公共财政绩效审计风险论文

【摘要】公共财政体制要求信息透明，而传统建设项目事后审计存在问题，必须实施全过程跟踪审计。绩效审计是审计发展的主流，审计署审计规划强调全面实施绩效审计。对政府投资建设项目一体化实施跟踪审计与绩效审计具有积极意义，审计实践中具备可操作性，在实施中需要重点关注审计项目选择、评价指标制定等问题。下面是小编为大家整理的《公共财政绩效审计风险论文 (精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

公共财政绩效审计风险论文 篇1：

后危机时代下我国政府绩效审计研究

【摘要】 后危机时代，我国经济触底回升，政府资金加大投入，社会公众需要政府行为更加规范，提高投资效率及服务质量等绩效。文章通过分析后危机时代的特点对我国政府绩效审计基本要素的变化，指出当前我国政府绩效审计存在的问题和不足，提出加强我国政府绩效审计的建议。

【关键词】 后危机时代;政府绩效审计;公共财政

2007年国际金融危机爆发后，世界各国政府迅速采取了各种措施，来遏制全球性经济下滑，我国政府也出台了一系列稳定外需、扩大内需的政策措施，如“进一步扩大内需的十项措施”、“4万亿元经济刺激计划”等等。从2008年末到2010年三年内中央政府增加公共投资1 040亿元、4 857亿元和1.18万亿元，用于加快保障性住房建设、农村的“水电路气房”等民生工程、重大基础设施建设，同时社会民众需要政府行为更加规范，要求减少浪费，提高对公共资金的投资效率及服务质量作出绩效。因此，基于公共财政的视角和社会民众要求，开展我国政府绩效审计的研究具有重大的现实意义。

一、后危机时代我国政府绩效审计基本要素的变化

政府绩效审计是指国家审计机构或审计人员对政府部门及其他经济组织的项目和活动的经济性、效率性和效果性，进行客观、系统、独立的审查，并作出绩效结论和评价，对存在的问题提出切实可行的建议，供决策部门使用。

一般认为，政府绩效审计基本要素包括审计目标、审计范围、审计职能、审计程序、审计报告和审计技术方法。国际金融危机不仅波及各行各业，也对审计的要素产生较大的影响，其中影响最大的是审计目标、审计职能和审计程序。

(一)经济全球化的基本趋势要求审计目标定位于国家经济安全

经济全球化是后危机时代的主要特点，它要求各国的商品、服务和投资等行为跨国际流动加速，根据2010年商务部数据显示：本年度内，我国境内投资者共对129个国家和地区的3 125家境外企业进行了直接投资，累计实现非金融类对外直接投资2 588亿美元， 创历史新高。

经济全球化的趋势使政府、企业和社会面临着更多的投资渠道，但也出现更多的投资风险。金融危机爆发后，社会民众在考虑审计“3E”(经济性、效率性、效果性)是否可行之前，对国家资产、国家经济的安全性提出了质疑。2008年，学者刘家义提出的政府审计是“保障国家经济社会健康运行的‘免疫系统’的观点”。2009年政府审计与国家经济安全专题研讨会讨论认为：维护国家经济安全是政府审计原始动因，也是政府审计的首要目标，从而将政府绩效审计的“3E”目标之上拓展到国家经济安全。

(二)刺激消费需求的效果需要审计评价职能

金融危机爆发的根源是由于发达国家过度消费和发展中国家过度生产所造成的供求失衡，消费总需求乏力是后危机时代的显著特征。我国目前执行的“4万亿元经济刺激计划”就是要加大国内需求量，其涉及的领域不仅包括制造业、服务业，还包括国家和政府提供的各项公共产品。从公共财政和受托责任观的角度看，政府作为社会公众行使权力的主要代理人，提供公共产品、维护国家安全是其基本职责，但是公共产品使用的有效性和国家经济安全性需要社会公众的监督、评价。因此，绩效审计除了具有的监督职能、服务职能外，还应特别强调评价职能，即对被审计单位或审计对象的公共资金使用和项目执行的经济性、效率性和效果性进行评价。

美国审计总署(GAO)在2008年1月至2009年12月期间提交审计建议53次，其中提交审计报告29篇，做国会证词24次，使得后危机时代美国政府绩效审计的监督、服务和评价职能得到充分的发挥。

