法律援助办案补贴发放问题初探
[摘要]法律援助办案补贴是指由法律援助机构向接受指派并承办法律援助案件的法律服务人员支付的一种办案补助。具有体现政府责任，稳定法律援助队伍，吸引广大法律服务人员积极参与法律援助，确保法律援助案件办理质量，切实维护弱势群体合法权益，促进法律援助事业健康发展等重要作用。法律援助办案补贴太低，常常还不能及时足额发放，已是普遍存在的问题，并且有继续加重的趋势。法律援助办案补贴的发放应建立在政府责任落实的基础之上，并通过完善办案补贴发放制度来解决目前出现的问题。
[关键词]法律援助;办案补贴;发放
一、法律援助办案补贴概况
(一)法律援助办案补贴与法律援助经费
法律援助办案补贴是指由法律援助机构向接受指派并承办法律援助案件的法律服务人员支付的一种办案补助。办案补贴与法律援助经费一样，具有十分重要法律地位，它们在国务院颁布的《法律援助条例》中都有明确规定即：法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，法律援助经费应专款专用;法律援助机构应当向受指派办理法律援助案件的律师或者接受安排办理法律援助案件的社会组织人员支付法律援助办案补贴。
了解法律援助经费以及二者之间的关系有助于全面认识法律援助办案补贴。“法律援助经费，是指依法设立的法律援助机构用于开展法律援助工作的费用。”法律援助经费又有广义和狭义两种理解：“狭义理解专指实施法律援助行为所需的经费，即通常所说的法律援助业务经费;广义理解则涵盖了实施法律援助制度所需的一切费用，不仅有法律援助业务经费，还有人头费、办公费等。”可以说法律援助办案补贴只是法律援助经费中的一个组成部分。在众多的组成部分之中只有这一部分在国务院法规中得到体现，足见其法律地位的重要。
(二)法律援助办案补贴的性质
《法律援助条例》第二十四条规定：“法律援助办案补贴的标准由省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门会同同级财政部门，根据当地经济发展水平，参考法律援助机构办理各类法律援助案件的平均成本等因素核定，并可以根据需要调整。”由此可见，现行法律援助办案补贴标准的制定主要是参考办案的平均成本，而且是参考法律援助机构的办案成本;再结合各省市制定的办案补贴标准，如《山东省省级法律援助办案补贴经费管理办法》第四条规定：“法律援助办案补贴经费用于法律援助机构指定的法律服务人员，办理法律援助案件所支出的食宿费、交通费、文印费、通讯费、调查取证费等费用补贴。”其他省市的规定也与此基本一致。这些更加细致的规定则十分清楚地表明法律援助办案补贴的性质是针对办案成本费用进行的补助，不是奖金、也不是福利津贴，更不是法律服务费用。
(三)法律援助办案补贴的来源
根据《中央补助地方法律援助办案专款管理暂行办法》中的相关规定来看，法律援助办案补贴的来源与法律援助经费的来源几乎是一致的，即来源于中央补助地方的法律援助办案专款，省级法律援助专项资金，同级财政拨款和通过各种渠道筹集的社会资金。
(四)法律援助办案补贴的作用
对于经常承办法律援助案件的法律服务人员来讲，其切身的体会就是：法律援助办案补贴给承办人员带来的不仅仅是经济负担的减轻，更重要的是工作负担的减轻。尽管补贴有时还会低于实际支出，但采用这种包干补贴方式后，承办人员只需从整体上控制支出，尽量节俭一些就可以啦。办案过程中不需要为收集保留各种零碎的开支票据而分心费神，从而有利于办案人员集中精力投入到援助服务当中去，有助于维护受援人的合法利益。因此法律援助办案补贴不单是一种物资补助，而且是一种积极合理的制度设计，具有体现政府责任，稳定法律援助队伍，吸引广大法律服务人员积极参与法律援助，确保法律援助案件办理质量，切实维护弱势群体合法权益，促进法律援助事业健康发展等重要作用。
二、法律援助办案补贴发放中的问题
办案补贴不能及时足额发放已是公认的问题。这一观点在2008年初便有学者提出并加以了充分的论证：“法律援助办案补贴问题长期以来被忽略了，至少有以下现象能够证明这一事实。一是办案补贴标准普遍偏低，有的甚至无法满足一个合格的法律服务所需的成本。二是办案补贴政策的制定出台普遍晚于案件范围和经济困难标准。多数省区市都是在规定了法律援助案件的范围和经济困难标准后，法律援助的办案补贴还迟迟不能出台。三是办案补贴政策简单僵化，执行不到位。目前采取低标准包干补贴的现象非常普遍，尽管如此，还常常不能及时兑现，对律师办案补贴进行抽头的情况也时有发生。法律援助办案补贴太低，常常还不能及时足额发放，已是公认的问题。而且，因各种原因所致，办案补贴不仅不能及时足额发放，反而有发放水平继续下降，波及范围逐步扩大的趋势。
三、办案补贴不能及时足额发放的原因
法律援助事业发展到今天，已经有了长足的进步，政府未尽责任的情况虽然还有，但已经属于少数。87.9%的机构已经有了业务经费，尽管还十分有限，但也说明政府已经开始加大了支持力度，在这种条件下又出现的一些新问题将逐渐成为主要问题，也将是今后要全力面对的问题。
对于政府拨付的并不充足的法律援助经费，本应有法律援助机构进行管理和使用，但有的行政主管部门却借主管之权对此进行非正常节制。依照《法律援助条例》规定：县级以上地方各级人民政府司法行政部门有监督管理本行政区域法律援助工作的责任，可是有些司法行政部门往往把监督管理法律援助工作片面地等同于监督管理法律援助经费，又因为人员经费和办公经费已没有多少监管空间，所以办案补贴经费也就成了监管的主要对象，监管目的当然不是为了合理地使用经费，而是为了挤占和挪用经费。面对法律援助机构的质疑，有的领导往往还要求一定要以大局利益为重，一定要处理好整体与局部的利益关系。想想也是，毕竟基层司法行政部门的经费也非常困难，再说法律援助经费以也需要主管部门的积极争取才能到位，法律援助各方面的工作更需要主管部门的大力支持。
还有一个重要原因就是：基层法律援助机构人员紧张，致使无法集中精力发放。由于法律援助事业目前仍处于起步阶段，有些县区机构规范化建设程度仍存在较大差距，特别是在办公用房面积和办公办案设备配置方面，县区法律援助机构办公用房面积小，全国竟还有7.5%的机构不具备办公基本条件;人员配备更是千差万别，不少基层法律援助机构多是通过其他人员兼职来配齐人员。这些现实中的困难，客观上要求必须加强基础建设，故为了自身生存不得不挤占补贴经费;另外，在县区一级的机构中，多数没有独立的办案经费，再加上人员不足问题，往往也给实际操作带来障碍，让人无所适从，有时也就成了借口;还有就是有些法律援助案件的办理质量确实不高，也影响了办案补贴的发放。
四、完善法律援助办案补贴发放的建议
法律援助办案补贴的发放既是关系广大法律服务人员合法权益的问题，又是关系广大困难群众根本利益维护的问题。随着党和国家对法律援助的高度重视，政府投入的不断加大，法律援助办案补贴经费也从无到有，从少到多地逐渐增加。管好用好办案补贴经费既是对党和政府负责，又是对广大困难群众负责。因此法律援助办案补贴的按时足额发放首先应建立在政府责任落实的基础之上，政府加大财政支持力度是解决问题的关键;在此基础上，还应通过建立完善的法律援助办案补贴发放机制来解决目前出现的问题。
本文建议将办案补贴经费列为专款专用的重点管理对象，并经过分离、集中和专折发放三个环节来逐一落实。
将办案补贴经费列为专款专用的重点管理对象，就是对于法律援助经费应当专款专用的法律规定进行限制性解释，也就是只对法律援助办案补贴经费进行专管;所谓分离就是将办案补贴经费从法律援助经费中彻底分离出来。在实际操作中，对没有独立办案经费的机构有必要以上一年度该机构上报的数据为基数，结合增长情况予以确定，如一个区级法律援助机构2012年上报办案补贴支出为4万元，结合20%的案件增长因素，2013年就应按5万左右进行分离，最低也要保证4万元，这样做起码可以确保2013年度的发放水平不再继续下降，同时不真实的上报数据也将得到抑制。所谓集中就是将各机构分离出来的办案补贴经费集中起来，全部提交到上一级法律援助机构进行代管和监管，因为我国法律援助制度的建立是从上至下逐级推动才建立起来的，越往上越完善，并且上级法律援助机构对下级机构始终是关爱有佳，中央和省级办案专款也是上级机构拨付给下级机构的，因此不用担心发生挤占、挪用下级办案经费的问题。专折发放就是借鉴中央对广大农民发放粮食补贴的做法，实行办案补贴通过专用存折的形式直接进行发放。基本做法是，基层援助机构负责本辖区援助案件的统计，确定发放对象及发放数额等工作，并按时上报;需要向法律援助承办人员支付办案补贴时，由上级法律援助机构根据上报材料通知银行，再由银行将补贴直接拨付到该人员的专用存折上。如若这样，对于基层来讲是既减轻了工作压力，又有了充足的保障，因而有利于建立以办案为中心的法律援助工作格局;而对于上级法律援助机构来讲，无疑是增加了工作负担，虽然以后可以通过增加人员编制来分担压力，但就目前现状而言，为了法律援助事业的健康发展，上级法律援助机构也要义不容辞地肩负起这一重任。
参考文献
[1]宫晓冰主编.《中国法律援助制度培训教程》.中国检察出版社2002年版.
[2]桑宁.《法律援助办案补贴问题刍议》.《中国司法》，2008年第1期.
[3]国务院法制办政法司等编著.《法律援助条例通释》，中国法制出版社2003年版.
