农村社区养老服务体系研究论文

摘要：社区养老服务在很大程度上实现了老年人生活质量的提升，有着极强的生命力和可观的发展前景。综观我国社区养老服务发展的现状，虽然社区养老服务体系初步建立，社区养老形式呈现模式和服务方式多样化等特点，社区养老功能更加完备，但是依然存在政府的越位和缺位、各方主体作用发挥有限、养老服务人员专业素质有待加强等问题。今天小编为大家精心挑选了关于《农村社区养老服务体系研究论文 (精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

农村社区养老服务体系研究论文 篇1：

社区养老服务的独特价值、主要方式及发展对策

摘要：社区养老服务是社会养老服务体系的重要组成部分，兼具社区日间照料和居家养老支持两大类功能。我国社区养老服务主要有社区居家养老服务、日间照料和短期入住服务、社区老年人活动中心等设施提供的养老服务和兴建养老社区四种。总体而言，我国社区养老服务有了长足发展，但仍然面临许多挑战和问题，如服务人员的数量有限且专业素质不能适应养老服务需求等。促进我国社区养老服务持续稳定发展，必须着力解决投入不足、机构和设施不足、人员不足以及体制机构不顺、资源利用分散且效率低下等问题。

关键词：养老服务；社区养老；居家养老；日间照料

在我国以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的社会养老服务体系中，社区养老是一个重要的组成部分。我国社区养老服务兼具社区日间照料和居家养老支持两大类功能，其服务方式是多种多样的。要更好地满足老年人不断增长的养老服务需求，必须消除社区养老服务发展面临的一系列体制机制障碍，破解社区养老服务投入、设施建设、从业人员等方面的突出问题，促进我国社区养老服务持续稳定发展。

一、社区养老服务的独特价值

社区养老是我国社会养老服务体系的依托。一方面，它是居家养老服务的重要提供者，没有社区养老服务的充分发展，居家养老基本上是不可能实现的。另一方面，社区兴办的日间照料中心等养老服务机构弥补了机构养老的不足，发挥着机构养老不可替代的作用。此外，无论是在我国，还是在一些西方发达国家，养老社区集居家养老与机构养老于一体，作为一种新型养老服务模式受到不少老年人的青睐。与居家养老服务和机构养老服务相比，社区养老服务具有独特的价值和现实意义。

1.社区养老服务是居家养老的重要支撑

在我国，90%以上的老年人依靠居家养老服务度过老年生活。①但是，居家养老服务不可能仅由家庭成员提供，更多的要依靠社区等社会力量提供。居家养老是否能够真正发挥其应有的作用，主要取决于能否真正发挥社区养老服务的支撑作用。社区在居家养老服务方面的作用主要表现在四个方面：一是通过整合社区内的基础养老设施和民间组织资源，有效整合社区内的居家养老服务资源，这是提供居家养老服务的其他主体无法做到的。二是通过建立社区老年人服务需求信息库，依托信息平台把服务网络同社区内的养老服务资源有效衔接起来。三是通过承担养老服务对象的申报和审核工作，支持政府委托的居家养老服务机构和社区中介组织开展居家养老服务。四是通过宣传政府居家养老服务政策，把社区老年人的实际情况及其居家养老需求等信息反馈给相关部门，发挥上传下达的独特作用。社区提供居家养老服务的形式多种多样，如建立综合性居家养老服务中心、居家养老服务站点等基础

收稿日期：2016-04-16

作者简介：青连斌，男，中共中央党校科学社会主义教研部教授，中共中央党校创新工程首席专家，国家社会科学基金学科规划评审组专家，中国社会保障学会常务理事（北京100091）。

服务设施，开展老年医疗卫生、康复护理、文体娱乐、信息咨询、教育等服务；利用社区公共服务设施和社区场所，组织开展适合老年人的群众性文化体育娱乐活动；构建社区为老服务网络，为老年人提供就近、便利的多种服务。

2.社区养老服务能够弥补机构养老的缺口，有效避免或延缓老年人入住养老机构

为了应对人口老龄化趋势，缓解老年人入住养老机构难等问题，“十二五”期间我国各地都大规模兴建了一批养老机构，养老床位数量比“十一五”期间翻了一番多，从200多万张增加到近600万张。②尽管存在部分养老机构因选址、价格、服务等方面原因而出现床位空置的问题，但总体而言，养老床位不足、老年人入住养老机构一床难求的局面并没有根本改变。截至2015年第三季度，全国社区只有日间照料床位936150张，留宿照料床位1521148张。③社区养老服务机构的日间照料中心为家庭日间暂时无人或无力照护的老年人提供日间照料服务，可以有效缓解这部分老年人的养老服务难题，避免或延缓他们入住养老机构，从而弥补了机构养老服务的缺口。社区养老服务机构开办的短期托养服务可以有效缓解需要照顾老年人的家庭成员的压力，使他们得以喘息，同样可以起到避免或延迟老年人入住养老机构的作用。

3.与机构养老服务相比，社区养老服务能更好地满足老年人的心理需求

老年人在身体衰老的过程中，因为生理和社会环境的变化，会产生一些特殊的心理需求。一些老年人退出工作岗位后与原来同事的交往减少，与社会的接触面缩小，与整个社会大环境逐渐疏远，不可避免地会产生一种失落感。一些老年人退出工作岗位后空暇时间增多，但因缺少业余兴趣和爱好而无所事事，子女又忙于工作、难得有时间陪伴，因而很容易产生一种被冷落感。老年人与年轻人本来就存在代沟，这是社会发展中的必然现象，但一些老年人不能正确地看待这一问题，在与年轻人的沟通中固执己见，沟通不顺畅的情况经常发生，很容易出现所谓“老小孩”现象而精神苦闷，产生各种各样的心理问题。社区利用老年人活动中心以及社区卫生、文化、体育等各种涉老设施组织开展各种活动，是满足老年人精神需求、丰富老年人日常生活、充实老年人精神生活的重要途径。

4.社区养老服务能更好地满足老年人的归属感

归属感是老年人的一个重要心理需求。居民对自己所在社区的归属感和认同感，是社区的一个基本构成要素。社区居民在长期的共同生活和活动中，会对所在社区产生一种亲和感，形成一种“我们社区”的归属感和认同感。老年人往往在一个社区中生活了很长时间，他（她）的许多人际关系都是在社区内建立起来的，因而对社区有浓烈的感情和归属感。我国老年人养老有一个共同的特点，就是希望能够就近接受养老服务，不愿离开自己熟悉的社区环境，这同老年人的社区归属感密切相关。目前我国许多养老机构建在城市近郊甚至远郊，那里尽管自然环境不错，养老服务的硬件设施也不错，但老年人就是不愿意选择在那里养老。这从另一个方面反映了老年人在养老地点和养老方式的选择上，社区归属感是一个重要的影响因素。

