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农村低保政策“走样”及其整体性治理
摘要：以社会保障的实质性公平为基准，农村低保政策“走样”的机理在于：配额制主导的“社区瞄准”偏差和社会救助政策捆绑执行形成的福利叠加。基层政府以正式行政结构替代“简约治理”模式的整体性治理，有助于为低保审核提供统一标准，实现行政辖区范围内的程序性公平，但修正政策“走样”的中心工作机制因缺乏可持续性而无法维系社会有效性。为实现精准施保，社会救助制度的改革方向需要建立低保政策与专项社会救助政策之间的分类衔接机制，科学合理发挥村级组织的协助功能。
关键词：农村低保政策;政策“走样”;社会救助;整体性治理;分类衔接机制
一、文献综述
作为社会保障体系的重要组成部分，农村最低生活保障制度(以下简称“农村低保政策”)在扶贫减贫中成效显著。然而，国家政策在执行过程中却常常“走样”[1]，农村低保政策亦不例外，这一现象已被学界广泛关注。以社会保障的实质性公平为基准，围绕农村低保政策的“走样”有三类解释逻辑值得重视：瞄准偏差、一线弃权、政策泛福利化。
瞄准偏差的解释路径在方法上依靠统计数据分析，发现在社会救助标准普遍偏低的情况下，瞄准偏差会带来巨大的负面影响。由于贫困人口信息机制不健全，农村低保政策的实际保障对象和政策规定的贫困对象之间存在较大背离，一些低保社會救助资源被分配给非贫困人口。基于此，不少学者提出要建立健全家庭收入审核机制和贫困人口识别机制，以提高低保社会救助资源的瞄准率[2]。
一线弃权的解释路径倾向于在治理语境中理解基层政府在执行农村低保政策中所面临的体制环境。由于农村低保政策在一线行政中位居次要地位，无法获得足够的领导注意力，原本为政策所规定的低保审核、审批程序处于弃权状态[3-5]。由此，农村低保的评选过程被乡土精英控制，低保资源演化为摆平村庄利益冲突的治理资源[6-7]。毫无疑问，这种解释逻辑更容易发现低保政策“走样”的基层治理逻辑，有助于理解低保政策在基层行政实践中究竟如何抵达“社会”，提升对低保政策执行过程复杂性的认知。
政策泛福利化的解释路径关注农村低保政策执行中与专项社会救助政策发生的政策捆绑，这类研究发现农村低保资源的配置产生了社会救助资源的剩余，加之专项社会救助政策与低保政策相衔接，最终形成“底线救助”向“高位福利”的政策执行异化[8-9]。这种解释路径着眼于兜底型社会救助制度所包含的政治价值理念，有助于厘清当前低保政策偏差的制度缘由，明确农村低保政策的价值选择，防止农村低保政策在扶贫减贫工作上形成不必要的功能超载。
以上三类解释逻辑分别从贫困信息甄别、行政体制环境、政策价值辨析剖析农村低保政策的“走样”，并提供了相应的政策偏差治理意见，均具一定解释力和启发意义。不容忽视的是，低保政策是一个处于不断建设和完善过程中的动态政策体系，政策“走样”是政策执行变量相互叠加、长期累积的结果，在不同的政策执行阶段呈现出不同的“走样”特征。如此看来，企图以单一视角解释政策缘何发生“走样”并提供政策修补或制度完善意见，必将无功而返。
基于此，笔者认为既往研究存在以下不足：第一，瞄准偏差的解释路径过于看重统计数据，忽视了低保政策执行的真实世界。数据统计标准很容易决定统计计算的结果甚至形成完全相反的理论认知。有研究表明，低保政策执行的确存在瞄准偏差，但偏差程度远未达到主流观点所认为的那么夸张。刘凤芹等发现学界对贫困概念的狭义理解误导了对低保政策瞄准偏差的整体判断，认为低保救助金没有全部分配在“收入贫困”人口上，超出1/3的低保救助金分配在其他类型的贫困人口上，获得低保救助金的非贫困人口在15%左右[10]。第二，一线弃权的解释路径局限于基层治理逻辑之中，缺乏政策层面的总体反思。目前农村低保政策日趋完善，对一线行政监管程度不断加强，低保政策“走样”却不见改善，反而引发大量基层治理矛盾，这显然需要跳出基层行政实践层面，对低保政策本身作全面系统分析。第三，政策泛福利化的解释路径有助于矫正一线弃权解释路径的不足，但却始终无法解释低保政策“走样”究竟如何发生。如果对低保政策体系的运作缺乏深刻认知，科学的政策价值也难以产生救助于民的政策效益。
本文将从政策体系与政策执行互动的角度，梳理农村低保政策体系的变迁，对当前农村低保政策“走样”生成的政策症结给予解释，并在此基础上对基层行政的整体性治理予以体制反思，并讨论农村低保政策完善的制度方向。
二、农村低保政策体系的变迁
以2007年国务院颁发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》为始，农村低保政策体系的建设已有十多年。截至目前，农村低保政策体系的总体目标、执行程序、救助标准等核心部分一直处于动态调整之中。本文梳理出2007-2016年国家层面发布的主要农村低保政策，见表1。
最重要的农村低保政策是先后于2007年、2012年和2014年颁发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》和《社会救助暂行办法》，三者分别标志着我国农村低保政策体系的建立、形成和法制化。以上述农村低保政策文件、行政法规等制度文本为基础，本节重点讨论农村低保政策体系中救助程序和救助内容两方面的变迁。
(一)低保救助程序：从村级民主评议到乡镇审核为主
从2007年农村低保制度建立到2012年《最低生活保障审核审批办法(试行)》出台，低保救助程序存在明显变化。《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》第四部分“规范农村最低生活保障管理”采取了“从农村实际出发，简便易行的方法”，将低保评定的关键程序放置于行政村层面，即“受乡(镇)人民政府委托，在村党组织的领导下，村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查、组织村民会议或村民代表会议民主评选后提出初步意见，报乡(镇)人民政府;乡(镇)人民政府审核后，报县级人民政府审批”。以上政策文本意味着，低保救助的实质性程序被简化为由村两委主导民主评议并决定谁能够享有公共救助资源，而乡镇人民政府的审核、县级人民政府的审批只具有形式意义。
政策形势很快发生变化，2010年民政部《关于进一步规范农村最低生活保障工作的指导意见》不仅将农村低保政策的目标从“解决温饱问题”上升为“解决基本生活问题”，而且全面强化了乡镇人民政府的审核职责：乡镇人民政府被要求对低保申请户开展全覆盖式的家庭经济状况调查;同时规定村级民主评议需要由乡镇人民政府统一组织并列席参加。更重要的是，该文件还专门强调“村级民主评议不是批准程序”，这显然是为了改变《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》政策执行中出现的村干部决定低保救助资源分配的乱象。
2012年国务院《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》更为鲜明地确立了“乡镇人民政府是审核最低生活保障申请的责任主体”，并且将低保审核程序的重心由村级民主评议变更为乡镇审核。也就是说，最初的低保审核程序中，村级民主评议在前、审核在后，后者仅具有形式审核功能;而新的低保政策规定审核在前、村级民主评议在后，后者成为附属性审核程序。紧随其后，2012年《最低生活保障审核审批办法(试行)》进一步细化了低保审核程序，确定了村级民主评议的核心功能在于核定对乡镇人民政府的家庭经济状况调查结果的真实有效性。