作者：王成
摘要：中国现有农业补贴反补贴立法存在缺乏农业基本法对补贴的明确支持、与WTO农业补贴规则的衔接不够、缺乏农业补贴具体实施制度支撑、农业反补贴立法缺位等问题。同时，随着农产品市场的开放，又面临着增强农业基础性地位、重新确定补贴目标与补贴动机、应对进口农产品补贴等现实挑战。中国农业补贴与反补贴法律制度必须充实农业生产经营(服务)主体、明确农业补贴范围、突出农业补贴重点、强化农业反补贴、完善重要配套制度，以促进农业可持续发展和保障农业安全。
关键词：农业补贴;农业反补贴;法律制度
农业补贴是国家对农业采取的一种支持和帮扶。政府的趋利性，决定了政府在代表国家对国际贸易活动进行控制的过程中，具有单方面过度采取贸易干预政策的经济动机。通过对农业的大量补贴，可以降低农产品的生产成本，提高本国农产品的市场竞争力，分享更多的农产品市场份额，以赚取巨额的贸易利益。如果缺乏有效的国际规则和纪律，那么各国政府的趋利性很可能会使其对农业的补贴大大超出农业支持和保护的必要范围，从而获取国际农产品贸易中的竞争优势。由于农业发达国家具有强大的经济实力补贴农业，农业欠发达国家也将被迫关上农产品市场的大门。同时，农业反补贴措施也可能会被农产品进口国滥用，成为一种非关税贸易壁垒。因此，必须将农业补贴与反补贴纳入法律规制。
一、中国农业补贴反补贴立法的现状与问题
(一)中国农业补贴反补贴的立法现状
1，中国农业补贴的立法现状
中国在1993年7月2日通过了《中华人民共和国农业法》(以下简称《农业法》)，作为中国农业的基本法，是其他农业立法的基础，具有指导、约束功能。2002年12月8日，人大常委会通过《农业法》修订法案。中国的农业补贴立法主要是围绕该法构建起来的，也包括了其他支农护农法律政策。《农业法》中支持与保护农业的内容，主要有：国家建立和完善农业支持体系，采取财政投入、税收优惠、金融支持等措施，从资金投入、科研与技术推广、教育培训、农业生产资料供应、市场信息、质量标准、检验检疫、社会化服务以及灾害救助等方面扶持农民和农业生产经营组织发展农业生产，提高农民的收入水平;国家鼓励发展农产品进出口贸易，加强国际市场研究、提供信息和营销服务等措施，促进农产品出口，建立农产品进口预警制度;农民和农业生产经营组织可以依法成立各种农产品行业协会，发挥协调作用，提出农产品贸易救济措施的申请，维护成员和行业的利益。其他农业补贴政策主要体现在4个文件中：《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》、《中共中央国务院关于促进农民增收若干意见》、《中共中央国务院关于建设社会主义新农村若干问题的意见》、《农业机械购置补贴资金使用管理办法(试行)》。
2，中国农业反补贴的立法现状
2004年4月6日经第十届全国人大常委会第八次会议修订通过《中华人民共和国对外贸易法》第43条规定：“进口的产品直接或者间接地接受出口国家或者地区给予的任何形式的专向性补贴，对已经建立的国内产业造成实质损害威胁，或者对建立国内产业造成实质阻碍的，国家可以采取反补贴措施，消除或者减轻这种损害或者损害的威胁或者阻碍。”这是中国最高立法机关立法中对反补贴内容最新的规定。2004年3月31日，国务院发布了《关于修改<中华人民共和国反补贴条例>的决定》，对2002年《反补贴条例》进行了部分修改，修改决定自2004年6月1日起施行。《反补贴条例》对补贴与损害的确定及其关系、反补贴调查、反补贴措施、反补贴税和承诺的期限与复审等方面进行了较为详细的规定。
(二)中国农业补贴反补贴立法的内在缺陷
1，缺乏农业基本法对补贴的明确支持
作为规范与农业生产经营相关的社会行为的基本法，《农业法》应该在内容和结构上对国家支持农业发展的产业政策做出全面而具体的制度安排。然而，现行的《农业法》从指导原则、体例结构、具体规范设计上都未能对补贴予以明确支持，主要表现在：未对农业补贴做出任何规定，缺乏农业支持财政投入的具体规定，对“农业总投入、农业基础设施建设、小型农田水利、农用工业等”法律用语的确切含义未予以明确，对国家引导、支持社会主体投入农业的措施规定不具体，未明确参与农村金融的各类具体的公私法主体，未规定具体的金融类型及其各自的业务运作规则及国家支持、监管的措施，对国家扶持农业保险的操作性制度未予以规定等。
2，与WTO农业补贴规则的衔接不够
与WTO规则相比，中国现有的农业补贴政策主要存在2大问题：(1)“绿箱”补贴中国只实行了6项，还有多项未实施。已实行的6项“绿箱”政策中，涉及农业补贴的政策主要有20项。一般政府服务主要涉及9项;粮食安全公共储备4项;国内粮食援助1项;自然灾害救济支付3项;环境计划下的支付2项;地区援助计划下的支付1项。未实施的“绿箱”补贴主要涉及公平性的农业补贴政策，如与生产不挂钩的收入补贴、收入保险计划、农业生产者退休或专业补贴、农业资源储备补贴、农业结构调整投资补贴等。(2)“黄箱”补贴以价格补贴为主，且利用不充分。“黄箱”补贴主要包括2部分：一是价格支持措施，即粮棉定价收购及保护价收购;二是农业生产资料价差补贴。2项合计，中国“黄箱”补贴还有很大的利用空间。另一方面，在“黄箱”补贴中，中国农业补贴主要用于降低农用生产资料价格、支农服务的收费标准以及农产品购销环节，这类补贴占财政对农业补贴的比重较大。
3，缺乏农业补贴具体实施的制度支撑
农业涉及面广，农业补贴需要许多的具体制度支撑，农业补贴法是一个伞形的规则体系。其中，农业补贴财政资金拨付和管理制度的完善与否，对于农业补贴法律制度是否能够取得预期效果意义重大。然而，中国各级政府财政在实施农业补贴时所关注的只是拨付了多少款项用于农业发展，而对补贴资金的具体运行规则和过程却不加过问。财政对农业补贴资金在投放时往往只顾眼前，缺乏促进农村经济持续发展的财政投资规划，对资金整体效应的认识不够。同时，资金管理权与业务管理权界定不清及主观认识上的不重视，导致农业补贴资金被挤占、挪用，资金到位率低。通常情况下，财政部门应该是农业补贴资金管理的中心，但中国的现状是资金预算、分配、拨付管理权集中在财政部门，而与项目实施过程相对应的资金使用管理权则分散在农业、林业、水利、农机等业务部门，财政部门难以对资金使用过程进行有效管理，特别是有些地方认为农业补贴是软指标，投多少没有硬性约束，于是在财政紧张的情况下，对农业补贴往往不能足额到位。据统计，中国政府财政对农业投资中有将近30%不能
及时到位或根本就不能到位，被短时或长期挪作他用。
4，农业反补贴立法缺位
目前中国法律层次的反补贴立法只有《对外贸易法》，而该法规范反补贴的规定很少。在WTO的补贴和反补贴规则中，关于农产品的补贴和反补贴是一个特殊领域，适用特殊的规则。WTO的《农业协议》对农产品的补贴与反补贴作了专门规定。新修订的《反补贴条例》提及农业这一特殊行业的规定只有第7条“涉及农产品的反补贴国内产业损害调查，由商务部会同农业部进行”。而对于农产品贸易中如何实施反补贴措施却只字未提。笔者认为，农产品与非农产品相比具有自身的特殊性，农产品的反补贴措施既要体现反补贴措施的一般性，又应该体现农产品贸易的特殊性。以美国补贴大豆种植者为例，美国以出口信贷担保的方式补贴大豆种植者，影响到大豆市场价格的形成，对世界市场造成了很大的扭曲，同时也压低了中国大豆的价格，造成了豆农收入的减损。该出口信贷担保违背了《补贴与反补贴措施协议》，且已经被WTO仲裁违规。而中国的反补贴制度由于缺乏相关的内容，不能很好地维护国内大豆种植者的利益。
二、中国农业补贴反补贴立法面临的现实挑战
根据人世承诺书，中国完全取消农产品出口补贴。随着WTO新一轮谈判的展开，可以预见的是，中国农产品市场将会进一步开放，外国农产品将会大量涌人，农产品市场竞争将进一步加剧，中国农业补贴反补贴立法将面临严峻的挑战。
(一)农业弱质性更加明显
中国农业发展面临着资源约束、基础设施落后、装备水平低、科技发展滞缓、组织化程度低、农产品市场不健全、农产品生产经营人员素质低等制约因素。在市场经济条件下，由于中国农业的现实基础、农业本身的特点和发展中诸因素的制约，导致农业比较利益低下，而农业比较利益低下又进一步导致农业投入不足，农业资源流失，从而影响了农业发展。加入WTO之后，中国农业面临更激烈的国际竞争，与主要发达国家的农业相比，中国农业的弱质性更明显，要摆脱中国农业在国际竞争中的被动地位，需要充分利用补贴政策，发挥其在农业发展中举足轻重的作用。
(二)农业重要性更加突出
加入世贸组织之后，农业在中国国民经济中的基础地位仍然存在并将继续发挥作用。中国国民经济的持续、快速、健康发展，依然有赖于农业这一基础产业的强有力支持。同时，中国是13亿人口的大国，人均耕地0.08公顷，虽然粮食供应基本实现了自给自足，但粮食生产的进一步发展面临着环境和资源的挑战。为了确保粮食生产能满足日益增长的人口和经济发展的需要，仅靠农业自身发展和市场规律调控是不够的，必须加大政府的补贴力度。近段时间国际粮食价格飞涨，以粮食安全为核心内容的农业安全引起了政府更大的关注，农业在国民经济中的基础地位和重要性日益突出。
(三)农业补贴目标需要重新定位
传统上，中国农业支持和保护有2个基本目标：一是增加农产品产量，保障粮食安全;二是提高农民收入，保障农民利益。在传统的农业保护目标下，对农业保护的手段是限制进口，提高农产品特别是粮食的自给率，从而达到维护自身食品安全的目标。另一类是通过价格保护、生产控制、信贷补贴等直接或间接手段来达到增加农民收入的目标。然而，以往农业补贴的目标定位，在很大程度上混淆了直接目标与终极目标。农业补贴作为农业支持和保护的一种手段，其直接目标并不是单纯追求提高农产品自给率、实现粮食高产，而是通过补贴增加农产品的市场竞争力，形成以市场为导向的农业资源配置方式，确保农业产品总供给和总需求基本平衡。农业补贴通过直接目标的实现，服务于保障粮食安全与增加农民收入的总体目标。
(四)农业补贴动机亟待调整
农业补贴动机是引起和维持农业补贴，并使农业补贴朝向某一目标的内部动力。由于中国的特殊国情，在经济发展过程中，长期实行牺牲农业优先发展工业的政策。20世纪90年代以来，尽管中国政府增加了对农业的支持和保护，并在一定程度上提高了农产品收购价，但由于政府农业补贴的动机仍然在于通过对农业的支持和帮助，把农业发展成为工业快速发展的支撑与附庸。不论是农业补贴直接目标还是农业补贴总体目标，都依附于工业的发展要求。当前，中国工业化已经进入中期发展阶段，也正是农业发展最困难的时候，不能再靠弱质产业支持非弱质产业了。政府对农业进行补贴，应该秉持更加单纯的动机，即促进农业自身发展，巩固农业基础性地位，提高农产品国际竞争力。
(五)农业反补贴形势日益严峻
在美国，《2002年农业安全与农村投资法案》中对玉米、大麦、燕麦、高粱、小麦、大豆、棉花和大米的支持通过了3个计划：市场信贷计划、反周期支付计划和直接补贴支付;《2007年农业、营养和生物能源法案》在保留对诸如玉米和大豆等主要作物生产者的巨额补贴的同时，还增加了对土地保护、可再生能源、营养和特殊农作物等计划的投入。欧盟各国也将农业补贴政策从以价格支持为基础，逐步过渡到以价格和直接补贴为主的机制。乌拉圭回合以来，各国根据WTO农业协议的要求，对部分农业补贴进行了削减，但削减的幅度不大，有的甚至没有实质性削减，将一部分削减的“黄箱”政策补贴加入到“绿色”政策补贴范围内。可见，在新的国际规则的约束下，农业补贴的实质没有变，改变的只是补贴方式。面对国外的巨额补贴，中国如何采取有效的反补贴措施予以应对是一个需要迫切解决的问题。
三、中国农业补贴反补贴法律制度的构建与完善
中国现有农业补贴反补贴立法存在的内在缺陷，以及加人WTO后中国农业面临的现实挑战，客观上要求中国农业补贴与反补贴法律制度必须置于“三农”问题背景下，坚持城乡统筹的思路，通过提高农产品质量、增加农民收入以及促进农业可持续发展，最终保障农业安全。
(一)充实农业生产经营(服务)主体
加快中国农业产业化，走规模经济道路，是实现农业良性循环和快速增长的手段，也是中国农业生产未来发展的目标。因此，必须充实农业生产经营(服务)主体，提高农业组织化和社会化服务水平。要加大对农民专业合作社的扶持力度，支持农业产业化经营和龙头企业发展，密切龙头企业与农民利益联结，提高农民进入市场的组织化程度。进一步健全农业社会化服务体系，广泛开展产前、产中、产后各类服务。在农业专门经济组织合作立法中，应明确组织形式、法律地位、议事规则、监督管理制度、分配制度，以及与政府、村民自治组织的关系。而行业协会管理法中则应强调行业协会的法律地位，规范行业协会的组织形式、管理方式和管理职能等内容，解决反补贴中的主体资格问题。同时，鼓励家庭农户以多种形式组建农业专业合作组织。
