乡镇机构改革分析论文

摘要：农业税取消之后，我国掀起了新一轮乡镇机构改革的浪潮。在此种情况下，结合中央、国务院乡镇机构改革精神和M镇机构改革的实证分析，通过对民族地区乡镇机构改革效果的探讨，认为乡镇机构改革取得了一定成效，乡镇机构的工作难度加大，乡镇机构改革有一定空间，至少还可以从收缩权力、扩大服务和在农村建立社会主义民主协商机制等方面推进。今天小编为大家精心挑选了关于《乡镇机构改革分析论文 (精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

乡镇机构改革分析论文 篇1：

乡镇机构改革中分流人员心态状况分析与对策探讨

[摘 要]富余分流人员问题是乡镇机构改革中的一个顽疾。而分流人员心态状况如何直接影响到乡镇机构改革的进度。文章首先指出分流人员存在怕丢位子、怕丢面子、怕没路子和怕分流后得不到较满意的补偿等思想顾虑，然后分析其成因，并在此基础上提出化解他们思想顾虑的对策。

[关键词]乡镇机构改革；分流人员；心态 [

富余分流人员问题直接决定着乡镇政府职能转变与行政效能的提高，但是，多年来一直没有跳出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈，困饶着乡镇机构改革的顺利开展，成为乡镇机构改革中的一个顽疾。而分流人员面对分流的心态是积极的配合还是消极的抵制，这将直接关系到分流工作能否顺利推进。

一、乡镇机构改革中分流人员心态状况

多数乡镇机关工作人员对开展乡镇机构改革，精简富余人员表示理解和支持，据一项问卷调查显示：持赞成态度，认为政府机构的调整、撤并非常必要的占77%。^〔1〕但是，当自己成为乡镇机构改革中分流对象时，则会出现各种各样的思想顾虑。这些思想顾虑主要表现在以下几个方面：

(一)怕丢位子，失去既得利益

改革开放以来，虽然大家都认为政府机构改革是非常必要的，但又普遍存在“树上的人反对砍树”的本能反映。此时，他们考虑得最多的是保护自己的既得利益。之所以又会出现反对政府机构改革，是因为改革将威胁他们的既有的，较为满意的利益。这种较为满意的利益体现在：首先，乡镇机关工作人员的社会地位，在农村与其他阶层相比较优越。现阶段，乡镇政府管理权限依然很宽，尚未真正转变为服务型政府，因而，掌握着行政干预这柄利器的乡镇公务员在农村社会地位优越感表现得较明显。其次，工资福利的优势。同其它职业相比，经过多次提薪的公务员工资福利收入处于中上游水平，特别是在农村地区。

(二)怕丢面子，失去原有的“光环”

有的乡镇干部是因工作成绩突出而从村里或企事业单位“提干”到乡镇工作的，被群众称之为“当干部”的“国家人”，是很多人羡慕的对象，身上照有绚丽的“光环”。然而，一旦被分流到企业中去或自谋职业后，分流人员难以摆正心态，同时，他们还担心会被社会舆论，特别是亲朋好友，误认为是因为犯了错误、没有处理好上下级关系等原因而被炒了“鱿鱼”，以致于感到脸面无处搁。

(三)怕没路子，离职后难以再就业

一些乡镇干部年龄较大，文化水平较低，知识陈旧，缺乏市场经济的专业知识和能力，但又觉得自己“退休尚早、学知识、学技术又太迟”。他们对分流出去之后到底能干什么心中无底，害怕离职后面临市场激烈的竞争，难以实现再就业。因而，他们对富余人员分流持抵制态度。

(四)怕“吃亏”，想躲避“精简风”后，再回流

分流人员认为当“精简风”来临时，可以先往事业单位塞、进村级组织“锻炼”，等风头过后，再以各种名义重新进入政府机关。另外，分流工作在实际操作中掺杂了“人情”因素，使得分流刚性难以保证，原本被分流对象可能通过找关系说情，许多也就不了了之，名单上报而人仍在机关。所以，不少分流人员持观望态度，采取“迂回”战术。自己太主动，首先被分流，而与自己相同情况的人继续留在乡镇机关里，因而感到自己“吃亏”了。

(五)怕分流后得不到较满意的补偿，出现“鸡飞蛋打”的局面

机构改革是利益结构的重新调整，大多数乡镇政府无力负担昂贵的改革成本，省县的专项拔款又面对“僧多粥少”的局面，不高的补偿金难以平衡被分流人员既得利益的损失，同时，不少地方还出现补偿不到位的现象，但又不能回到原工作岗位，从而出现“鸡飞蛋打”的局面。据调查，苏北一些经济欠发达地区由于财力有限，大多数乡镇事业单位人员都没有参加保险，不少事业单位的人员基本工资都不能足额发放，有些单位债务问题还相当严重，有的甚至资不抵债。这样，提前离岗人员工资、落聘人员的补贴、编外人员清退的补偿金自然就很难兑现，人员分流工作就显得举步维艰，也易引起人心浮动。^〔2〕