5.社区养老服务能更有针对性地就近满足老年人的各种特殊需求

老年是人生旅途的最后一个阶段，老年人面临比其他群体更多、更棘手的问题，会产生许多特殊的需要。社区开展的养老服务能够更有针对性地及时满足老年人的特殊需求。比如，有的老年人家庭关系不和睦，子女没有尽到应尽的赡养义务甚至侵害老年人的人格尊严、住房等财产利益，对于这种情况，社区可以为老年人提供法律咨询等法律服务，帮助其维护合法权益。又如，一些老年人丧偶后需要寻觅新的伴侣，社区的婚姻介绍机构可以为其牵线搭桥。进入老年期以后，人的各种病患增多，特别是老年慢性病多发，社区可以依托社区医院为老年人提供就近、及时的医疗服务。对于老年人的特殊需求，政府机构很难服务到位，老年人原来的工作单位无能为力，仅依靠其家庭成员又满足不了，社区则具有得天独厚的服务优势。

二、我国社区养老服务的主要方式

社区养老服务兴起于20世纪下半叶，其源头可以追溯到20世纪初欧美国家的“睦邻运动”④和20世纪50年代联合国倡导的“社区发展计划”。我国社区养老服务起步较晚。1981年，民政部在全国倡导发展社区服务事业，为老年人服务成为社区服务管理的内容。1986年，民政部首次提出社区服务的概念，随后颁发了一系列推动社区服务发展的指导性文件。2001年，民政部颁布《“社区老年福利服务星光计划”实施方案》，民政部及省级民政部门通过发行福利彩票筹集福利资金，集中使用于资助城市社区的老年人福利设施、活动场所和农村敬老院建设。后来遍布我国城市社区的许多日间照顾中心，就是在实施“星光计划”过程中建设的“星光老年之家”的基础上升级改造而成的。2002年9月，辽宁省大连市率先在街道社区设立居家养老院，开展为老年人提供日常生活服务的居家养老服务尝试。随后，一些城市社区陆续开展了社区居家养老服务。“十二五”期间，各地在社区养老服务实践探索中充分发挥社区日间照料和居家养老支持两大类功能，一方面大力发展社区居家养老服务，另一方面在重点发展日间照料中心和短期入住机构的同时，重视发挥社区老年活动中心以及社区卫生、文化、老年教育等基础性养老服务设施的功能，依托城市社区信息平台，在社区普遍建设为老服务热线、紧急救援系统、数字网络系统等多种求助或服务方式，建设便捷有效的为老服务信息系统。截至2014年年底，我国各类社区有养老服务机构和设施18927个，互助型养老设施40357个，留宿和日间照料床位187.5万张；全国城乡社区养老服务覆盖率分别达到70%和37%。⑤从目前全国各地普遍开展的社区养老服务实践来看，主要有以下四种服务方式。

1.大力发展社区居家养老服务

提供社区居家养老服务是我国社区养老的主要功能之一。目前我国各地都出台了社区居家养老的发展规划和地方性政策，从地方政府到社区建立了一整套居家养老服务体系。各地发展社区居家养老服务的具体做法以及社区提供居家养老服务的具体内容不尽相同，但大都涵盖为居家的老年人提供生活照料、家政、康复护理、精神慰藉等方面服务。

2.重点发展社区日间照料中心和短期入住机构

社区日间照料中心可以为家庭日间暂时无人或者无力照护的老年人提供日间照料服务；社区开办的短期托养机构则可以为因家庭成员有事外出、度假等而临时不能受到照顾的居家养老的老年人提供短期入住服务。发展这两种社区养老服务机构，充分发挥它们的作用，可以延迟或避免老年人因家中无人照料而入住养老机构，从而有效缓解当前我国养老机构床位不足的困境。并且，建设和运营社区日间照料中心和短期托养机构投资少、见效快，这两种社区养老服务机构一般都在老年人熟悉的长期生活的社区，紧靠老年人的家庭，因而老年人更愿意接受这两种养老服务机构。从目前我国许多城市建设和运营的日间照料中心来看，既有共性也有一些个性，既有相同的做法也有一些特色做法。共性或相同的做法主要体现在建设模式和服务对象方面：社区日间照料中心基本上都是由社区建设的，或是在社区原有设施的基础上改建而成的，服务对象主要是本社区的老年人。稍有不同的是，有的社区日间照料中心如浙江省杭州市白塔岭社区日间照料中心由社区与驻区单位合作共建，对服务对象有一定限制。⑥个性或特色做法主要体现在运营管理模式上：有的社区日间照料中心由社区自我管理，有的由社区与老年公寓、托老所共同管理或委托老年公寓、托老所代管和运营，有的引进社会组织管理运营，有的则委托专业社工管理运营。

3.综合发挥社区老年活动中心等社区设施的养老服务功能

我国在社区建设中不仅加大了城市社区日间照料中心和农村综合性居家养老服务中心、居家养老服务站点等基础性养老服务设施的建设力度，而且加强了社区老年人活动中心以及社区生活、文化、体育、医疗卫生、老年教育等方面的为老服务设施建设，为老年人提供就近、便利的多种养老服务。生活能够自理的老人走出家门就可以在社区的为老服务设施中接受服务和参加活动，不能生活自理的老人也可以依托社区为老服务平台和为老服务热线、紧急救援系统、数字网络系统等多种求助和服务方式，获得上门服务以及生活照料、医疗护理、文化娱乐、心理慰藉等方面服务。

4.新型养老社区的兴起

养老社区是一个舶来品，近年来在我国一些地方悄然出现，并形成了一些独具特色的新型养老社区。这方面最典型的当属海南省三亚市的一些新建小区和城乡接合部民居区，那里俨然成了北方老人的“候鸟式”养老社区。据有关统计，三亚市户籍人口约60万，其中60岁及以上本地户籍老人只有6万多人，而来自全国各地的“候鸟老人”的数量超过了38万。这些“候鸟老人”主要来自东北、西北和长三角一带，其中四分之三是东北人，来自黑龙江省哈尔滨市的老年人最多。2015年哈尔滨市在异地养老的老年人中，绝大部分的目的地是海南省三亚市。这些老人每年冬季南迁，春夏北归，大部分在三亚市居住时间为3—5个月，呈现出典型的候鸟特征。⑦目前，三亚市一些所谓“拎包入住”的新建小区的住房基本上都被北方人购买，其中主要是老年人，因而这些小区事实上已成为一种新型养老社区。在我国其他一些地方，也出现了一些各具特色的养老社区或养老社区雏形，如浙江省杭州市金色年华金家岭退休生活中心⑧、武汉颐乐园老人村、上海奥古新诺颐养中心⑨等。目前，国内一些企业和机构投资建设的大型老年公寓通常都建有老年人养老公寓，还附设了医院、康复锻炼设施设备、生活服务设施如超市、理发店、银行以及其他文化娱乐设施，初步具备了养老社区的雏形。

三、我国社区养老服务发展的成效

如前所述，我国社区养老服务是在社区服务的基础上发展起来的，是社区服务的一项重要内容。进入新世纪以来，我国政府和社会各界对社区养老服务的重要性逐渐形成共识，政府加大了对社区养老服务的投入和支持力度，各地社区在实践中不断探索养老服务的形式和方式，社区养老服务的内容不断拓展和充实、方式越来越多样化、受益人群范围不断扩大、质量和效果不断提高。我国社区养老服务发展的成效大致可以归纳为以下四个方面。

1.初步形成了促进社区养老服务发展的法律政策体系

社区养老是我国社会养老服务体系的重要组成部分，发展社区养老服务必须有相应的法律政策作保障。经过各方面努力，我国已经形成了以《老年人权益保障法》为统领，以《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》等法规为指导，以国务院有关部门出台的一系列规范性文件和地方政府制定的关于发展社区养老服务的地方性政策为基础的促进社区养老服务发展的法律政策体系，为社区养老服务的持续稳定发展提供了规范性指导和保障。

