社会建设行政裁决探讨论文

>摘要在现代社会，由于法治自身的局限性以及行政机关管理职权的不断扩张与深化，导致了人们对行政的依赖与日俱增，各国普遍进入行政国家时代，行政机关广泛而全面地介入国民生活领域。于是，世界各国逐步建立民事纠纷的行政解决机制，但此机制在某种程度上与司法独立相违背。因此，本文结合国内外行政权力介入民事纠纷解决的现状，探讨行政权力介入民事纠纷的正当性。以下是小编精心整理的《社会建设行政裁决探讨论文 (精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

社会建设行政裁决探讨论文 篇1：

我国纠纷处理的路径选择：从行政学的视角

摘要：和谐社会建设要求政府必须积极探索预防和解决社会矛盾的新途径。我们对社会纠纷处理的方式应不断从单纯的法律理想主义向现实主义转变，从程序主义向效率主义回归。行政解决社会纠纷，具有效率高、成本低、专业性强的特点和优势。必须根据我国实际情况，不断探索和完善行政调解制度、行政裁决制度等，努力构建一个有中国特色的解决社会纠纷的行政机制，这是新时期我们面临的一个重要任务。

关键词：纠纷;处理机制;行政途径;制度完善

政府必须善于及时运用法律手段，高效、便民地解决各种社会矛盾，从而保证国家和社会生活的有序运转。正如国务院《全面推进依法行政实施纲要》强调的那样，行政机关要积极探索解决民事纠纷的新机制，对矛盾纠纷要依法妥善解决，对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理。本文认为，强化行政机关在纠纷解决中的功能与责任，是完善社会纠纷多元化解决机制的一个关键环节。

一、社会纠纷行政性解决机制之式微

社会主义和谐社会决不是一个没有利益冲突的社会。对不同利益的主体的包容以及通过适当的制度安排使政府、社会拥有对矛盾以至冲突的有效化解能力，本身就是社会和谐的一个重要标志。

近年来，社会纠纷多元化解决机制得到了实务和研究部门的重视，学术界相继出版了相关教材和专著。制度层面也不断得以规范，如2002年，最高人民法院通过司法解释，对人民调解的地位加以肯定，承认人民调解协议具有合同效力。司法部制定了《人民调解若干规定》，扩大了人民调解的范围，把“消协”调解、行业调解甚至劳动调解都纳入人民调解范围，以保证其协议具有合同效力。

中央提出的构建和谐社会理念对司法和行政观念转变产生了深刻影响，我们对纠纷解决的态度从简单的法律理想主义不断向现实主义转变，从程序主义向效率主义、解决问题主义回归。大家认识到，由司法垄断纠纷裁断和进行调解未必是一个明智和正当的选择。正是在这样的背景下，多元化纠纷解决机制的概念开始为社会各界广泛接受。2004年的10月成都市中级人民法院召开了一次全国性的多元化纠纷解决机制的研讨会，《法律适用》杂志在2005年第2期就多元化纠纷解决机制和ADR(诉讼外纠纷解决方式)问题作了一期专刊。此后，一些专业杂志也开始探讨建立多元化纠纷解决机制的问题。厦门市人大常委会甚至专门通过了《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》，它是我国第一个以地方立法形式对纠纷解决机制进行规范的法律文件，规定了协商和解、民间调解、行政处理、仲裁及诉讼等纠纷解决方式，明确依法成立的调解协议，具有民事合同性质，同时，对经过公证、以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的调解协议或和解协议，债权人可以依法向人民法院申请执行。上海市也积极探索“完善行政裁决、行政调解、人民调解、信访制度，进一步形成多元化社会纠纷解决体系”。

我国目前的纠纷解决方式的“多元化”，可以有不同的理解和区分方法，如诉讼与非诉讼的解决机制、司法与行政的解决机制、公力与私力的解决机制、政府与社会的解决机制，等等，这一概念大致与西方的ADR概念相对应。从我国社会实际来看，在这个多元化纠纷解决体系中，制度层面和实践层面发展并不均衡，总的来说，是公力机制优于私力机制，诉讼机制优于非诉讼机制，司法机制优于行政机制，政府机制优于社会机制——这种不均衡性固然反映出法治发展的一些内在要求，也表明了目前纠纷解决社会的、行政的机制积弱的现状。

二、行政性纠纷解决机制的地位与优势

政府如何通过合理的制度安排，顺应社会发展要求，通过法制化手段来处理复杂社会问题，应对高风险社会的到来，致力于创造一个和谐的社会，是一个值得探讨的重要问题。正如关保英教授指出的那样：“对行政机关来讲，管理的目的和宗旨不能再像以前那样仅限于指挥和命令，更重要的在于协调各种利益关系。具体地说，行政机关要把解决市场经济下各社会团体、法人、公民之间的纠纷作为重要的行政目标之一，否则行政管理秩序便难以理顺。”[4](P487)事实上，强化行政机关在纠纷解决中的功能与责任，是完善社会纠纷多元化解决机制的一个关键环节。

首先，大量的社会纠纷都与行政管理密切关联。如社会救济、失业保险、劳务纠纷、拆迁补偿纠纷、医疗事故纠纷、交通事故处理……等等，都与行政管理有着密切的、直接的联系，上述纠纷尽管都可以通过司法途径加以解决，但是，行政机关优先处理对社会来说是最经济，常常也是最理性、最科学的选择。比如交通事故处理，交警总是在第一时间到事故现场，他们掌握了有关事故纠纷的第一手资料，由其先行处理无疑是非常合理易行的方式。

其次，现代社会纠纷的专业性。行政裁判制度的产生，客观原因就是社会出现了大量并不适合法院进行法律判断的行政事务，如环境保护、医疗卫生、原子能利用等高度专业性、技术性的问题。普通法院虽然可以受理这类案件，但是因为知识、经验等方面的原因，在裁决时，只能简单附和行政机关的判断。走司法程序，常常可能耗费了当事人大量的时间和金钱，但裁断结果常常并不理想，或者即使当事人胜诉，但是因为过程冗长，其权益仍然不能得到很好的保障。