以上梳理发现，现行低保审核程序基本放弃了最初低保救助资源分配中以村级民主评议为主的方法，选择了略显繁琐的先是乡镇下乡入户调查、村级民主评议家庭经济状况真实性，而后乡镇审核通过的行政程序。村级民主评议在正式行政结构之外，属于典型的“简约治理”模式[11]。相比于传统的正式行政机构的消极行政而言，低保政策的制度設计对作为政策执行主体的乡镇政府提出了更多积极行政的要求。为确保低保救助资源的公平分配，乡镇政府和村级组织需要相互分工、有效配合，凸显出以乡镇审核为主的程序设计，这不仅强化了乡镇人民政府在低保审核上的行政主体责任，而且企图借助村级民主评议来获取正式行政实践的社会确认，以提高低保政策执行的公正性和合法性。
(二)低保救助内容：从社会兜底到综合救助
社会救助制度的政策定位是“托底线、救急难、可持续”，不同的社会救助制度具有相对独立的政策定位。在整个社会救助制度体系中，长期社会类救助、专项分类救助和应急类救助三者是并列关系，其中低保救助制度与特困人员供养制度属于长期生活类救助，医疗救助、教育救助、住房救助和就业救助属于专项分类救助，受灾人员救助和临时救助属于临时应急类救助[12]。我国力图建立将长期类生活救助与专项分类救助相结合，辅之以临时应急类救助的社会救助体系，例如国务院《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》提出要加强最低生活保障与其他社会救助制度的有效衔接，“加快推进低收入家庭认定工作，为医疗救助、教育救助、住房保障等社会救助政策向低收入家庭扩展提供支撑”。其政策文本所意图表达的显然是希望通过最低生活保障制度的实施建立生活困难人口信息档案，推动专项社会救助体系的建设。
但从我国社会专项救助制度的发展历程来看，专项分类救助从建立之初就和低保救助制度捆绑在一起。民政部2003年颁发的《关于实施农村医疗救助的意见》明确规定医疗救助对象是农村五保户和农民贫困户。农村低保制度建立后，医疗救助对象被更改为农村低保户。民政部2004年颁发的《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》明确规定教育救助对象之一为“持有城乡最低生活保障证家庭的未成年子女”。也就是说，在社会救助政策实施过程中，享有最低生活保障成为获得专项分类救助的“身份证”，而非低保户、非特困户在需要专项分类救助时极有可能因为不具备这个身份资格而被遭受拒绝[13]。
2014年颁布的《社会救助暂行办法》属于行政法规，其在我国社会救助制度中属于最高位阶的制度规范。《社会救助暂行办法》的立法思路延续了多年来我国社会救助政策实施的制度惯习，以最低生活保障制度为核心，统筹其他各项社会救助制度，尤其是专项社会救助制度，最低生活保障制度与社会专项救助制度实现了全面有效的衔接，我国正式进入综合社会保障救助制度阶段。《社会救助暂行办法》为低保政策执行提供了一个根本性、稳定性的法律制度框架，对低保政策执行产生巨大影响。
三、农村低保政策“走样”的生成机理
农村低保政策的政策目标是有效保障农村困难群众的基本生活。现阶段农村低保政策偏差的重点不再是“关系保”“人情保”“治理保”的层出不穷，而是享有低保救助资源的农户获得了比低保边缘户更多的救助资源，引发了新的社会不公。本节重点讨论农村低保政策如何在执行过程中发生偏差，并从政策可行性的角度讨论低保政策“走样”的制度根源。
(一)配额制主导下的“社区瞄准”
国家对低保政策的核心原则是“应保尽保”，但在政策执行过程中，考虑到地方财力是低保救助开支的主体，地方政府在财政预算中按照“以钱定线”“以钱定人”来编制年度低保救助计划，并形成低保政策执行中的配额制。配额制是典型的分配稀缺性公共资源的有效制度，大多数具有竞争性的公共资源的配置都采取配额制[14]，扶贫资源的配置也不例外[15]。也就是说，原本应该按照低保救助需求来确定民政开支，最终却形成了指导性的低保名额指标。配额制意味着，低保名额总是多于或少于实际的低保户数量，假设国家社会救助财政开支不断增加，低保名额就会逐年增加，而这并不表明农村社会中的低保救助需求在同步增加。
配额制主导下的低保政策执行采取国际通行的“社区瞄准”机制，即将贫困家庭根据困难程序排序，按照配额从贫困人群中筛选出最贫困的家庭给予救助[16]。与国际标准不同的是，在低保政策执行之初，为了节省行政成本并有效发挥“社区瞄准”机制在社会救助中的治理功能，乡镇政府赋予了村级民主评议实质性的社会救助审核权，“社区瞄准”机制不仅力图实现对乡土社会贫困人口的排序，而且直接决定了谁能享有公共救助资源。
低保政策如此设计的原因集中在两个方面：一方面，与世界上其他发展中国家类似，我国福利认证能力严重不足。福利认证能力是中央政府对社会保障需求状况的全面而准确的把握，最典型的比如美国建立的依靠税收体系而形成的社会保障信息认证能力[17]。我国低保政策的实施是在国家福利认证能力并不具备的前提下快速推行的，依靠村级民主评议的社区认证模式来弥补国家福利认证能力的不足。另一方面，“社区瞄准”机制相对于现代行政体系而言具有不可替代的优势。农村社会的家庭生计是显著的“半工半耕”模式[18]，农业收入和务工收入对于国家而言属于典型的模糊社会信息，均难以通过经济调查准确获得[19]。依靠乡土熟人社会信息相对对称的特点，国家能够简便易行地实现低保申请户贫困程度的排序。
“社区瞄准”机制运作依赖于村民自治的良好运作，否则便一定会发生贫困瞄准上的偏差。既然低保救助资源真正掌握在村干部手中，而社会民主原本就难以克服利益、关系、人情等因素的干扰，那么享有低保救助资源的人口中必然会产生一定比例的非贫困人口。低保政策在执行初期产生了大量的治理乱象，显然拜配额制主导下的“社区瞄准”机制所赐。社会救助审核规范化后，这类政策偏差很快大大减少。不过，即便乡镇政府强化低保审核程序的监管，只要村干部在低保救助资源配置中掌握剩余攫取权，社区瞄准偏差便不可避免。
虽然国家在当前低保政策执行中不断从制度上强化乡镇审核并弱化村级民主评议，但基层行政体制的执行惰性，使得“社区瞄准”依然成为低保救助资源配置的关键环节。所以，在村民自治运作不甚理想的前提下，低保配额制主导下的“社区瞄准”机制必然产生瞄准偏差，这作为低保政策执行的基础性偏差将长期存在。
(二)救助资源扩增下的“福利叠加”
自2007年全国性农村低保政策实施以来，我国农村低保救助事业获得了飞速发展。这一方面得益于地方经济的持续增长，另一方面则是由于低保救助支出责任从最初的地方负担制变为央地分级负担制[20]。中央资金在低保救助资金总盘中所占的比例提高，统计数据显示，2011—2015年中央补助资金在农村低保资金中分别为506.6、431.4、612.3和582.1亿元，其在总的农村低保救助资金中的占比分别达到75.3%、60.1%、70.6%和66.9%，近十年来我国农村低保覆盖率的总体情况见表2。
如表2所示，十年来低保资金增加了近900亿元，每人每月平均低保标准从最初的70元提高到312元，低保救助覆盖率从最初的4.98%提高到7.78%。在农村贫困人口不断减少的形势下，低保救助覆盖率的总体递增是行政化的配额制所致，即低保救助资金在财政预算中占有一定比例，并且民生政治建设不断增加低保预算比例。由此，低保救助资金的提高不仅表现为低保救助额度水平的逐年提高，而且表现为低保救助覆盖率的不断提升。
虽然无法准确测量出农村低保的需求量，但经验调研显示，低保救助覆盖率已经超出了实际的农村低保救助需要，绝大多数行政村每年都存在剩余指标如何分配的治理难题。一旦低保救助出现资源剩余，而配额制下的指导性低保指标又需要在行政体制内完成分配，那么即便不考虑基础性的社区瞄准偏差，也总有非贫困人口享有低保救助资源。剩余低保救助资源需要采取相对公平的方式分配下去，于是乡土社会的均平主义观念影响低保救助资源的配置，共同生活的家庭成员中的残疾人、重大疾病和高龄老人，成为争取剩余低保救助资源的重要依据。