2.探索并逐步形成了符合我国国情的社区养老服务体系

与接受机构养老服务相比，接受社区养老服务的老年人不需要离开自己熟悉的社区环境，也不需要改变自己的生活习惯，因而社区养老更容易为老年人所接受。事实上，我国绝大多数老年人因为各种原因，不会选择机构养老，而是选择社区居家养老，辅之以必要的其他社区养老服务如社区日托等。基于此，各地对如何发展社区养老服务进行了大量的探索和尝试。上海市率先实行“以家庭为单位，以社区为依托，以专业化服务机构为载体，以上门、日托或邻里互助为形式”的社区居家养老服务体系，其他地方也相继大力发展社区居家养老服务，服务的内容从上门做饭、打扫卫生、清洗衣物等逐渐发展到为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、精神慰藉等。目前，我国社区养老服务已经发展成以居家养老和社区日间照料两大功能为主的服务体系。这一体系的内容主要包括四个方面：一是社区居家养老服务。社区养老服务中承担职责最多、服务对象最多的就是社区居家养老服务。二是社区日间照料和短期入住服务。发展社区日间照料中心和短期入住机构是近年来社区养老服务发展的重点。三是社区老年人活动中心以及社区生活、文化、体育、医疗卫生、教育等基础服务设施和为老服务热线、紧急救援系统等为老服务设施为老年人提供的多种养老服务。四是兴建养老社区。为老年人安享晚年提供服务的养老社区在我国一些地方已悄然出现，形成了一些独具特色的新型养老社区。

3.社区养老服务机构和设施得到较快发展

近年来，从中央到地方都加大了对社区养老服务机构和设施的建设力度。一方面，大力发展社区日间照料中心和短期托养机构；另一方面，健全和完善社区老年人活动中心和社区生活、卫生、文化、体育等方面的服务设施。截至2014年年底，全国共有各类社区服务机构31.1万个（社区服务机构覆盖率达45.5%），其中社区服务指导中心918个，社区服务中心23088个，社区服务站120188个。⑩特别值得一提的是，我国农村地区以乡镇敬老院为基础提供日间照料和短期托养服务，发展区域性养老服务中心的工作有了重大进展。2013年起，民政部联合财政部累计投入中央专项彩票公益金30亿元，依托村民自治组织建设了大批农村幸福院，为农村老年人的社区养老服务提供了基本的硬件设施。B11

4.缓解了老年人的养老服务需求问题

我国2亿多老年人中绝大多数选择居家养老，社区居家养老机构为他们提供了可靠的服务。北京市“9064”（“90%的老年人依托家庭养老，6%依托社区养老，4%依托机构养老”）和上海市“9073”（“90%的老年人依托家庭养老，7%依托社区养老，3%依托机构养老”）是两个具有代表性的社会养老服务体系发展方案，按照这两个方案，6%—7%的老年人可以依靠社区养老，这部分老年人的养老难题主要在于日间家庭无人照料或家庭成员临时、短期不能照料。发展社区日间照料中心可以解决家庭日间暂时无人或无力照护老年人的日托服务问题，开办社区短期托养机构则解决了家庭成员因有事外出、度假等而临时不能照顾居家养老的老年人的短期托养问题，同时有效缓解了需要照顾老年人的家庭成员的压力。虽然目前缺乏接受日间照料和短期托养服务的老年人的确切数据，但可以肯定的是，随着日间照料中心和短期托养机构的进一步发展，受益的老年人的数量会不断上升。我国农村依托村民自治组织建设的农村幸福院，年服务农村老年人超过5000万人次，从一个侧面证明了这一点。

四、促进我国社区养老服务持续稳定发展

为应对人口老龄化的严峻形势，我国加强了包括社区养老服务在内的养老服务业的发展。在进入新世纪以来的十几年间，我国社区养老服务有了长足发展，但也面临许多挑战和问题，突出表现在投入不足导致社区养老服务供给不足，社区养老服务机构、设施的发展不能满足巨大的社区养老服务需求，社区养老服务的供给与需求脱节导致本来就紧缺的社区养老服务资源的浪费，以及社区养老服务专业人员数量不足、志愿服务人员紧缺等导致社区养老服务质量低、老年人享受社区养老服务的满意度低等方面。促进我国社区养老服务持续稳定发展，必须着力做好以下工作。

1.加大社区养老服务体系建设投入

发展社区养老服务需要大量资金，确保足够的资金投入是社区养老服务持续稳定发展的重要物质条件。目前，我国社区养老服务体系建设资金主要来自四个方面：中央财政专项用于社会福利事业的彩票公益金；民政、教育、文化、体育等部门划拨资金；社区自筹资金；社会资金，包括社会捐赠。从总量上看，近年来，中央财政专项用于社会福利事业的彩票公益金中安排养老服务设施更新改造项目的资金额有了很大增长，但相对于我国数量众多的老年人和社区，这部分资金远远不够；民政、教育、文化、体育等部门划拨用于社区老年人活动中心以及社区文化、卫生、体育等设施建设的资金总量有所增加，但仍然不足；社区自筹资金因各个社区的情况不同而存在相当大的差异，如有的社区通过社区服务收费、物业收费以及第三产业经营，可以筹集到较多资金用于支持社区养老服务，但更多社区难以自筹资金用于填补社区养老服务发展的资金缺口；社会资金受种种限制和其他原因，进入社区养老服务领域的积极性不高。目前，社区养老服务资金投入相对充足的社区主要是一些大单位的职工住宅小区，以及一些驻区单位比较多、单位经济实力比较强的社区。从实践效果来看，中央财政通过用于社会福利事业的彩票公益金安排适当的养老服务设施更新改造项目资金，起到了四两拨千斤的作用，今后应该坚持这一做法。此外，加大社区养老服务建设投入，一方面要努力破除社会资金进入社区养老服务领域的体制机制障碍，让社会资金逐步成为发展社区养老服务的一个重要资金来源；另一方面要将社区养老服务建设投入纳入政府财政预算，并在民政、文化、卫生、体育等专项经费预算中加大对社区养老服务体系建设的资金支持。总之，国家财政投入应当成为未来社区养老服务发展的主要资金来源，其他资金仅是社区养老服务发展资金的补充，这样才能确保社区养老服务发展资金充足、稳定。

2.健全和完善社区养老服务机构和设施

我国社区养老服务机构包括社区居家养老服务机构和社区日间照料中心、社区短期托养机构等，社区养老服务设施包括社区养老床位、老年人活动中心以及社区文化、卫生、体育、教育等设施。我国连续多年开展了“社会养老服务体系建设推进年活动”，并实施了“敬老爱老助老工程”。随着国家和有关方面对社区养老服务投入的增加，社区养老服务机构和设施建设取得了较大进展，但相对于我国2亿多老年人中绝大多数依靠居家养老和社区养老的现实需求，仍然显得不够。实践中一些社区日间照料中心和短期托养机构人满为患，甚至被迫采取各种限制性措施。鉴于此，笔者认为，健全和完善社区养老服务机构和设施，必须加强用地保障。中央有关文件和规划应当要求各地在制定城市总体规划、控制性详细规划时，按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划养老服务设施，保障社区养老服务设施的土地供应。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》对城市和农村建设社区服务设施和站点的覆盖范围、规划设置等作了具体规定，实践中要严格落实。