(三)产业结构升级调整将影响审计程序

政府绩效审计程序应包括制定审计项目计划、准备、实施和终结四个阶段，此四阶段均受到宏观经济形式变动、项目的社会影响力等因素的影响。后危机时代，产业结构的升级换代成为该时代的特征之一，2009年11月，美国总统奥巴马在讲话中指出需要调整产业结构。金融危机爆发后，虚拟经济发展过猛，逐步取代了制造企业。如70年代美国制造业占主体地位，对美国GDP贡献度达到30%，但是到了2008年美国制造业对GDP的贡献度下降到10%，大部分贡献来自于房地产、金融业等第三产业。虚拟经济的过度发展将给宏观经济提出新的问题，也给政府绩效审计带来新的风险。因此在审计中应实施必要的风险评估程序，如果影响较大的(如发生了重大合同违约或重大资产存在减值迹象等)，应在审计底稿中记录为特别风险，并设特别审计程序或措施。

二、当前我国政府绩效审计存在的问题和不足

我国绩效审计起步较晚，尚需要经过一段时期的探索和尝试，才能逐步实现中国特色的绩效审计体系，特别是在后危机时代的我国正处于从传统式财政体制向公共财政体制的转变过程中，对政府收支、公共需求等外部环境都发生了重大变化，同时，也对政府绩效审计产生了重大影响。

(一)缺乏明确、具体的政府公共部门绩效审计准则及规范

早在20世纪50、60年代，美国政府在预算体制改革中，将绩效预算引入预算制度。我国对政府绩效审计的研究相对于西方国家起步较晚，最早将绩效审计纳入准则、规范是在20世纪80年代。1988 年的《中华人民共和国审计条例》以及 1995年 1 月 1日施行的《中华人民共和国审计法》中都提到要对被审计对象的效益进行审计。1999年以后，财政部等有关部门陆续颁发了《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》等条文，2006 年新修订的《审计法》又将“提高财政资金使用效益”作为立法依据，同时规定审计机关对财政财务收支的真实、合法和效益进行审计监督，为规范效绩评价行为以及增强客观公正的评价结果提供了有利条件。但是，在颁布的法定规则中，政府绩效审计具体、详细的可操作性指导文件以及指标评价标准都未制定和公布，使政府绩效审计工作难以深入开展。

(二)公共财政体制不健全

公共财政是指政府为社会民众提供公共产品与公共服务的分配活动。随着新公共管理理论的引入，社会公众的公共受托责任观念在不断增强，社会公众越来越关心财政收支真实性、合法性以及财政支出的效果性。但是由于我国公共财政体制建设不足10年，政府在解决社会问题和分配公共产品或资源时职能缺位，对财政收支的效果性审计力度不够，制约了我国政府绩效审计的全面发展。

(三)审计技术落后

政府绩效审计是审计学科中的一部分，与其他传统财务审计方法有相似之处，如函询法、盘点法、抽样法等。随着计算机和网络的普及，许多政府机构和行政事业单位的财务管理、信息化管理都实现了信息化、网络化。但是政府绩效审计工作还没有完全利用计算机以及审计软件实现辅助，许多审计工作只能对一些纸质的文档资料进行审计，无法对计算机的文件或程序进行审计，需花费大量的人力整理数据，使审计的效果和工作效率大打折扣。

(四)审计人员的知识和业务素质偏低

政府绩效审计是较高层次的审计业务，需要良好的财会、审计、法律、统计、工程、行政管理等专业知识并要求多学科知识的综合运用。如美国审计总署(GAO)中的审计人员一般按研究、审计、评估三种性质分类管理，不仅涉及会计、法律、统计、工程、工商管理、经济学，还涉及物理学、化学、计算机等多个领域。而我国现有审计从业人员主要来源于会计、经济类专业，不仅缺乏公共管理、行政管理的专业知识，而且对现代审计的方法和手段缺乏，且利用政策综合分析问题的能力水平较低，直接影响了政府绩效审计的效果。

(五)缺失审计评价指标体系

绩效审计评价指标既是审计人员进行审计评价的基础，也是采用量化衡量经济效益、社会效益的工具。建国以来，我国也随着经济的发展制定了一些相关的绩效评价指标体系，但是没有形成统一的评价标准和具体的操作性指导文件。如1995 年，我国财政部颁布了企业绩效评价指标体系，但是该绩效指标仅仅针对企业自身绩效来设计，却忽视了社会、生态、环境等可持续发展指标;1999 年，我国财政部陆续颁布了《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》等，为企业效益的评价提供了依据，但仍没有为政府机关及事业单位的绩效提供科学的评价指标体系。因为我国公共部门涉及了基础设施建设、环境保护等多个领域，政出多门，社会效益指标无法进行量化，并且审计人员现在所依据的审计评价标准本身就不甚完善，大大阻碍了政府绩效审计的开展。