现实情况是，基础性的社区瞄准偏差始终存在，加之剩余低保救助资源分配导致的政策偏差，低保户中便存在相当比例的人口获得了原本不该享有的公共救助资源。相比之下，人均年收入在最低生活保障线以上不多的低保边缘户就很容易产生相对剥夺感，并极易产生对低保政策的不满。此外，社会专项救助与低保救助捆绑执行，导致非低保户享有社会专项救助的可能性大大降低，这对社会专项救助存在需求的农村人口形成强大的排斥作用。
以上分析发现，《社会救助暂行办法》的政策本意并未规定低保户必须享有专项社会救助资源，但在乡镇政府执行《社会救助暂行办法》过程中，低保救助制度不仅与专项社会救助制度直接挂钩，而且改变了《社会救助暂行办法》中对专项救助制度的规定，例如低保户不仅能够直接享有医疗救助，还可以按照最高比例直接报销合作医疗费用;低保户全面享有危房改造补足，即使低保户的居住条件并不符合危房改造要求。
可见，现阶段低保政策执行中最容易引发低保救助资源分配不公的是《社会救助暂行办法》实施之后救助政策捆绑带来的显著的 “福利叠加”效应，即以低保作为享有其他优惠政策的准入资格的现象[21]。虽然专项社会救助政策早已存在，但之前的专项社会救助并不产生救助红利，低保政策与专项社会救助政策的捆绑并未形成可观的政策福利。关键在于，国家立法提高社会救助政策体系的制度化水平之后，专项社会救助制度建设得到极大发展，专项社会救助水平得到极大提高，享有低保资格便意味着能够获得更多的社会救助资源。且不论真正符合低保政策标准的贫困人口是否应该直接享有社会专项救助，那些能够参与剩余低保救助资源分配的非贫困人口依靠《社会救助暂行办法》的实施获利丰厚，成为社会救助资源分配中的不当得利者。
结合上述分析，农村低保政策偏差的机理如图1所示。
长期以来，学界将低保政策“走样”的责任归咎于地方政府的不作为或乱作为，很少从政策体系的层面来看待低保政策执行的不尽人意之处。结合以上论述，低保政策“走样”的制度根源在于社会救助政策体系救助分类能力的匮乏，即低保政策缺乏将低保人口进行筛选后与专项社会救助制度衔接的能力;专项社会救助政策亦难以对低保人口进行重新筛选并给予救助，反而乐于将低保对象作为专项社会救助资源分配的前置要件。正是如此，原本应该相互独立的社会救助政策在执行中相互搭便车，进而形成政策捆绑执行后的“福利叠加”，带来低保政策的“走样”。
四、低保政策“走样”的整体性治理
(一)整体性治理的行政动力
在乡镇政府的行为逻辑中，低保政策执行属于“条条”为主的专项社会发展业务工作，与其他科室站所的业务工作毫不相干，无法在行政体制中获得额外的组织资源支持。乡镇政府将专项业务工作转化为中心工作，对科层体制内的组织资源重新整合，以行政内部发包的方式，实现业务工作量的指定到人[22]。对比低保政策的程序性规定，可以发现，乡镇政府針对政策偏差所开展的整体性治理实际上并非制度创新，而是偏向低保政策体系的全面回归，即真正开始贯彻以乡镇审核为主的低保救助审核程序，将村级民主评议操作为低保申请户家庭经济状况真实性核实的必要环节。
乡镇政府推动的整体性治理并非是为了克服低保政策执行的“碎片化”，而是力图弥补乡镇科室行政人力资源的不足，以应对压力型体制下的政策执行压力。从理论上讲，整体性治理需要以信息技术治理为依托[23]，但对于大多数乡镇政府而言，低保政策执行显然无法得到信息技术治理的足够支持。所以，低保政策“走样”的整体性治理的组织基础是具有中国特色的官僚制，地方政府推动整体性治理的目的并不是为了更好地为农民服务，方式也偏向于传统意义上组织动员式的中心工作机制。
面对低保政策“走样”，基层政府向来缺乏治理动力。即便在政策执行压力之下，地方政府难以突破政策体系所划定的诸多限制。基层行政的整体性治理的动力在于：一方面是上级政府开始强化了对农村最低生活保障工作的考核力度，這无形中提升了地方党委政府的领导重视程度;一方面是低保政策本身导致了公共救助资源配置的执行难题。如何以更为公平合理的方式解决制度本身带来的不公平，克服村级治理带来的社会冲突，是乡镇政府在政策执行压力下必须着重考虑的问题。为了应对上级行政考核和党委纪律监督，乡镇政府必须全面清理多年来低保政策执行所形成的问题，以统一的制度性规定贯彻落实下一年度的农村低保救助任务。
乡镇政府对“简约治理”模式具有极强的制度化依赖，为了减轻行政负担，乡镇政府倾向于将行政任务放置于村民自治的半正式行政结构下，使得村级组织的行政化程度不断增加，村干部在行政事务中的权力不断增大，甚至形成了村级治理的“寡头定律”[24]。村级组织在分解乡镇政府行政负担的同时，也不可避免地成为资源输入乡村过程中的食利者。低保政策执行中形成“社区瞄准”偏差，很大程度源于村级治理的特殊性。如果企图彻底实现低保救助资源分配的公平、公开，无异触动了村干部所把持的利益奶酪，甚至会降低乡镇政府其他政策的执行能力。
我国的党政体制决定了低保政策偏差的整体性治理依然遵循权力的高度集中，即便制度性的权力打破了低保救助资源分配“关系—利益”网络，只要乡镇政府保持强有力的政治性和政策执行力，低保救助资源分配相对公平的政策执行结构便可很快形成。更重要的是，乡镇政府作为低保政策的执行主体，能够为低保审核提供统一标准，实现行政辖区范围内的程序性公平。
(二)整体性治理的限度
我国政府纵向层面的“职责同构”虽然带来了不少体制弊端[25]，但却是保障政令畅通的有效行政体制设计。就地方治理的日常行政运作而言，中心工作并非学界通常所认为的运动型治理，而是呈现出一系列常规化特征[26]。乡镇政府在政府体系中的定位就是具有综合治理功能的一线地方政府，乡镇政府科室、站所的日常工作一方面承接上级“条条”的指令，一方面是在中心工作中成为其他“条条”行政工作的协助单位。受限于乡镇机构编制和行政经费预算，乡镇政府的科室、站所经常无法完成被要求严格执行的诸多政策，凡是进入到政策执行压力序列中的日常工作，便直接在乡镇内部转化为中心工作，由原站所科室牵头，其余单位视情况作为成员单位协助工作，最终统一于乡镇党委政府的领导。迫于政策执行压力，乡镇政府只需采用中心工作机制便可轻而易举地修正低保政策执行偏差。就此而言，乡镇政府推动的整体性治理最重要的是重新确立了低保救助资源分配的权力与规则，确保乡土社会的贫困排序更加公平合理，更加标准化，突破社会民主的地缘血缘因素和利益关系带来的局限性。不过，乡镇政府全面主导的低保救助资源分配并不意味着对“社区瞄准”机制的彻底摒弃。以乡镇审核为主的政策执行结构反而意味着乡镇政府需要将村级民主评议定位于真正的“社区代理”，积极发挥村级组织的协助功能，协助乡镇政府识别乡土社会中的贫困人口并实现贫困排序。
在乡土社会中，原本存在不少不符合国家低保标准但符合乡土社会贫困标准的申请户，在原先的低保评选中，村干部灵活操作而让这类低保申请户享有低保救助资源。现行的做法则存在矫枉过正之嫌，村级组织更多地扮演了低保审核程序中最后的评议功能，只具有基层民主表演性质。政策执行压力是乡镇政府运作的外部变量，政策执行压力减弱，政策执行偏差便会去而复返[27]。在乡镇政府运作中，中心工作及其相应的工作机制随处可见，但难保让低保政策作为中心工作的可持续性。一旦其他政策执行在乡镇工作中占有重要位置，即便低保政策执行依然被列为中心工作，也很可能是徒有其名，原本被上收至乡镇政府层面的低保评选，又被下放至村级组织，低保政策执行的社会有效性便难以维系。
五、结论