再次，在我国，由于历史、文化等原因，有些社会纠纷并不适合诉讼解决方式。如历史遗留问题、农民工讨工资的问题等。很多农民工只与用工方口头订立合同，无基本书面约定，一旦发生欠薪问题，他们自己很难完成最基本的举证责任，而通过劳动行政监察制度，则可以更好地解决这方面的问题;医疗纠纷常常也会面临类似的问题。行政机关通过本身拥有的调查、取证和处理权，可以更直接地帮助弱势群体，维护公众利益。比如，行政复议制度作为极为重要的行政纠纷的行政解决机制，就发挥着及时化解行政纠纷、维护公民合法权利的重要作用。在我国很多地方，行政复议中行政机关的败诉率明显高于行政诉讼中行政机关的败诉率，这是可喜的现象。行政诉讼中政府机关败诉率低，得益于行政复议这一过滤机制，而行政复议中政府的败诉率高，又证明了通过行政机制同样可以更好地维护广大公民的合法权利。

最后，行政机制发挥作用，可以大大缓解人民法院的审判压力。2005年，地方各级人民法院全年共审结一审民事案件436万多件，上升1.31%，诉讼标的金额6530亿元。其中，审结婚姻家庭、财产继承纠纷案件113万多件;审结劳动争议案件12万多件，诉讼标的金额23.7亿元;审结建设工程合同纠纷案件7.01万件，诉讼标的金额306.5亿元;审结各类服务性合同纠纷案件26.81万件，诉讼标的金额329.1亿元;审结涉及军人军属权益案件1778件。地方各级人民法院全年共审结一审行政诉讼案件9.57万件，上升3.81%;审结国家赔偿案件2991件，涉及赔偿金额3751万元。近年来，上海市法院民事案件受理数连年攀升，2005年上海市基层法院法官人均办案量达180件，长期超负荷运转情况严峻。

因此，着眼于良好行政管理秩序的形成，以及和谐社会建设的内在要求，国务院《全面推进依法行政实施纲要》强调：政府要大力开展矛盾纠纷排查调处工作，建立健全相应的制度;依法妥善解决社会矛盾和纠纷;要完善人民调解制度，积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作……，这为各级政府进一步探索预防和解决社会矛盾路子指明了方向。

三、我国行政性纠纷解决机制及其完善

我国行政性纠纷解决的基本制度包括行政调解制度、行政信访制度、行政裁决制度以及行政复议制度等。在上述法律架构的基础上，如何进一步完善多元化的社会纠纷解决机制，是我国行政法面临的一个重要任务。

第一，完善行政调解制度。

行政调解与民间调解最本质的区别就是调解过程中行政机关适度的参与、介入，如消费者的合法权益受到侵犯时，由工商行政管理部门进行调解(消协主持的调解则属于民间调解)，学生在校发生轻微伤害，可以由教育行政管理部门主持调解，道路交通伤害可以由交通行政管理部门主持调解等。行政调解具有一定的权威性。如在医疗纠纷解决中，卫生行政机关的调解占据着重要的地位，我国《医疗事故处理条例》专门规定：卫生行政机关调解的范围是当事人之间关于医疗事故的赔偿等民事争议;调解是可选择的并且不具有强制力，其履行取决于当事人的意愿。实践中，医疗卫生行政部门作为行政机关以及行业主管机关，其所具有的权威性对医疗纠纷的调解具有重要作用。

近年来，有些地方专门成立了综合性的行政调解机构，调解各方面民事纠纷，在调解纠纷时邀请与该争议相关的行政管理机关参与。这类调解我们认为也属于行政调解。比较有代表性的是上海市浦东新区的司法调解中心。司法调解中心既是区司法局的一个职能处室，同时也是一个调处机构，配备专职工作人员，综合运用行政的、经济的、法律的、民间的手段化解矛盾纠纷，形成了行之有效的工作运行机制。

行政调解制度的完善，首先必须树立一个正确的观念，要充分认识到化解社会矛盾和纠纷是政府的重要责任，行政调解有其优势和必要性。一些同志认为政府不应介入社会纠纷处理，否则是职责不清、自找麻烦。这种观念反映到体制上，就是目前我们的政府尚缺乏这方面专门的机构和专业人员;反映到法制上，就是迄今为止，我们对行政调解缺乏法律明确的规范，比如，政府和行政机关主持达成的调解协议具有何种效力?当我们规定民间调解协议具有合同性质时，政府调解是否同样具有合同效力?我们认为，行政调解在效力上应该高于民间调解，其效力同样应该得到法律的确认。在某些特定领域，行政调解甚至应该作为纠纷处理的前置程序。如《道路交通安全法》实施以来，法院受理的交通事故损害赔偿案件数量急剧攀升，发挥交警部门行政调解的职能作用，加大交警部门行政调解力度已经成为当务之急，应该设置强制性行政调解前置程序。

第二，完善行政裁决制度。

行政裁决是指国家行政机关依据法律、法规的授权，以居间裁决者的身份，对特定范围内与其行政管理职权密切相关的民事纠纷依法作出处理的具体行政行为。裁决性纠纷解决，是在双方达不成和解时，为了不使纠纷处在悬而未决的状态，行政裁决机构依法及时作出处理决定。行政裁决主要包括权属纠纷裁决、侵权纠纷裁决、损害赔偿纠纷裁决等。

如前所述，在司法裁决与行政裁决的关系上，无条件的“司法终局原则”是值得辩证研究的。司法终局原则作为一个法治原则，在传统意义上它是法治理想主义的产物，在现代意义上它也可以是法律万能主义的产物。这一原则并不是在任何条件下都能充分维护社会公平和公正的。司法效率性差长期以来被诟病就是一个现实，司法机关在诸多争议解决方面专业性知识和能力难以满足审判要求，这也是现实。而在食品卫生、药品管理、环境保护、医疗纠纷、产品质量、社会福利等许多方面，行政机关熟知专业以及相关法律规定。当产生损害赔偿纠纷时，权益受到损害者可以依法要求有关行政机关作出裁决，确认赔偿责任和赔偿金额，使其受到侵害的权益得到恢复或赔偿。