二、乡镇机构改革中分流人员思想顾虑存在的原因

分流人员思想顾虑产生有多方面的原因，既有个人自身心理的因素，也有制度上的和体制上缺失的原因。主要表现在：

(一)受传统封建文化观念的消极影响

乡镇处于基层农村，而传统封建文化以小农经济为依撑，在农村积淀最深，传统封建文化中“官本位”、“等级”和“特权”等观念都对乡镇机关工作人员分流产生消极影响。“官本位”以求官、保官为目的，由此又衍化出“等级”观念，官贵而民贱；同时，又内生出“特权”观念，认为官吏可以享受特权、特殊利益，这些观念使得分流人员不愿离开党政机关。^〔3〕

(二)人员精简分流不会取得实质性进展的心理预期的存在

之所以在分流人员心理会出现这样的预期。一是历史经验。改革开放以来，我国政府机构改革已进行了多次，每次都没有跳出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈。二是认为领导会搞不正之风，在留岗和分流上表现不公平、不公正或不公开，导致该留的留不下，该分流的分不出。最后，分流将会不了了之。三是对分流难度认定。认为分流难度很大，在我国劳动力整体过剩，农村大批劳动力涌入城市，城市企业职工大量下岗的现实环境下，机关下岗人员能往哪里去呢?有人说，精简人员迟早还就是“报数字”，搞形式主义。

(三)必要的保障措施不到位

要确保分流人员顺利离职，需要采取必要的保障措施。至少需要解决两个方面的问题：一是经费保障问题。任何改革都必需支付一定成本。从乡镇机构改革人员分流来看，一般要给分流人员一定数额的一次性经济补偿，并补缴养老和失业保险等。只有补偿到位，分流人员才可以得到心理上的安慰。但是，不少地方乡镇政府经费困难，连工作人员的基本工资都难以保障，更何谈补偿经费的支出。二是社会保障问题。目前，机关和事业单位工作人员的医疗、养老及其他福利保障主要由单位承担，并且机关事业单位实行与企业标准不一样的保障制度，保障水平明显高于企业。这就导致许多人不愿离开乡镇机关事业单位，从而增加了人员分流的难度。

(四)人员分流的途径狭窄，回旋余地小

乡镇一级机关处于“神经末梢”，可供分流的渠道十分有限。分流的渠道主要是面向企业。但由于县域经济普遍不发达，许多县乡根本就没有什么像样的国有企业和乡镇企业，根本没法接收富余人员，因而吸纳空间小，分流压力大。而被分流人员搞三产却两手空空，欲分无路，一旦分流生计都难保。同时，受财政能力所限，送大批干部到高校深造、定向培训的做法也无法广泛推行。因此，富余人员在心理上抵制乡镇机构改革是必然的。

三、化解乡镇机构改革中分流人员思想顾虑的对策探讨

乡镇机构改革中分流人员存在上述不同程度的思想顾虑，严重影响了分流工作的顺利开展，从而也大大减弱乡镇机构改革的实际效果。为此，只有积极采取应对措施，化解他们的顾虑，才能保证分流工作的顺利开展。

(一)弘扬现代公务员精神，重塑价值观念与行政作风

在思想层面上，传统的官本位意识使乡镇公务员自视身份优越，加上旧体制下形成的安于现状、缺乏竞争、害怕风险的意识是分流工作遭遇的无形阻力，因此，重塑价值观念与行政作风是分流工作顺利进行的前提。首先，是要使服务型政府观念深入人心，不但要让群众了解，更要让政府工作人员明白其中的深意，真正让公仆意识代替特权意识，弘扬现代公务员精神——“热爱祖国、忠于人民；恪守尽职、廉洁奉公；求真务实、开拓创新；顾全大局、团结协作”，重铸法治、公正、清廉的行政作风。其次，要确立正确的荣辱观，改變“分流就是淘汰、清退”的片面错误认识，树立服从大局意识。

(二)加强宣传，增强人员分流工作的透明度

在乡镇机构改革的整个过程中，应该及时客观准确地向乡镇机关工作人员传达上级政府关于人员分流的具体政策；宣传富余人员分流对乡镇机构改革作用，乃至对我国政治体制改革的重要意义；明确表示要保证在改革中使大多数人员的利益不受到损害，并将一些富余人员无法避免的利益受损减少至最小程度。同时，根据本地区本部门实际情况制定的人员分流辦法要公开、公平和公正，要具有可操作性，让人员分流工作的全过程都处于利益相关者的监督下，不搞暗箱操作，让分流人员心服口服。