三、加强我国政府绩效审计的建议

后危机时代下，中央和地方政府投入公共产品的资金越来越多，政府绩效审计也就应该越来越被重视，我国国家审计署 2008 至 2012 年审计工作发展规划指出：要全面推进绩效审计，着力构建绩效审计评价及方法体系，力争在 2012年基本建立起符合我国发展的绩效审计方法体系。这样，政府绩效审计作为政府进行经济监督的有力武器才能被重视和运用。

(一)完善公共财政体制等政府绩效审计外部法制环境

完善公共财政体制等政府绩效审计的外部法制环境，是我国实施有效的政府绩效审计的基本条件。外部法制环境应包括绩效审计准则、绩效审计质量控制办法和绩效审计结果公告办法以及公共财政体制等规范。借鉴国外先进的理论经验，通过总结我国财务审计、金融审计、经济责任审计和专项资金审计中取得的绩效评价经验，需要颁布统一的政府绩效审计工作指南和审计质量控制办法来进一步规范我国绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式。

(二)拓宽审计人员知识面、提高审计人员素质

后危机时代，审计风险明显化，审计人员不仅要有较高的风险识别和分析能力，对政府各部门各方面的风险进行准确评估，还需要进一步完善我国审计工作人员的素质培养，如参加业务培训、加大其他领域业务知识的学习，使工作人员在实践中总结经验，提高自身能力，从关注微观行为的固化思维中脱离出来，立足宏观角度去发现和分析问题。

(三)改进审计技术

审计机关要大力推进信息化建设，通过在审计中大力运用信息技术来提高审计的效率，加深审计的深度，拓展审计的广度，从而提高审计的质量。信息系统平台的建立不仅能便捷传递知识，也能传递风险、识别风险、屏蔽风险。今后可尝试性地将电算化审计技术运用到政府绩效审计，不仅是适应时代发展的需要，而且也可以克服运用其进行手工难以处理的工作。所以，识别经济运行中存在的风险，将传统审计理论、行为科学理论、信息管理理论、信息技术理论相互渗透、融合、互动，共同构筑一个完整的多元化动态审计体系是政府绩效审计发展的趋势。

(四)构建科学、合理的评价指标体系

绩效审计评价指标体系不是一成不变的，随着经济的复苏以及社会公众对公共产品重视程度的加强，需要审计人员不断修正和完善指标体系，使之根据不同类型的审计项目、部门的绩效差异来构建多层次、强系统、可计量的评价指标体系。

1.最高层次是绩效审计指标。该指标体系的构建应与国家宏观政策导向一致，任何指标的制定和选择不应脱离人们认同的共同标准，而且也不能与国家宏观政策相左。

2.中间层次是债务风险指标。政府债务风险指标可从以下几个指标入手：一是债务负担率，是指债务余额与当年GDP的比例，比例越大，国家负债越多，越影响本国经济发展，所以国际公认限额不超过45%;二是债务依存度，是指新增债务和当年财政支出的比例，说明财政对债务的依存度和国债规模，债务依存度一般不超过20%;三是赤字率，赤字率是指一国财政赤字占GDP的比重，欧盟《稳定与增长公约》规定赤字率不得超过3%，保障性赤字不会影响该国的经济发展。

3.最低层次是风险预警指标。经过金融危机后，政府和国家性质金融机构的绩效好坏和风险大小都直接与经济相关，可以采用建模方法，利用时间序列等计量方法对风险进行预测，对政府赤字额、出口增长率、国际储备额等宏观指标进行关注，揭示预警指标和风险之间的关系，使预警机制更加科学合理。

【参考文献】

[1] 路军伟，陈希晖.政府绩效审计与政府会计改革的互动关系研究[J].审计与经济研究，2006(6).

[2] 袁静，魏理均.制约我国公共部门绩效审计的因素分析[J].传承，2007(6).

[3] 陈明昱.对后金融危机时期我国政府绩效审计的思考[J].中国商界，2010(7).

[4] 鲍晨辉.我国政府绩效审计研究——基于公共财政视角[J].上海审计，2009(3).