3.构建多元化的社区养老服务体系

老年人对社区养老服务的需求是多方面的，社区养老服务体系建设必须以老年人的需求为导向。要更好地满足老年人对社区养老服务的需求，必须在继续做好家政服务、送餐服务和日间照料服务（这些服务是社区养老服务的传统优势项目，也是老年人利用程度最高的社区养老服务项目）等的同时，加强上门护理、康复治疗、法律援助、精神慰藉以及老年人服务热线等老年人迫切需要的养老服务项目。为此，有学者从帮助老年人实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所乐、老有所学、老有所为”目标的角度，提出构建老年家政服务体系、老年医疗保健服务体系、老年教育服务体系、老年文化服务体系、老年权益保障服务体系等多元化的社区养老服务体系。B12也有学者提出，我国社区养老服务要构筑四大平台：一是以社区照料为基础，构筑老年人的生活平台。二是以社区文化活动为主体，打造老年人的文化平台。三是以社区卫生服务为中心，搭建老年人的健康平台。四是整合利用和开发老年人力资源，构建老年人的社区社会参与平台。B13只有构建并充分利用好这四大社区养老服务平台，才能更好地满足老年人多方面的养老服务需求。

4.理顺社区养老服务管理体制，整合社区养老服务资源

目前，我国社区养老服务涉及财政、民政、社会保障、残联、妇联以及社区居委会、驻区单位等部门，各部门各自为政，没有形成统一的管理体系，导致资源的分散使用和设施的利用效率低下。同时，社区管理应是作为居民自治组织的社区居委会的本职工作，但社区居委会存在比较严重的行政化倾向，往往将工作重点放在完成行政部门交给的工作任务上，事实上成了行政部门的延伸机构，因而难以把主要精力用于包括社区养老服务在内的为社区居民服务上。要解决这一问题，必须同步推进社区治理体制机制改革。四川省成都市锦江区按照“政社分离、居民自治”的思路，实行以减负、还权、赋能、归位为核心的社区治理体制机制改革，不失为一种有参考价值和借鉴意义的思路。在这一改革中，最重要的措施是减负和归位。减负，就是强化社区的自治功能，剥离社区居委会的行政职能，推动社区居委会向社区群众自治组织转变。归位，就是通过社区治理体制机制改革，使社区居委会回归基层群众自治组织的本位，真正成为城市基层群众自治组织。成都市锦江区的这一改革举措虽然不是着眼于发展社区养老服务而实施的，但无疑对理顺社区管理体制具有一定的参考价值和借鉴意义。社区养老服务的管理主体是社区居委会，财政、民政、社会保障等部门对社区养老服务的财力、物力和项目支持以及残联、妇联、驻区单位等部门开展的社区养老服务都应纳入社区的统一管理。只有这样，才能有效整合政府不同部门支持社区养老服务的财力和物力资源，整合社区与驻区单位的养老服务设施，使有限的资源和设施发挥最大的效能。

5.打造一支有爱心、有责任感、有专业素养的社区养老服务队伍

社区养老服务是一项需要爱心、责任感、奉献精神和极大耐心的工作，对社区养老服务工作人员的思想道德素质要求很高。不仅如此，从事社区养老服务还需要具备一定的医疗、护理、保健等专业知识和技能。但目前在我国，一方面，从事社区养老服务的工作人员紧缺，许多亟待开展的社区养老服务因缺乏人手而难以展开；另一方面，从事社区养老服务的工作人员大部分是原有的社区工作人员，他们中大多数人没有接受过相关专业教育和专业知识与技能培训，许多人是凭着自己的经验开展工作或者边干边学，这必然影响社区养老服务质量，难以满足老年人越来越高的养老服务需求。社区养老服务是一项替天下儿女尽孝、为政府和社会分忧的职业，全社会都要高度重视和尊重社区养老服务工作人员，尊重他们的劳动和贡献。政府要采取切实措施提高社区养老服务工作人员的工资待遇和福利水平，包括保障他们在职称、职级等方面有合理的上升空间。要从多方面采取切实措施，培养和造就一支高素质的社区养老服务工作队伍。首先，要重视对社区养老服务工作人员进行培训，提高他们的专业技能和服务水平。在人力资源和社会保障部等部门的组织和支持下，2015年修订的《中国职业分类大典》（1999年原劳动和社会保障部、国家统计局等部门联合组织编制）在养老护理员职业下设立了失智老人照护员工种，实践中要落实相关规定，国家财政要通过彩票公益金资助等方式支持相关人员的职业技能培训和资格鉴定。其次，要采取综合措施，吸引更多受过社会工作专业或其他相近专业高等教育的人才加入社区养老服务工作队伍，从整体上改善社区养老服务工作人员结构，提高社区养老服务工作人员的整体素质和专业水平。最后，要借鉴国际经验，建立培养养老护理员的专业院校或者在高等院校设立相关专业，为社区养老服务乃至整个养老服务行业培养和输送各级各类专业人才。

包括社区居家养老服务在内的社区养老服务面对的是数以亿计的老年人，要满足这样巨量的老年人的多样化、多层次社区养老服务需求，仅依靠社区养老服务工作人员是远远不够的，还必须打造一支强大的社区养老服务志愿者队伍。社区养老服务志愿者与其他行业、其他领域的志愿者不同，他们仅有爱心和奉献精神是不够的，还必须掌握一定的养老服务专业知识和技能，尤其是医疗护理知识和技能。因此，一方面要通过社会动员，吸引更多志愿者从事社区养老服务事业；另一方面要加强对志愿者的业务培训，根据志愿者的特长安排有针对性的志愿服务。目前，一些地方社区开展的相对年轻的老年人志愿照料比较年长的老年人的活动，是有借鉴和推广价值的做法。因为老年人之间有更多共同语言，相互熟悉和了解对方需求，不会出现老年人与年轻志愿者之间存在“代沟”、沟通障碍等问题。同时，这种做法是实现老年人“老有所为”的一个很好的途径和方式，深受年纪较轻的老年人的欢迎和认可。

注释

①参见王艳：《娱乐养老：居家养老服务产业化建设新探索》，《人民政协报》2015年3月1日。

②参见雷钟哲：《养老床位闲置凸显养老服务滞后》，《人民日报》2015年10月26日。

③参见《社会服务统计季报》（2015年3季度），民政部网站，http：//files2.mca.gov.cn/www/201510/20151027154202430.htm，2015年10月27日。

④详见陆学艺主编：《社会学》（中高级读本），知识出版社，1991年，第216页。

⑤参见《民政部部长：我国城乡居家和社区养老服务覆盖率分别为70%和37%》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/2014-12/27/c_1113799119.htm，2014年12月27日。

⑥参见张晖：《社会组织运作日间照顾中心研究——以杭州市为例》，中国社会保障学会、中国红十字会总会事业发展中心编：《中国养老服务业发展论坛论文集》，2015年，第226—227页。