(三)拓展人员分流途径，让分流人员有更多的去向

在人员分流途径上实行多样化，可以采取的途径有：一是实行离职补偿制度。具体说就是根据各地实际情况以及本人工龄、贡献，确定合理的标准，对分流人员发放一定数额的补偿金。除此以外，还可以将国家分配的现有住房作价作为补偿；鼓励精简下来的公职人员申办私营个体企业，在政策上给予适度倾斜，如给予税费方面的优惠等；鼓励他们到乡镇企业工作，同时给予接收分流人员的企业一定的资金贷款优惠。二是吸纳分流人员充实壮大农业生产经营服务队伍，加强农业产业化服务体系建设。目前，农业社会化服务非常薄弱，远未形成体系，像“农民经纪人”这样的社会中介组织数量与质量都落后于市场需求。而被精简的乡镇“七所八站”人员中很多是技术人才，应充分发挥其作用。可以预见，农村生产经营服务业有待开拓的领域十分广阔，可以创造很多就业岗位。

(四)开展对分流人员教育培训，提高公务员社会适应能力

乡镇机构改革中分流的人员，多数存在学历和能力欠缺的问题。为此，开展多种形式的职业教育和技能培训，尽可能为他们提供进修培训的机会，更好地发挥他们的潜能和优势，努力提高他们的整体素质和就业能力，提高其社会适应能力，使其成为能适应多方面需要的专门人才，从而实现尽快重新上岗。这对化解分流人员的思想顾虑，保证机构改革的顺利进行具有十分重要的意义。

(五)通过社保改革，解除分流人员的后顾之忧，克服分流的阻力

国家应对机关事业单位人员保障制度进行改革，建立全社会统一的社会保障制度，消除机关事业单位的保障和社会保障的差别，从而为机关事业单位的改革中加快人员分流创造条件。建立乡镇机关工作人员社会保障制度，可以转变乡镇人员留恋机关事业单位的旧观念，为乡镇人员分流奠定物质基础，从而有效地消除人员分流的障碍。

[参考文献]

〔1〕王增祥，等.地方政府机构改革机关工作人员心态透析〔J〕.中国行政管理，1999 ，(3)：10.

〔2〕江苏省机构编制委员会办公室调研组.关于乡镇机构改革和人员分流的调查报告〔R〕.

〔3〕金太军等.乡镇机构改革挑战与对策〔M〕. 广州：广东人民出版社，2005：300.

〔责任编辑：佳 忠〕

作者：汪　旭　朱艳菊

乡镇机构改革分析论文 篇2：

民族地区乡镇机构改革研究

摘 要：农业税取消之后，我国掀起了新一轮乡镇机构改革的浪潮。在此种情况下，结合中央、国务院乡镇机构改革精神和M镇机构改革的实证分析，通过对民族地区乡镇机构改革效果的探讨，认为乡镇机构改革取得了一定成效，乡镇机构的工作难度加大，乡镇机构改革有一定空间，至少还可以从收缩权力、扩大服务和在农村建立社会主义民主协商机制等方面推进。

关键词：民族地区；乡镇机构；改革

改革开放后，虽经几次改革，但我国乡镇政府机构膨胀、人员臃肿和政府职能错位等问题依然没有得到解决。为了解决上述问题，以转变乡镇机构的职能推进乡镇机构服务三农为目标的乡镇机构改革，就成了2004年以来农村改革的一个重要任务。这次乡镇机构改革产生了怎样的影响？是否收到了预期的效果？是否会像以前改革一样乡镇机构总陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环当中？乡镇机构职能真的彻底转变了吗？县、乡（镇）、村之间的关系理顺了吗？实际上，这些问题的回答，不仅需要宏观层面的分析，也需要微观层面的考察，只有将宏观和微观两个层面的观察与分析结合起来，才能在比较客观的事实材料基础上进行判断，做出实事求是的回答。鉴于此，本文试图结合中央、国务院乡镇机构改革精神和M镇机构改革的实践，分析研究乡镇机构改革后乡镇政权运行现状，进而以微明宏，全面审视我国乡镇机构改革的制度设计，提出完善我国乡镇机构改革的对策性建议。

一、“后农业税时代”M镇机构改革

作为农村税费改革的配套改革之一，始于2004年的此轮乡镇机构改革，首先在安徽、吉林、黑龙江、湖北等部分地区进行试点。随着农村综合改革的不断深入，中央提出了加强社会主义新农村建设、加快推进城乡经济社会一体化进程等新的战略部署，乡镇机构改革内容不断深化，试点范围也逐渐扩大到全国。由此，M镇新一轮的机构改革主要有撤乡并镇、党政机关机构改革、乡镇事业单位改革、乡财县管、公推公选等。

（一）撤乡并镇

M镇合并了一个乡。合并前M镇原有在岗职工62人（其中男40人、女22人，公务员23人、工人12人、技术人员24人、职员3人），合并之后新的M镇机构有在岗职工122人，合并前后的人员没有任何变化，这意味着M镇政府没有进行人员精简。合并后，M镇党委、政府有在岗职工有50人，其中，领导班子成员8人、党政综合办15人、人大纪委办2人、经济发展办12人、社会事务办13人。