国家政策需要依托行政体制实现有效执行，同时需要考虑基层行政实践的执行能力，否则再好的政策也注定无法获得有效执行。从政策与政策执行者的关系来看，政策建设和基层行政实践应该实现良性互动：政策建设从基层行政实践中获得有效反馈，进而不断调整以更加符合实际情况;基层行政从政策执行中提升政府的公信力和合法性。然而，农村低保政策的执行给地方政府带来的是“剪不断理还乱”的基层治理矛盾，乡镇政府为此背负起政策执行的负面后果。不可否认，地方政府未对低保政策救助审核程序的变化给予积极响应，在政策执行中曾出现普遍性的一线弃权，导致较为严重的“社区瞄准”偏差。不过，基层行政监管强化之后，现阶段低保政策偏差集中于低保救助资源剩余和政策捆绑执行所带来的社会不公，这显然是在信息技术治理不足背景下基层行政实践难以突破的治理困境。
《社会救助暂行办法》的实施导致政策执行偏差的同时，也为政策“走样”的治理提供了制度契机。以低保政策执行及其偏差治理为例，政策执行的中国经验在于政策体系的变迁始终为政策执行提供了更大的灵活空间，同时地方党政体制主导下的整体性治理能够为政策偏差的矫正提供政治支持和行政体制空间。吊诡的是，恰好是低保救助资源的剩余，给基层行政实践带来的执行压力，使得以乡镇审核为主的救助审核程序得以全面贯彻。从制度变迁的角度看，低保政策体系以《社会救助暂行办法》的出台而实现法制化，在执行过程中生成政策“走样”的同时，也提供了低保救助资源配置标准化的执行压力。基于此，笔者认为《社会救助暂行办法》未来进一步法制化的方向不仅在于实现从行政法规向全国人大立法的迈进，而更需要以现有社会救助体系为基础，探索性地建立低保政策与专项社会救助政策之间的分类衔接机制，从政策源头克服“福利叠加”效应。
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Implementation Deviation of Rural Subsistence Allowance Policy and Its Integral Governance
YIN Zi
(Law School， Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan430073， China)
Key words：rural subsistence allowance policy; policy “out of shape”; social assistance; holistic governance; classification bridging mechanism
作者：印子
〔
农村低保是一种典型的兜底保障，是社会救助体系的重要组成部分。随着保障水平大幅度提升，低保户作为政策目标群体，可按月/季度稳定地领取补助收入，生产生活得到了持续性保障。据民政部2020年發布的公报显示，2019年我国城乡居民低保对象共有4316.3万人，农村低保平均标准达到每人每年5335.5元，平均每人每月约445元。在脱贫攻坚工作中，农村低保政策发挥着保基本的重要作用，农村最低生活保障政策与精准扶贫政策的衔接是推动全面脱贫的有效机制。然而，农村低保政策在发挥着促进社会公平、维护社会秩序稳定功能的同时，也面临着福利保障水平提升但低保户能力发展不足的困境，低保政策的有效执行已经成为乡村事务治理中的一个综合型难题。
农村低保政策执行的基础是政策对象的瞄准，即最低生活保障资源多大程度分配给了穷人。尽管民政部门明确了农村低保的申领标准和条件，但政策对象识别不精确现象较为普遍。李棉管认为低保户、贫困户等政策对象的瞄准存在技术难题，根源于简约治理和农村社会环境的复杂性的内在张力。政策执行主体难以获得政策对象的完整信息，而政策对象也缺乏对低保政策信息的准确理解。在乡村社会的政策实践中，农村低保对象的瞄准还是一个治理难题：一方面，农村低保政策具有福利分配属性，基层政府和村庄干部在政策执行中面临着行政资源和执行动力不足的制度约束;另一方面，地方社会的权力关系网络嵌入到了低保政策资源分配过程，精英俘获的“关系保”和治理需要的“维稳保”导致低保制度发生了执行偏差和异化。因此，尽管面临着国家对识别偏差的着重关注与干预，县乡政府和村组干部仍采取了目标一致、策略各异的自我保护方案，政策对象识别偏差始终无法彻底消除。
农村低保政策对象识别偏差引起了对政策效果的反思，即农村低保政策是否取得了保护弱势群体和促进社会公平等效果。韩华为、高琴利用家庭追踪调查数据分析表明，农村低保政策瞄准误差较为普遍，降低了低保政策的保护性功能和减贫效果。除了瞄准偏差外，农村低保政策效果减弱还与福利依赖具有联系，农村低保户过度依赖社会救助用于维持生存，发展能力并未得到显著性提升：一方面，农村低保救助扩大化带来了新的社会矛盾，政策关联群体的弱满意度提升了政策执行成本;另一方面，农村低保政策对象扩大化带来了福利泛化现象，导致了国家公共资源投入增加，农民福利感知和基层治理秩序却未同步增强的政策悖论。此外，由于农村低保政策具有保护弱者的伦理价值，政策执行过程中产生了“福利叠加”现象，产生了严重的政策攀比问题。因此，低保政策执行没有带来农民满意度明显提升，政策效果被遮蔽在福利刚性机制之中，并引起了受助者、基层群众和基层干部等主体的不满。
政策对象瞄准偏差、政策效果弱化与基层群众不满意是解释农村低保政策执行及其效果研究的主轴，但背后的关键逻辑仍需要扩展研究。胡宏伟、童玉林等对农村老年人调研数据分析表明，农村低保政策并没有大规模地存在着瞄准偏差。在精准扶贫政策实施以来，农村贫困人口收入数据被完整记录，农村低保偏差经过专项清理后，政策对象瞄准的精确性已经大幅度提升。那么，为什么基层群众对农村低保政策仍然不满意?国内外关于社会救助政策及贫困治理的社会污名化为揭示这一问题提供了启示。B.Williamson认为，由于经济条件的不足，贫困者在与社会互动过程中会遭受排斥，他人会给贫困者贴上负面标签。在社区日常生活中，接受过社会救助的贫困者与其他居民的差异，会加剧贫困者被污名化的风险。这种污名化现象在农村低保户群体中广泛存在，弱者的身份既是低保户争取利益的谈判筹码，也是引起社会污名的来源。从社会救助污名化的研究视角看，福利污名、社会污名和制度污名之间存在着紧密联系，而个人感知也是重要的因素。
主观认知是研究农村低保政策执行及其效果的新视角。在乡村的田野调查发现，农民如果对低保户行为认知是负面的，就会产生“他吃了低保，这个国家政策就不合理”的朴素逻辑，折射出农民对政策目标群体的认知和政策认知间的复杂联系。因此，沿着关于社会救助和贫困治理的污名化视角，将对贫困户的社会认知延伸到政策认知，是解释低保政策执行满意度何以低下的重要路径，这种分析思路主要涉及三个层面的问题：第一，农民是怎么认知低保户的，即低保政策目标群体特征的社会认知问题;第二，目标群体特征的社会认知是如何传导到对国家政策的认知的，即对目标群体的认知与政策认知的关联性问题;第三，传导过程的内在逻辑及效应是什么，即政策认知传导的机制性问题。本文借助Z村的田野调查资料，对这三个问题进行阐释，以揭示农村低保政策执行的政策认知逻辑，为国家各类惠农政策执行提供新启示。
二、农村低保户形象的社会认知：Z村的案例
Z村位于四川盆地中部的丘陵地区，是一个典型的农业主导型边缘村，约有420户1150人。2015年该村有低保户29户，2018年低保专项治理中清理9户，精准扶贫政策实施后增加4户低保兜底的贫困户，现有农村低保户24户，约占村总家庭户数的5.7%。与全国其他农村地区一样，尽管Z村对低保户进行了清理和调整，但农民对低保政策的满意度仍比较低，低保资源分配是村庄矛盾的重要来源之一。因此，以Z村为案例对农村低保政策执行及其效果进行分析具有较好典型性和代表性。
1.类型划分：Z村低保户的原始特征