(二)明确农业补贴范围
对于农业补贴范围，中国对于属于“绿箱政策”
的补贴使用了6类，而对剩余的6类没有规定，应对农业补贴进行全面规定，其范围包括：(1)一般服务;(2)食物安全储备补贴;(3)国内粮食补贴;(4)对生产者的直接支付;(5)(与生产)不挂钩的收入补贴;(6)收入保险补贴;(7)自然灾害救济补助;(8)退休与转产补贴;(9)资源停用补贴;(10)农业结构调整补贴;(11)环保补贴;(12)贫困地区补贴。其中第4、5、6、8、9和第10项均为中国现在尚未实施的农业补贴，属新增范围。就补贴方式而言，应将农产品保护价收购改为直接补贴农民。可以考虑，根据主产粮棉产区农民上年度成本调查结果，加上合理利润的情况确定合理的补贴标准，再按农户耕地面积发放补贴。补贴资金来源，可以利用现有粮食风险基金来源，不足部分主要由中央财政转移支付。
(三)突出农业补贴重点
《WTO农业协议》附件2第2条规定，对于涉及研究、培训服务、推广和咨询服务以及向电力网络、道路和其他运输方式、市场和港口设施、供水设施、堤坝和排水系统以及与环境计划有关的基础设施工程提供的补贴，均属于免除削减承诺的补贴。因此，要进一步加强农业人才资源培养和开发力度，通过建立健全农业人才教育培训立法，明确教育培训的资金来源、组织形式、监督管理等内容，形成与农业农村经济发展相适应的农业人才队伍建设机制;要进一步扶持和推广农业科技，通过修改和完善农业科技投入与推广立法，明确农业科技投入与推广的资金来源、投资方向、投资比例、使用方式、运行管理和效果评价等内容;要进一步加大政府投资力度，夯实基础设施，通过立法的形式来确定财政支出中的支农支出，调整和理顺中央政府和地方政府的财政分配关系，合理地划分在农业基础设施建设过程中中央财政和地方财政的事权及财权，使两者相对称、相统一，形成公平合理的财政供给体制;要进一步加强环境保护，从水土保持、植被恢复、生态林补偿等方面，全面、科学地构建农村环境保护制度。
(四)强化农业反补贴
目前，中国法律层次的反补贴立法只有《中华人民共和国对外贸易法》，其中涉及补贴与反补贴的规定只有第42条、43条和37条。而新修订《反补贴条例》只是行政法规，几个具体实施规则为部门规章，显然以反补贴法来规制目前中国的补贴规则，权威性略显不足。应在全国人大常委会制订的立法层面上，按照WTO多边贸易体制的相关要求，制订符合中国实际国情的《中华人民共和国反补贴法》，为中国农业反补贴提供基本的法律制度框架。针对农产品贸易的特殊性，应该以《中华人民共和国反补贴法》为制度框架，采取以国务院颁布的行政法规形式制订《中华人民共和国农产品反补贴条例》。在具体内容上，对于不符合农业协定第13条(b)款的规定，不能免于根据GATT 1994第16条和补贴协定第5条及第6条采取的行动。对于规避出口补贴承诺，属于出口补贴，符合农业协定第10.1条规定，违反农业协定第8条规定的，不适用农业协定第13条(c)款，不得免于根据GATI 1994第16条或补贴协定第3条、第5条和第6条采取的行动。对于提供的直接支付，属于补贴协定第3.1(a)及3.2条规定的出口补贴和进口替代补贴，不能援用“和平条款”来免除依据GATY 1994第16条和补贴协定第3条、第5条和第6条所采取的措施，可以认定为禁止性补贴。
(五)完善相关配套制度
首先，要完善农业信贷制度。从农业信贷组织、农业信贷业务、农业信贷管理以及农业信贷风险控制等方面，对农业信贷组织的设立、运行与关闭，农业信贷机构信贷业务的信贷类型、种类、期限、额度、授信条件、利率，金融合作、资本充足性等做出明确规定。其次，要完善农业风险管理制度。实施风险预防原则，积极调整并划分清楚各类农业资源的产权关系，树立农业自然资源整体化观念，实现农业资源的综合管理，将农业风险控制在未发阶段。在风险保险方面，应明确农业保险的范围，农业保险的投保、理赔条件，农业保险机构的设置与运营规则，以及农业保险的监督与管理等，以规避农业生产经营过程中的自然风险和市场风险，保障农民收入。在救灾救济方面，要确定自然灾害的范围、灾害发生认定、灾害救助的补贴对象、灾害救助的资金来源、灾害救助标准、灾害救助补贴的计算及支付等。对于农业落后地区的援助法，则要明确落后地区的划分标准、援助的资金来源、援助对象、扶贫资金的使用和监督管理等。最后，还要从农业服务市场准入、进口数量限制、知识产权保护、技术标准等方面建立健全农业服务和农产品贸易立法。
作者：曾文革 温 融
摘要：我国的政府补贴，主要依据规范性文件，规模庞大，种类繁杂。政府补贴的权力缺乏有效约束，严重影响了财政支出的公共性，不利于维护公平竞争的市场环境。规制政府补贴，有必要从政府补贴的范围限定和权限配置入手，以補贴基本范围的法定，限制法定补贴的设立，横向上强化权力机关的财政决策权，纵向上在地方财政自主的改革框架下，明晰地方政府的补贴权限。并从抑制补贴规模的扩张、控制法定补贴的设立、完善财政监管以及健全审查机制等方面，整治我国补贴支出的无序现状。
关键词：补贴;财政;政府补贴;法定补贴;权限配置
一、问题的提出
政府补贴，是指一国为实现或者推行某种特定公共政策，依法对特定的产业、企业或者个人无偿的直接财政资助，与税收优惠、低息贷款政策、政府采购政策等经济激励措施并列。从我国长期实践看，政府补贴可以分为体制型政府补贴和机制型政府补贴。[1]121-123体制型政府补贴，主要是在计划经济时代为了维持产品低价和弥补亏损，已不再是我国政府补贴的主要形式，但是现在仍可能存在于个别领域，比如中石化在2005、2006年连续获得巨额政府补贴。[2]机制型政府补贴是市场经济条件下政府经济调控的政策工具，当正外部性的产品社会边际效益大于私人边际效益，可能出现供应不足，矫正性补贴可以实现外部边际效益加到私人边际效益中实现内在化。[3]现阶段，政府补贴种类繁多、规模庞大，尤其是地方在税收竞争和官员政绩的驱动下，政府对竞争优势企业的补贴成为普遍现象，政府补贴为刺激经济发展和扩张财政规模而成为政企之间强强联合、共同进退的利益输送方式。[4]不当的政府补贴加剧了企业之间的不公平竞争，地方财政支出结构扭曲，地区间财力差距拉大[5]，简言之，我国政府补贴制度主要存在两方面问题：一是政府补贴过度依赖规范性文件，层级低而零散繁杂，对补贴的设定权限、适用范围、监督等缺乏严格约束。二是有些补贴并非为了实现社会公共利益，用全体人民或纳税人的钱补贴少数群体或企业，损害了补贴支出的公共性。地方政府在税收竞争中也经常使用先征后返、政府补贴等不当手段，甚至采取一对一的约定，损害了补贴发放的合法性和公平性。
二、政府补贴的范围限定
政府补贴的合法性与正当性，主要体现在目的上是为了实现公共利益。所谓公共利益，或公共需要，不表示人人都需要，或一般说的大家需要，而是维持一定社会存在和正常发展，必须以社会为单位组织实施的诸多事务的需要，代表社会成员的共同利益和长远利益，主要是市场失灵领域，是国家和财政的职责。[6]35政府补贴针对特定主体，直接受益范围有限，但是同样可以促进某些公共目标的实现，如刺激正外部性产品的供给、产业升级等。以政府补贴的主要目的和功能为标准，分析资源配置和收入再分配两个领域的政府补贴，考察政府补贴的合理范围。
(一)资源配置领域的政府补贴
资源配置领域，政府补贴主要是为了实现正外部效应的内在化。一般来说，私人产品具有竞争性和排他性，由市场提供;公共产品具有非竞争性和非排他性，无法有效阻止搭便车的行为，经营者很难通过市场交易方式实现成本上的补偿，由公共财政负担产品的全部成本，与弥补部分成本的政府补贴并不相同;而混合产品兼备公共产品和私人产品的性质，提供方式较为复杂。在现实生活中，同时具备非竞争性和非排他性的纯公共产品并不多见，而较为普遍的是具有公共产品的部分特征的混合产品。政府补贴解决外在效益高而内在效益低的产品出现供给不足的问题，满足社会需求，提高社会资源配置的效率。在个别情况下，私人产品也可能出于特殊原因而获取政府补贴，如对农机具的补贴、“家电下乡”的补贴。政府补贴是否合法和正当，应当以公共利益的评判为标准。在资源配置领域，政府补贴如果不是着眼于解决市场失灵问题和提高资源的配置效率，无论受益范围的多寡，都不能证明其正当性。比如，在中央政府调控房价的背景下，某些地方政府出于财政利益，补贴购房，扶持房地产业，补贴流向高收入群体，助长房产投机和房价上涨，由于没有提高资源的配置效率，并不体现公共利益。相反，刺激“知识经济”长期增长的主要因素是创新、研究与开发活动以及人力资本投资，这些因素都属于竞争领域里的微观经济活动，但是它们具有强大的外溢效应，需要补贴在内的财政支持。[7]
(二)收入再分配领域的政府补贴
收入再分配领域，政府补贴主要是为了促进和实现底线公平。财政支出的公平正义，关键在于保障社会弱势群体有尊严的生活和同等的教育权利，优先对教育、公共医疗、法治等软公共品的投入等。[8]无论人们在家庭背景、经济能力、教育程度等方面的差异有多大，公民的生存权、受教育权等基本人权都应当得到保障，社会弱者也有权利得到相应的帮助和救济。[9]这些基本需求具有刚性，是人权的一部分，很多国家的宪法将其规定为公民的基本权利以保障和实现底线公平。在社会大众关于公平的不同认识中，找到大家共同接受的利益分配底线，在这个底线层面实现公平。在再分配的过程中，政府补贴的正当性也必然是促进和实现底线公平。在某种意义上，市场奉行“丛林法则”，通过优胜劣汰保证形式公平的规则配置稀缺资源。但是经济的合理性不等于价值的合理性，由于经济个体的资源禀赋，如教育、财产继承、身份地位、机遇等因素的差异，单纯的市场机制会导致财富集中到少数人手中。过度的贫富分化可能激发社会矛盾，危害社会稳定和影响社会发展，所以政府应当介入社会分配领域，运用再分配手段救济和补偿弱势群体，缓解市场机制带来的弊端。不同于社会保障支出，政府补贴作为收入再分配的手段，只惠及特定群体，具有政策性、时效性等特点。补贴的实现方式，既可以在生产、流通环节实施，也可以在消费环节实施;既可以针对产品价格进行间接补贴，也可以对消费者直接补贴;既可以现金形式，也可以其他形式。补贴对再分配的影响是否具有正当性，应当考察主要的受益者是不是普通消费者或者弱势群体。
(三)政府补贴的范围法定
在资源配置领域，产品是否具有竞争性往往取决于市场和技术条件，产品是否具有排他性常常依赖于技术条件和法律规定，所以，依据竞争性和排他性两个特征对产品做出的分类并不是绝对的。[1]36即便是混合产品，提供方式既可以通过征税弥补成本，免费供给，也可以通过收费弥补成本，有偿供给，还可以是两者结合的混合提供方式。至于采取哪种提供方式，政府往往需要比较效益和成本。征税的公共提供方式，虽然有利于增加供给，满足需求，但是除征管成本和缴纳成本，还存在征税带来的社会福利损失。收费的市场提供方式，虽然有利于减轻政府负担，但是也可能出现产品供给不足或者利用不足。采取混合提供方式，政府补贴也不是唯一的方式，还可以是政府授权经营、政府参股等方式。[10]而在收入再分配领域，政府补贴是运用再分配手段救济和补偿弱势群体的一种措施，具有政策性和时效性。对弱势群体的补助，有关社会稳定和基本公平，而无度地扩大再分配的规模，又会陷入“福利陷阱”，影响社会的经济效率和可持续发展。
因此，对于政府补贴，法律难以完全通过列举划定范围，但是界定政府补贴基本范围，实现基本范围的法定，依然很有必要。在资源配置方面，主要針对准公共产品的供给不足或利用不足而实施;在收入再分配方面，应当以促进和实现“底线公平”为基本要求，主要针对弱势群体。政府补贴的基本范围，以概括和列举的方式界定，不能囊括政府补贴所有的现实情形，在实践中由于各种势力的博弈和利益平衡，也几乎不可能达到清理政府补贴的功效。但是可以要求法定补贴的设定只能在基本范围内，而基本范围之外的补贴，不可设定法定补贴，只能在年度的财政预算中提出，经过严格程序批准后方可实施。
三、政府补贴的权限配置
政府补贴的权限配置，关系到补贴政出多门的治理，也影响到财政支出的结构优化，以及政府补贴的规模控制。合理配置政府补贴的设定权限的范围，除了在政府与人大之间，还包括央地关系在内的上下级政府之间。