作者：刘斌

公共财政绩效审计风险论文 篇2：

政府投资项目跟踪审计与绩效审计一体化探讨

【摘要】 公共财政体制要求信息透明，而传统建设项目事后审计存在问题，必须实施全过程跟踪审计。绩效审计是审计发展的主流，审计署审计规划强调全面实施绩效审计。对政府投资建设项目一体化实施跟踪审计与绩效审计具有积极意义，审计实践中具备可操作性，在实施中需要重点关注审计项目选择、评价指标制定等问题。

【关键词】 政府投资;跟踪审计;绩效审计;一体化

政府投资建设公共工程是公共财政体制的基本内容之一，巨额政府投资项目必须有公开、透明及完善的监督体系，作为保障国家经济社会运行的“免疫系统”，审计功能的发挥至关重要。实施全过程跟踪审计是投资审计的新思路、新方法。审计署公布的《2008年至2012年审计工作发展规划》(下简称“审计工作发展规划”)提出要积极探索跟踪审计，对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行试行全过程跟踪审计。同时，具有建设性作用的绩效审计是现代审计的重要标志。绩效审计在西方发达国家发展迅速，21世纪以来，美国国家审计总署两类审计比重为：绩效审计占85%以上，财务审计占10%~14%;加拿大、英国、澳大利亚、瑞典、日本等国的绩效审计也都占到了40%以上。审计工作发展规划指出，全面推进绩效审计，到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计，基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系。对政府投资建设项目一体化实施跟踪审计与绩效审计，就是独立的审计机构或人员根据有关法规或评价标准，跟踪工程项目建设全过程，监督、评价、鉴证项目建设活动和结果的真实性、合法性和效益性，确保工程项目的经济性、效率性和效果性，提高投资效益的一种独立监督活动。

一、对政府投资项目一体化实施跟踪审计与绩效审计具有积极意义

(一)对政府投资项目实施一体化审计是公共财政体制下公共受托经济责任的必然要求

公共财政体制下，政府投资项目的经济性、效益性和效果性成为政府和群众关注的热点。受托管理公共资源的政府部门具有公共受托责任，接受公众受托管理并及时向社会公众报告公共资源的规划、投资、管理等责任。政府代表国家行使公共财政资源的筹集、使用和管理的权力， 必须对资源使用的经济性、效率性和使用效果负责。对于政府投资项目，要解决政府所负担的公共责任问题，最有效手段是在对建设工程实施跟踪审计的同时实施绩效审计，解决公众关心的投资项目合法、合规性问题，同时解决效益性问题。

(二)实施一体化审计是实现对政府投资项目有效监督的需要

政府投资项目决策管理水平低、损失浪费多、忽视社会效益等问题屡见不鲜，一些建设项目甚至成为腐败滋生的温床。最高检察院官员曾表示，工程建设领域职务犯罪继续稳坐职务犯罪“头把交椅”，部分工程建设项目三分之一工程款用于行贿;另外，一些政府重点建设项目建设完成后对环境造成严重影响。对于政府投资项目出现的问题进行以合法、合规为主要内容的跟踪审计存在片面性，必须同时考虑投资效益问题，评价投资项目的经济性、效率性和效果性，考虑其社会效益、环境效益，才能对政府投资项目进行更全面的监督。

(三)实施一体化审计是完善与发展国家投资融资管理体制的需要

2004年7月国务院颁布《关于投资体制改革的决定》指出：“审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益”。国家审计准则进而明确，审计机关主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展。效益性是指财政收支、财务收支以及有关经济活动实现的经济效益、社会效益和环境效益。一体化审计有利于从经济效益、社会效益和环境效益三方面衡量项目投资效益，提供政府投资决策依据，使政府投资能充分发挥改善投资与经济结构、引导社会投资方向的宏观导向作用，促进投资融资管理体制不断完善。

(四)实施一体化审计可以更加经济、有效地开展审计工作

工程项目跟踪审计要求审计机关或人员按规定程序，对工程建设的决策、设计、施工等各阶段经济及技术活动进行监督、鉴证、评价，发现工程建设过程中存在的问题，帮助有关部门纠正偏差，实现对建设项目全过程的监督与控制。而绩效审计的经济性、效率性和效果性审计的内容与跟踪审计密切相关，在很多环节进行的跟踪审计工作本身也是绩效审计所要解决的问题(文章第二部分将详细阐述)，因此将二者一体化实施，对于提高审计效率、保证审计质量具有积极意义。

二、对政府投资项目一体化实施跟踪审计与绩效审计的可行性分析

(一)对政府投资项目一体化实施跟踪审计与绩效审计“有法可依”

国家审计准则明确规定审计机关的主要工作目标是监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性和效益性。审计工作发展规划要求坚持多种审计类型的有效结合，财政财务收支真实、合法审计与绩效审计相结合。固定资产投资审计，围绕促进提高固定资产投资效益，关注对国家基础产业和基础设施投资、关系国计民生的重点投资项目和国家专项建设资金的审计，查处重大违法违规和严重损失浪费问题，促进加强项目管理，保障投资效果。