⑦参见周凤婷：《三亚“候鸟老人”报告》，《中国新闻周刊》2016年1月21日。

⑧详见易开刚等：《现代化养老服务业的发展战略、模式与对策研究——以浙江省为例》，浙江工商大学出版社，2014年，第200—202页。

⑨详见冯佺光、钟远平、冯欣伟：《养老产业开发与运营管理》，人民出版社，2013年，第308—310页。

⑩《民政部发布2014年社会服务发展统计公报》，民政部网站，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml，2015年6月10日。

B11《中央专项彩票公益金将投入30亿元支持建设农村幸福院》，《公益时报》2013年9月9日。

B12参见郅玉玲：《和谐社会语境下的老龄问题研究》，浙江大学出版社，2011年，第101—102页。

B13中国社会保障30人论坛：《中国社会保障30人论坛年会（2014）》，《学术界》2014年第2期。

责任编辑：邓林

作者：青连斌

农村社区养老服务体系研究论文 篇2：

我国社区养老服务发展现状及策略分析

摘要：社区养老服务在很大程度上实现了老年人生活质量的提升，有着极强的生命力和可观的发展前景。综观我国社区养老服务发展的现状，虽然社区养老服务体系初步建立，社区养老形式呈现模式和服务方式多样化等特点，社区养老功能更加完备，但是依然存在政府的越位和缺位、各方主体作用发挥有限、养老服务人员专业素质有待加强等问题。为此，建议从推进社会治理现代化的视角完善社区养老服务，正确定位政府职能，提升养老服务专业化水平，促进多元合作，从而促进社区养老服务质量及水平稳步提升。

关键词：社会治理;社区养老服务;发展现状

随着我国老龄化问题的日益突出，国家明确提出要“构建居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，更好满足老年人养老服务需求。”社区养老在整个养老服务体系中占据极为关键的位置，究其原因，社区正在越来越成为老年人口的聚集地，特别是伴随着城市化发展和人们生活方式的改变，独居空巢老人在社区居住的比例进一步提高，社区已成为为大多数老年人提供居家养老服务和长期照护的重要载体。

一、我国社区养老服务发展现状

近年来，在党和国家的关怀和重视下，我国社区治理功能逐步完善，社区养老服务日益发展。各地以社区为依托，将日间照料、呼叫服务、助餐服务、健康指导、文化娱乐、心理慰藉等养老服务的基本内容，通过上门服务和日间照料等方式，把居家养老与社会养老有机结合起来，使得以居家为基础的多样化社区养老服务体系初步建立，社区养老服务业在总体上呈现出快速发展的良好态势。

（一）社区养老服务体系初步建立

社区养老服务是以社区为治理主体，通过对各方资源的合理分配和调动为老年群体提供帮助，对其实施生活、社区养老服务，是对于养老机构数量不足的弥补，同时也是对于家庭养老内容的丰富[1]。我国政府对于养老问题非常重视，1996年颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》在法律上确认了社区养老，在之后二十余年的发展过程中，我国政府从法律法规方面对社区养老功能予以完善，明确了养老工作发展方向和具体准则，且各级政府在社区养老中的资金投入逐步增多，从资金方面为社区养老服务提供了有力保障。

最早的养老服务格局构建始于上海市，该市提出了“9073”的养老服务格局（即90%由家庭自我照顾，7%享受社区居家养老服务，3%享受机构养老服务），并逐步在全国各地推行。相关的数据表明，国内外的绝大多数老人选择居家养老服务，其中作为重要支撑的则为社区养老服务，因其同时具备居家养老支持以及社区日间照料两大基础功能，因此成为发展的重点。2016年，民政部和财政部发布《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》（民函〔2016〕200号）。自2016年起，全国层面投入50亿元，先后分5批开展居家和社区养老服务改革试点。

在社区建设持续发展的背景下，社区养老的机制构架基本形成，养老功能纳入社会治理的范畴并逐步规范化。另外，随着政府对于社区养老不断放权，越来越多的社会力量开始参与社区养老服务，为社区养老的发展提供了更多保障。基于此，我国社區养老体系已实现初步建立。

（二）社区养老形式呈现多样化特点

社区养老在缓解社会养老压力方面发挥着重要作用，属于新型养老模式，不仅可以有效满足老年人精神文化需求，还能够在一定程度上满足其物质需求，为其提供多方面的服务。近年来，我国老龄化问题愈发严重，各级政府开始在区域发展现实的基础上探索符合实际需求的养老模式，呈现出多样化的特点。

首先是模式上的多样化。嵌入式、托老所等为主要表现形式，嵌入式就是将社区作为主要养老服务载体，在良好竞争机制驱动下将市场运营方式嵌入至社区之中，以达到整合养老服务资源、老年人就近养老的目的，推动养老服务向个性化、专业化方向发展;托老所形式就是通过固定场所为老年人提供服务;其他还有“互助型”养老模式、政府购买服务模式等。

其次是各地服务方式的多样化。如北京养老形式主要为“无围墙养老院”式养老，就是在社区建立专业化养老机构，聘请工作人员为社区老人提供养老服务，让老年人在熟悉的家庭环境下享受养老机构的服务。这一形式可以帮助老人维持熟悉人际关系，同时满足基本生活需求。其他如上海、广州等地都形成了各具特点的社区养老形式。各地区灵活应用不同养老模式，满足了地区内老年人的不同养老需求。

（三）社区养老功能更加完备

一是社区服务设施更加完善。多数地区将社区养老纳入发展规划，加强新建和改造小区的养老设施配备。各级民政部门突出居家养老基础地位，发挥社区依托作用，加大投入，广泛建立托老所、日间照料中心等设施，重点针对高龄、空巢、失独和失能老年人提供照顾服务。“十三五”期间，民政部联合财政部开展中央财政支持开展的居家和社区养老服务改革试点工作，每年安排10亿元，连续五年支持包括设施建设在内的居家和社区养老服务改革试点。截至2018年底，社区养老服务机构和设施达到4.3万个，社区互助型养老设施8.3万个[2]。

二是服务内容愈发丰富多样。社区公共服务在社会发展背景下覆盖面逐渐扩大，其中多项便民服务和志愿服务得以蓬勃发展。特别是随着互联网技术的应用，差异化、个性化的养老服务模式逐步得到推广。在政府的积极引导下，社区养老服务通过市场化运作实现了互联网的全覆盖，企业参与社区养老的形式愈发多样，极大丰富了社区服务方式和服务内容。

三是服务人群逐步扩大。养老服务的需求逐步从满足基本养老服务需求扩展到满足更加个性化的养老需求;服务的对象从社区的特殊困难老年人逐步扩展到全体老年人;养老服务业的从业人员也从早期的农民工逐步转为受过专门训练的职业工作者;服务的提供者从政府为主逐步扩展到更多的社会力量参与，养老服务的质量明显提升。

二、当前社区养老服务发展存在的问题

虽然我国社区养老服务发展势头良好，但总体上还处于起步阶段，政府的主导作用有待加强，服务和服务质量也亟需提高。

（一）政府的越位和缺位现象普遍存在

政府越位主要包括关系越位和职能越位两个方面，所谓关系越位，就是政府对社会组织进行直接或间接干预，将社会机构作为自身附属机构，形成本不该存在的隶属关系，社区工作人员也变相成为政府服务人员;所谓职能越位，就是政府将科普、文化、慈善活动组织等本应由市场发挥作用的职能包揽至自身职责范围内，市场在其中无法有效发挥作用，这样将会导致降低服务质量和效率。政府在社区养老服务中的越位行为会影响其他社会组织在服务体系中的正确定位，弱化社区功能，长远来看具有较大弊端。