Z村24户低保户都经过了严格的申请流程，符合农村低保政策的标准和覆盖范围，镇、县和市的民政部门多次核查都未发现问题，不存在“人情保”“关系保”等冒领低保现象。当地村委会完整地记录了24户低保户的基本情况，留存了个人书面申请、村委会现场人户评估、村民代表大会讨论通过并公示、镇政府审核和民政部门批准等完整材料。村委会副主任认为“以前的确存在不规范的地方，国家现在查得非常严，低保户、贫困户的钱谁都不敢拿。我们村的低保绝对没有问题，经得起检验，都是些‘老弱病残孤’”。在国家对农村低保等社会救助政策进行严密检查和政策对象瞄准后，关系和权力因素在Z村的低保政策执行中的操作空间被严格压缩。在高政治和行政压力之下，县乡村的干部也没有动力将低保政策转化为“维稳”的治理工具。因此，按照农村低保政策的原则和标准，Z村的低保资源分配基本合理，政策对象锚定也是准确的。
从村委会提供的材料发现，“老弱病残孤”是Z村低保户个体特征的原始写照，该村的低保户主要包括身心残疾、大病重病、年迈丧子、孤独无依和贫困户转低保等5类，这5类都符合农村低保政策保护弱势群体的要求，具体见表1。然而，Z村农民却对部分低保户非常不满，认为：“有的人的确符合吃低保条件，但他不该吃”。有村干部也认为：“有的人吃低保，不注意自己行为，造成了群众不满，给我们工作造成了很大意见。”这种不满，并非来源于政策对象瞄准偏差，而是源自基层群众以独特的视角认知贫困户，他们对低保户的认知超越了“老弱病残孤”的原始特征。
注：根据村委会提供的资料和对低保户访谈的资料整理而来。
2.社会认知：Z村低保户群体形象的再构建
低保户形象的再构建是指反映低保户特征的综合性社会认知变化。农民根据低保户在乡村社会中日常生活的呈现，对农村低保户“老弱病残孤”的边缘人和弱势群体的认知定位发生了改变。通过对Z村非低保户农民访谈发现，当地农民对农村低保户认知具有道德和伦理取向，对低保户的行为特征提出了新的要求，“有些低保户做的事，完全不应该是低保户该干的”成为村民们普遍的看法。Z村农民对不少低保户存在着“好吃懒做混”的社会认知，认为“这些人属于低保户是真的，但有不少人游手好闲也是真的”，具体情况见表2。
注：资料来源于对村干部和农民的访谈整理，类别划分主要是为了刻画出农民对低保户的认知，这种认知往往是复杂的、多样的和动态的。
Z村农民对农村低保户形象的社会认知是主观的、不完整的，但这些认知却是真实的、普遍的。农民产生这种社会认知不仅与政策福利分配有关，还折射出村民对低保户这一政策目标群体的重新界定，反映出村民对低保政策执行的不满。进一步调查发现，大多村民原本都同情低保户的遭遇，有“吃低保并不是一件好事，有手有脚靠自己”的认识定位。然而，农民在对部分低保户形象的认知发生变化后，却产生了“国家的钱不能够这样浪费”“国家怎么会帮好吃懒做的人呢”“现在的国家政策太不合理了”等政策认知，这表明这些农民对部分农村低保户形象的社会认知转变成了政策认知。
三、传导到政策认知：社会过程与特征
Z村的案例表明，农民将政策目标群体的负面行为与政策合理性进行捆绑，政策目标群体成为农民理解和认知低保政策内容、过程和效果的窗口。这种政策认知的底层逻辑反映出农民特定的价值观念，他们将低保收益群体等同于“吃国家饭的人”“领固定工资的人”，这些人的行为特征就代表国家政策指向，部分农村低保户“好吃懒做混”的负面形象自然会被理解为源自政策的不合理，“个体污名化”导致“政策污名化”，这背后有着特定的传导过程和特征，见图1。
1.传导到政策认知的三个过程
第一，对低保户形象认知的锚定机制。在熟人社会网络中，当某个人成为低保户后，农民对其日常生活的观察会逐渐增加，对其个体行为特征进行扩大化理解。在村民代表大会同意和审批公示后，低保户成为全体农民关注和讨论的对象，对这类政策目标群体特征的归纳，如同其他乡村公共事务一样，被置于“可受公评”的范围。在观察和了解到低保户的日常生活状态后，农民会在各种场合反复讨论、传播和检视低保户的行为，而低保户的负面形象则最容易引起关注和讨论，成为村里人的“公共话题”，农民在反复讨论中形成对低保户形象的社会认知。Z村的村民认为：“谁成天抽烟喝酒、不务正业，这不是我一个人这么说，村里其他人都这么说。”因此，对低保户形象的认知存在一个“锚定”过程，低保户作为低保政策目标群体被农民特别关注，除了“老弱病残孤”的原初形象，部分低保户“好吃懒做混”的负面形象成为理解这个群体的新认知标签。
第二，政策內容认知的抽象转换机制。当对低保户负面形象的社会认知形成后，农民产生了一种新的政策价值观：老弱病残孤是享受低保政策的道德基础，勤俭节约则是享受低保政策后的道德要求。因此，在乡村社会的互动中，部分低保户的负面形象会被翻译成低保政策的某些内容与导向。久而久之，农民形成了一种政策认知惯性，他们更容易从自己翻译过的政策导向来理解政策本身，而非从政策文本学习或村干部的宣传动员等渠道。由于缺乏正式的政策引导，当他们翻译过的政策内容与既定的政策价值观产生明显冲突时，农民会产生一种政策困惑，特定事件又会催化这种政策困惑。例如，2019年Z村在迎接上级政府扶贫检查时，发生了乡镇和村干部花钱请人帮吃低保的贫困户清扫家中垃圾的事件，这起事件在村内被广泛流传和讨论，农民把低保户的懒惰行为和国家政策的合理性进行直接联结。由此，对低保户负面形象的社会认知抽象转化为对国家政策的认知。
第三，国家政策不合理的固化机制。尽管建立了低保户的动态瞄准机制，弥补了“关系保”“人情保”“维稳保”等明显政策漏洞，国家却不可能对低保户个体行为进行干预。Z村的村组干部也认为“部分低保户确实不像话”，但这种认知没有带来乡村干部的纠偏行为，“他是符合条件的”表明乡村干部没有纠正低保户个体行为的权限，也缺乏政策执行的纠偏动力。但是，农民却无法理解政策缺陷的真实存在，只能将这种“想不通”心理归结于国家对低保户负面行为的容忍，最终延伸出一种“国家只管发钱，不管钱用得合理与否”的认知偏差。Z村的一位农民在访谈时指出：“这不是低保户有问题，这是国家政策有问题，农民是随着政策走的，怪就怪政策不合理。”这不仅带来农民对农村低保政策认知的固化，这种固化了的政策不合理认知还带来更多政策领域和治理领域的不信任。
图1 从目标群体认知到政策认知的传导机制
2.传导到政策认知的基本特征
“锚定”“转化”和“固化”的认知过程反映出农民理解国家政策的内在逻辑，农民从社会底层自下而上地理解国家政策，对政策目标群体行为特征的社会认知影响着对国家政策的认知。农民在与政策目标群体的互动中学习政策知识并形成政策价值观，而非像政策专家对照着政策文本逐字逐句学习理解，也不像政策制定或执行者自上而下地对政策文本进行分解。这种认知过程折射出农民政策认知的基本特征。
第一，农民政策认知途径单一化、内容获取片段化。农村低保政策的文本内容具有完整性，并以规范形式呈现出了从申请条件到监督机制等政策要求、程序与意义。然而，Z村农民大多仅从村干部口头宣传、村委会张贴公示等有限渠道掌握低保政策的内容，尽管也能够领到农村低保政策的文本化宣传资料，其呈现的内容对农民而言依然是复杂的、抽象的，或者很难有动力去完整学习。然而，作为农民理解国家政策的窗口，政策目标群体的日常生活呈现却是具体的、生动的，农民把对低保户形象的负面认知转化为碎片化的政策认知，碎片化的政策认知由村民间的议题讨论、信息传递和知识加工，最终被拼凑为关于低保政策的“认知画像”，复杂的低保政策文本被农民翻译成诸如“人懒吃低保”“吃低保人变懒”“政策养懒人”等口头式、简化的刻板印象。
第二，农民政策逻辑推理简单化、效果判定具体化。促进社会公平是农村低保政策的重要目标，对弱势群体构建起基本保障体系是政府的基本职能。对于农村低保政策，国家虽然设定了提升低保户发展能力的要求，但维持基本生活的兜底保障仍是主要目标。然而，农民与国家的政策逻辑截然不同，他们认知中判断低保政策是否公平，一方面需要将贫困户与其他农民横向比较，分析低保户“能否能够维持基本生活”：另一方面还要观察低保户获得政策支持后是否勤俭节约、是否努力经营家庭，从结果加以印证。从田野调查发现，Z村农民对低保户“老弱病残孤”的遭遇报以同情，能够接受国家对低保户的照顾;与此同时，又普遍认为大多数低保户就算没有国家救助，通过自己的劳动也能够生存，获得国家救助之后，一些低保户不够节俭、不再从事劳动恰恰造成了不公平。基于这种朴素公平正义观，当农民对低保户形成负面社会认知时，他们就必然将这些负面认知归结于政策不合理，这个认知过程呈现出政策逻辑推理简单化、效果判定具体化的特征。