(一)设定权限的横向配置
补贴设定权力在政府与人大之间的配置，关系到权力之间的相互制约，一方面，权力机关通过预算审批约束政府的补贴支出，另一方面，行政立法设定法定补贴，可以限制预算的竞争选择。
预算权不是全部归于政府或权力机关，通常表现为政府与权力机关之间的分享。其中，预算编制专业性和技术性很强，基于信息优势和执行效率，政府行使预算编制权。由于政府职能的膨胀，财政支出规模不断上升，财政资金的稀缺性更加突出，而社会不同利益结构的形成，公共支出的优先顺序也引发各方利益主体的竞争。因此，预算编制是在政府财政部门主导下的博弈和选择，而权力机关可以通过预算审批权约束政府的自由裁量权。同时，我国预算审议采取综合审议的方式，效率较高，但是权力机关与政府完全可能在预算的个别收支项目发生分歧，要么整体否决影响国家机构的正常运转，甚至立法权和行政权的对峙引发政治危机，要么权力机关的审议权流于形式。考虑到我国预算法治现状和预算效率，可以分项审议和表决部分重要事项，比如政府补贴，而分项审议和表决能够成为保障补贴支出“公共性”的有效途径。反观现实，预算的专业性，甚至人为地语焉不详，加之人大代表专业知识和时间的不足，权力机关对预算编制的审查批准往往没有达到理想效果。尤其是地方政府间税收竞争的背景下，利益集团利用经济影响力，不断扩大在财政支出中的利益分配，尤其是先征后返、政府补贴的泛滥，严重损害了财政支出的公共性。为此，必须坚持改革政府收支分类，展现政府活动的不同功能和政策目标、支出的经济性质和具体用途。[11]同时应对财政权限进行横向分权，将财政的重大决策权归于权力机关。
预算过程本身是公共资金在不同支出项目之间优先顺序的相互竞争，充斥不同利益主体之间的博弈，然而法定支出限制了预算中的选择权，固化了利益分配结构。预算是对个别财政支出行为的授权，立法是对财政行为的原因行为的抽象授权，对于两者的关系，多数国家认为彼此不得否认，也就是说，预算编制必须列支法定支出，预算案缺失法定支出，构成权力机关启动预算修正权的理由;权力机关通过的预算即便违反立法，也不能推定预算当然无效，而是启动相应的纠正程序。[12]162-169政府可能利用立法权制定法规规章，也可能利用法律草案的起草，加入经费保障的条款，其中有合理的，也存在诸多不合理性。利益集团利用经济影响力，完全可能促使政府无原则地扩大再分配规模，扭曲财政资源的利益分配结构。[13]由于政府补贴本身就意味着财政支出责任，为了防止财政利益分配的固化，较为有效的方法是，原则上禁止规定强制性支出标准，以基本范围的法定来限制设立法定补贴。
(二)设定权限的纵向配置
补贴设定权限在中央与地方、地方各级之间的配置，不仅有关央地的财政分权，而且干系到地方政府间的税收竞争。一方面，上级政府可能通过设定强制性的补贴项目或补贴标准，下放支出责任，或者恣意干预下级政府的预算分配;另一方面，由于与税收优惠的替代效应，政府补贴的滥用有可能恶化地方政府间的税收竞争。
我国财政分权改革，各级政府之间的事权划分不明确，上级政府往往在下放职责的同时，不相应安排财力，普遍出现财力上收，事权下移的现象。上级政府可能通过设定法定支出或者其他强制性支出，下移事权和支出责任，以致基层政府的财政支出压力很大。不同地区、不同级别政府的经济发展、财政能力和面临的实际问题，差异巨大，地方政府需要根据自身的优先次序安排预算资金，统筹安排，但是面对层层加码的强制性支出安排，地方预算自主权必然受到损害。为了防止为下级政府设置法定支出而转移支出责任，应当合理划分各级政府的事权和支出责任，将法定支出的设定权限，原则上限定在本级政府支出责任范围内。对于政府补贴而言，地方政府对民生领域的补贴支出缺乏动力，可能发生下移支出责任或者支出不足的问题，而在税收竞争中，地方反而存在补贴支出无序的内在冲动，在中央严禁地方擅自减免税收的权力后，先征后返、政府补贴等现象又悄然兴起，亟待推进地方治理和中央监控的法治化。
在财政分权改革过程，地方在巩固支出自主权的同时，有可能被赋予适当的税收立法权，整体化规制政府补贴和税收优惠，并作为规范地方政府间的税收竞争的切入点，具有现实必要性。首先，中央实行立法约束。中央立法对政府补贴的基本范围做出层次化和整体化的规定，在基本范围内立法设定法定补贴，而基本范围之外的政府补贴，只能在年度的财政预算中提出。推动层次化和整体化的税收减免的类型化体系，先对各部门税法中税收减免进行类型化和汇总，再突破部门税法障碍，最终在整体税种层面进行类型化，建立起税收减免的理念、类型、具体事实的科层体系。[14]其次，赋予并明晰地方财政自主权，进而约束地方政府的补贴支出。法律赋予地方财政自主权，地方政府的补贴支出和税收优惠，将在地方财政权限内得以规范和约束。
四、我国整治补贴无序的现实进路
我国的政府补贴，缺乏严格的法律约束，产生规模持续膨胀的惯性，又有补贴支出固化的顽疾，还有绩效难以监控的弊端，严重影响财政支出的公共性，扭曲了财政支出结构。在清理不当补贴的基础上，抑制规模扩张、控制法定补贴、完善财政监管、健全审查机制，是整治政府补贴无序的现实进路。
(一)抑制补贴规模的扩张
地方政府之间的税收竞争依然激烈，而稅收优惠的权力受到严格限制，具有明显替代效应的政府补贴，规模不断扩张。政府补贴企业的过度膨胀，必然挤占民生和消费性支出，造成财政支出结构的扭曲，破坏财政支出的公共性。抑制补贴支出的扩张，有利于正确引导地方政府之间的税收竞争，减少腐败滋生，减轻财政负担。首先，确立财政支出优先性的规则。法律可以确立财政支出优先的规则，主要包括法定支出优先、紧急支出优先、民生支出优先等。[15]在清理和规范法定支出的前提下，强调法律明确规定的支出优先，是实现财政法治和财政民主的重要保证。重大突发事件关系社会稳定和群众安危，预算支出应当优先安排考虑。民生是国家治理现代化的落脚点。[16]民生支出，关系民众的生存、发展等基本权利的保护，在预算编制中也应当优先考虑。其次，明确权力机关对预算的减额修正权。预算修正权是权力机关最重要的预算权力，没有预算修正权，权力机关只能整体通过或整体否决预算草案，造成权力机关的审议权流于形式。权力机关审议预算的主要目的是控制政府财政支出，并且权力机关在编制预算方面也存在专业性和信息获取能力的不足。因此，预算修正权的行使，各国通常支持减额修正(删减项目或金额)，严格限制甚至禁止增额修正(增加项目或金额)。[17]对补贴支出而言，如何控制政府补贴的支出才是亟待解决的问题，预算的减额修正权有利于控制补贴支出的无序增长。再次，对支出有相关联收入来源的，可以设立政府性基金。政府性基金是为特定用途的支出建立独立的财源，适宜于有相关联收入来源的支出。[12]162-169某些补贴支出，如有相关联的收入来源，可以设立政府性基金，专款专用，避免挤占其他支出。
(二)控制法定补贴的设立
如果立法设定补贴不受任何限制，政府可能通过行政立法设定法定补贴，上级政府也可能以法定支出形式干预下级政府的预算分配，人为肢解了《预算法》建立的预算正式规则，利益集团的影响也容易导致利益流向少数群体，因此，有必要限制法定补贴的设立，并且定期清理和调整。首先，限制设立的主体和范围。有权通过立法设定法定补贴的主体，必须是人民代表大会及其常委会，也可以包括国务院。要在政府补贴的基本范围内设立法定补贴，并且原则上限于本级政府的支出责任范围。其次，限定法定补贴的最长期限。由于政府补贴一般具有显著的时效性，法定补贴要顺应社会经济形势的变化，及时修改或废止，所以除全国人大设立的法定补贴之外，法律可以明确限定法定补贴设立的最长期限，避免法定补贴对财政分配格局造成长期固化。再次，原则上禁止规定强制性支出标准。政府制定法定的支出事项或支出标准，都可能侵蚀权力机关的预算权力，在利益集团影响和推动下以立法形式扭曲财政支出结构的行为也难以严格控制。因此，除全国人大及其常委会制定的法律外，不允许立法规定法定补贴的支出标准。而非法定的补贴，禁止强制性支出标准的规定，其支出必须通过年度预算审批。最后，构建定期清理和调整机制。政府补贴有较强的政策性和时效性，社会经济的发展变化，对补贴的需求也是发展变化的，建立法定补贴的定期清理和调整机制，有利于防止财政利益分配的固化和补贴支出的无序扩张。法定补贴的立法后评估，需要重点考察补贴支出对公平竞争秩序的影响，以及补贴资金的公共性、成本效益等。为保障法定补贴的考核和调整，可以引入“落日法”立法技术，即一定期限后，不能获得有权机关的肯定性评价，便自动废止。
(三)强化财政监管
补贴的直接受益面有限，也不需要支付对价，其公共性和公平性易受到质疑。因而，强化监督机制，明确监督主体、监督措施、监督后的处理等，也是治理政府补贴无序的有效进路。[6]145首先，完善财政监督制度。财政支出的监督主体主要包括权力机关、财政机关、审计机关。权力机关通过预算和决算的审批，进行事前和事后的监督，同时事中监督也不可或缺。在人大内部设立专门的预算工作机构，辅助人大的预算监督，强化实质性审查监督。财政机关和审计机关的监督，偏重于预算执行方面，审计机关还可以对决算实行审计监督。财政部门需要强化内部控制机制，形成相互制约的工作机制。改革审计体制，保障审计监督的独立性和权威性。[18]其次，建立信息公开、公平竞争的补贴支出程序。补贴的支出程序，包括补贴申请、批准、公示等，以信息披露和公平竞争为核心。监督政府支出的主要障碍是信息不对称。要求政府履行信息披露职责，提高补贴支出的透明度，可以在一定程度上缓解信息不对称问题，减少腐败和执行偏差。为了使纳税人的钱花得更透明，信息公开不仅在于信息是否披露，而且在于信息的有效性程度[19]，比如补贴的依据、补贴的程序、补贴的绩效等。竞争领域的补贴支出，还必须强调补贴获取的公平竞争，不能专为特定企业而设或单独谈判商定。最后，完善补贴支出的绩效管理。完善补贴的绩效监督，将绩效原则贯穿补贴的编制、审查和批准、执行等各环节[20]，并探索引入第三方评价机制，逐步建立事前有绩效目标要求、事中有绩效跟踪反馈、事后有绩效结果评价的全过程绩效管理体系。[21]实现源头上控制缺乏正当性和合理性的补贴，绩效评价结果是下一个预算年度增加、维持、压缩补贴的种类和支出规模的重要依据。
(四)健全审查机制
相关事务即便属于地方事务，不在中央事权和共同事权的范围内，中央政府仍可以行使法律监督权，以监督地方权力行使是否合乎法律。[22]除了全国人大的立法外，所有法律规范的合宪性与合法性都应当受到某种司法性质的审查。[23]与地方政府补贴相关的地方性法规、规章、规范性文件和其他政策措施，都应当接受公平竞争审查。同时，将地方政府补贴纳入行政诉讼，创新公益诉讼机制，与私人直接诉讼机制相结合，扩大法院对地方法律文件的审查范围。地方政府的补贴权限有可能在深层次干系到央地之间财政权力和立法权限的争议，在全国人大常委会下设立专门机构，协调处理财政关系在内的央地关系。[24]同时，可以考虑在全国人大之下设立宪法委员会，负责审查全国人大常委会和地方人大的立法。
五、结 论
政府补贴的扩张和滥用，危及了财政支出的公共性，亟待从政府补贴的范围、权限配置等方面建构政府补贴制度。政府补贴的范围，有必要实现基本范围的法律界定，在基本范围内，可以立法设定具体事项的法定补贴，而基本范围之外的补贴，只能在年度的财政预算中提出。政府补贴的权限配置，在横向配置上，不允许政府在基本范围之外设立法定补贴，原则上禁止规定强制性支出标准，并强化权力机关的财政决策权;在纵向配置上，各级政府之间的事权得以明确、合理划分后，有权主体设定的法定补贴原则上也须在各自的支出责任范围内，而且法律赋予并明晰地方财政自主权，政府补贴和税收优惠的替代性，也在地方财政权限内得以约束。同时我国补贴支出的无序，需要从抑制规模扩张、控制法定补贴设立、完善财政监管以及健全审查机制等方面进行治理。
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(责任编辑 丹 若)
作者：吕清正 郭志远
甲方：
(劳务派遣单位) 乙方：
(实际用工单位)
根据甲乙双方相关协议，
年度，甲方共计向乙方派遣人员
人次，并依法参加社会保险，缴纳社会保险费。
根据《关于进一步做好失业保险支持企业稳定岗位工作的通知》(苏人保规〔2016〕6号)规定，由甲方向参保地失业保险经办机构申请
年度失业保险稳岗补贴。同时，按规定，由甲乙双方明确该资金的具体归属，现明确如下：
1.