政府缺位就是在实施养老服务时未做好基础保证，均衡性不佳，主要表现在管理缺位、投入缺位和扶持缺位。管理缺位就是服务管理还没有做到合理、科学、精细，各主体不能形成有效集合，没有建立起高效的服务体系;投入缺位即资金投入不足，一方面未将社区养老服务支持纳入财政预算，造成资金数额不能满足社区养老服务发展需要;另一方面也存在约束管理不足，致使资金的投入和使用不规范。扶持缺位就是政府部门在帮扶政策的制定和推行方面仍有待加强。

（二）各方主体作用发挥有限

一是社会组织参与程度不高。社区养老服务内容丰富且复杂，需要第三方企业提供資金、服务，为其提供外力支持。无论是资金亦或是服务的支持对于社区养老服务事业来说都尤为重要，但是目前而言企业参与至社区养老服务的并不多，还有部分企业在参与后发现无法获取预想收益而撤资，造成社区养老体系无法有效获取医疗机构支持，相关养老机构分布不均衡。不仅如此，企业参与的缺乏也使得市场无法在其中发挥有效作用，养老市场缺乏活力，社区养老资源整合能力不足。

二是志愿者参与机制不健全。当前，在校学生、热心市民等为我国社区养老服务主要组成人员，多不计报酬，仅凭借爱心参与服务工作。但是我国无论是在社区养老服务方面还是志愿者队伍建立方面均不成熟，养老服务志愿者人数不多，无法满足社区养老需要。另外，多数志愿者仅能在工作、学习之余提供服务，时间较短，而在校学生毕业也会使得志愿服务中断，人员流动性强。

三是社区居民参与积极性不高。社区养老服务的主要对象是社区老人，只有社区居民积极参与至社区养老服务中才能保证服务正常进行，但是目前老年人在社区养老服务中的参与积极性并不高。其中养老服务优惠政策仅向特困老人以及“三无”（即无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人）老人开放，老人传统消费观念束缚、子女对新兴社区服务持观望态度、运行机制有待健全等是造成这一情况的主要原因。

（三）养老服务人员专业素质有待加强

专业服务人员是实现社区养老的人才基础，是必不可少的组成部分，社区养老事业若想实现健康稳定发展，就必须将建立专业化团队作为主要工作内容。目前我国社区专职养老服务人员专业性不强，无法有效满足服务需求，主要表现在两个方面：一是社区养老服务人员专业知识掌握不足，文化程度不高，其中绝大多数并未接受过与养老服务相关的专业培训，在进行服务时多凭借自身经验，在遇到较为复杂的问题时就无法有效解决，且人员待遇不高，流动性大，工作积极性有待提升。二是一些社区养老服务人员职业素养不高，责任意识不强，甚至在进行养老服务时偶有殴打、虐待老人事件的发生，降低了社区养老服务的总体质量。

三、推进社区养老服务的建议

面对多元化的养老需求，社区养老要从需求侧着眼，从供给侧发力，统筹基本模式、基本需求、基本供给，针对不同的老年群体，提供全方位、分层次、多样性、社会化的服务。

（一）正确定位政府职能

政府在社区养老服务方面起主导作用，使用行政力量合理调配社会资源，还可以兴建相关设施、制定帮扶政策及规范等，同时还可以对养老服务人员进行统一管理和培训，形成完善社区养老体系，为社区养老健康发展提供保障。

制定社区养老的相关政策，通过政策法规对社区养老服务体系的发展方向予以引导，为社区服务提供坚实制度保障，推动养老工作顺利、规范、有序进行;增加社区养老服务方面的财政支出，将社区事业纳入国民经济和社会发展规划，将社区养老事业发展经费列入财政预算，建立与经济社会发展水平和老龄化程度相适应的稳定的经费保障机制，促进社区养老事业与经济社会协调发展;发挥主导作用整合社会力量，政府部门要提前做好社区发展现状的调研，根据社区实际进行有效资源整合，汇聚社会各方力量，调低相关机构准入门槛，同时简化申报流程，为其他主体的参与提供良好环境;行使管理监督权力，市场的加入固然能够在资源配置中发挥积极作用，但是同时也具有盲目性、自发性以及滞后性等缺陷，政府必须在其中起到宏观调控作用，加强对于市场的监督，通过落实规章制度的推行、定期检查工作以及拓展监督渠道引导社区养老服务有序发展。

（二）提升养老服务专业化水平

加强专业人员培养。政府部门应制定职业标准，组织职业资格考试，通过考试者方可获取相关证件，保证人员持证上岗。定期组织养老服务人员专业培训，提升服务专业能力，对于不满足要求的取消政策扶持，同时加强人员责任感、荣誉感的教育，全面提升人员专业素养，提升团队稳定性。建立考核奖惩制度，加强对于行业的引导和监督，通过绩效制度激发人员工作积极性，同时通过政策提升人员社会地位和薪酬待遇，推动其向专业化方向发展。发挥考核评价制度的有效作用，严格执行相关标准，对养老服务人员行为加以监督制约。

支持和推动医疗卫生服务延伸至社区、家庭。依托社区各类服务和信息网络平台，实现基层医疗卫生机构与社区养老服务机构的无缝对接。发挥卫生计生系统服务网络优势，结合基本公共卫生服务的开展为老年人建立健康档案。提高基层医疗卫生机构为居家老年人提供家庭出诊、家庭护理、家庭病床等上门服务的能力，制定失能老人居家医疗、护理服务目录和收费标准，规范为居家老年人提供医疗和护理服务项目，将符合规定的医疗服务项目和医疗费用纳入城乡医保支付范围。

（三）促进多元合作

提高社会组织参与度。我国目前存在养老资金短缺的问题，而在资源配置过程中，市场占据基础地位，因此政府部门需要重视社区养老过程中市场机制的引入，充分激发市场活力，促进社区养老服务向产业化、市场化方向发展。建议制定和落实企业进入社区养老的优惠政策，如提供税收优惠政策等，减免营业税以及其他行政事业性收费等。同时，完善补贴政策也是提升养老服务行业吸引力的重要方法，具体有贷款减息、政府购买服务以及运营补贴等途径。

完善志愿服务机制。除社区专业服务人员之外，志愿者也是社区养老服务工作中不可或缺的重要力量。对于养老服务志愿者，相关部门和机构应予以一定的精神激励和物质奖励，激发志愿者服务积极性，而对于进行志愿服务的企业则可进行贷款、税收以及年检等方面优惠政策的奖励。此外，引导志愿服务向法制化、规范化方向发展，如通过人身意外保险的购买为志愿者提供安全保障等。

参考文献：

[1]李海舰.农村社区治理困境及其变革路径——基于河南585名村干部对农村社区养老服务认知的调查[J].河南牧业经济学院学报，2020（5）.

[2]成海军.我国居家和社区养老服务发展分析与未来展望[J].新视野，2019（4）.