通过行政裁决的途径解决相关社会纠纷具有司法裁决无法比拟的优势：

(1)便捷性。行业主管行政部门所具有的专业技能是其他任何社会纠纷解决机构所不能比拟的，这也为正确、快速解决相关纠纷(如医疗纠纷)提供了基本前提。

(2)经济性。通过行政裁决解决社会纠纷的费用较低，当事人不需要缴纳“诉讼费”，常常也不需要律师的帮助，因此，可以大大减轻当事人的经济负担。

(3)权威性。行政裁决(如医疗纠纷的行政裁决)一经作出就具有法律上的约束力。一旦裁决生效，一方当事人不履行行政裁决内容的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。同时，这种裁决也为可能的司法裁决提供有力的参考。

(4)救济性。根据我国法律，法律虽然授权行政机关裁决某些种类民事案件，但是，法院仍然保留对之进行司法审查的权力。比如，一旦医疗纠纷的当事人不服卫生行政机关的行政裁决，可向上级卫生行政机关申请行政复议或向人民法院提起诉讼。

当然，笔者也感到，司法裁决与行政裁决的分工是需要认真区分对待的：一些重大人身和财产损害、侵权纠纷可以直接由司法机关受理和解决;一些专业性、技术性强的普通纠纷，可以由行政机关最终裁决。而大量的纠纷则可以设置行政裁决作为一个前置程序，只有当当事人对行政裁决决定不服时方可以进入司法裁决程序。

另外，我国现存的无论是行政裁决、行政仲裁还是行政复议，程序不规则，体制不中立，造成行政裁决等的公信力不强。尤其是，裁决相对人无法充分了解案件的整个处理过程，也无法充分表达自己的见解，这就难以保障其合法权利的行使，从而不能很好发挥行政司法的处理争议的功能。在专利、商标等领域，我们已经建立了类似行政裁判的机构——专利复审委员会、商标评审委员会，但是无论其独立性还是其程序设计，都是十分欠缺的，无法真正实现对行政权力的监督和对公民权利的保障，如果借鉴国外成熟经验，在普通法院之外设立司法性质的专门行政裁判机构，如环境裁判、交通裁判、医疗裁判、土地裁判等，对于及时、科学、公正处理特别的行政争议，实现对私权利的救济，无疑具有十分重要的意义。

第三，探索政府与民间调解之间的新颖关系。

纠纷解决的行政机制尽管具有诸多优势，但行政调解本身也有其局限性，尤其是行政事务繁忙，过多介入纠纷势必会影响政府履行其它职责，政府不能事事、时时走在调处社会纠纷的第一线。面对如汪洋大海一般的社会纠纷，行政机关过多直接包揽是极不明智的。发挥社会自身的纠纷解决机制，是建立多元化纠纷解决机制的一个基础性问题。但对完善社会自身的纠纷解决机制，政府不能采用事不关己、高高挂起的态度，政府仍然有责任发挥规范和导向作用。

即便是一些适宜行政调解的领域，市场机制的嵌入也是一个可行的思路。这样，政府既可以负起相应的责任，又不至于深陷其中。所谓的市场机制嵌入，实际上是政府购买社会的调解力量。如上海市长宁区在街镇一级成立调委会(它应属行政调解组织)，但是，参与调解的力量由政府出钱购买，如江苏路街道的 “人民调解李琴工作室”模式就是一个创举，值得各地学习推广。早在2004年5月，江苏路街道就明确提出了政府购买服务的思路，与“人民调解李琴工作室”签约，从而在解决人民调解制度改革、社区建设与纠纷解决和法律服务等问题的解决方面提供了一种具有建设性的思路。从性质上说，“工作室”是街道(乡镇)调委会的一个内部办事机构和工作机构，调处矛盾纠纷以街道(乡镇)调委会名义出具人民调解协议书。我们认为，这种调解实际上已经与传统的人民调解有很大区别，它是政府履行自己调解职责的一种方式，此类调解组织由政府出钱，服从政府调解机构的指导，甚至在必要的时候可以成为政府调解的代理机构。无疑，它是政府购买服务，实现行政机关参与社会纠纷解决的一种新的尝试。

第四，探索建立行政诉讼调解制度的可能性。

行政诉讼的目的是“保护公民、法人和其它组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”，但在实际情形下，诉讼的重要目的在于解决争端。中国行政法因强调“公权不可处分”而在实定法上明确禁止对行政诉讼案件进行调解。于是就有了《行政诉讼法》第50条的规定：“人民法院审查行政案件，不适用调解。”为了有效解决行政争议，可以研究将调解机制引入到行政审判中，使原、被告双方在平等前提下都作出让步，从而达到化解矛盾纠纷的结果。判决固然更有利于实现公平，但也易导致双方当事人隔阂的加深、对立情绪的加剧，调解制度能缓解当事人之间的对抗，使纠纷得以彻底解决。

实际上，这在其它国家和地方已经是一个普遍的做法，如1998年修正的台湾《行政诉讼法》第七节以10个条文对行政诉讼中的“和解”制度做了规定。用传统法治主义来衡量，这也许并不合规矩，但无论如何，这是一种聪敏的选择。正如博登海墨说的那样：我们“可以扩大或缩小现行的补救办法，偶尔还可以创设一种新的补救方法或辩护，如果正义要求使这种措施成为必要。”

当然，行政诉讼中的调解作为一种诉讼程序，必须以严格的法律原则和规则为基础，必须以保证行政机关的权威为基础，这一点尚需要我们加以仔细斟酌和研究。

总之，社会纠纷通过行政途径加以解决，不仅能减轻司法压力，更是行政机关的重要责任。政府必须善于及时运用法律手段，高效、便民地解决各种社会矛盾，从而保证国家和社会生活的有序运转，为社会和谐作出应有的贡献。

参考文献：

[1]范愉.ADR原理与实务[M].厦门：厦门大学出版社，2002.

[2]厦门市人大常委会.关于完善多元化纠纷解决机制的决定[J].2005.

[3]关保英.行政法教科书之总论行政法[M].北京：中国政法大学出版社，2005.

[4]十届人大四次会议.最高人民法院工作报告[J].2006.

[5]博登海墨(美),邓正来译.法理学——法律哲学与法律方法[M].北京：中国政法大学出版社，1999.