2.
3.
本协议一式三份，甲方、乙方各执一份，另申请稳岗补贴时报经办机构一份。
甲方(盖章)
乙方(盖章) 法定代表人(签章)
法定代表人(签章) 年
月
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年
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甲方：
(劳务派遣单位) 乙方：
(实际用工单位)
根据甲乙双方相关协议，
，甲方共计向乙方派遣人员
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根据《关于进一步做好失业保险支持企业稳定岗位工作的通知》(苏人保规〔2016〕6号)规定，由甲方向参保地失业保险经办机构申请
失业保险稳岗补贴。同时，按规定，由甲乙双方明确该资金的具体归属，现明确如下：
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本协议一式三份，甲方、乙方各执一份，另申请稳岗补贴时报经办机构一份。
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年
月
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吉林省人民政府办公厅 关于转发省住房城乡建设厅等部门 吉林省保障性住房实物配租与租赁补贴分配管理
暂行办法的通知
吉政办发〔2012〕37号
各市(州)人民政府，长白山管委会，各县(市)人民政府，省政府各厅委办、各直属机构：
省住房城乡建设厅、省民政厅、省财政厅、省监察厅《吉林省保障性住房实物配租与租赁补贴分配管理暂行办法》已经省政府同意，现转发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。
吉林省人民政府办公厅 二○一二年六月二十六日
吉林省保障性住房实物配租 与租赁补贴分配管理暂行办法
省住房城乡建设厅 省民政厅 省财政厅 省监察厅
第一章 总 则
第一条 为加强保障性住房分配管理，确保分配过程公开透明、
—1— 结果公平公正，依据国家和省有关规定，结合实际，制定本办法。
第二条 本省行政区域内保障性住房实物配租与租赁补贴的分配及其监督管理，适用本办法。
第三条 本办法所称保障性住房是指廉租住房和公共租赁住房。
保障性住房实物配租与租赁补贴分配包括廉租住房实物配租分配、租赁补贴分配和公共租赁住房实物配租分配。廉租住房实物配租分配包括政府完全产权廉租住房分配和按份共有产权廉租住房分配。
第四条 保障性住房实物配租与租赁补贴分配应当遵循 “政府主导、公众参与、公平分配、社会监督”的原则，实行层级目标责任管理。
第五条 保障性住房实物配租与租赁补贴分配实行申请、审核、公示、轮候、核查、退出制度。
第六条 保障性住房实物配租与租赁补贴分配实行信息公开制度。将分配过程及结果向社会公开、公示，接受社会监督。
第七条 县级以上住房保障管理部门为本行政区域内保障性住房实物配租与租赁补贴分配工作的主管部门，负责保障性住房实物配租与租赁补贴分配的综合协调和管理，负责申请人住房情况的审查认定工作。具体工作可以委托所属的住房保障管理机构负责。
县级民政部门负责申请人收入情况的审查认定工作。市(州)和省级民政部门负责低收入家庭认定的监督指导工作。
县级以上住房城乡建设、房产、发展改革、财政、公安、工商、人力资源社会保障、税务、社会保险等部门按照职责分工，配合做好保障性住房实物配租与租赁补贴分配及定期核查等相关工作。
街道办事处(社区)依据有关规定，负责保障性住房实物配租与租赁补贴分配的申请受理、初审工作。
第二章 申请与核准
第八条 保障性住房保障对象的收入标准、住房困难标准由各市
—2— 或县级政府根据当地财政状况、保障能力和实际保障需求确定，实行动态管理，定期进行调整，每年向社会公布一次。
近期内廉租住房保障对象的收入标准按照不低于当地城镇居民月人均可支配收入的35%确定;住房困难标准按照不低于当地城镇居民人均住房建筑面积的40%确定，原则上不宜超过13平方米。公共租赁住房供应对象的收入标准按照不低于当地城镇居民月人均可支配收入的50%确定;有稳定职业的进城务工农民工、政府引进的特殊专业人才申请公共租赁住房以及企事业单位自建自用的公共租赁住房分配，原则上不受收入标准限制。
第九条 廉租住房保障主要采取廉租住房实物配租和发放租赁补贴两种方式。具体保障方式由申请人根据以下原则，在提出廉租住房保障申请时自行选择：
(一)政府完全产权廉租住房实物配租保障顺序为低保无房家庭、低收入无房家庭。按份共有产权廉租住房实物配租坚持保障对象自愿申请的原则，重点面向有一定经济条件的保障家庭，保障顺序为低保无房家庭、低收入无房家庭。原有住房面积未达到保障标准和在待改造棚户区居住的保障家庭，可以用原有住房按面积置换按份共有产权廉租住房部分产权，原有住房交由当地住房保障管理部门处置。
(二)廉租住房租赁补贴重点保障住房面积未达到保障标准的住房困难家庭。
按本办法规定，经审查确定为廉租住房保障对象的，在申请实物配租轮候期间，应当纳入租赁补贴保障范围，做到应保尽保。
第十条 公共租赁住房主要采取实物配租方式，首先保障城镇中等偏下收入无房家庭、有稳定职业的新就业无房职工、进城务工农民工和引进的专业人才，并逐步为符合条件的其他人员提供保障。
第十一条 申请廉租住房保障，由申请人向户口所在地街道办事处(社区)提出书面申请，同时应当提供下列材料：
(一)《廉租住房保障申请表》;
—3—
(二)家庭收入情况的申报材料;
(三)家庭住房状况的申报材料及房屋产权证、租赁合同等证明材料;
(四)家庭成员身份证和户口簿;
(五)依据有关规定优先保障的家庭需提供相关证明材料;
(六)其他需要提供的材料。
上述材料涉及各类证件的，应提供原件核对，并提交经申请人签字确认的复印件。申请人需承诺对申报材料的真实性负责。
第十二条 收到廉租住房保障申请后，相关部门按以下程序进行审查和核准：
(一)街道办事处(社区)受理廉租住房保障申请时，需对申请材料的原件进行核实;
(二)街道办事处(社区)应当自受理申请之日起15日内，对申请人的家庭收入、住房等情况是否符合规定条件提出初审意见，初审合格的在街道办事处(社区)张榜公示7日后，将初审意见和申请材料报当地住房保障管理部门;
(三)住房保障管理部门应当对上述材料的要件进行复核、汇总后分批次转同级民政部门;
(四)民政部门应当自收到住房保障管理部门转来的相关材料之日起30日内，对申请人的家庭收入状况是否符合规定条件提出审查意见，并反馈给住房保障管理部门;
(五)住房保障管理部门应当自收到民政部门转来的相关材料之日起15日内，对申请人的住房、居住情况是否符合规定条件提出审查意见，审查合格的在当地政府或部门网站、广播电视等新闻媒体公示并在街道办事处(社区)张榜公示15日，公示无异议即可确定为廉租住房保障对象，统一登记，参加廉租住房实物配租轮候或领取租赁补贴，实施保障的情况应当在部门网站长期向社会公开;
(六)经审查不符合保障条件的，住房保障管理部门应当在审查
—4— 结束之日起3个工作日内出具书面通知，说明理由，由受理申请的街道办事处(社区)转交申请人。
第十三条 公共租赁住房的申请、审核、公示、轮候办法，由地方政府依据有关规定，参照本办法第十二条的相关规定和程序，结合当地实际制定。
第十四条 申请租赁公共租赁住房，应当提供下列材料：
(一)《公共租赁住房申请表》;
(二)家庭收入情况的申报材料或工作单位的收入证明材料;
(三)家庭住房状况的申报材料;
(四)劳动用工合同及社保缴费证明材料;
(五)家庭成员身份证和户口簿;
(六)其他需要提供的材料。
上述材料涉及各类证件的，应提供原件核对，并提交经申请人签字确认的复印件。申请人需承诺对申报材料的真实性负责。
第十五条 民政部门在审查申请人家庭收入时，应当通过财政、公安(户籍和车辆管理)、工商、人力资源社会保障、税务、社会保险等部门就申请人家庭收入、财产等状况进行信息比对，按规定程序认定，提出审查意见。
住房保障管理部门在审查申请人的住房、居住情况时，应当通过住房城乡建设、房产等部门就申请人住房等情况进行信息比对，查询核实，提出审查意见。
第十六条 申请人在提出住房保障申请之前5年内，有下列情形之一的，住房保障管理部门应当进行重点核查，在核查工作完成前，暂按有房家庭处理。不符合保障条件的，不应享受住房保障。
(一)购买过公有住房的;
(二)曾经继承、赠与、受赠、购买或建设自有住房的;
(三)将原居住房屋(包括有产权、无产权的公产房或私产房)出售的;
—5—
(四)按照房改政策，购买过住房或享受过货币分配的;
(五)正在实施房屋征收(拆迁)失去原有住房或按照城市棚户区改造等政策，已经享受过产权调换或货币补偿等安置补偿政策的。
第三章 分配管理
第十七条 保障性住房实物配租分配主要采取抽签、摇号或综合打分等方式，具体方式由各地住房保障管理部门会同有关部门结合实际确定，但应当保证分配工作公开、公平、公正。
第十八条 在保障性住房实物配租分配前，各地应当根据实际房源和经审查核准选择实物配租的保障对象数量，确定参与该次分配的保障对象具体条件和保障对象数量。其中，采取抽签、摇号方式的，参与分配的保障对象数量以房源数量的1.5倍左右为宜。具体办法由各地政府结合实际确定。
第十九条 分配原则确定后，各地政府应当组织有关部门研究制定具体分配方案。分配方案应当明确如下内容：
(一)房源情况。包括房源数量、户型面积、所在地点等信息。
(二)参与分配条件。包括参与分配的保障对象相关收入、住房等方面的限制性条件。
(三)分配价格。包括政府完全产权廉租住房或公共租赁住房租金价格、按份共有产权廉租住房私有产权部分的出售价格及产权比例等。
(四)分配方式。明确住房分配所采取的具体方式，如抽签、摇号或者综合打分等;
(五)分配程序。明确分配过程的相关程序与基本规则。
(六)相关要求。
多层楼房的房源底层应当优先面向行走不便的残疾人等保障对象分配，但要严格把握分配标准。
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第二十条 分配方案公布后，由具备该次分配方案规定条件的保障对象向有关部门提出申请，经审查确定参与分配资格。具体申请、审查程序和办法由各地政府结合实际制定。
第二十一条 各地应当将保障性住房实物配租分配方案、审查合格的保障对象名单及相关分配信息适时在当地政府或部门网站、街道办事处(社区)面向社会公开，征求各方面意见，接受社会监督。
第二十二条 保障性住房实物配租分配由当地政府住房保障管理部门及相关部门组织实施。分配过程应当公开进行，由公证机关在抽签、摇号或综合打分环节进行公证，接受纪检监察机关的监督，并邀请人大代表、政协委员、申请人代表及新闻媒体实施监督。
第二十三条 保障性住房实物配租分配结果应当在当地政府或部门网站、广播电视等新闻媒体公示，并在街道办事处(社区)张榜公示，公示期不少于15日。
第二十四条 住房保障管理部门在公示期满3日内，向获得配租的保障对象发放实物配租通知书。享受实物配租的保障对象，同时停止发放租赁补贴。本次分配未能获得廉租住房实物配租的保障对象，继续实行轮候，进入下一轮实物配租分配。一般情况下，经过3次抽签(摇号)或历经3年仍未获得实物配租的，可以直接享受廉租住房实物配租保障。
第二十五条 住房保障管理部门应当按照已确定的保障方式，与保障对象签订廉租住房租赁合同或租赁补贴发放协议、公共租赁住房租赁合同，明确双方的责任、权利和义务。