(二)建设项目跟踪审计与绩效审计在审计实践中具有一致性

按工程项目寿命周期理论，建设项目跟踪审计的内容包括投资决策、设计、招投标、建设施工等阶段的审查和评价。建设项目跟踪审计很多内容都体现了绩效审计的“3E”特征。政府投资项目的经济性审计关注节约工程成本问题;效率性审计关注工程建设活动过程中投入资源与产出成果之间的对比关系，通过审查和评价投入、产出关系，优化业务流程，提高经营活动效率;效果性审计则主要审查与评价建设项目既定目标的实现程度。

1.投资决策阶段审计

项目建设投资决策决定项目建设的方向及规模，旨在确定最佳建设方案，保证工程建设完成后获得满意的经济、社会、环境效益。政府投资项目审批程序审计，可以减少损失浪费和节约工程成本，具有明显的经济性，且能减少决策失误， 促进提高效率，并从源头对工程决策、立项的科学性把关，防止项目失败。可行性研究报告审计直接关系到项目的经济性和效果性。如对工程项目建设条件、项目选址审计，不但直接影响到项目建设的经济性(规划建设场地过小，原材料获取困难等直接影响项目的经济性)，而且不恰当的选址会影响建设项目的效果(如高污染企业与居民区规划不合理导致污染严重事件频发)。

2.设计阶段审计

工程设计的目的在于对工程项目所需的技术、经济资源、环境等条件进行综合分析，编制设计文件。审查施工图预算可以将工程项目的投资额控制在既定范围内，保证项目建设的经济性。初步设计、施工图设计审计则关系到项目的经济合理性，影响到清单计价和工程成本的确定，利于在设计环节保证质量，并可在设计环节就将建筑设计技术与控制投资有效结合，提高效率。

3.招投标阶段审计

招投标程序直接影响政府投资项目工程建设的质量。工程招标投标审计通过审查是否选择条件优越的竞争者来承建工程，直接影响到工程造价以及投资总成本的控制问题，而选择条件优越的竞争者来进行工程建设可以促进工程建设的效率，并可以从根本上防止“腐败工程”、“豆腐渣工程”的出现。

4.建设施工阶段审计

工程物资采购审计可以直接控制物资采购成本，促使采购到质优价廉的材料、设备，提高采购效率，同时保证工程建设质量。工程量清单编制审计，可防止出现错项、漏项，严格控制工程成本;工程量清单执行审计有助于严格执行工程量清单的规定，控制工程成本并提高工程效率;工程量清单决算审计则起到最终控制工程总造价的作用，保障了工程建设的经济性。监理履职情况审计不但能通过评价监理职责的行使来控制投资支出，还能监控工程质量，防止低劣工程出现。

三、对政府投资项目一体化实施跟踪审计与绩效审计应解决的问题

(一)建立健全评价指标体系

作为一种尝试，工程建设跟踪审计与绩效审计一体化实施的关键是建立有效的评价体系，不但反映工程建设整个过程存在的问题，而且能评价工程项目的经济性、效率性和效果性。由于工程项目本身的复杂性，要建立一套实用的绩效评价体系并非易事，尤其对于政府投资项目这个敏感领域。一体化审计需要的指标体系不仅要包括相关的法律法规等强制性规定，还必须包括体现效益性评价的“软指标”，要能全面评价工程建设的效益。在绩效审计评价指标体系建立后， 为了使指标体系更科学合理， 还需对评价指标体系进行检查和修正。

(二)改善年度审计计划的制定体制

对政府投资项目一体化实施跟踪审计与绩效审计更需要关注计划管理问题，制定科学合理的年度审计计划，审计对象选择是重要内容。可以围绕每年中央和地方政府投资建设的重点工程，尤其是社会公众密切关注的热点及关系某些群体切身利益的重大建设工程来进行。选择这些项目可以引起广泛关注，扩大审计社会影响，发挥绩效审计促进经济资源配置、为政府宏观调控提供决策支持的作用。同时，选择受到社会普遍关注或关系到人民群众切身利益的热点领域进行审计，也会得到政府和社会支持，最终使审计“免疫系统”作用最大化。

(三)实现跟踪审计与绩效审计的有效结合

对政府投资项目一体化实施跟踪审计与绩效审计，就需要二者进行有效结合。经济性审计要与工程项目可行性研究的科学性审计、投资决策的合理性审计以及工程造价审计结合;效率性审计要与概算执行审计、建设工期审计相结合;效果性审计要与预期目标实现程度、合同执行情况审计及项目建设质量管理审计相结合。同时，经济性审计可以在工程项目实施前、实施中和竣工验收投入使用后进行，重点放在事前，即立项决策审计。工程项目效果性审计主要在竣工验收投入使用后进行，重点关注工程支出结果审查。效率性审计应将事中、事后审计适当结合，通过审查投资建设活动投入、产出，优化业务流程，提高建设活动效率。