责任编辑陆 莹

作者：陈保中

社会建设行政裁决探讨论文 篇2：

行政权力介入民事纠纷正当性探讨

摘 要 在现代社会，由于法治自身的局限性以及行政机关管理职权的不断扩张与深化，导致了人们对行政的依赖与日俱增，各国普遍进入行政国家时代，行政机关广泛而全面地介入国民生活领域。于是，世界各国逐步建立民事纠纷的行政解决机制，但此机制在某种程度上与司法独立相违背。因此，本文结合国内外行政权力介入民事纠纷解决的现状，探讨行政权力介入民事纠纷的正当性。

关键词 行政权 司法 正当性 民事纠纷

如今人类社会纷繁复杂的纠纷不断，意味着主体间利益的冲突与社会秩序的破坏，为了解决利益冲突，恢复社会秩序，避免有限的社会资源在无尽的冲突中被消耗，人类社会在其发展过程中形成了诸种纠纷解决机制，包括公力救济、私力救济和社会救济在内的多元纠纷解决机制。其中，民事纠纷的行政解决机制，是指由国家行政机关充当中间人，对民事纠纷进行调解或裁决的非诉讼纠纷解决程序。该机制将行政权力的直接性、高效性、能动性、专门性相结合，加之“专家”优势和权力资源，因而具有较高的正式性和合法性，是现代法治国家解决民事纠纷不可或缺的重要手段之一。

一、各国行政权力介入民事纠纷的现状

(一)国外行政权力介入民事纠纷解决的概况

英国作为老牌资本主义国家，对三权分立制度很是推崇，当然地反对行政机关介入民事纠纷的解决当中。然而，早在1660年，英国的关税和消费税委员会就被授予了解决民事纠纷的权力。到了20世纪初，资本主义社会经济迅速发展，大量社会矛盾和社会问题出现，国家和政府加强对社会经济生活的干预，社会生活中开始出现大量的与行政管理有关的争议和案件。解决这些争议和案件，需要具有各种专门技术、专门知识，还特别需要熟悉行政管理的有关规则、标准等。这就使得普通法院难以做到及时有效地解决争端①。于是，由于现实的迫切需要和对“法治”理论的修改，英国大量出现了设置于普通法院之外、行使行政司法职能的行政裁判所。美国在建国之初也曾严格恪守三权分立，但是自1887年州际商业委员会成立以后，特别是罗斯福实行“新政”以后，三权分立的严格性逐渐失去了，行政机关广泛行使解决纠纷的权力。美国可以解决民事纠纷的行政机关主要有两大类，一类是管理国家各种特定社会经济事务的独立管制机构，它们每年审理的案件的数量大大超过法院，是主要的纠纷解决机构。另一类是传统的联邦政府行政部门，如农业部、劳工部、内务部等。日本自20世纪中期以后，在特定领域也出现了民事纠纷的行政解决机制，如建立了公海调整委员会、建筑工程纠纷审查委员会、交通事故裁定中心等机构。

以上各国民事纠纷的行政解决机制虽有国情差异，但都表明了一个不可辩驳的事实：行政机关可以而且应该以中立第三人的身份裁决特定领域的争议和纠纷，分享部分“司法”功能。

(二)我国行政权力介入民事纠纷解决的概况

在我国，通过行政机制解决民事纠纷具有历史渊源性。封建社会司法与行政不分，司法一般由行政长官兼理，即县衙兼理司法。在长期的工作和实践中行政长官已习惯于解决民间纠纷，与此同时，广大人民群众在生活中也已经习惯将他们之间的民事纠纷交由行政酋长来处理。基于这种传统习惯，目前，行政机关也习惯于解决部分民事纠纷，民事纠纷当事人也习惯将他们之间的纠纷交由行政机关来处理，认为行政机关能够行使解决民事纠纷的权力。在现代立法实践中，我国《民事诉讼法》第111条第3项规定：“依照法律规定，应由其它机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决。”这是法律对民事纠纷主管的特别规定。此外，我国还有多部法律、法规、规章都对行政机关解决民事纠纷作了规定，民事纠纷的行政解决机制基本建立并得以运行。从我国行政机关解决民事纠纷的现状来看，行政调解和行政裁决是我国行政机关解决民事纠纷的两种基本形式，它们在解决纠纷、化解矛盾等方面发挥了巨大作用。

二、行政权力介入民事纠纷解决的正当性探讨

(一)各学者对行政权力介入民事纠纷解决的态度

法理上各学者对行政权力介入民事纠纷解决的态度有肯定也有否定，进而也导致民事纠纷行政解决机制存废之争。

持否定态度的人认为，国家行政权与司法权分立制衡是至今公认的权力架构理论，赋予行政机关对民事纠纷解决权，不利于法治社会中当事人正当权利的维护，甚至会导致行政权力的无限扩大。笔者并不质疑这一主张所持理论的正确性，它仍是我们建设法治国家的理论基础。但只要考察弱化或取消民事纠纷行政解决机制的现实状况，就会发现此观点的片面性。以《治安管理处罚法》为例，该法废止了公安机关对民事赔偿的裁决制度，对民事纠纷的调解仅限于“情节轻微"，大量原本通过行政调处、案情相对简单的治安民事纠纷案件往往要通过诉讼才能解决。再以《交通安全法》为例，该法对交通事故损害赔偿的争议，规定当事人“可以”请求公安交管部门调解，而不是“必须”，导致公安交管部门在做出交通事故责任认定书后，往往就不再就交通事故赔偿争议进行调解，因为他们认为，调解不是必须的“作为”，可以不调解，且调解协议没有法律约束力，“调而无功”，不如不调解。于是乎大量原本通过行政途径能快速解决的民事纠纷不得不涌入法院，解决问题的成本大大提高。这是对当事人正当权利的严重损害。