作者简介：李小伟（1969—），男，汉族，山西运城人，山西省社会科学院副研究员，研究方向为农村社会学。

（责任编辑：马双）

作者：李小伟

农村社区养老服务体系研究论文 篇3：

社会化养老服务体系的构建

【摘要】在人口老龄化加速的背景下，我国开始探索建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会化养老服务体系。对此，应在福利转型、积极老龄化和家庭需求视角的理念指导下，从强化政府角色和职能，丰富服务内容和创新服务方式，加大基础设施建设，完善人才培养机制等方面进一步建设和完善社会化养老服务体系。

【关键词】社会养老服务 居家养老 老年福利

截至2012年底，我国老年人口数量已达到1.94亿，占总人口的14.3%。与人口老龄化快速增长相伴而来的，则是数以千万计的失能、半失能老人带来长期照护需求的急剧增长。然而，我国传统的家庭养老模式在独生子女浪潮的冲击下不断趋于弱化，社会流动性的增强、竞争压力的加大、代际间情感纽带的松弛更加削弱了养儿防老的传统观念。因此，探索多样化的养老模式，加快构建符合我国国情的社会化养老服务体系，成为应对人口老龄化和养老问题的必然选择。

社会化养老服务体系的源起和内涵

随着我国进入现代工业社会，人口预期寿命不断延长，慢性病患病率不断增加，这导致失能老人和高龄、空巢老人数量急剧攀升。同时，随着家庭规模的缩小，代际交往频率和范围相对缩小，对老年人的长期照料、医疗保健、精神慰藉等需求的满足已远远超出了传统家庭养老的能力，因而寻求社会组织和机构的帮助就成为自然的社会发展趋势。可以说，我国社会化养老事业发端于农村五保老人和城市三无老人的机构供养服务①。1997年民政部制定《农村敬老院管理暂行办法》，明确规定了敬老院的办院方针、原则和形式，使敬老院工作走上法制化轨道，之后又相继出台一系列规范社会福利机构的规章制度，为我国机构养老服务初步打造出一个相对规范化的法制管理体系。

随着20世纪90年代后人口老龄化的加剧，社区服务开始得到初步的发展。民政部于2001年起在全国范围内发起“星光计划”这一老年社会福利项目，计划在3年内，由政府和社会力量共同筹资100亿元以上用于资助城市社区老年社会福利服务设施、活动场所和农村乡镇敬老院的建设，使得老年人能够在自己居住的社区内实现基本生活有保障，家庭困难有帮助，看病保健有服务，娱乐体育有场所，活动健身有设施，不断提高老年人的生活质量。可以说，这一福利制度的出台开创了社区养老服务的先河，并在服务主体、筹资渠道、服务方式、组织方式上打破了传统的政府主导下的福利一元性，积极吸纳社会力量参与共建养老服务平台，并探索出了基层老年组织自我管理、市场化运作等新型运作模式。

2006年，国务院转发《关于加快发展养老服务业意见》，指出“养老服务业就是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活需求的服务行业”，提倡发展“以居家养老为基础，社区服务为依托、机构养老为补充”的社会服务体系，并鼓励“以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业，鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业”。此后，北京、上海、江苏等许多省市都开展了各具特色的居家养老服务的试点工作。2011年，国务院下发《社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）》，进一步将社会养老服务体系的内涵界定为以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，面向老年人的补缺和普惠需求提供全方位服务网络和一系列配套制度，从而为大力开展社会养老服务体系建设奠定了制度基础。这一概念的定位充分反映了我国社会化养老服务发展的现实需求：在家庭养老功能弱化的情况下，以社区服务为依托的居家养老由于符合我国老年人的养老意愿和习惯，成为老年人首选和不可替代的养老方式；而当老年人完全丧失自理能力或缺乏居家养老服务条件时，机构养老则提供了另一种选择，养老机构的服务资源也可为社区所共享。

同时，随着社会经济文化的发展，老年人的养老需求逐渐呈多元化发展趋势，除了经济、照料、医疗保健等基本需求之外，也增添了精神慰藉、文体教育和社会参与等自我发展性需求；在服务方式和性质上也需要政府提供的基本服务和市场提供的选择性服务相结合，充分吸收社会力量投入养老服务领域。因此，社会化养老服务体系建设应面向老年人的多元需求，居家养老、社区服务、机构养老相互补充和强化整合，基本服务与选择性服务相结合，形成“政府主导、政策扶持、社会参与、市场运作”的社会化养老服务体系。

构建社会化养老服务体系的理论基础

社会化养老服务作为一种老年福利制度，是国家为了满足老年人的经济支持、起居照料和日常护理、医疗保健、精神文化、社会参与等特殊的生活需求，保障并提高老年人生活水平而采取的养老政策措施和提供的养老设施服务。这一福利制度较新中国成立之初的老年福利制度已有了根本性的突破，即开始了由补缺向普惠的转变：将服务对象由特殊老年人转向全体老年人乃至老年家庭；在服务项目和产品的供给上，不仅要满足老年人的基本生活需求和保障基本生活水平，还要兼顾其发展性需求和改善生活水平，满足老年人不同层次的多样化需求。这一转变的背后是社会经济的快速发展和老年人口问题的凸显，补缺型老年社会福利制度不仅与社会福利的公共性背道而驰，也无法体现公民的权利，更无法解决越来越庞大的老年群体的养老问题。因此，建立普惠型社会养老服务体系是解决社会养老服务的供需矛盾、提升家庭养老能力、实现养老服务可持续发展乃至构建社会主义和谐社会的需要。

社会化养老服务应着眼于老年人的多元化养老需求，但由于老年人存在着极大的群体差异，因而在以需求为导向的社会化养老服务体系中，应对老年人的服务需求做进一步的细分。对于高龄、城市三无、农村低保和城乡残疾老年人等特殊老年人群来说，应以提供包括经济支持、医护服务等基本服务为主；而对于低龄、经济条件较好、能够自理的老年人来说，精神文化和社会参与需求可能更为突出，因而应关注其发展性需求以及提供选择性服务；由于老年人身体机能的退化，工具性服务依然为绝大多数老年人的首要需求，但农村老年人除了生活照料等工具性需求外，农活帮助需求等也应受到关注。因此，基于养老服务需求的群体性差异，社会化养老服务体系在服务内容、服务方式、提供主体等方面也需做出相应的差异化制度设计。

社会化养老服务体系的核心功能和本质是为老年人提供有质量的养老服务，而这一核心功能背后则应以“积极老龄化”为指导理念。“积极老龄化”即保障老年人的躯体、心理和社会功能保持良好状态，从而提高健康预期寿命，将对社会的贡献和高质量的生活延伸到晚年，其核心是健康、参与和保障。从这一视角出发制定出的政策，将力求发展老人的独立潜能，同时也要对那些有需要的老人提供足够的保护与照顾，使老年人获得有保障、有尊严的晚年生活。可以说，“积极老龄化”将养老政策从需求视角转向权利视角，以承认老年人的权利为出发点，将保障老年人基本生活和促进其发展的各种福利服务视为老年人的应有权利。同时，要最大限度地延长老年人健康预期寿命，延缓老年人入住养老机构的时间并积极促进老年人的社会参与。