(四)运用风险导向理念实施审计工作

为提高审计效率，降低审计成本并控制审计风险，对于政府投资项目建设全过程及建成后的效益问题必须采用风险导向审计模式，将风险评估、识别、应对理念贯穿于整个审计过程。一体化实施跟踪审计与绩效审计时运用风险导向理念，要求审计机关在制定年度审计计划时就要考虑风险，评价工程项目的可审性，如果不涉及国家保密政策，又归本级审计机关管辖，且可找到适当的评价指标，即可认定具有可审性。审前调查应全面了解建设项目的内外部环境，评估项目决策层面及环节层面的风险，确定剩余风险，从而确定重大错报风险，指导实施审计工作：根据确定的审计风险发生的最早环节确定一体化审计的适当介入时点，有重点地分配审计资源，优化审计策略，制定审计方案。审计实施过程中，不断对已评估的重大错报风险进行核实，如与预期一致，则继续实施审计直至完成;若风险已发生变化或以前评估风险存在问题，则应修订风险评估水平，相应修订审计方案。审计工作结束后最终评价审计风险是否可以接受，出具审计报告，结束审计工作。

【参考文献】

[1] 杜建菊，王德礼.经济绩效审计[M].合肥：合肥工业大学出版社，2009.

[2] 韩冰，刘毅，丁晓英.试论建设工程绩效审计存在的问题与对策[J].能源技术与管理，2006(4)： 96-98.

[3] 曹慧明.论公共工程跟踪审计的效益性特征[J].审计与经济研究，2005(11)：36-38.

[4] 钱水祥.政府投资项目绩效审计评价指标体系的构建与应用[J].审计研究，2006(5)：29-32.

[5] 赵庆华，等.建设项目审计[M].南京：东南大学出版社，2010：282.

作者：张清玉

公共财政绩效审计风险论文 篇3：

风险导向廉政审计运行机制研究

在存在委托受托经济责任假设和合理怀疑的假设下，对政府管理官员的审计行为可以分为两类：合规性审计和廉政审计，前者主要是财经法纪审计;对于后者，当前不存在世界范围内的统一概念界定。笔者认为廉政审计是对各级政府、官员的公权力的约束，其产生是基于一种对积极权力的消极控制的政治需要。各级受托人履行职责的基础是建立在“公共产品”之上的公共财政，这就需要政府官员在履行职能时不越位、不缺位。随着纳税人对政府财政财务收支的监督意识不断增强，更需要民主化、法制化、透明化的公共财政。廉政审计通过揭露、制止并纠正各级官员在行使权力时违反国家政治、法律、法规的腐败寻租行为对权力进行制约。廉政审计约束并控制政府官员的行为，并为解决政府官员办事效率不高、结构失衡提供一种良好的制度模式。风险导向廉政审计将风险评估模式体现在具体实务操作中，既继承了传统财务审计的独立性、客观性等优点，又借鉴风险导向审计模式，以评估审计风险为基础，理性分析并排查腐败嫌疑对象。目的是通过廉政审计规范权力运行，预防、揭露和打击腐败行为。

一、廉政审计引入风险导向模式的必要性

(一)廉政审计契合风险导向理念能提高审计效率廉政审计是为保证公共权力拥有者廉洁从政行为而进行的监督活动。审计过程中融合了传统财务收支审计、绩效审计、经济责任审计、舞弊审计、违法违规审计等内容，最终定位于查实腐败。审计覆盖面广、审计问题敏感性强。近几年，随着重大违法违规问题不断曝光，社会公众对国家审计的期望越来越高。然而国家审计由于设置体制、权利发挥受限、审计主体力量不足等因素的影响，可能会使这种期望差距越来越大。典型的例子是公众认为审计并没落到实处，政府审计亟需问责体制追究屡审屡犯的现象，在这种情况下，开展有针对性查实腐败的廉政审计所承担的风险越来越高，所以审计风险评估尤为重要。在实质性审计前先评估与经济、效率、效果相关联的外部因素、被审计对象自身的因素及政府管理当局舞弊、违法违规行为，只要这些因素引起的受托责任后果不经济、低效率、无效果就应确认为重大错报风险领域。风险导向廉政审计模式在审计执行前加入风险评估这一流程，以全面风险评估为基础，从高风险点入手，对风险高的项目和资金加大审计力度，找出审计的重点领域、重点项目，随时据重大错报风险评估水平修改实质性审计工作重心。审计切入点准确即提高了审计效率，又满足了社会公众对审计人员日益增加的期望值。所以廉政审计应该在风险导向模式下进行。