持肯定态度的人认为，近代以来，各发达国家纷纷步入“行政国家”行列，行政机能显著，行政机构越来越拥有广泛的自由裁量权;行政权力还延伸到立法和司法领域，拥有了“准立法权”和“准司法权”。1932年美国最高法院克罗威尔判例认为，法律可通过授权行政机关对工人赔偿这类属于私权领域案件的裁决权，只要该裁决没有排除司法审查，就不违背宪法分权制衡原则。英国行政裁判所模式和美国行政法官制度等解决纠纷(其中包括民事纠纷)的新机制，快速化解了大量经济社会矛盾②。中国和谐社会建设过程中要“完善纠纷解决制度”，就应当大胆吸收和借鉴他国先进理论及成功经验并结合中国自身传统和特点，按照现代法治原则对民事纠纷行政解决机制进行改造创新，克服民事纠纷行政解决机制的缺陷，而不是固守僵化的理论，不顾现实需要和理论发展弱化甚至摈弃之。笔者认为，在理论上肯定民事纠纷的行政解决机制，在实践中大力完善民事纠纷的行政解决机制应成为我们以后努力的方向。

(二)行政权力介入民事纠纷的理论分析

值得注意的是，依照三权分立的现代政治国家建立理论，行政权力介入民事纠纷是没有存在的理由。因为行政裁决必须在查明事实的基础上公正的适用法律规则，而不是执行行政政策，从这个意义来说，所做出的裁决实际上是司法性质的而不是行政性的。所以，既然行政权力介入民事纠纷具有一定的“司法性”，那么，它的存在显然与权力分立理论所要求的职能分立是相矛盾的。然而，现实告诉我们，权力分立仅仅是一种理论图景，权力分立理论并不构成纠纷行政处理存在的绝对障碍。人类繁衍至今，没有一个国家和社会彻底地按照这种宪政理论逻辑去运作。首先，司法机关并不是纯粹地执行其司法职能，还兼有在一定程度上事实地承担立法和实现政治目的的职能和作用。例如美国，20世纪中期以来美国就抛弃了对司法权范围的传统限制，使得法院在越来越多的领域发挥着一种积极的政治作用。司法机关尽管理论上行使司法权，但是其职能却扩展和渗透到其他领域，发挥了部分立法和行政作用。其次，行政机关也不是单纯地执行行政管理事务，同时，也在悄悄地扮演和从事立法和司法性质的行为和活动③。在立法上，一些行政部门和机构获得了制定行政规章、行政法规和部门规章的权力。在司法上，一些行政机关也开始承担司法的作用。例如，在英国，作为行政机构的警察机构，不仅要行使侦察职能而且还担负刑事公诉的司法职能。

实践中，各个权力机关之间都不可避免地需要相互协作，承担彼此的部分职能。因此，现代政治国家要使复杂的社会系统保持长效运转，在权力分立问题上，实践部分偏离理论是必要的，也是必然的。既然如此，纠纷行政处理就不存在权力分立理论的困扰和障碍。

因此，笔者认为，行政权与司法权的分立是人类国家权力治理总结出的成功经验，是与当时的社会背景相吻合的，但这并不应该成为我们如今社会向前发展的阻碍。笔者并不是要绝对地否认司法与行政权分立的必要，而是说不要去刻板地看待行政权与司法权之间的界限，司法与行政权之间的区分是相对的。“行政解决民事纠纷的出现就是根据社会需求在行政权和司法权充分分立的基础上所做的理性选择，并不是对行政权和司法权不分这一历史现象的简单重复④。”

(三)行政权力介入民事纠纷的现实基础

在法院的诉讼案件大量积压、程序迟延、费用高昂的情况下，行政解决机制可以趋利避害，相对迅速、低廉和简便地解决纠纷，并且还可以缓和当事人之间的对立，有利于保持今后的长远关系。具体来说，民事纠纷的行政解决机制具有如下优势：(1)行政机关解决纠纷的高效性，这源于行政机关的规模庞大，行使职权时效率优先、积极主动且灵活多变。(2)行政机关解决民事纠纷多为行使职权时的附带解决。行政机关行使管理社会秩序的职能，为了能够维持社会秩序的和谐，必然会附带迅速解决管理当中出现的纠纷。(3)行政解决纠纷强调综合运用各种官方的或民间的、制度内的或制度外的资源或方式，这一点相对于法院严格依复杂的法律程序对民事纠纷所作的处理，优势不言而喻。(4)行政机关对当事人民事责任和行政责任的全面调查判断而不是简单地将民事纠纷交给法院解决能避免重复劳动、程序浪费以及对同一事件的不同认定和处理。(5)行政机关从事特定领域内的行政管理工作，对该领域内的专业知识相当熟悉，对相关民事纠纷的处理也很有经验。因此，发挥行政机关解决民事纠纷的专业优势，能有效提高相关民事纠纷解决的质量和效率。

另外，在法治社会的背景下，行政机关介入民事纠纷领域必须通过相应的制度设计以获得其正当性。笔者认为该正当性来源于两个方面：一为民意代表机关的授权，一为当事人的合意。行政机关是以权力性方式介入民事纠纷解决过程的，其权力的行使必须有国家立法机关的授权;以非权力性方式介入民事纠纷解决过程的，其介入必须有当事人的合意，前者间接体现了民意，后者则直接体现了民意。

三、结语

民事纠纷行政解决机制已成为现代国家法治发展的一种趋势，也为当事人的权利能够得到及时救济提供了更广泛的渠道。我们要努力在行政体系内完善行政过程中的民事纠纷解决机制，使其适应社会生活的变化，从而更好地维护社会秩序，促进社会和谐发展。

注释：

①张树义.纠纷的行政解决机制研究——以行政裁决为中心.北京:中国政法大学出版社.

②应松年.行政程序法立法研究.北京:中国法制出版社.2001:28.

③刘党英.纠纷行政处理的存在逻辑探析.云南行政学院学报.2006(3).

④张树义.纠纷的行政解决机制研究——以行政裁决为中心.北京:中国政法大学出版社.2006.10:18-39.