因此，我国开展社会化养老服务的终极目标应是发挥整个社会成员之间的互助互动，使老年人不离开家庭、不脱离社会，继续生活在社会大家庭中，享有健康、充满尊严和价值的晚年生活。在这一理念指导下，社会化养老服务体系应明确社区居家养老服务的主导性地位，促进社区养老服务和机构养老服务之间的功能互补与资源整合，并在服务提供者、资金筹集渠道、运作方式、监督保障等方面加强社会力量的参与，为市场化运作提供有效的制度保障，从而使得社会化养老服务体系建设真正成为一项全民工程和社会事业。

我国的社会化养老服务体系在某种程度上可以被视为因家庭养老功能的弱化而出现的一种补偿性服务政策，其重要目标之一即是弥补家庭养老功能的缺失。然而，家庭养老在我国依然有着深厚的文化根基和普遍需求，家庭依然是大多数老年人最理想的养老场所，家庭成员也是老年人的首选照料者。2000年城乡一次性抽样调查显示，我国90.8%的老年人主要依靠配偶及子女提供日常照料，农村地区的这一比例高达97.3%。因此，社会化养老服务体系的出现对于家庭养老的作用不仅在于弥补，更需要融入养老服务的家庭视角，以老年人家庭的整体需求为服务出发点，拓展养老服务体系的家庭支持功能。2011年国务院印发的《中国老龄事业发展“十二五”规划》中就明确提出，将“老年家庭建设”作为“十二五”期间老龄事业的主要任务之一，强调要完善家庭养老的支持政策。对此，家庭养老支持服务应被纳入社会化养老服务体系，从教育培训、住房改造、家庭津贴、税收减免等方面提升家庭内在养老资源和能力，保障家庭更好地发挥养老功能。

构建社会化养老服务体系的政策思考

构建社会化养老服务体系应坚持“政府引导、政策扶持、社会参与、市场推动”的原则，努力实现投资主体多元化，服务层次多样化，服务提供社会化，服务队伍专业化，服务规范标准化，形成以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑，资金保障与服务保障相匹配，基本服务与选择性服务相结合，打造“政府主导、社会参与、全民关怀”的服务体系。

第一，明确政府在社会化养老服务体系建设中的角色定位，履行政府在完善政策法规、提供财政支持、强化科学管理等责任②。完善的政策法规是社会化养老服务体系得以良性发展的制度保障，尽管国务院已下发“十二五”期间的社会养老服务体系建设规划，厘清了社会养老服务体系的构架和目标任务，但在服务的供给、管理、筹资、规范标准和评估等具体方面缺乏可操作性，相关法律法规也极不完善，只有完善立法并制定相关配套政策，才能真正使社会养老服务得到真正落实。在财政支持方面，应加大资金投入，建立动态管理保障的长效机制，采用政府购买或政府补贴等多种方式对社会养老服务事业给予支持。此外，政府应加强科学管理，完善社会化养老服务事业的组织管理和运作机制，实现服务参与主体的多元整合，不断创新管理运作模式。在管理方面，要进一步协调和整合老龄事业相关政府部门职能，促进区县、街道/乡镇、社区/村三级服务组织联动；建立完善分类管理制度，落实服务内容的分类管理和养老机构的分类扶持政策。同时，要积极吸收社会力量的参与，落实和完善公建民营、民办公助、政府购买等养老服务主要运行模式，最终形成“政府主导、社会参与、市场调配”的多元运行机制。

第二，丰富养老服务内容和创新养老服务方式。居家养老、社区养老、机构养老作为社会化养老服务体系的三大模块，面向不同服务对象及需求提供基本性服务和选择性服务，然而，这三种模式缺乏必要的整合，使得养老服务资源难以得到充分利用。尽管居家养老和社区养老因符合老年人的心理而成为老年人最青睐的养老方式，但当前的社区居家养老服务在资源供给上仍是力不从心，一些城市的居家养老服务仅仅限于家务帮助、订餐送餐和基本照料等服务，而老年人需要的医疗护理、康复保健等需求则难以得到相应满足③。而这些医疗护理等服务则正是机构养老的优势所在，因而探索实现机构和社区的资源共享，能够打破资源闲置和短缺并存的局面。同时，应针对老年人的需求在服务项目和方式上有层次、有重点的推进，重点发展和探索各种形式的城乡日间照料和托老所服务；在农村则应加强日间照料和托养服务，积极探索互助养老模式；推进养老机构的结构优化，加大护理型养老院、老年痴呆症患者的安养院等特殊需求养老机构的建设力度；探索包括“虚拟养老院”、老年宜居社区在内的社会养老服务新模式，促进养老资源和服务的集约化、专业化和人性化。

第三，加大养老基础设施建设，巩固社会养老的支持保障系统。目前，我国社会化养老服务的基础设施建设较为滞后，在养老机构、居家养老服务、无障碍设施等方面依然存在严重的供需矛盾。就养老机构床位来说，截止2003年年底，我国目前各类老年福利机构床位数仅为473.6万张，占老年人口总数的2.34%④，远低于发达国家5%～7%的水平；而居家养老服务也只在一些大中城市和经济较发达的地区得以试点开展，远远难以满足大多数老年人的服务需求。因此，应以养老服务基础设施改造和建设先行，重点加强社区居家养老服务设施和护理型等特殊养老机构的建设力度，同时加强老年福利设施乃至整个社会环境的无障碍改造，打造老年宜居社区，为老年人打造一个安全、舒适、充满尊重和关怀的生活环境。

第四，加强各层次养老服务人才培养，落实人才保障机制。在当前社会养老服务体系建设的起步阶段，养老服务人员在数量、结构和服务质量上都有待提升，很多地方的服务人员都由“4050”人员、外来务工人员构成，人才的缺失成为社会养老服务发展的一个瓶颈。对此，需建立制度化的养老服务人员招募和培训机制，充分利用大专院校、老年福利机构的教育资源或新建养老服务人员培训机构，加强职业道德、专业技术知识的培训；优化养老服务人员层次结构，在养老机构、社区居家养老服务和养老服务管理领域加大专业社会工作人才比重，将社会工作“自助助人”的价值理念以及专业技巧引入社会养老服务领域；充分利用志愿者队伍的力量参与到社会养老服务事业中，加强舆论宣传，营造养老问题“全民关注、人人有责”的社会氛围，动员社会力量参与社会养老服务，促进志愿者服务的制度化和常规化。

结语

总之，在人口老龄化加速发展以及家庭养老功能不断弱化的背景下，我国开始探索建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会化养老服务体系，面向老年人及其家庭的多元需求提供补缺性和普惠性相结合的社会服务。对此，应在福利转型、积极老龄化和家庭需求视角的理念指导下，从强化政府角色和职能，丰富服务内容和创新服务方式，加大基础设施建设，完善人才培养机制等方面进一步建设和完善社会化养老服务体系。

（作者单位：天津师范大学政治与行政学院；本文系天津师范大学博士基金项目的研究成果之一，项目编号：52WW1225）

【注释】

①董红亚：“我国社会养老服务体系的解析和重构”，《社会科学》，2012年第3期，第70页。

②周湘莲：“居家养老服务中的政府责任”，《学海》，2011年第6期，第98页。

③孙宏伟，孙睿：“我国社会养老服务体系建设的政策选择”，《东北大学学报》，2013年第4期，第400页。

④“中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报”，国家统计局门户网站，2014年2月。

责编/丰家卫（实习）

作者：袁小波