四、何以传导到政策认知：多重根源及负效应
政策对象瞄准、政策执行效果与社会公平正义构成了低保政策执行过程及效果理解的明线，而政策目标群体特征认知转化抽象为政策认知和由两种认知推理国家政策合理性构成了对低保政策执行过程及效果理解的暗线，前者是专家学者、政府官员等精英群体理解国家政策的视角和方式，后者是农民理解国家政策的视角和方式。农民自下而上理解国家政策的视角和方式，是对政策目标群体个体特征认知导向政策认知的重要原因，这个过程受到了乡村社会复杂因素的影响。
1.导向政策认知的多重根源
第一，低保户道德属性和农民公私观联结的文化逻辑。弱势群体身份是农村低保户道德属性的伦理基础，农民将这类人的日常行为特征多界定为贫困或个体遭遇不幸。因此，对低保户进行救助具有道德合理性，而低保户受到政策保护后的负面行为则是对道德属性的违背。弱势群体未受到政策保护之前，农民不会过于关注这些人的日常行为，负面行为并不会被过度解读。一旦弱势群体与国家政策有联结时，低保户的日常行为就具有一定的政治意义，农民就会将其日常行为置于政策认知的公共讨论之中，这与农民持有的公私观念有紧密联系。在乡村社会中，农民公私观念具有复杂性和动态性，它体现在家庭、宗族和乡村社会共同体等领域的行为逻辑中，又表现为对国家和社会的边界认知。Z村农民习惯地将与国家政策有关的人或事界定为“公家”，对政策目标群体的“公”属性进行了扩展，认为农村低保户享受了国家救助，定时定额从国家领取经济收入，自然就是依赖国家财政、端“铁饭碗”的具有“公”属性的人。因此，在对低保户观察和理解时，农民往往从“公家”的角度对其行为的合理性进行评价，当低保户个体行为与设定的“公家”形象发生冲突时，他们就会怀疑国家政策的合理性。因此，低保户的道德属性和农民公私观的相互作用，是对低保户形象的社会认知导向政策认知的文化逻辑。
第二，农民原子化和低组织化交织的社会逻辑。农民原子化瓦解了乡村社会的公共性，乡村内部的共生合作关系减弱，国家和农民之间缺乏自治组织和宗族组织等“中间组织”的有效联结。在公共性缺乏的原子化村莊，低保不是“谁应该有”的社会问题，而是“他有我没有”的经济利益争夺问题，保护弱者的乡村公共规则被原子化农民的利益比较所取代。Z村就是一个典型的原子化村庄，具有组织化程度低的问题，乡村社会内部缺乏联结各方的结构性力量，村两委、宗族组织等“中间组织”在乡村事务治理中的功能减弱，这给低保政策执行带来困难：一方面，“中间组织”无法引导农民树立保护弱势群体的公共意识，低保户被当成乡村社会的边缘人和乡村治理的负担，产生了对低保户群体的集体排斥;另一方面，“中间组织”缺乏对低保户日常负面行为的有效调节手段，低保户从国家获得救助后也从乡村事务治理中主动退出，对弱者身份进行遮蔽以自我保护。因此，公共性消解导致乡村社会缺乏对弱者保护的自救助机制，低保救助变为仅是国家关注而非乡村社会关注的政策问题，农民对低保户日常行为的理解逻辑就会导向“公”的层面，这是对低保户个体特征认知导向国家政策认知的社会逻辑。
第三，福利依赖和农民政策攀比的经济逻辑。农村低保实行直接福利供给的兜底保障政策，缺乏以“工作能力”为核心指标对低保户进行分类，广泛地存在“福利依赖”效应。低保户获得救助后通常稳定连续地受到救助，从而导致了对国家的过度依赖和自我发展能力低下等问题。受到福利依赖效应的影响，有一定劳动力的低保户自谋发展的意愿很低，除了对低保户排斥的社会根源外，低保户普遍持有家庭收入提高后就会被国家取消低保户资格的心理，甚至还会抱怨国家救助水平过低。低保户福利依赖效应还会带来福利叠加问题，国家各类政策都向低保户集中，这会强化农民间的政策攀比行为，争相与国家政策联结以获取政策利益，结果便是乡村社会内对低保户资格的竞争，而低保户资格竞争是农民彻底转向经济理性的重要标志。在福利依赖和政策攀比两种作用机制下，农民进一步从经济层面对低保户日常行为加以考量，认为国家政策资源分配不合理、不公平，这是农民对低保户形象的社会认知导向国家政策认知的经济逻辑。
第四，政策资源输入与基层政权悬浮化张力的治理逻辑。为了防止乡村社会迅速“塌陷”，国家加强了对乡村社会的秩序整合，通过国家力量嵌入维系乡村社会稳定，向乡村社会输入大量政策性资源。农村低保救助范围扩大后，基层治理面临着新的政策任务，既要以科学手段实现政策对象瞄准，又需要对政策对象进行合理干预。然而，随着基层政权运作的悬浮化，基层政府与农民的关系日渐疏松，既无法组织和动员村民，也缺乏有效的工具和充分的资源对低保政策执行过程进行动态监督。农村低保政策执行具有刚性特征，在政策对象瞄准后，政策资源分配就被固定下来，基层干部很难有自主权介入到低保户的日常行为中，无法扭转农民对政策对象的负面认知，对政策执行过程进行纠偏。因此，即便在国家强化对低保政策执行的监督后，基层干部为了规避问责风险，也只能尽力解决政策对象是否瞄准的问题，大规模政策资源输入与基层政权悬浮化的张力，构成了农民对低保户形象的社会认知导向国家政策认知的治理逻辑。
2.传导到政策认知的负效应
从目标群体特征来理解国家政策是政策认识的底层视角，这是从乡村社会内部认知国家政策最直接、最简单的方式，农民按照自身的政策价值观和政策推理逻辑将抽象的政策内容转化为社会底层能理解的政策话语体系。然而，从Z村的案例发现，由于农民将对政策目标群体形象的负面认知固化为国家政策不合理，这种政策认知方式具有明显的负面效应。
第一，农民对国家政策认知的片面化和扭曲化。在缺乏完整政策认知能力和政策知识储备的情况下，农民政策认知过程的片段化隐含着对政策内容理解片面化的风险，将对低保户个体特征的主观认知错误地导向碎片化的政策内容。在这个过程中，由于缺乏动态的纠偏和内生约束机制，农民片面化的政策认知实际上扭曲了低保政策内容：一方面，农民的政策认知扭曲，产生了国家“救懒不扶勤”的刻板印象，导致了“政策不合理”“政策不公平”等政策合法性危机，农村低保政策维护社会公平正义的政策价值被消解;另一方面，农民的政策行为扭曲，产生了“争低保”“争贫困”等政策攀比行为，导致了政策目标群体瞄准难、执行成本高等政策执行危机。Z村有农民为了吃上低保，在村庄内部与养子“假断绝关系”并与妻子“假离婚”，采用极端手段去争取国家福利政策，误认为“单身一人”就可以吃上低保。这表明政策认知扭曲在乡村内部会带来行为扭曲，并蔓延到乡村治理、农民家庭和个人等层面，低保政策执行中的单一危机转变为乡村社会的综合型风险。
第二，农民对国家政策和目标群体的反向排斥。公共政策具有排斥性，它是一种权威性的价值分配方案，具有对公共生活和社会成员行为进行导引、规范、协调和制约的重要作用，对一种价值取向的选择就意味着对政策对象及其适用性进行区分。农村低保政策源于对弱势群体的公共保护，它区隔了不同个体在社会系统运行中的生存和发展能力，有维护公平正义和社会秩序稳定的价值目标。然而，低保政策的福利性引发了农民的政策攀比，政策排斥造成了乡村社会的矛盾，农民产生了被排斥在政策之外的心理，从而加剧了农民的政策竞争行为，诱发了拼惨、比贫困等价值失范现象。从Z村农民对低保户的负向认知看，低保政策还引发了反向政策排斥的现象，农民将依赖低保生存的人排斥在社会关系之外，将部分低保户的负面形象扩展为对整个低保户群体的认知。反向政策排斥撕裂了乡村社会，低保户不仅因“老弱病残穷”进行自我区隔，在农民对其进行排斥之后，他们会更加减少与农民的互动和交往，彻底成为乡村社会里的边缘人。