（二）党政机关机构改革

2005年M镇党政机关机构设置主要有党政综合办公室、人大、纪委办公室、经济发展办公室和社会事务办公室。然而，2011年的党政机关机构改革是在2005年基础之上进行了一些调整，即党政办公室增加部分职能、取消了人大、纪委办公室、经济发展办公室增加部分职能、社会事务办公室增加部分职能、增加社会治安综合治理办公室。

（三）乡镇事业单位改革

2005年M镇的事业单位设置主要有农经站、文化站、广播站、计划生育服务所、公路管理所和村镇规划建设管理所。根据2011年中央、省文件精神，M镇的事业单位设置有1个财政所和6个中心。即财政所、农业服务中心、林业服务中心、人口和计划生育服务中心、文化体育和广播电视服务中心、国土和村镇规划建设服务中心和社会保障服务中心。

（四）乡财县管

M镇根据中央、省、市关于乡镇机构改革文件精神，实行“乡（镇）财县管”的乡镇财政管理体制，即每年镇财政收入全部上划到县里保管，每年县里只给镇里有限的办公经费。

（五）公推公选

M镇于2009年进行公推公选镇长候选人，这是干部人事制度改革创新的累积性成果，并具有突破性的创举，确实实现了干部选拔任用的开放与民主。但是，笔者在田野调查中发现，公推公选仍处于起步阶段，在实际操作中还有许多亟待完善的地方。

二、M镇机构改革的效果

为了解M镇机构改革效果，笔者对乡镇干部群众进行了访谈和问卷调查，从中可以看出成效与欠缺。

（一）乡镇机构改革取得了一定成效

新一轮乡镇机构改革是在农村综合改革背景下进行的，是对农村上层建筑的一次重大调整，对新时期“三农”战略的实施具有重要作用。这次改革首次把加强为农服务作为改革的出发点和落脚点，使农民群众共享改革成果，是行政改革坚持以人为本、适应人民需求的一次有益的尝试，在一定程度上取得了成效，主要表现在以下方面。

1.党政机关机构改革使乡镇机构和领导职数进一步精简，组织结构得到优化，守住了乡镇机构编制和实有人员“只减不增”的底线，制止了乡镇长期以来乱进人现象，乡镇人员编制膨胀的势头得到有效遏制。另外，理顺了乡镇政府内部关系，促进了乡镇干部工作作风从经验型向学习型转变、从权力型向能力型转变、从随意型向规范型转变、从管制型向服务型转变。

2.“乡财县管”的财政管理体制，规范了乡镇财政收支行为，遏制了乡镇机构滥用办公经费的现象，从而减少和节约了行政开支。

3.乡镇事业单位“一所六中心”改革，分离了乡镇机构中的政府与事业单位的关系，理顺了县乡（镇）事业单位的条块关系，整合了乡镇服务三农的有限资源，从而促使了乡镇政府职能的转变，加强了乡镇机构的社会管理和公共服务职能，提高了为农服务的质量。

4.乡镇机构的职能转变缓和了乡镇干部与农民紧张关系。农业税取消之前，乡镇干部最主要工作就是要向村民催交农业税和其他费用，加上计划生育政策的执行，乡镇干部和农民的关系极其紧张，乡镇政府行政行为的合法性备受质疑。然而，农业税取消后，乡镇干部不用再向农民催交农业税和其他费用了，反而为农民提供各种补贴，还有新农合、农村低保和养老保险的执行，给农民带来了实惠，从而缓解乡镇干部和农民的紧张关系。

（二）乡镇机构工作难度加大

虽然本次乡镇机构改革取得了一定成效，并且“后农业税时代”的乡镇机构不用再催收农业税了，以前计划生育硬指标也变成了软指标，乡镇干部与村民的关系得到了缓和，然而，乡镇机构的工作难度却加大了。乡镇机构工作的难度加大表现在以下方面。

1.财政资源匮乏和权力弱小，致使乡镇机构难以应对压力型体制之下不切实际的“高指标、多任务”。一方面，农业税取消之后，乡镇机构呈现财政资源匮乏和权力弱小的现实状态。①赵树凯则用“虚弱的乡镇权力”来概括乡镇权力弱小的事实[1] ；另一方面，乡镇的实际能力难以应对上级制定乡镇目标任务。在财政资源匮乏和权力弱小的现实情形之下，乡镇机构通过制度化的官僚制运作方式往往很难完成压力型体制下的“高指标、多任务”，于是就容易出现乡镇以“造假”、“共谋”、“摆平”等非正式的权力技术，来应对压力型体制下的“高指标、多任务”，最终使部分国家政策或上级制订的目标任务并没有得到贯彻执行。