作者：彭哪哪

社会建设行政裁决探讨论文 篇3：

修改《体育法》，完善我国体育法律体系

摘要：针对我国《体育法》存在的问题，提出了推进我国体育法制建设和完善我国体育法律体系的建议：推进体育管理体制的转型、健全公民体育权利保障机制、构建体育纠纷解决机制、健全市场培育和规制制度、完善法律责任的相关规定。

关键词：体育法学;中华人民共和国体育法;法制建设

Perfecting sports legal systems in China by amending the Sports Law

GUO Wei-lu1，CHEN Weng-xiang2，QU Yu-liang3，LI Shao-hui4

(1.School of Law and Politics，East China Normal University，Shanghai 200062，China;

2.School of Humanities and Law，Beijing University of Science and Technology，Beijing 100083，China;

3.Department of Law，East China University of Pditical Science and Law，Shanghai 200042，China;

4.The President Offico，East China Normal University，Shanghai 200062，China)

Key words: science of sports law;Sports Law of The People’s Republic of China;egal system construction

发展体育事业是构建和谐社会的重要内容，加强体育法制建设也是社会主义法治建设的重要内容。我国体育法制建设起步较晚，新中国成立后的第一部体育法律《中华人民共和国体育法》(以下简称《体育法》)颁布于1995年10月。《体育法》的颁布实施填补了我国立法体系的空白，对于贯彻我国的体育方针，指导和推动我国体育事业的发展，促进体育社会团体的工作等都发挥了积极的作用，也有力推动了我国体育法制建设。其后，我国先后颁布了多项相关规章。但是，《体育法》颁布10多年来，我国社会主义市场经济体制逐步完善，法治精神日益成为政府乃至整个社会建设的重要价值诉求，同时，体育事业也取得长足的进步，体育行政管理体制与体育市场发生了巨大变化，而体育法制滞后的矛盾却极为突出。修订《体育法》，构建符合中国国情的体育法律体系的需求非常迫切，探索体育法制建设的路径成为体育法制建设的重要课题。我们认为，针对体育法律体系存在的问题，我国的体育法律制度建设必须着力改革，实现管理体制的转型，健全公民体育权利保障机制、构建体育纠纷解决机制、健全市场培育和规制制度、完善法律责任相关规定。

1推进体育管理体制的转型

为适应改革开放与经济社会发展的需求，我国政府机构改革与职能转换取得了很大的进展，政府宏观调控体系的基本框架已初步建立，直接管理职能缩减，社会职能增强。但目前的体育行政管理，显然落后于其他行政部门管理体制改革的步伐。政府基本包揽所有的体育事务，表现为所有的体育管理机构都是国家机关或准国家机关。《体育法》颁布以来，体育管理体制发生了一些变化，体育行政管理权力得以下放，成立了“管理中心”“服务中心”等非政府、非社团的组织机构。但是此类组织机构集管理与服务于一身，拥有强大的行政管理权力。随着体育产业的迅猛发展，竞技体育的巨大经济潜力给这些集政府、社会、企业3种功能于一身的“管理中心”或“服务中心”带来了可观的经济效益，使此类“过渡机构”凭借其政府与社团的双重身份，不断强化自己在行政和经济两方面的控制，从而使体育社团实体化进展缓慢[1]。多年来的实践证明，现有体制妨碍了体育市场的公平运作，压抑了体育市场的正常发育，严重阻碍了我国体育的进一步发展。因此，加强体育管理体制改革方面的立法，已成为当前我国《体育法》及其配套立法的首要问题。

1.1建立“社会办体育”的模式

从体育事业发展的情况看，对不同的体育活动实施不同的管理已成为一种趋势。尤其是随着职业体育运动的逐步深入，政府应该有步骤地退出相关领域，即有选择地支持部分竞技体育活动的基础性工作，其他领域逐步交给市场和社会调节，逐步实现从“国家办体育”模式向“社会办体育”模式转变。国家体育总局发布的《体育事业“十一五”规划》提出了我国体育事业管理体制改革的思路和方向，即“建立与社会主义市场经济相适应的体育管理体制”，“努力实现政事分开、政企分开、管办分离，逐步建立办事高效、运转协调、行为规范的体育行政管理体制”，要将事务性工作逐步交给事业单位、社会团体和中介组织[2]。因此，需要加强全国行业系统体育工作管理的立法、全国性体育协会管理的立法、县级体育工作规范的立法和体育俱乐部方面的立法，促进体育行政部门管理职能的转变，加强国家对行业和市场的调控能力，推进体育活动社会化。

1.2调整体育社会团体的职权定位

一方面，要区分行政机关与社会团体的职权，明确中央政府体育主管部门与国家奥委会、体育行政部门与体育行业协会、中央体育主管部门与地方政府及地方行业团体之间的关系，把中华全国体育总会、中国奥委会以及一些运动协会逐渐实体化地独立出来，形成区别于行政体制的独立力量，不再与行政职权混淆。另一方面，要明确社会团体的性质。现行《体育法》多处混淆使用“管理”概念，例如，现行《体育法》第三十一条规定:“国家对体育竞赛实行分级分类管理。全国综合性运动会由国务院体育行政部门管理或者由国务院体育行政部门会同有关组织管理。全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理。地方综合性运动会和地方单项体育竞赛的管理办法由地方人民政府制定。”这实际上就直接规定社会团体具有行政管理权，使全国各单项运动协会失去了真正意义上的社会团体性质，剥夺了国家体育总局和国务院以宪法对全国性单项体育运动比赛的行政管理权，使全国单项运动协会成了“二级政府”，造成了体育管理上的混乱，并似有违宪之嫌[3]。《体育法》的修订，应该修正此类不合理或不合法的规定，明确体育社会团体的行业自律和自治管理职能[4]73。

2健全公民体育权利保障机制

我国的现行体育立法，并没有对公民及其体育权利进行明确的界定和表述，权利保障机制缺失严重。首先，作为体育基本法律，《体育法》没有明确宣示“体育是公民的基本权利” (其他体育法律法规也没有)，说明我国体育立法对这种公民权利支撑的缺失。其次，体育立法赋予了国家机关和事业单位诸多的管理权力，但规定公民权利的条文却少之又少。不可否认，国家机关和事业单位行使权力可以保障公民的体育权，但这只是对公民不能自主行使体育权利情况下的“公力救济”，公民由此所获得的体育权利也仅是一种被动的受体，与公民自主实现的体育权利相比，在“质”与“量”上都不具有等值性[5]29。再者，体育立法没有细化公民体育权利的内容，针对公民体育权利的实质性规定很少，使公民体育权利处于朦胧状态，这种状况的直接后果是，即使体育行政管理权侵害了公民的体育权利，在现实中也难以找到明确的法律条文作为根据予以救济。这表明我国体育立法中依然存有重国家、集体等“社会价值”而轻公民“个体价值”的计划经济时代的立法价值观[5]29。在推进体育法治建设的过程中，必须建立健全公民体育权利保障机制。