第二十六条 获得实物配租分配的保障对象由于住房地点、环境、楼层、户型等原因，1个月内未办理入住手续的，视为自动放弃，2年内不得参与实物配租分配，但可以继续享受租赁补贴保障。
第二十七条 租赁补贴一般按月或季度发放，具体发放标准由各地结合实际，综合考虑保障对象的经济情况、住房状况等因素确定，实行差别化动态管理。租赁补贴应当于当年的11月底前全部发放到位，
—7— 以实际发放到保障对象银行卡(折)中为准。
第四章 退出管理
第二十八条 建立日常检查和定期核查制度，对实施保障的对象实行动态管理。
(一)日常检查。由当地住房保障、民政部门对保障对象的住房和收入情况，履行合同和协议情况进行不定期检查，并会同街道办事处(社区)，组织实施保障的对象每年申报一次家庭人口、实际收入和住房等的变动情况。在组织检查和申报过程中，有关单位和个人应当予以配合，如实提供相关资料。相关部门要建立信息通报制度，及时通报检查结果等信息。
(二)定期核查。各地住房保障、民政、财政、监察等部门要结合实际，对保障对象是否符合保障条件、保障性住房实物配租、租赁补贴分配等情况，每年进行一次核查。核查时间由各地自行安排，完成时间不得超过当年的9月末。核查结果应当及时通过政府或部门网站向社会公布，接受各方面监督。
第二十九条 经过检查或核查，保障对象有下列情况之一的，住房保障管理部门应当做出取消其住房保障资格的决定，书面通知当事人并说明理由，收回或回购保障性住房，或者停止发放租赁补贴：
(一)出租、出借保障性住房，或者擅自改变住房用途且拒不整改的;
(二)无合理原因连续6个月以上未在承租的政府完全产权廉租住房或者公共租赁住房居住的;
(三)无正当理由连续6个月以上未交纳廉租住房或者公共租赁住房租金的;
(四)家庭的收入、财产、人口、住房等情况发生变化，不再符合廉租住房或者公共租赁住房保障条件的;
—8—
(五)享受住房保障后，又取得其他住房的;
(六)违反合同约定的;
(七)违反保障性住房政策规定的其他情形。
第三十条 当事人对住房保障管理部门取消其保障资格的决定有异议的，可在收到决定之日起15日内向做出决定的住房保障管理部门申诉，住房保障管理部门应当在受理申诉后30日内做出复查决定。
第三十一条 享受保障性住房实物配租的当事人在收到住房保障管理部门取消其保障资格的书面通知后，应当在规定期限内退回住房;对暂时无法腾退的，给予3个月的过渡期，过渡期内按市场租金标准计租;对过渡期满仍不腾退的，应责令其15日内退出保障性住房。
当事人应当退出保障性住房而拒不退出的或应退还已领取的租赁补贴而拒不退还的，由住房保障管理部门依法申请法院强制执行。
第五章 监督管理
第三十二条 各市、县级政府要加强对住房保障管理工作的组织领导，定期组织对保障性住房分配工作进行监督检查。要建立联席会议制度，政府分管领导为召集人，负责定期召集联席会议，通报保障性住房实物配租与租赁补贴分配管理相关信息，研究有关工作。
第三十三条 各级住房保障、民政、财政、监察等部门应当设立举报电话、信箱，对接到的举报和投诉问题，要及时调查处理，并反馈处理结果。
第三十四条 对以提供虚假信息、欺诈等不正当手段，骗取住房保障资格的家庭或个人，由住房保障管理部门取消其保障资格，并依据有关法律、法规规定追究其相应责任;已享受保障性住房实物配租的，责令其退出实物配租的房屋，并按照市场价格补交房租;已享受住房租赁补贴的，责令其退还已领取的住房租赁补贴。该家庭或个人5年内不得再次申请住房保障。
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第三十五条 国家机关工作人员和其他相关人员违反有关规定，在保障性住房实物配租和租赁补贴分配过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿，以及存在非法收取报名费、中介费等行为的，严格依照相关法律法规和纪律规定追究责任;构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
第三十六条 各地要尽快完善保障性住房信息平台，健全住房保障信息系统，及时将保障性住房实物配租与租赁补贴分配管理的相关信息录入住房保障信息系统，并向社会公开。建立家庭收入和住房信息比对平台，并整合公共资源，逐步实现保障性住房实物配租与租赁补贴分配相关信息平台的互联互通。
第六章 附 则
第三十七条 各市、县级政府要依据本办法，结合本地实际，制定具体实施细则。
第三十八条 本办法自印发之日起施行。
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发布时间：2007-11-08
土地是农民的衣食之源、生存之本。近年来，随着我国城市化建设的发展，对建设用地的需求大幅增加，引发诸多承包地征收补偿费用分配纠纷。其中因安置补助费以及青苗和地上附着物补偿费引发的纠纷较少，而主要是土地补偿费分配纠纷。该类纠纷案件涉及到农民土地利益的保护和农村社会的稳定，政策性强，法律繁复，审理中有诸多问题亟待解决。
一、土地补偿费分配纠纷产生的原因
1、经济利益的冲突。法律规定，土地补偿费归集体经济组织所有，但农户又拥有集体土地的承包经营权。虽然土地征收是国家对集体土地所有权的征收，但实际上农户的土地承包经营权也随之丧失了。村集体认为既然土地补偿费归集体经济组织所有，“分不分”和“给谁分”由村集体决定，而农户则认为其丧失了土地承包经营权，就有权分到土地补偿费。经济权利之间的冲突是此类纠纷发生的最普遍原因。
2、人口流动及户籍变动。近年来城乡之间、乡村之间人口流动日趋频繁，导致某些村民因户籍、居住地、婚姻等原因成为特殊群体，包括户口未迁入、也未分到承包地但长期在集体组织内生产生活;户口已迁入，但没有在集体经济组织内生产生活或时间较短;长期在外打工或经商但户口未迁出;入赘到女方集体经济组织且将户口迁入等等。而法律规定，征地补偿方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，可以要求分配相应土地补偿款。那么以上各种情况的村民是否具备集体经济组织成员资格，能否参与征地款的分配也存在争议，并成为纠纷发生的重要原因之一。
3、对“外嫁女”的待遇政策。本文所指的“外嫁女”，是广义上的概念，包括与本村村民结婚、户口仍在原村的妇女，嫁入本村、户口也从原村迁入本村的妇女和嫁给外村村民但户口仍在原村的妇女等。征地补偿费作为征地部门对包括“外嫁女”在内的被征地农民土地承包权益损失的一种价值补偿，“外嫁女”当然应该和其他失地者一样得到补偿。然而一些地方，尤其是城乡结合部的一些村委会、村民小组，在发放征地补偿款中，歧视、剥夺“外嫁女”及其子女的村民待遇，不发或少发土地补偿金。“嫁出去的女儿，泼出去的水”仍被绝大多数农民、农村干部，甚至部分街镇基层干部视为制定“外嫁女”政策的依据。“外嫁女”待遇问题引起的土地补偿费分配纠纷，涉及到社会、经济、法律、传统思想观念等诸多因素，越来越成为社会关注的热点，及司法实践中处理该类纠纷的难点。
二、我院受理此类案件的主要案例及特点
我院司法管辖的地域为武汉市洪山区，属典型的城乡结合部，拥有城中村66个，土地总面积13万余亩，占全市城中村综合改造任务的48%，其中列入全市首批改造的村有28个。鉴于城中村改造的快速发展，导致我区建设用地需求较大、征地较为频繁，引发多起诉讼。我院近两年受理此类纠纷案件主要有四起：
1、2006年初武汉市洪山区青菱乡某村五名村民状告该村村民委员会，请求法院判令村委会按其他村民相同的标准给其发放征地补偿金(见2006洪张民立初字第1号案卷);
2、2007年6月份武汉市洪山区和平乡某村三名村民状告该村村民委员会，请求法院确认村委会制定的有关土地补偿费分配方案的文件中相关条款违法，并予以撤销，同时判令村委会补发相关的生活补助费(见2007洪和民初字第100号案卷);
3、2007年7月武汉市洪山区洪山乡某村十一名村民状告该村村民委员会，请求法
院确认村委会制定的集体资产处置及经济组织改制实施方案中相关条款因侵犯原告合法权利而无效，同时确认原告享有的资产量化份额(见2007洪民立初字第2—12号案卷);
4、2007年7月武汉市东湖生态旅游风景区某村十二名村民状告该村村民委员会，请求判令依法撤销村民委员会制定的土地补偿费分配方案中侵害原告合法权益的条款，并由被告立即向原告补发已下发的征地补偿费(见2007洪民三初字第349—360号案卷)。
上述案件有以下三个共同点：
1、当事人众多、矛盾尖锐。诉讼往往涉及农民的根本利益，具有人数众多、矛盾激烈、难于化解的特点。而诉讼之外，更多类似情况的村民均持观望态度，甚至某些已经完成城中村改造和股份制改造的农村集体经济组织中的村民在已经或多或少地领到土地补偿款的情况下，也关注着此类诉讼的发展趋势，从而可能引发更大范围的诉讼和社会矛盾。
2、分配方案中含有歧视条款。在土地被征用后，村民委员会均制定了相应的土地补偿费分配方案，以各种书面形式公之于众，并在具体条款中分门别类，对于“外嫁女”、“入赘男”以及其他一些外来户给予歧视性待遇。
3、具体诉讼请求基本一致。村民作为原告，诉讼请求往往以各种形式集中于两点内容：一是撤销村民委员会制定的关于土地补偿费分配方案中侵害原告合法权益的条款;二是村民委员会以正常村民待遇无歧视地向原告发放土地补偿费(在个案中可能叫法不一：“生活费”、“补贴”“股利”等，但实质上仍为土地补偿费或土地补偿费的收益)。
三、处理原则及法律依据
在我院受理的上述诉讼中，主要涉及以下三个方面的争议焦点，笔者拟在此浅析一二，以追求该类涉农土地纠纷案件法律效果与社会效果的统一，力争司法效果最佳化。
第一个争议焦点：案件是否属于人民法院管辖范围，如果法院能够受理，那么案件应属于民事争议还是行政争议。
原告即村民认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第
(四)项规定，承包地征收补偿费用分配纠纷，人民法院应当依法受理，且案件应属民事争议。
被告即村民委员会有两种观点，一种观点认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》相关规定，集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不应受理;另一种观点认为该类案件可以受理，但应作为行政案件处理，理由是村民委员会有协助基层政府从事行政管理工作的公务职能，其依法具有对土地补偿费用的管理职权，村民与村民委员会之间因土地补偿费发生的争议，属于人民法院受理行政诉讼而非民事诉讼的范围。
对于案件是否属于人民法院管辖范围的问题，笔者认为根据相关法律规定，村民委员会可在相应职权范围内决定用于分配的土地补偿费数额，村民对此不服，可通过相应行政手段解决。但此类纠纷中，村民并没有对用于分配的土地补偿费数额提出异议，而是认为其在该村集体组织用于分配的土地补偿费中，应享有或平等地享有分配份额。因此，只要原告的诉讼请求符合《民事诉讼法》规定的条件，又不属于其他法律法规、司法解释界定的不予受理情形，人民法院原则上应该受理。对于案件属于民事争议还是行政争议的问题，我们可以针对原告的两项诉讼请求