2.面对“一票否决”的制度，乡镇干部不堪重负。每年乡镇机构除了要跟上级党委、政府，多个部门签各种“责任状”以外，还要面对众多的“一票否决”事项。对于乡镇干部而言，在众多政绩考核指标中，“一票否决”显然最具“硬度”，可以最大限度凸显对相应工作的重视程度，最能牵动被考核者的神经。“一票否决”事项覆盖范围越来越广，除了常设性的“一票否决”事项，如计划生育、安全生产、社会综合治理、党风廉政、控辍保学等，乡镇还要面对因具体工作而增加的一些临时性“一票否决”，这让乡镇干部的压力不断增加，使得不少乡镇干部在“高压线”前深感不堪重负，疲于应对。

3.新的工作任务增多。随着农村工作日益受到中央和地方党委政府的重视，农村的配套改革项目也逐渐增多，如新农合、农村新型养老保险、新农村建设、定点扶贫、干部下乡等等这些工作实际上都要乡镇机构来落实。除了完成法定职能和上级交办的工作任务之外，乡镇机构出于自身政绩的驱动，还要从事许多能够显示出其自身政绩的事务。另外，为应付上面检查每天要填报的各种表格和材料，也是令乡镇干部头痛的事情。

三、乡镇机构改革对策

虽然“后农业税时代”乡镇机构的工作面临很多困难，但是，乡镇机构改革并不是已经走到终点，相反，乡镇机构改革实际上还有较大的空间，从依法行政和服务三农的目标衡量，目前乡镇机构改革至少还可以从三个方面推进。

（一）收缩权力

乡镇机构相对于县级政权而言权力较小，但相对于村委会来说权力却很大，由此也导致乡村关系不顺，致使村委会在法律实践上异化成乡镇机构的派出机构，村民自治呈现出行政化的趋势。要改变这种趋势，还是应当继续收缩乡镇机构的权力。收缩乡镇权力可以从以下几个方面入手：一是乡镇机构不能插手村委会选举。村委会是基层群众性自治性组织，村委会选举是村民自己行使的权力，作为基层政府不能干涉村民们的意愿选谁和不选谁，只能在选举业务方面进行指导和培训。二是取消“村财乡（镇）管”的管理制度。村级财产本应由村民代表大会和村民进行监督，但在实践上却由乡镇机构进行管理和监督，这有悖于村民自治管理制度，不利于村民自治意识和能力的培养。三是取消乡镇机构以“责任状”形式对村委会的管理方式。在目标责任制的管理模式下，上级政府主要是通过“责任状”方式对下级政府进行管理。然而，乡镇机构也用“责任状”管理方式对村民自治组织进行管理，这俨然把村委会当作乡镇机构的派出机构了。四是乡镇机构不能干涉村民的生产经营自主权。当前，虽然乡镇机构不再强行干涉村民的生产经营自主权，但是还会以增长农民收入为由，让村民搞特色农业，而不管村民是否同意，更不管村民的损失问题。

（二）扩大服务

中央政府希望通过新一轮乡镇机构改革强化公共服务职能，将乡镇机构打造成为服务型政府，那么未来的乡镇机构改革应进一步扩大服务。一是提供良好的公共服务。公共服务要以农民群众的利益为重，建立相应的规章制度，服务农村社会的快速发展。要树立为农民服务的意识，积极为农民服务，帮助农民排忧解难，帮助农民增收，为农民的发展创造良好的环境。要积极为三农服务，一切工作以农民群众的根本利益为出发点和落脚点，千方百计地为满足农民群众日益增长的物质文化生活的需要，真正从父母官转变为农民的公仆。二是综合治理乡村环境。农村的发展需要优美的环境，农民群众居住生活的提高也是需要舒适的乡村环境。对农村进行综合整治，彻底改变农村脏、乱、差的生活环境，美化、亮化、绿化村庄，是乡镇政府的一项重要任务。三是加强基础设施建设。城镇的基础设施建设比较完善，农村的基础设施也许因为地域辽阔的原因相对较少，自来水、柏油路、电、天然气、暖气等基础设施在农村普及率很低。乡镇政府要立足于本地的实际，切实加大基础设施建设的投人，强化基础设施建设，为农村社会发展奠定坚实基础。四是加强农村的养老保险服务、社会救助和农村医疗保险体系的建设，并且要管好用好国家转移到农村的各种资金，为乡村提供必要的社会保障，包括生产保障、教育保障、医疗保障、养老保障、生活保障及生育保障等。五是为农民和属地企业提供便利服务，通过不同形式的服务窗口，直接提供咨询、代办、指导、督办及投诉受理等全方位服务，用实实在在的政策服务、信息服务、技术服务、法律服务保证和促进农村经济发展上水平。