五、政策启示：优化农村低保政策执行的建议
农民通过政策目标群体理解政策内容的政策认知方式是文化、社会、经济和治理等因素综合作用的结果，反映出农民政策认知途径的单一化和认知过程的片段化，导致了政策认知的扭曲化以及农民对低保户和国家政策反向排斥等负面效应。夹杂着政策利益比较，农民对低保户日常行为进行了过度扩展和解释，这种认知是真实的，却也是片面的，导致了政策目标群体被污名化。为了避免农民边受益、边不满的现象，国家在强化政策对象瞄准和监督问责之外，应结合农民特有的政策认知逻辑，建立起农村低保政策执行的控制工具。
第一，政策宣传立体化，扩宽农民对低保政策的认知渠道。从政策理论视角看，农民认知渠道多元化能够提高政策知晓度，有利于促进国家政策与农民联结，化解政策执行的“最后一公里”难题。为了提升农民政策知晓度，充分考虑乡村社会的文化、社会、治理、经济等因素，构建起包含政府动员、互联网络、政策学习、政策目标群体认知等手段的立体化政策宣传机制。尤其是在网络社会背景下，基层政府政策宣传应“接地气”，应利用新媒体手段进行政策传播，融入农民能够理解的政策话语和元素，将抽象的、格式化的政策内容转为具体的、可视化的短视频，增强政策宣传的开放性和灵活性，提升农民政策认知的新鲜感与效果。
第二，政策纠偏动态化，消除政策目标群体的负向行为。过程控制是保证政策执行效果的重要基础，国家不仅要引入“投入一产出”的绩效管理，还应建立政策执行过程的动态控制机制，及时发现政策执行的偏差及其根源。动态控制机制包括两个方面：一方面，建立政策偏差反馈机制，将政策偏差信息自下而上地反馈到决策系统中，化解低保政策执行中决策和执行相分离的难题，以动态反馈促进决策和执行的统一;另一方面，引入对政策目标群体的控制机制，明确政策目标群体享受惠农政策后的权责关系，对其行为进行合理引导和规范，及时纠正政策目标群体的负向行为。
第三，以德治推行人心治理，减少农民间政策攀比行为。随着乡村社会结构的不断变化，追求经济利益是当前农民的主要行为逻辑，低保政策的分配效应引发了农民对政策不合理的认知偏差，这实际上是一种不满足的社会心理。对于有福利刚性特征的政策，基层政府在执行中应对农民的政策心理进行合理引导，以乡村德治传统推行人心治理，减少不合理的政策竞争和攀比行为。防止农民对依赖于政策生产的目标群体进行反向排斥，在乡村集体事务治理中不能有意区隔普通农民和政策群体，既要防止强势政策目標群体中心化问题，避免低保政策向少数农民叠加，又要杜绝弱势政策目标群体边缘化现象，降低农民利益失衡的主观心理。
第四，赋予村组干部一定自裁量权，增强政策执行自主性。调整低保政策执行的基本逻辑，从大水漫灌式的粗放式执行转变为精细化的动态执行，赋予基层干部一定的政策执行自主性。一方面，在政策对象瞄准后，应增强低保政策执行的弹性，基层干部可以对明显违背政策价值取向的目标群体行为进行规制，实现低保政策执行能进能退;另一方面，基层干部应主动纠正农民扭曲的政策认知，增强基层干部的政策诠释能力，科学准确地向农民解释低保政策的价值，提升农民政策认知的准确性，避免农民对政策目标群体行为进行过度解释，在乡村内部阻断将个体负面行为归因为政策不合理的文化、社会、经济和治理因素。
责任编辑：秦开凤
作者：贺璇
摘 要：“低保”制度的有效性取决于这一制度实施过程所涉及的关键环节和关键要素，以及这些环节与要素之间的关系能否得到科学的认识和正确的把握。也就是说，“低保”制度是否获得预期的效果以及其功用的大小，取决于“低保”制度运行中究竟存在着哪些问题，以及这些问题在一定的经济、政治、文化、社会条件下能否得到有效解决。“低保”制度从建立到完善需要一个漫长的探索过程，通过对相关文献的总结，并从中寻找中国“低保”制度研究的发展、演进轨迹，进而形成一个比较清晰的研究框架。
关键词：“低保”制度;文献;研究轨迹
一、关于低保制度重要性的研究
孙立平(2004)研究发现，仅仅通过市场运作，经济收益不可能自觉分配给社会的贫穷群体，我们需要一种再分配职能来纠正这种不断增加的不平等。他提出，社会分化是以不平等的秩序为基础的，经济增长与社会发展处于断裂状况。最低生活保障制度就能够发挥其应有的功能，它的有效补偿机制，可以缓解区域差异的扩大，城乡差距的扩大，不同群体之间收入差距的扩大，使经济发展和对普通民众的社会保护的共同目标最大化。
周沛(2010)认为，最低生活保障制度是社会保障制度的重要组成部分，是现代国家最基本的社会保障制度之一，它对于解决贫困人口的基本生活问题至关重要，对社会政治、经济、文化的发展同样具有重要意义。
二、关于如何制定低保标准的研究
国内学者唐钧持续关注“低保”问题并开展了深入的研究。早在1995年，唐钧就开始关注国际上通用的确定最低生活保障线的方法。1997年，唐钧在中国现有的测算城市低保标准的方法基础上，根据市场菜篮法、恩格尔系数、国际贫困标准和生活形态法提出一种综合测算法，同时根据中国低保政策现有的实际情况来确定三个最低生活保障标准，分别是“生存线”、“温饱线”和“发展线”。 2012年，唐钧再次提出了”综合法”的研究方案。该方案包括三个步骤。第一步：用生活形态法来确定中国不同社会、经济发展水平地区的贫困家庭的生活形态，以此找出符合这些生活形态的贫困群体;第二步：分析一般居民和贫困户的收入和消费，求出生活必需品的菜单，再用市场物价来较为客观地求出最低生活保障线(包括生存线、温饱线和脱贫线);第三步：将贫困线与社会平均收入(中位数)挂钩，对最低生活保障线进行调整。唐钧的持续研究得出了切合中国实际的解决方案，具有一定的可操作性。
杨宜勇、张英、顾严(2006)将“三梯队模型”表述为三个等六个级，三个等就是三个经济带，六个级是指每个经济带内部又划分为两个级。“三梯队模型”的主要意义在于：一是解决“应保尽保”问题;二是满足区域发展不平衡的需求现状;三是优化中央地方财政关系，逐步实现基本公共服务均等化。从实践意义上来看，“三梯队模型”既可以避免过去城市最低生活保障制度产生的主要问题，又符合中国区域经济发展的特点，还能兼顾中央和地方的积极性。
雷小康(2009)认为，中国低保制度应该走向“配套措施”和“分类救助”。“配套措施”是指为解决低保对象在医疗，子女教育和住房等特殊问题时所采取的配套措施。“分类救助”是指对低保家庭中特殊需要成员，如老人、未成年人、残疾人、重病人采取的特殊政策。“配套措施”和“分类救助”依据不同情况进行科学分类的前提下，实现各类困难群体都能获取党和政府的救助与关怀，更能够体现政策善意与普适性。
景天魁(2006)强调所有公民在“低保”这条底线面前所具有的权利一致性，认为低保制度应该坚持底线公平的原则。这条线以下的部分是每一个公民的生活和发展中共同具有的部分，是起码的部分，其基本权利必不可少的部分。一个公民，如果缺少了这一部分，那就保证不了生存，保证不了温饱，保证不了为谋生所必须的基本条件。因此，“底线公平”需要社会和政府来提供。
三、关于低保制度存在问题的研究
鲍海君、吴次芳(2002)认为，征地过程中，补偿和安置费没有合理分配、利用、缺乏必要的社会监督机制，从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，则大部分被中间商或地方政府所得。这一结果导致被征地群体的贫困化。
祝华军(2002)提出，在土地承包权之外，应赋予土地新的产权——土地保障权，将其界定为当期集体成员拥有依靠土地收益保障自身基本生活的权利。土地征用时应将满足农户保障权所需费用计入成本，如同国有企业破产时现有资产必须先保证用于企业职工的安置一样，国家必须要有特殊制度安排以保证农民的利益不受损害。