(二)廉政审计机制融合风险导向模式能降低审计风险廉政审计是以国家审计机关为主体，集中一部分社会资源，用于保证国家公职人员在履行职能和满足社会公共需要的经济活动过程中廉洁从政，而实施的以腐败为审计导向，结合风险评估和实质性测试为主要内容，规范权力运作，不断揭露和查处违法、违规问题，揭露和查处腐败。廉政审计应政治需要而突出反腐功能，审计性质敏感，一旦审计失败，影响力十分深远，所以廉政审计任务繁重、审计人员承担的风险较大，而这与目前审计力量不足形成严重对比，所以廉政审计只能选择重点领域、重点部门和重点资金进行审计监督，而如何科学合理筛选审计重点，提高审计效率，对政府部门公共资源使用的结果做出总体评价，其难度远高于传统的财政财务收支审计。廉政审计若想减少审计风险，顺利完成审计任务，就必须在风险导向审计模式下进行。风险导向传输模式不仅要求审计人员对被审计单位所面临的整体风险水平(宏观层面)进行评价，而且要对产生风险的具体环节(微观层面)进行评价。风险评价过程要求审计人员始终保持专业怀疑态度，发现有价值的审计线索，特别是在有些线索无法获得的情况下，靠专业分析，通过收集充分适当的证据和风险分析的过程，透过现象看本质，识别风险点，实施个性化的测试方案。不仅可以确认被审计对象的公允性，还可以证实可信度，不但契合被审计对象本身的舞弊因素，同时通过对支持的非财务信息披露的适当性发表意见。这种审计模式的审计过程是一个不断克服和降低审计风险的过程，只有审计人员认为审计风险控制在可以接受的范围内，才可以发表审计意见。

二、风险导向模式下廉政审计运行的可行性

(一)风险导向审计关注风险的职责与廉政审计职能相符目前风险导向审计主要运用于民间审计，没有将风险导向传输模式引入廉政审计运行机制过程中。实际上，风险导向审计模式与廉政审计关注整个政府受托人的风险职责相符。廉政审计的职责即是对国家公职人员涉及国家和群众利益的权利运行过程进行监督。当前在市场经济转轨过程中，在利益的驱动下，由于权力没有得到有效制约和监督，政府机构不可避免地会不顾公共利益去追求官僚集团自身的私利。公职人员违法违规、权钱交易、权力商品化等官僚行为也屡见不鲜。所以腐败的原因复杂、形式多样、性质严重。在这样的背景下，廉政审计面临的一个重要任务是不断揭露和查处违法违规问题，揭露和查处腐败问题，廉政审计风险更多表现在收支违规、挪用公款等管理舞弊行为。因此风险导向审计中风险的评估对构建廉政审计科学的风险模型有重要的启示，即在寻找风险点的过程中立足点应放宽、视角应放开。风险导向审计量化的是风险评估值，廉政审计量化的是腐败评估值，其量化方法可以参照风险的量化方法，并借鉴风险导向传输模式，以腐败评估为依据确定重大风险领域而导人具体审计程序。廉政审计目的不仅是发现问题，控制审计风险，维护审计主体的权威，更重要的是帮助政府诊断职责履行过程中的风险领域，提出预防风险的策略，这对受托政府正确履行与目俱增的责任无疑具有很大的帮助。

(二)风险导向廉政审计模式受审计成本的限制较少风险导向审计与账项基础审计、制度基础审计相比可能会加大审计成本。但由于廉政审计具有无偿性的特点，职责是政府给予的，不存在拒绝接受委托或拒绝发表审计意见的双向选择，更不能回避职责，降低审计风险的唯一途径是通过追加审计成本和扩大审计范围，实施科学的审计方法，尽量将重大问题加以揭示，这样可能使得审计成本偏高。但廉政审计经费由政府财政拨付，不存在由于审计成本增加而减少审计程序的可能性。所以廉政审计只要评估出的风险水平难以接受，就可以针对有腐败迹象的领域开展大规模、广泛的审前调查，最终以高效率、低风险方式完成审计目标，给政府提出可行性建议，提高自身威信与社会地位。

三、风险导向模式下廉政审计运行机制

(一)风险感知风险导向廉政审计运行机制的风险是针对国家公职人员在履行职责过程中所实施的违背职责要求的，可能会给经济运行带来不良经济后果的可能性。风险感知是对社会转型期可能或已经出现的各种腐败苗头保持敏感和持续的关注，特别是当前社会中的热点问题、百姓关心的话题。国家公职人员外生腐败源于制度失效、权力寻租、任意处理权等;内生腐败源于腐败动机、腐败心理、道德控制力差。一些腐败多发、高发领域如建设工