（三）建立社会主义协商民主机制是理顺乡村关系的有效途径

1.依法明确乡镇政权与村委会的关系

理顺乡村关系的前提就是要依法明确乡镇政权与村委会的关系，虽然我国《村民委员会组织法》规定乡镇政府属于基层政权，而村委会属于群众性自治组织，乡镇政府对村委会进行指导、支持和帮助，村委会对乡镇政府的工作进行协助，两者的关系是指导与被指导关系。但是，《村民委员会组织法》对上述内容的规定过于粗略与原则化，致使各地方执行带有一定的随意性和趋利避害性，乡镇政府与村委会关系实际上成为上下级关系。因此，必须进一步完善《村民委员会组织法》，进一步从法律上合理划分各自职责权限。可行的方案是，各省根据本地乡镇实际情况制定《村组法》实施细则，具体规定哪些事项由乡镇政府对村委会进行指导、支持与帮助，哪些事项必须由村委会对乡镇政府进行协助，哪些事项是乡镇政府无权干涉的，从而使乡镇政府和村委会的关系在法律上更具有可操作性。

2.社会主义协商民主机制下基层政府和村委会

公民与政府之间的平等对话一直是社会主义民主政治的核心。社会主义协商民主机制能够在互惠和平等关系的背景下，展开政府与公民的对话，促进政府了解公民的诉求，重新评价公共政策的合理性。这种机制通过转变公民和官员参与政治实践的方式，不仅提供了公民与政府官员在日常活动和统治决策过程中的相互理解，也能够在出现危机和僵局时找到合作的途径[2]。推进社会主义协商民主机制在农村的实现，一方面能够保障乡镇机构的管理职权和村委会的自治权的实现；另一方面，也能够增强农民及乡村干部的民主意识、法制观念，提高参政议政能力，促进广大农民群众对乡镇机构职能履行情况进行监督，保证基层政府依法履行好自己的管理职能，实现乡镇机构与村委会的双赢。

3.社会主义协商民主机制下少数民族的权利保护

在多民族聚居的乡镇，民族地区利益多元化的格局正在形成，加上各个少数民族拥有不同风俗习惯，使得民族地区利益冲突更加复杂，而协商民主就是强调要尊重各种不同的利益，承认多元社会的多元利益冲突、分歧。在公众讨论共同问题和冲突的过程中，各种利益能够自由表达并得以充分考虑，协商民主不否认政治的基础是利益；同时，协商鼓励公开和改变各种利益，以维护公共利益。协商过程中的对话和讨论趋向于使参与者的偏好转向公共利益。协商民主更像是公共论坛而不是竞争的市场，其中，政治讨论以公共利益为导向。①]因此，在多民族聚居的乡镇实行协商民主，可以在充分尊重各个少数民族的风俗习惯基础之上讨论、协商不同的利益冲突，使得各少数民族的利益能够自由表达并得以充分考虑，从而消解不同民族群体之间的利益冲突。这样，不仅有利于尊重少数民族的风俗习惯，还可以保护少数民族的合法权利，促进民族团结。

参考文献：

[1] 赵树凯.虚弱的乡镇权力[N].中国经济时报，2004-11-29.

[2] 陈家刚.协商民主：概念、要素与价值[J].中共天津市委党校学报，2005，（3）.

[责任编辑 柯 黎]

作者：吴艳　李雪莲

乡镇机构改革分析论文 篇3：

我国乡镇机构改革（上）

乡镇机构改革的内容，可以从三个方面加以考察，即精简程度、效率状况和职能转变。这三个方面既有内在联系，又有区别，精简了未必效率提高，效率提高了未必职能转变。本文以对乡镇领导人的调查为基础，从基层干部的经验感受出发，检讨乡镇机构改革的得失，展望乡镇机构改革的道路。自上个世纪八十年代中期以来，虽然每一次乡镇机构改革之后，各级都说成效很大，但是，如果把二十年的改革和反复做一个总的检验，却发现，机构实际上还是在不断扩张，积弊就这样日显沉重。

根据正式资料，全国现在财政供养的人员和总人口的比例是l比28。以河北省为例，1995年到2003年期间财政供养人员从157万人增加到219万人。文革时期，这个省的财政供养人员比例是l：62，1995年是1：42，2003年是l：30。增加的人员主要集中在县乡两级，全省219万财政供养人员，县乡占167万。

一、机构精简

接受访谈调查的20个乡镇都进行了不同程度的机构改革，其中l5个乡镇的主要领导人认为改革效果不好，或是根本就没有什么效果。所有参加访谈的乡镇领导人都不认为目前的乡镇机构处于理想状态。

精简可以分为两个方面，即机构精简和人员精简。从乡镇精简的现状来看，许多年来不断精简的基本特征是，机构方面的部门数量趋势是减少了，人员却是不断增加。从人员来说，精简的成效主要表现在两个方面：第一是精简了一批临时聘用人员，这些人有不少原来是村干部；第二是精简了部分年龄偏大的工作人员，一般是提前离岗或者退休。