2.1确立保障公民体育权利的立法宗旨

英国哲学家亨利• 梅因认为，现代法治社会是“从身份到契约的运动”的法律进化结果。“契约的本质是平等主体对相互之间利益的充分尊重，以最大化和最优化实现各自的自身利益。当契约以国家法律的形式固定下来时，其价值观应强调“以人为本”[5]29，建立和完善社会主义市场经济体制，建设社会主义法治国家，都要求把公民权利的保障作为首要价值追求，把保障社会最大多数人平等享有权利以实现社会公平与正义作为现代法律制定和实施的宗旨。体育立法的宗旨应是对体育活动中各参与主体不同权利的界定、认可和保护。国家作为公民权利让渡后的产物应当采取措施积极保障公民的这种权利，这是国家之所以存在的法理基础之一。具体到体育法制领域，奥运人权主张已经促进了对公民权利的确立和保障。国家应当通过立法和执法来保护公民的体育权利或者公平竞争权，使公民获得身体健康和进行体育锻炼的自由以及平等竞争的机会和资格，从而享有达到最高体质和心理健康标准并最终实现最大自我利益和公共福利的可能。

2.2依法界定和制约权力

现行《体育法》内容，体现了行政“管理论”的主张，多数条款规定了体育行政管理部门的管理权限，却鲜有涉及公民基本权利的保障以及约束体育行政管理部门管理权力的条款。现代法治理念要求权力的行使要以服务于权利的享有和实现为边界，要依法界定和制约权力并防止超越和滥用权力。以管理规制为主的立法倾向显然已滞后于时代发展的要求。《体育法》作为全面调整体育关系的法律，应当就政府部门行政管理权力的设定及其限度以及公民相关权利的彰显与保障作出具体的规定[6]。因此，对现行《体育法》的修改，应弱化原立法偏重管理效力的行政色彩，从侧重于行政管理向突出人民体育权利保护转变,以确认和保护公民体育权利为立法宗旨和价值取向，强化权利本位的立法目的，设定相应的授权内容[4]72，同时，对体育行政部门的管理权力加以限制。

3构建体育纠纷解决机制

随着我国竞技体育的发展，运动参与者权利意识的觉醒，体育纠纷越来越多，依法处理解决的社会需求日益迫切。但是现行《体育法》的纠纷解决机制明显缺位。一方面目前我国体育纠纷的解决主要依赖当事人自行和解或体育社团组织的内部解决，纠纷法律解决的途径过于单调。虽然存在行政部门调解和裁决的方式，但普遍缺少明确的法规依据，致使处理结果的法律效力和强制力不足[7]。另一方面，有限的体育纠纷的制度规定也存在明显缺陷，如现行《体育法》第四十九条规定：“在竞技体育中从事弄虚作假等违反纪律和体育规则的行为，由体育社会团体按照章程规定给予处罚;对国家工作人员中的直接责任人员，依法给予行政处分。”这一规定，将本不属于《体育法》规定，应由体育社团对其成员实施处罚的权限列入，使《体育法》失去了权威性。体育事业的发展迫切需要构建体育纠纷解决机制。

3.1确立权利救济的原则

体育纠纷解决的需求日益迫切，是与公民权利意识的觉醒密切相关的。构建纠纷解决机制的主要目的在于通过调解纠纷，对受到侵害的权利进行救济，以保护公民的合法权益，并追究违法行使权力者的相应责任。健全的纠纷解决机制不但对受到侵害的合法权益在事后给予救济，而且对公权力也起到了警示和监督作用。因此，纠纷解决机制是公民权利保障机制的重要组成部分。确立权利救济的原则是建立纠纷解决机制的理论基础。依此原则，在实践中就是要努力把体育纠纷的解决纳入体育法治建设的轨道，通过有效的立法、执法、守法，维护公民的体育权利。

3.2制定体育仲裁法规

《体育法》第三十三条规定：“在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。”国家体育总局1998年发布的《关于严格禁止在体育运动中使用兴奋剂行为的规定(暂行)》和2004年国务院颁布的《反兴奋剂条例》也规定当事人对纪律处罚或裁决不满意时，可向体育仲裁机构申请仲裁。但是《体育法》实施十年多年来，该法所明确规定的体育仲裁制度却始终未能建立，不但对于有关体育纠纷难以解决，也无法与国际接轨，使《体育法》的形象受损。应该借鉴国际体育纠纷体育社会团体自治解决或前置解决等经验，尽快建立我国的体育仲裁制度[8]，拟制出台体育仲裁的行政法规，建立符合体育社会化和法制化方向并与国际惯例相协调的，能够快速、简捷、方便、经济地解决纠纷并纳入国家统一仲裁法律体系的体育仲裁制度，确保公正、及时地解决体育纠纷，有效保护当事人的合法权益。同时，还要统一规范全国性体育社会团体对体育纠纷的内部解决机制与程序，以与体育仲裁制度实行有效的衔接。

3.3建立体育仲裁机构

国内体育协会可以根据仲裁法的规定组建自己的内部仲裁机构，或建立相对独立的中国体育仲裁委员会，作为中华体育总会或中国奥委会的内设机构，自主办案，争取成为或逐步发展成为独立的社会机构。体育法律应该明确调整体育主管部门的裁决、仲裁机构的裁决以及法院管辖之间的关系，规定涉及到一方当事人为全国性体育协会的体育竞赛的管理或权力行使之类的争端，法院有审查体育主管部门的处罚是否合法的权力[9]，不服裁决的一方当事人有权向法院提起诉讼。