分别审查。第一项诉请为撤销村民委员会制定的关于土地补偿费分配方案中侵害原告合法权益的条款，该项诉请所依据的法律规定为《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”同时该法第二条规定：“因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法”，虽然《中华人民共和国物权法》的施行时间为2007年10月1日，上述案件受理时间均在此之前，但笔者认为该法在此类案件中具有重大的指导意义，人民法院可参照该法的相关精神审理案件。故原告的第一项诉讼请求应属民事争议。第二项诉讼请求为被告以正常村民待遇无歧视地向原告发放土地补偿费，依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第
(四)项规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：„„
(四)承包地征收补偿费用分配纠纷”，可见，第二项诉讼请求亦属民事争议。综上，该类案件的主要诉请均属民事争议，可由人民法院民事审判庭依法受理。
第二个争议焦点：村民委员会制定的土地补偿费分配方案中相关条款是否侵害原告合法权益，依法应予撤销。
对此，原告往往通过两方面理由来主张土地补偿费分配方案中相关条款无效，一是认为村委会制订方案的程序不合法，作为事关村民重大利益的事项而没有经过村民会议或村民代表大会表决通过;二是从方案的内容看，某些条款将“外嫁女”、“入赘男”等置于不平等地位，给予歧视性待遇，不分或少分土地补偿费，其内容违反了法律规定。
被告往往主张方案依照法定程序制定，且其内容合法，应受法律保护。尤其从方案的内容来看，虽然将部分村民区别对待，但也是根据该村多年来形成的村规民俗，为了保护大部分本土村民的根本利益而将经济待遇予以区别对待，符合大多数人的意志，且并无与我国现行法律法规相抵触。他们对于《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款规定的理解与原告有较大分歧。该条款原文为“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”被告认为其制定的土地补偿费分配方案并不是该集体经济组织直接作出，而是通过成员表决方式作出的决定，属于共同行为，这种情形下出现多数意见与少数意见不同依照多数意见作出决定，不属于侵害集体成员的合法权益。故该《规定》的相关条款不应撤销。
我们作为裁判者，首先严格审查土地补偿费分配方案制定的程序是否合法，且认为其举证责任在被告村民委员会一方。方案的内容涉及村民切身利益，影响重大，依法应由村民会议或村民代表会议表决通过。如果是由村民代表会议表决通过，那么还要同时审查村民代表的选举程序是否公平、公正，符合法律规定。若经审查程序违法，我们认为，此时应依法撤销整个分配方案。
若制定方案的程序合法，我们则应审查双方诉争条款的内容是否合法。虽然被告的方案可能通过村民会议或村民代表讨论通过，代表多数人的利益，但在我国农村的现状下，“外嫁女”、“入赘男”因“公共民意”成为二等公民， 其合法权益受到大量本土村民无谓的排斥和侵害，面对此类矛盾，不能仅因某些规定、决定的程序不违法且代表多数人意志而视为其内容亦合法。
对于“外嫁女”的权益保护，我国宪法第四十八条规定：“中华人民共和国妇女政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等方面享有与男子同等的权利。”《中华人民共和国土地承包法》第六条规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利”。此外，2001年5月8日，中共中央、国务院办公厅发布的《关于切实维护农村
土地承包权益的通知》中规定“农村妇女无论是否婚嫁都应与相同条件的男性村民享有同等的权利，任何组织和个人不得以任何形式剥夺其合法的土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权和其他有关经济权益”。可见，男女平等是我国的基本国策，任何组织和个人不得违背。
对于“入赘男”的权益保护，《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十五条规定，因结婚男方到女方住所落户，侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的，受害人可以向人民法院起诉。因而，任何有违男女平等原则的做法，都是从根本上违背社会主义法治原则的。
村民在长期的生产生活中形成了一套自我管理、自我发展、约定俗成的规则，并在村民自治过程中，形成了具有某种意义上的法律属性的村规民约。这些村规民约在农村社会经济发展中起到了重要作用，但我们仍然认为任何村规民约均不能脱离法律的框架，当他们充斥着各种不平等条款，必然受到宪法、法律的制约。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条第二款规定，村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民得人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。故我们认为，村委会制定的分配方案即使程序合法，但如果部分条款的内容侵害原告合法权益，违反相关法律规定，那么该部分条款应予撤销，自始无效。
第三个争议焦点：村民符合何种条件才具备该村集体经济组织成员资格，并享有请求平等分配土地补偿费的权利。
对此，原告往往以自己具有被告的合法户籍，或是在被告集体经济组织生产生活若干年，或是与被告村民有婚姻关系等理由主张自己系被告的集体经济组织成员，并具有请求分配土地补偿费的权利。
被告通过分配方案将1983年元月1日以后入户的村民(没有直接参加该村家庭联产土地承包)以及“外嫁女”、“入赘男”等区别对待，并认为原告本人并没有在该村承包任何土地，不具备集体经济组织成员资格，且不排除在其原户籍所在地享有土地收益，故不应享有在被告处请求分配土地补偿费的权利。
笔者认为，原告必须同时符合以下四个条件，即
一、在征地补偿方案确定前即具有被告的合法户籍关系;
二、在征地补偿方案确定前即长期在被告村里生产生活;
三、参加被告集体经济组织的各种民主政治活动;
四、在原户籍单位不享有任何土地利益，才可依法认定为其具有被告的集体经济组织成员资格。 而依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条之规定，“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”故同时符合上述条件的村民有权请求分配相应土地补偿费。这样既保护了原告的合法权益，也同时避免了农村集体的利益被“空挂户”、“两头占”等情况恶意侵犯。
此外，我们认为土地补偿费的分配原则应该是平等地分配。理由是农民集体基于土地所有权而享有土地补偿费，而农民则基于集体经济组织成员身份而享有分配该补偿费的权利。我国《土地管理法》规定的征地补偿费包括土地补偿费、人员安置补助费、地上附着物和青苗补偿费，其中人员安置补偿费是专门针对被实际征收土地的农民进行的补偿，该项补偿费应当全部并直接发放给被征地农民，但对于土地补偿费则应当归属于整个村农民集体所有。如果说所有的征地补偿费包含了对土地所有权和土地使用权的补偿，那么土地补偿费当属于所有权部分补偿，而人员安置补助费则属于使用权部分补偿。因此，凡被征地所在村的村民只要其具备该村集体
经济组织成员资格，无论是否直接承包土地，是否被征收土地的实际使用人，都应当属于土地补偿费的分配权人，应平等地享有分配份额。
在诉讼的实践操作中，还会有一些具体问题与矛盾，在此难以穷举，不再赘述。随着社会的发展、矛盾的转化，更多问题需要我们用发展的眼光来看待，用理性的思维来忖度，用睿智的头脑来判断。“三农”是国家建设之本，涉农纠纷是我们民事审判工作的重点之一，我们深感任重道远。路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。二00七年十月三十日
参考文献：
杨芳：《关于涉农土地纠纷案件的调研报告》，国家法官学院 主办《法律适用》2005年第8期。
黄松有主编：《最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用》，人民法院出版社2006年3月。
江平主编：《中华人民共和国物权法精解》，第93-95页。
刘薇：《“公共民意”让外来户成为二等公民》，《村治视野》2007年第1期。
阮忠明：《土地补偿费分配案若干问题探析》，《人民法院报》2007年7月2日第6版。李伟：《农村集体组织成员资格的认定》，《人民法院报》2007年7月2日。
陈 宏
近年来，劳务派遣这种新型用工方式在我国方兴未艾。在这种新型的用工方式中，如何更好地协调处理劳务派遣单位、用工单位和被派遣劳动者之间的法律关系，受派遣员工的权益如何得以保障，发生劳动争议时责任如何承担等问题都需要立法进一步规范，也亟待在理论与实务上进行深入研究。劳务派遣法律责任的分配规制：两种观点的对峙
我国劳动合同法第九十二条确定了劳务派遣单位对被派遣劳动者造成损害的，劳务派遣单位与用工单位承担连带责任。《劳动合同法实施条例》第三十五条规定了用工单位给被派遣劳动者造成损害的，劳务派遣单位和用工单位承担连带赔偿责任。但上述法律法规并没有对劳务派遣单位和用工单位之间的责任如何分配加以明确，学界存在的两种观点在实践中易发生歧义。
一种观点认为，劳务派遣单位和用工单位的连带责任包含四层含义：一是劳务派遣单位和用工单位对被派遣劳动者承担连带责任;二是劳务派遣单位和用工单位之间的责任区分应依据双方合同约定;三是劳务派遣单位和用工单位之间的约定不能对抗被派遣劳动者;四是双方没有约定或约定不明的，按照“谁用工，谁负责”的原则作为最终归责原则，已向劳动者承担责任的一方，如果依照合同约定应由另一方承担时可以向对方追偿。另一种观点认为，劳务派遣中用工单位承担无过错责任，劳务派遣单位承担选任的过错责任。具体可表述为，被派遣劳动者在劳动中致人损害的，劳务派遣单位、用工单位承担连带赔偿责任。在劳务派遣单位和用工单位之间，用工单位承担无过错责任，劳务派遣单位承担过错推定责任，即劳务派遣单位在被派遣劳动者选任上有过错，并且该过错与被派遣劳动者侵权行为有直接关系的，劳务派遣单位应承担与其过错相应的赔偿责任。
劳务派遣法律责任的理论基础：三方关系的规范
劳务派遣中法律责任的分配和规制，关键在于规范劳务派遣中的三方关系。对此，理论上主要有劳务派遣究竟是一重劳动关系还是双重劳动关系的争议上。一重劳动关系理论主要基于劳务给付让与说、真正利他契约说和委托代理说，这一观点认为，只有劳务派遣单位和劳动者之间形成一个劳动关系，持这种观点的有德国、日本等。双重劳动关系理论认为，劳动者与劳务派遣单位和用工单位都存在劳动关系，持这种观点的有美国。我们同意双重劳动关系的观点。首先，从劳动力性质上看，劳务派遣转让的是劳务，与人身不可分离，因此，劳务派遣转让的实质是劳动者，劳务派遣单位与劳动者之间存在劳动关系。其次，从劳动关系的性质和内容看，劳动关系具有隶属性，在劳动过程中受用工单位的管理、指挥和支配，因此，用工单位与劳动者之间存在劳动关系。再次，从实践看，如果将派遣完全以一重劳动关系理论予以界定，将难以解决劳动过程中存在的安全卫生义务、商业秘密保护和劳动争议等问题，而将劳务派遣中的三方关系确认为双重劳动关系，有利于合理分配三方的劳动法义务，保护劳动者合法权益。近年来，包括坚持一重劳动关系的德国、日本等在立法中纷纷加强用工单位责任，其理论基础和出发点就是双重劳动关系。