考察这些年来乡镇改革走过的道路，主要有如下几种表现：

第一，改革有所动作，但无法深入。精简有所体现，但是，人浮于事的状况并未改变，原来的问题依然存在。

北方某省的一位镇党委书记说：“现在的机构改革是个怪圈，光吆喝，没办法，根本减不了。1993年和1998年的两次改革效果都不太好，反而让我觉得机构改革是越精简，越膨胀。”

为了机构精简，有的乡镇实行了轮岗制度。东部某发达省份有一个乡镇轮岗的条件是，工资福利不变，可以外出工作，一年以后如果不愿意回到乡镇上，将按照退职等条件办理，如果希望回到原来岗位，也可以。但是，没有入主动报名，领导也没有办法确定，于是全体乡镇干部无记名投票。十个人产生以后，居然有一半以上的人员表示，虽然离岗的工资福利不变，但是他们愿意继续在乡镇上班。两年下来，二十个轮岗人员中只有一个人选择了不再回来。

第二，改革落实在纸上。这种改革没有任何真动作，基本上是“文字游戏”，精简工作都“落实”在给上级的汇报材料中。

中南某省的一位镇党委书记说：“我们的精简没有任何效果，还是那些人，就是换个牌子，应付上面的检查。我这里是2002年7月搞了机构改革，上边要求是基层报方案，然后上面来审批，谁都不知道怎么搞，反正编制是上面核定的，办法也是上面规定的，就去县里抄，你说有几个编制就几个编制，你说要搞末位淘汰就说已经搞了末位淘汰。我们镇行政编制只给了16个，我们原来有21个，就把1个领导职数变成主任科员，内退了4个人，把原来的政府办、信访办、团委这些机构都合并成一个办公室。事业单位也按上面的要求进行了合并，文化、广播合并，农技、农机合并。实际上镇政府发工资的人没有减少，原来所有的人工资都照发，经费开支没有减少，工作效率也没有提高。还出现了几个“几不管”的人，原来的牌子撤了，不晓得该干什么，到哪里上班?上面来检查也只是看看你的文件，不会查实在的人数。”

第三，人员有所精简，但财政开支没有减少。

机构改革的目标之一是减少财政开支，但是从现在的情况看，这个目标被大打折扣，对于那些改革停留在纸上的乡镇来说，财政开支依然如故，对于那些改革有所动作的乡镇来说，财政效果也很微弱。分流人员工资照拿，财政负担依旧；清退临时工要补发历年积欠工资，还要给部分补偿费，提前离岗退休人员要交养老保险，这些都导致财政开支骤然增加。有一个乡镇仅此一项就支出了20多万。

华东某省一个镇的情况是：“镇机构改革是按照省政府改革要求进行的，行政定编人员按照本人报考部门，由高分到低分择优定岗定编，其余人员分流，但分流人员中有56人虽然现在不上岗，还一直在拿原工资。财政负担和机构改革前一样。

二、乡镇撤并

在我们调查的20个乡镇中，l2个乡镇涉及过乡镇撤并。其中，9个乡镇的领导人认为撤乡并镇对于精简人员、提高效率的效果不明显，对乡镇工作没什么影响，对农村基层工作影响不大。2个乡镇表示，集中财力的效果比较明显，人员精简效果不明显。1个乡镇的书记则尖锐地批评，因撤乡并镇，变卖、私分公有资产，乡镇政府元气大伤。

1．撤并之利

一是乡镇综合经济实力和财政实力增强了，有利于区域经济发展；能集中财力、人力搞建设，便于发展大产业，便于调配资源也可以减少管理成本，提高效率。华北某省的一个镇党委书记说“我们以前一个乡镇搞学校建设是不可能的，现在两个乡镇合并有了财力，我们可以一年之内建成学校。合并以后还可以实现优势互补，资金集中，力量比较大。可以组织大型挖渠、土方工程、扩大市场搞建设等。”

二是领导干部职数减少。在乡镇撤并中，一般工作人员数量并没有明显减少，主要是领导职数减少，如原来两个乡镇的领导班子合并为一个，党委书记、乡镇长和其他副职领导都明显减少了，从而降低行政成本。当然，从财政供养人员的总量上并没有明显减少，如那些没有实职的乡镇领导依然是政府人员，级别待遇还在。

2．撤并之弊

一是人员精简的目标没有达到，财政负担并没有减轻。中南某省的一个乡镇的党委副书记介绍“我们是由原来六个乡镇合并为三个乡镇。合并时人员没有减，机构没有动，但是工作上没有小乡镇效率高。那时，一个乡镇工作人员只有二三十人，乡村距离近，容易检查和指导，工作雷厉风行。现在，工作安排效果等方面不如以前。”