程、医疗纠纷、教育和组织人事、专项资金使用等，对其蕴藏的腐败问题进行分析后，审计人员始终要保持职业怀疑，从多个角度辩证地分析问题，对影响经济、效率、效果的因素做出判断。确定这些风险是否涉及廉政审计的管辖范围，即是否与廉政审计的职责相关，如果相关，就将风险作为进一步识别和评估的对象，然后将标示出来的各种风险进行汇总，形成风险列表。风险导向廉政审计在审计流程中增加这一阶段，能对腐败多发、高发领域、重点部门、重点资金的国家公职人员预报腐败警情，使审计关口前移，改变国家审计主要侧重事后审计状况，实现及早利用风险的“感知效应”。

(二)风险特异性识别与评估风险感知阶段，廉政审计标示出相关风险。本阶段要进一步分析该风险的背景、历史和受影响的利益相关方。确定该风险事项的内外部影响因素和其中的主要因素。把握风险的特征，增强风险的识别能力，及时、灵敏、准确报告风险或报警，提供腐败信息，提示党和政府对哪些腐败迹象予以足够的关注，同时分析引发这些腐败的主要因素和产生后果的严重性。这个阶段对腐败进行定性分析的基础上，根据所估计和预测腐败发生的概率和损失程度，确定该腐败嫌疑人的行为是违规还是违法，及其腐败的严重程度，从而将廉政审计风险水平评估为高、中、低三个层次，根据不同的风险水平，采取不同的措施应对。过程如图1：

(三)风险应对根据腐败的定性分析，评估的风险水平为高、中、低三个层次，找到腐败发生概率高、影响大的领域确定为廉政审计对象，列入中长期或年度审计计划，审计机关将配置审计资源、组织系统的人力、物力对特定风险展开专门调查，以进一步发现问题和处理问题，这个过程即为“风险应对”，具体分为审计准备、审计实施和审计报告阶段。

审计准备阶段，风险导向廉政审计运行机制根据项目审计计划确定腐败嫌疑人，选派合适的审计人员组成审计组，进行审前调查。由于廉政审计的目的是为了核实腐败内容的真实性，以便确定腐败的性质及经济犯罪的严重程度，这些特点决定了风险应对阶段审计人员承担的风险大、内容复杂，所以在确定排查范围时，不仅要根据已发现的客观的、指示性证据，还要根据已经掌握的证据或线索，通过分析有关财务凭证的内容或资金流向，确定排查范围，调查了解被审计对象的基本情况，并取得与审计项目有关的资料，为了使审计工作有序开展，需要编制审计方案。

审计实施阶段，审计人员根据规定进入被审计单位实施审计工作，为了使被审计单位了解审计意图和要求，取得被审计单位及其工作人员的配合，可以秘密召开有关人员的进点会议。实施阶段的主要目的是确定腐败嫌疑人属于哪种腐败行为，并确定腐败的危害程度。所以审计人员可以直接进行实质性测试，通过检查、观察、查询、函证、分析性程序和重新计算等方法对腐败嫌疑人经办的财政、财务收支等有关经济活动的真实、合法、效益进行深入调查。在审计实施阶段，还要针对所评估的风险领域查阅大量的非财务资料，到非财务领域收集各种证据。同时由于风险导向审计模式中对风险的评估贯穿审计的全过程，因此审计实施阶段发现的影响经济、效率和效果的领域随时修改实质性程序，扩大相应的审计范围，通过编制审计日记和审计工作底稿记录审计过程。

审计报告阶段，先对审计工作底稿、审计日记所记载的审计结果进行梳理、筛选、归类和整理，对腐败性质及危害程度进行综合评价，向审计机关提出审计组的审计报告。属于廉政审计范围内的腐败行为需要进行处理处罚的，如违反国家规定的财政财务收支行为，审计组所在部门应草拟审计决定书;对审计组发现的，应当由公安机关、检察机关纠正处理处罚或追究相关责任人员的行政责任、刑事责任的，审计组所在部门应草拟“审计移送处理书”。经过审计报告和处理后，能使审计风险得到控制，问题得以解决，同时审计人员可以协同被审计单位相关人员建立整改措施，有效防止该类行为的再次发生。

廉政审计在具体实务操作过程中引入风险导向模式，功能除表现在审前的风险感知，审计过程中对国家公职人员腐败嫌疑进行识别、评估和判断外，还能主动发挥预警、控制、处置等功能，适时跟踪被审计对象的动态。

(编辑　熊年春)

作者：赵彩虹 陶 琪