之前的改革,我们发现情况并非如此。一是对政府职能转变本身的内容缺乏系统认知,表现在:按照经济发展的需要与最终模式,究竟哪些职能需要保留或转移,哪些职能需要增加或减少,哪些职能需要转为重点或非重点,哪些职能需要强化或弱化等缺乏系统观,出现把转变政府职能理解为弱化政府职能,转变政府职能就是着力于投资经济建设和市场建设等诸如此类的看法和做法。二是把政府职能转变本身的内容与政府职能转变的实现问题相混淆。如认为转变政府职能就是转变政府管理方式,就是政府机构的改革调整,把政府职能的转变等同于政府权力的转移,以为政府职能的转变就是政企分开。同时,以往的政府职能转变实践也反映出我们在理论上的准备和反思不足。对于政府职能转变的一系列重大理论问题:如政府职能转变的内涵;政府职能转变的目标和价值取向;政府职能转变的内容和条件;政府职能转变的途径与方式;政府与市场的关系;政府与企业的关系;政府与社会的关系;中央与地方的关系等,都缺乏系统的理论认知。政府职能转变理论的滞后,制约着改革战略和政策的选择,影响着政府职能转变的实践。
四、若干思考
首先,全面把握政府职能转变本身的内容,按照系统的观念进行规划和设计改革的内容。根据社会需要来判断、选择和确定原有政府行政职责哪些需要保留或转移,哪些需要增加或减少,哪些需要转为重点或非重点,哪些需要强化或弱化。具体而言,我国现阶段政府职能转变的主要内容是,增加界定和保护产权的职责;强化对宏观经济的调控功能,同时履行对微观经济的规制职责(如保护和促进竞争,质量规制,劳动保护等);政府的文化教育管理职能在政府办与政府管相结合的基础上,由原来直接“办事业”为主,转变到“管事业”为主,强化对文化教育事业的宏观管理功能,重点履行指导、监督、协调职责;强化公共服务功能,重点履行人口控制平衡、社会保障、社会收入分配调节、生态环境保护等方面的职责。在社会主义市场经济条件下,政府在重点转变经济管理职能的同时,要重视转变社会各项事务的管理职能,并把这几方面的职能转变有机地结合起来,从而推动政府职能的总体转变,最终建立起与社会主义市场经济体制相适应的新型政府职能体系。
其次,理清与政府职能转变相关的几个概念之间的关系,走出政府职能转变的认识误区。1.政府职能的转变与政府权力的转移。政府职能的转变主要解决的是政府做什么的问题,主要目的是保证政府履行的职责符合社会发展变化的要求,有利于取得较好的行政效果。政府权力的转移则主要解决的是政府如何做的问题,主要目的是保证政府的职责实现,完成政府的使命。政府职能的转变是明确政府权力转移的基础和前提,政府权力的转移是保障政府行政机关实现其职能转变的必备条件;政府权力转移的领域与政府职能转变的范围是相适应的。2.政府职能的转变与政府管理方式的转变。政府管理方式的转变是指政府行政机关及其行政人员为执行政府职能,以达到行政目标的措施、手段、办法的改变。政府职能的转变是政府行政机关所承担的职责的变化、转换与发展。政府职能的转变决定政府管理方式的转变。政府管理方式的转变直接关系到政府职能转变的实现。3.政府职能的转变与政府机构的改革。职能是机构设置的依据,机构是职能的载体。一方面,政府机构的增减是以政府职能的调整为前提和基础的。另一方面,政府机构的改革是实现政府职能转变的组织保证。两者的区别表现在:政府职能的转变以职责调整为主要内容,政府机构的改革以机构调整为主要内容;政府机构改革的主要目的是保证政府内部协调运转,有利于提高行政效率;政府职能转变的主要目的是保证政府履行的职责符合社会发展变化的要求,有利于取得较好的行政效果。⑥
再次,加快对传统事业管理体制的改革步伐,切实转变政府的社会事业管理职能。对社会事业进行管理是政府的一项基本职能。目前政府在社会事业管理方面仍带有浓厚的传统事业管理体制特征,还没有完全摆脱传统体制下所形成的政事一体化的管理模式。许多政府机构还在忙于直接举办一些“事业”,导致政府行政事业机构日益膨胀,财政负担不断加重,微观事业单位缺乏活力,各项社会事业的发展与经济的发展不相适应。因此,对现行的社会事业管理模式亟待加大改革步伐。我们认为,按照社会主义市场经济发展的要求,政府在社会事业管理方面的职能转变的总体目标应当是:实现政事分离,使事业单位成为独立的事业法人;明确政府的事业管理职责权限,推动社会力量建设、经营和管理社会事业,实现资金来源多元化、约束多元化、管理科学化。⑦
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