二是政府效率并没有提高，相反，由于管理辖地扩大，给工作安排造成新的不便。有的地方增设了乡镇和村之间的新管理机构，如管区或者管片等，这个层次又增加一些工作人员。对于那些丘陵和山区以及交通不便的地方来说，撤并乡镇还为老百姓办事带来了麻烦。中南某省的另一个镇介绍“我们镇是由原来三乡合并为一镇的，合并期间精简了几个无编人员，但后来又通过种种关系进了一批

在编人员，这样一来，总人数非但没有减少，反而有所增加。人员多了，机构也多，互相扯皮的事情也多。由于辖地宽，农民办事不便，边远的村组去镇里来回得有十几公里，村民意见很大。一般干部由于工资拖欠，工作积极性低，各项任务也难完成。我以为，如果是这样搞下去，当初的撤乡并镇还不如不搞。”

三、乡镇改革大思路

关于乡镇政府的出路，这些乡镇领导人主要提出了三种改革意见：

第一，把乡镇政府改为县级政府派出机构。

西北某省的一位乡镇党委书记说：“如果真正按法律办事，有好多事不用乡镇政府牵头，乡镇政府可以撤。现在是市场经济，政府职能已经发生了变化。比如建房已经由国土资源局来管理了，一些矛盾纠纷可以由公检法系统去办，收税有税务部门去干。实际上乡政府没什么东西，只有一个党的公章和乡的公章，只不过是任命村干部的作用，还有就是为老百姓开介绍信，起到证明的作用，别的就没什么了。”

中南某省一位乡镇党委书记说：“乡镇政府可以撤掉，设办事处，只保留几个窗口服务机构，老百姓有纠纷找司法所，生孩子找计生办，生活困难找民政，只要这些部门的人工作负责就能处理好这些事情。撤销乡镇政府，对老百姓不会有大的影响，最大的问题是这些乡镇干部往哪里摆，去哪里?”

这些乡镇领导人认为，撤销乡镇政府最大的问题是富余人员的安置和乡镇债务的处理。他们认为，这样的问题仅凭县乡政府的努力不可能得到解决。特别是富余人员的处理，有的乡镇书记提出了这样的意见：每个乡镇只需保留4—8名工作人员即可维持基本的运转，可以考虑中央政府拿出专项资金用于支付乡镇工作人员一次性买断工龄，然后自谋生路。这很像是国有企业的改革思路。

第二，创造条件实行乡镇自治。

在认为可以考虑撤销乡镇政府的乡镇领导人中，有的人明确地指出乡镇自治是方向。但是他们并不认为现在就可以直接实行乡镇自治，而是需要一个过程创造条件。在条件不具备的时候，不要忙于撤销乡镇政府。

华东某省一位乡党委书记认为：“乡镇自治应该是今后发展方向，但现在就撤销乡镇政府行不通。从全国来看，让2000多个县去管理8亿多农民，不可想象。乡镇应该有一级政权，没有政权不行。”

另一位乡党委书记说：“如果撤销乡镇政府，最大的问题是农村很多事没人管，县政府根本管不过来，面对几十万人，鞭长莫及，征兵、计生这些工作难落实。所以还是要一个政府。”

第三，继续精简

这种意见不主张把乡镇政府改为县级政府派出机构，也不认为乡镇可以逐步自治。有5个乡镇的领导人主张乡镇机构继续改革，关键是真正精简人员。有1个认为原来的精简效果尚可，本乡目前基本上没有什么多余人员，不需要继续精简。

主张继续精简的基本思路是乡镇政府只要保住几个重要的部门就行，比如民政、司法、派出所、计生所、财政所等，别的部门、站所都可以撤掉。从人员规模的角度看，这样的精简思路与改为派出机构的思路基本一致。

困难也还是精简下来的人员去哪里?有的乡镇书记说：“人都有着复杂的社会背景，为了饭碗，会不惜血本来努力。”部分乡镇书记认为，目前可以推行的办法主要有：(1)保留3年工资，到学校里去进修，然后再到人才市场上去竞争；(2)一次性买断工龄，自谋职业；(3)鼓励辞职下海，条件具体商量；(4)提倡提前离岗退休，离岗退休前适当提高一下级别待遇等。

综合上面的分析，我们感到，当前的乡镇改革犹如一个人走进了沼泽地，前进不易，后退殊难。改革说了很多年，不断有所动作，但是基本运行机制没有变，预期目标没有实现。怎样走出沼泽，乡镇机构改革面临艰难选择。

说明：本项研究的实地调查在河北、山西、山东、浙江、安徽、湖南、四川、甘肃，宁夏、陕等10个省S的20个乡镇进行。基本调查方法是对乡镇村主要干部的结构式访谈，访谈内容是乡村组织的日常运行和难点问题。每个乡镇调查3至5天，形成2万字左右个案报告。为了深化对于乡镇运行的理解，课题组曾在北京召开两次乡村干部座谈会，每次会议两天，每次邀请20位乡村干部参加。实地调查和座谈会资料是本课题研究的基础性依据。

作者：赵树凯