4健全市场培育和规制制度

《体育法》颁布之时，我国足球职业化、篮球职业化都达到一定水平。《体育法》颁布后，国内的体育产业和体育事业有了进步，但从发展的过程来看，《体育法》促进、提高体育运动水平的作用并不显著。国家关于对体育市场培育、规制的法律制度不健全，是一个根本原因。现行《体育法》对于体育市场的培育和规制鲜有涉及，仅是从行政管理的角度作了粗略的规定，不能为下一层级规范的制定提供立法依据，甚至有的规定还阻碍了体育市场的发展。如现行《体育法》对职业体育、职业体育俱乐部的规定依然处于空白状态，对与职业体育密不可分的体育经纪业依然缺乏法律条文的规范，对体育经营活动的管理规定也阻碍了体育产业和体育市场的发展[10]。作为体育领域基本法律的《体育法》，对关乎国家体育水平提高的体育市场和体育产业没有法律条文予以规范，不能不说是一大缺憾。

在我国体育事业的整体发展过程中，体育产业的发展已经成为重要的组成部分，且具强劲的发展势头。目前，体育事业正逐步走向市场(如商业体育，职业运动员，体育场馆的出租、联营等等)，在此过程中，越来越多地涉及到各种法律问题。而体育市场无法可依、管理混乱抑制了体育市场的完善和发展。因此，加强体育产业立法，是体育产业化、体育产业和体育市场健康发展的必然要求。在今后的体育法制完善过程中，《体育法》应增加体育产业与市场经营的专门内容并予以规范，除了要继续明确主管部门及其职能外，还应依照行政职能分类实施专业管理，通过定性与列举相结合的方式，划定体育市场的范围，要针对促进体育产业发展的实际，确定有关的产业政策，对规范体育产业与市场秩序、保护体育市场主体权益等作出规定[4]73。同时还应对有关体育用品与体育设施制定标准规范体系，确定相应市场的准入条件与监控规范。

5完善法律责任的相关规定

现行《体育法》规定的法律责任混杂不清。首先，从法律责任的形态上看，偏重行政责任和刑事责任，民事责任的规定太少，这对于促进、规范体育市场与体育产业发展非常不利。其次，从法律条文的逻辑关系上，出现了前有因、后无果的状态，显然不利于对违法行为的惩处[11]40。再次，从规定内容来看，一方面把不应该属于体育法规定的追究责任的内容作了规定，如关于体育社团对其会员的处理规定写进了《体育法》(第四十九条规定：“在竞技体育中从事弄虚作假等违反纪律和体育规则的行为，由体育社会团体按照章程规定给予处罚;对国家工作人员中的直接责任人员，依法给予行政处分。”第五十条规定：“在体育运动中使用禁用的药物和方法的，由体育社会团体按照章程规定给予处罚;对国家工作人员中的直接责任人员，依法给予行政处分。”);另一方面，惩治竞技体育中违规现象的立法又不够细致，缺乏可操作性。目前，竞技体育的趋利性日益突出，各种违法行为层出不穷，使竞技体育的发展在一定层面上陷于众多流言蜚语之中。尽管《体育法》对竞技体育作了专门的规制，如在《体育法》第五十一条中规定：“在体育运动中使用药物和方法的，由体育社会团体按照章程规定给予处罚;对国家工作人员中的直接责任人员，依法给予行政处分”，使竞技体育在运作上看似有法可依，但多数责任条款过于笼统，导致《体育法》可操作性不强，致使运动员和体育团体的平等权、公正权、荣誉权等合法权益得不到应有保护，进而影响了竞技体育的健康发展。

体育法制建设过程中，需要完善法律责任的相关规定。

1)适当增加民事责任的规定。

从目前《体育法》规定看，在法律责任形态上，多数规定为行政责任与刑事责任，而民事责任的规定过少，这种情形与我国市场经济的发展严重不相适应。应当说，民事责任的补失对于保障公民体育领域的合法权益尤为重要。

2)对违背法律义务应承担的法律责任予以补位。

《体育法》的有关规定指明了法律义务，但对违背法律义务的行为没有规定相应的法律责任。如第十八条规定：“学校必须开设体育课，并将体育课列为考核学生学业成绩的科目。”此规定虽属强制性规定，但没有相关责任与其匹配，权利的救济就失去保障。如果增加“学校不能依法开设体育课或不能保证学生体育数量或质量的，依情节对学校负责人给予行政处分”，对违背法律义务应承担的法律责任就有了比较适当的补位。再如，《体育法》第二十二条规定：“学校体育场地必须用于体育活动，不得挪作他用”，可以在后面增加：“擅自将学校体育场地挪作他用的，对有关责任人依过错程度给予行政处分”的条文[11]41。

3)规定责任以限制体育行政部门的管理权力。

任何权力的行使都应当戴上“枷锁”，而规定与权力相对应的责任是制约权力腐败的重要环节。因此，必须以法律的形式规定责任以限制体育行政部门的管理权力。现行《体育法》规定了体育行政部门的诸多权力，但相应的法律责任却不足。如《体育法》第四条规定：“国务院体育行政部门主管全国体育工作, 国务院其他有关部门在各自的职权范围内管理体育工作。”这种权力的行使应该有限制性条款，如增加“体育行政部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依过错程度给予责任人行政处分，侵害行政相对人合法权益的，应依法予以赔偿，构成犯罪的，依法追究其刑事责任”等规定。

现行《体育法》的缺陷，固然与计划经济条件下形成的体育管理制度的历史惯性有关，但也暴露出我国体育界、法学界对体育立法的重视不够。《体育法》第四十九条规定“违反纪律的行为……给予处罚”，将“纪律”等非法律术语规定在体育基本法的条款中，就是一个典型的例证。随着2008年北京奥运会的临近，对我国经济、社会发展和体育事业的发展，是重大的历史机遇，也是新的挑战。良好的法制环境与保障是办好奥运会不可或缺的重要条件，也是现代社会体育事业持续蓬勃发展的重要条件。以此为契机，修订《体育法》，构建既具中国特色，又与国际接轨的体育法律体系，对于适应社会主义市场经济体制和建设社会主义法治国家，推进我国体育事业发展，具有重要意义。

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[编辑：黄子响]

作者：郭为禄　陈翁翔　曲玉梁　李少慧