劳务派遣法律责任的重新整合：四点认识的架构
在确认了劳务派遣系双重劳动关系的基础上，对于本文第一个问题即有关劳务派遣法律责任的分配规制上，尽管学界的两种观点都承认了劳务派遣单位和用工单位对被派遣劳动者承担连带责任，但两者之间如何区分责任有不同的认识。我们认为，必须结合以下四点，重新塑造和架构立法对劳务派遣法律责任的规制，从而构建更加科学、合理、合法的责任分配机制。
第一，上述两种观点在某种程度上均有其法理基础，但都欠缺对具体法律责任类型的划分。第一种观点仅考虑到了对被派遣劳动者应如何承担责任，但被派遣劳动者在工作期间的侵权行为造成的损失应如何承担责任则没有提及;第二种观点仅考虑了被派遣劳动者在工作期间的侵权行为造成的损失应如何承担责任，但如果被派遣劳动者的自身利益受到侵害应如何区分并未表述清楚。因此，必须通过法律责任的类型，划分劳务派遣中的责任分配。
第二，当被派遣劳动者合法权益受到侵害时，劳务派遣单位和用工单位应当如何分配责任。首先，两单位应当按照上述法律法规规定承担连带责任。其次，劳务派遣单位和用工单位对侵害被派遣劳动者合法权益的责任区分应当按照双方约定划分，没有约定或约定不明的按照“谁用工，谁受益，谁负责”的原则区分。已向劳动者承担责任的一方，如果依照合同约定应由另一方承担时可以向对方追偿。当然，劳务派遣单位和用工单位之间的约定不能对抗被派遣劳动者。
第三，当被派遣劳动者在履行职务活动中实施了侵权行为对外造成损害时，劳务派遣单位与用工单位应如何分配责任。我们认为，应由用工单位承担无过错责任，劳务派遣单位有过错的，承担补充赔偿责任。理由是：用工单位因使用被派遣劳动者而受益，理应由用工单位承担由此而来的风险，使其承担无过错责任符合社会正义。劳务派遣机构从事的是单纯的经营劳动力资源的服务活动，仅是被派遣劳动者的选任机构，被派遣劳动者不再处于派遣单位的指挥监督下，劳务派遣机构失去了实际控制力。如果让其承担无过错侵权责任，必然会加重其成本，不利于其发展。当然，用工单位承担了无过错责任后，有权向劳动者追偿。
第四，劳务派遣的法律责任的规制不能脱离侵权责任立法的限定。我国侵权责任法对劳务派遣问题已有规定。该法第三十四条第二款规定：“劳务派遣期间，被派遣的工作人员因执行工作任务造成他人损害的，由接受劳务派遣的用工单位承担侵权责任;劳务派遣单位有过错的，承担相应的补充责任。”上述观点与立法规定相一致。
(作者系中共黑龙江省委党校法学教研部副教授，来源：《人民法院报》2010年8月25日第7版)
黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省省直机关和事业单位住房分配货币化补贴实施细则的通知
黑政办发[2006]8号
2006-2-16 大兴安岭地区行政公署，各市、县人民政府，省政府各直属单位：
《黑龙江省省直机关和事业单位住房分配货币化补贴实施细则》已经省政府同意，现印发给你们，请
认真贯彻落实。
2006年2月16日
黑龙江省省直机关和事业单位住房分配货币化补贴实施细则
为推进省直机关和事业单位住房分配货币化补贴制度的实施，根据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发(1998)23号)和《黑龙江省人民政府关于印发黑龙江省进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设实施方案的通知》(黑政发(1998)118号)精神，特制定本实施细则。
一、住房分配货币化补贴发放原则
按照住房制度属地化的原则，省直机关和事业单位执行所在地的住房分配货币化补贴标准，新房新制度、老房老办法，公开、公正、合理，以财政补贴资金为主，单位自筹资金为辅，并充分考虑财政承受能
力，分年逐步实施。
二、住房分配货币化补贴发放范围
住房分配货币化补贴发放范围为省直机关行政单位、全额拨款事业单位和差额拨款事业单位在编的正式职工和离、退休职工中的无房职工以及住房面积未达到规定面积标准的职工。
无房职工是指本人及配偶均未通过无偿分配、拆迁安置或其他形式取得公有住房的职工。住房面积未达到规定面积标准的职工是指本人及配偶通过无偿分配、拆迁安置或其他形式取得公有住房，但没有达到
规定面积标准的职工。
三、住房分配货币化补贴执行的住房面积控制标准
省直机关和事业单位住房分配货币化补贴执行的住房面积控制标准按住房的使用面积计算。
干部住房面积控制标准是：正厅级100平方米;副厅级90平方米;正处级80平方米;副处级70平方米;正科级60平方米;副科级50平方米;科员(办事员)48平方米，其中工龄满25年的科员(办事员)50平方米。1937年7月6日、1945年9月3日、1949年9月30日前参加革命工作的干部，在本人住房面积控制标准的基础上，分别增加15平方米、10平方米、5平方米使用面积。行政机关人员不按专业技术职
务执行住房面积控制标准。
事业单位中执行专业技术职务工资的专业技术人员住房面积控制标准是：两院院士153平方米;正高级职称90平方米;副高级职称、取得博士学位的研究生70平方米;中级职称、具有硕士学位的研究生60平方米;初级职称、具有学士学位的本科毕业生50平方米。国家级和省级有突出贡献的青年专家、省级重点学科带头人、博士生导师，可在规定的住房建筑面积标准外，另增加一个建筑面积为25平方米的工作间。专业技术人员必须是被聘任并享受技术职务工资的人员。
省直机关和事业单位技术工人及普通工人住房面积控制标准是：高级技师70平方米;技师60平方米;高、中级工50平方米;初级工(普通工)48平方米。技术工人必须是被聘任并享受技术职务工资的人员。
四、住房分配货币化补贴方式
住房分配货币化补贴按职工补贴，由配偶双方所在工作单位按职工各自补贴标准分别计发。
(一)2000年12月31日之前参加工作的职工(以下简称老职工)，参加工作满25年的，给予一次性全额发放住房分配货币化补贴;参加工作未满25年的，按实际工作年限发放住房分配货币化补贴，差额部分在今后的工作年限内分次或一次发放。职工取得一次性住房分配货币化补贴后，职务或技术等级晋升的，给予级差补贴;1998年12月31日后去世的省直机关和事业单位职工同样享受住房分配货币化补贴政
策。
(二)2001年1月1日之后参加工作的职工(以下简称新职工)，实行提高职工住房公积金缴交比例
的住房分配货币化补贴政策。
五、住房分配货币化补贴面积计算
(一)一次性住房分配货币化补贴的计算。
省直机关和事业单位无房及住房面积未达标职工住房分配货币化补贴的发放标准，由基准补贴和建立
住房公积金制度前的工龄补贴两部分组成。
住房补贴的公式为：
住房补贴=(基准补贴额+工龄补贴额)×(职工住房使用面积规定标准-现有住房使用面积)×建筑面积系数÷25年×本人实际工龄基准补贴额=经济适用住房价格÷2-职工个人负担额其中：职工个人负担额=上一职工平均年工资×4÷60平方米工龄补贴额=年工龄补贴额×1993年末建立住房公积金制度前的工龄根据哈尔滨市政府2001年公布的计算住房补贴的经济适用住房平均价格为建筑面积每平方米2500元，全市职工平均年工资为6370元，经测算，哈尔滨市的基准补贴额为825元，每年每平方米工龄补贴额为6.
5元。
哈尔滨市的基准补贴额和工龄补贴额只限于在哈尔滨市区内的省直机关和事业单位执行，不在哈尔滨市区内的省直机关和事业单位按当地政府制定的标准执行。
住房分配货币化补贴按建筑面积发放，楼房建筑面积按使用面积×1.5系数计算;平房按实际丈量面积
计算。
(二)新职工实行提高职工住房公积金缴交比例的住房分配货币化补贴政策。即将2001年1月1日后参加工作的新职工公积金缴交比例由目前的缴交标准提高到按职工工资总额的40%的标准，其中：单位缴交25%，个人缴交15%.新职工住房公积金匹配到个人应享受的住房面积补贴标准时，调整到届时老职工住
房公积金缴交比例。
六、住房分配货币化补贴的申请、审核及发放程序
省直机关住房制度改革办公室负责省直机关和事业单位职工住房档案的审核工作，省财政厅负责住房
分配货币化补贴资金的发放工作。
省直机关住房制度改革办公室按照省财政厅下达的当年省直机关和事业单位住房分配货币化补贴资金预算及差额拨款事业单位的拨款比例，制定当年的省直机关和事业单位住房分配货币化补贴工作方案，并经省直住房制度改革委员会讨论通过后向各单位公布。
住房分配货币化补贴发放实行轮候制度，轮候顺序是：
(1)离、退休职工中的无房职工;
(2)离退休职工中住房面积未达到规定面积标准的职工;
(3)按新标准按月缴交公积金的新职工;
(4)在职职工中的无房老职工;
(5)在职职工中住房面积未达到规定面积标准的老职工;
(6)2001年1月1日以后职务、技术等级晋升后享受级差补贴的老职工。相同条件下买房职工优先。
(一)老职工住房分配货币化补贴申请、审核及发放程序
1.各单位对职工的申请进行初审后，按照住房分配货币化补贴发放的轮候制度将补贴人员进行排序，并进行公示，公示后报省直机关住房制度改革办公室审核。
2.省直机关住房制度改革办公室审核后，在职工所在单位公示1周，公示后没有异议，再履行住房分配货币化补贴发放手续。公示中如果发现该单位申报的住房分配货币化补贴档案有2%审核不合格或公示不合格的，将取消该单位本住房分配货币化补贴。被列为本单位享受住房分配货币化补贴的职工，在审核档案及公示中不合格的，取消其当年住房分配货币化补贴资格。
3.省直机关住房制度改革办公室审核合格后，填写《黑龙江省省直机关和事业单位住房分配货币化补贴通知单》，送省财政厅和各单位，由省财政厅按照经费拨款渠道，将补贴资金拨付到各单位;各单位按照有关规定，负责将补贴款以现金形式发放给职工。
(二)新职工住房分配货币化补贴申请、审核及发放程序。
1.各单位于每年年末凭新职工调入的相应手续和填写的《黑龙江省省直机关和事业单位新职工住房公积金补贴审批表》向省直机关住房制度改革办公室提报新职工住房公积金补贴资格申请，经审批后，由各单位送省财政厅在下财政核发的经费中列支。
2.新职工调离本单位，单位应于停薪当月停发该职工住房分配货币化补贴匹配资金。
七、住房分配货币化补贴资金的筹集和管理
(一)省直机关和事业单位住房分配货币化补贴资金来源包括：省财政预算安排的补贴资金;各单位的公有住房售房款资金余额以及单位组织的非税收入等。省财政厅根据下财政预算收支安排情况，确定下省直机关和事业单位住房分配货币化补贴资金总体规模。
(二)各单位要建立内部监督机制，严格执行职工住房分配货币化补贴的报批制度。加强对住房分配货币化补贴发放工作的领导，要指定部门或专人负责此项工作，遵守纪律，认真审核，严格把关。发现个人瞒报、少报住房面积并多领补贴等违纪违法行为，收回其本人住房分配货币化补贴，并按有关规定严肃
查处，触犯刑律的，依法移送司法机关处理。
(三)职工调离、停薪留职、出国、死亡、判刑等，从停发工资之时起停发住房分配货币化补贴和公积金配额。享受住房分配货币化补贴职工去世，其住房分配货币化补贴可由继承人或受遗赠人按规定领取。
(四)住房分配货币化补贴的筹集使用和管理，应当接受财政和审计部门的检查和监督，并按规定报
送相关资料。
中直单位、省直自收自支事业单位和省属企业可参照本实施细则执行。
本实施细则由省直机关住房制度改革办公室负责解释。
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