洪大用、刘仲翔(2003)认为，低保制度需要从以下几方面反思：目标定位是否清晰;制定最低生活保障的指导性标准是否正确;是否建立了科学的低保制度运行模式;低保制度环境是否得到了优化。反思的目的就是需找问题的解决方案。
李学斌、王原(2003)研究发现，低保制度存在许多问题，主要包括：低保金筹措、管理中的问题;低保工作人员素质及管理水平的问题;宣传力度不足;与相关部门协调难的问题等。必须通过完善、规范有关制度;以工代赈、救助与职业培训挂钩;动员社会力量，扶助低保人群;实行低保金社会发放;强化监督及与其他社会保障体系协调等措施来解决。
曹艳春(2009)利用中国36个城市1998—2009年的面板数据，分析了影响城市居民最低生活保障标准动态变迁的经济、政治和社会因素及其影响效应，结果显示，城市居民最低生活保障制度是最低生活保障而非基本生活保障。“低保”标准并未有效地缩小贫富差距;“低保”标准对贫困者就业意愿具有较弱的负效应。曹艳春提出，应采取以下措施完善“低保制度”：对应经济社会的发展水平动态提高标准;以收支衡量贫困，保障标准全面化;设置量化指标，评估过程客观化;考虑家庭情况，“低保”标准梯度化;设置不同救助，救助方式套餐化。
在世界银行资助下，丁孝智、周丽、梁标等人(2011)完成了对于广东四会市的实地考察。他们发现，由于贫困标准低，致使相当部分本应享受政府和社会关爱帮助的“穷人”被排除在帮扶对象之外，人为地阻碍了这部分人生活福利的改善。在四会市的调研中，即便对于大幅提高后的扶贫新标准，受访群众认为，“还是不够”、“还是偏低”、“不能满足家中的基本需要”(占受访低保户的100%)。政府在确定城乡贫困线的基础上，逐年根据物价指数对其微调，同时，多管齐下，多渠道扶贫，落实贫困人口参加新型城乡合作医疗的优惠政策，完善新型城乡合作医疗制度，努力提高“参合率”，实行新型城乡合作医疗制度与大病救助制度的有效衔接，对城乡贫困人口实行大病救助制度。国家扶贫标准的提高是大势所趋，随着经济的进一步发展，这一标准还会继续提高。
郭健美、刘晓红、刘同芗(2011)认为，经过十多年发展的低保制度，迄今为止仍然将城市和农村居民分属两个不同的制度，严格按照户籍管理区别对待。这种城乡分割的低保制度不仅将处于城市与农村之间的进城务工人员、失地农民排斥在外，造成新的社会不公平，而且在户籍制度改革和城乡统筹发展的背景下，低保制度自身发展也受到严峻挑战。
赵丽杰(2012)认为，贫困人口是任何一个时代都会发生并存在的，和各国的经济发展水平没有很大的相关性，而是一个客观的存在。他认为，无论在什么时代，政府的社会救助方面都应该起主要带头作用，同时也不能忽视一些民间力量的作用。缓解城市低保边缘问题应将发展的重点放在医疗救助和教育两个方面：选择教育救助是因为孩子教育支出是造成低保边缘家庭主要原因之一，必须引起高度的重视;医疗救助的目的性比较强，是促成劳动力重归劳动力市场的最好手段之一。在划分救助对象时应该把家庭支出作为一个重要的划分标准，因为对于任何一个贫困家庭来说，陷入贫困的主要原因是收支不平衡。收入是一部分，但是支出也是不能不考虑的因素。再有就是临时救助体系不完善，低保边缘户除了得到临时救助以外，基本得不到什么实质性的救助，这也导致了很多处于贫困边缘的人不愿意申请城市低保边缘救助，而是想方设法挤进低保救助的范围，而低保边缘群体又不在低保规定的范围内，这部分人最终不得不游离于各项救助制度之外，以救助低保边缘户的临时救助体系没有发挥其应有的作用，也没有从根本上解决贫困状况。
四、关于解决方案的研究
周诚(2003)提出，现行安置补偿事先规定其固定的倍数，都是有失公正的。对于土地被国家征用而失去衣食之源、生存之本的农民，国家理应使他们获得充分的补偿，这种补偿与其说是经济性的，不如说是社会性的。
杨燕绥、赵建国、韩军平(2004)认为，应强化农民养老金个人账户功能的政策性设计和管理方案，动员农民个人进行养老储蓄，集体经济组织为农民工缴纳养老保险费，政府对农民进行直接补贴，使其成为护送失地农民进城的工具，进一步成为整合城乡养老保险计划的通道。
洪大用(2003)在需求理论的基础上提议建立一个具有层次性的指标体系，主要分为四层：最基本的第一层为维持基本生活的食物需求，根据中国营养协会做推荐人体内做需要的最低等或中等能量摄入标准来确定;在第二层次的需求里指的是除食物外的生活需求，包括穿、住、行等基本生活费用;第三层次的需求针对的是家庭具体情况，它一般将家庭类型和家庭规模列为参考对象指标;在第四个层次则是针对我们所处的大环境所指定。
黄聪(2011)借鉴美国的救助经验，提出设计不同类型的救助项目或计划，并且明确划定救助标准，细化申请条例，把救助项目分为如补充保障计划、贫困家庭临时救助的现金救助和如食品券等非现金救助，更好地满足被救助者的不同需求。
曾敏(2011)提倡教育扶贫，认为政府应该加强对低保家庭子女的教育扶持力度，做好低保对象子女的教育工作，提高他们自身创造社会财富的能力，增加收入，从根本上解决贫困现状，对低保家庭中新就业人员实施“救助渐退”，将低保资金用到更加需要的家庭中。
2004年，民政部、建设部联合颁布的《关于建立城市医疗救助制度有关事项的通知》，标志着民政部门和其他政府部门正探索建立以城市最低生活保障为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗、教育和住房救助相配套的综合性救助体系。《2006年民政事业发展统计报告》显示，截至2006年底，全国23个省份建立了农村低保最低生活保障制度。2007年7月，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，明确要求在全国范围内普遍建立农村最低生活保障制度，并以因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民为保障重点，标志着农村低保制度建设进入全新的历史阶段。
参考文献：
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[21] 曾敏.城市低保人员就业问题研究——基于对武汉部分城区的调查分析[J].武汉交通学院学报，2011，(2).
作者：周丽 林远明
1、申请低保救助的人员须具有本区户籍，且共同生活的家庭成员人均收入低于本市城乡居民最低生活保障标准。
2、城镇居民申请低保救助需要提供的材料具体如下：
1)本人书面申请书(因年幼或者智力残疾无法表达意愿的，由村民小组或者其他村民代为提出书面申请);
2)居民身份证、户口簿、社会保障卡(复印件);
3)职工工资单或工资领取凭证;
4)养老金领取凭证;
5)职工家庭人员收入情况证明(单位劳动工资、人事部门出具);
6)失业保险金领取情况证明(劳动和社会保障部门出具);
7)协保人员和再就业特困人员生活补助情况证明(同上);
8)失业人员、协保人员就业介绍或职业培训证明(同上);
9)失业人员和协保人员的劳动手册;
10)有劳动能力且在就业年龄段的失业人员与镇劳动保障事务所签订的“接受就业服务承诺书”或“就业双向承诺书”;
11)失业人员丧劳鉴定书(区劳动和社会保障部门出具);
12)上海市残疾人员登记、评定表(区残联出具);
13)离异家庭子女抚养费证明(区民政部门或区法院出具);
14)其他需要提供的材料。
3、如何测算城乡低保家庭的救助金额?
城镇：家庭人均月收入低于城镇最低生活保障标准的(目前450元/人、月)，实行补差救助;
廉租房政策
(1)廉租住房申请家庭须同时具备下列条件：
① 申请家庭自申请之日的上月起连续6个月人均月收入低于960元(含960元)，家庭不拥有机动车辆、出租房屋和临时的较大财产收入(如福利、体育彩票中奖等)，家庭财产低于12万元(含12万元)。家庭财产是指家庭成员拥有的全部存款、非居住类房屋、车辆、有价证券等财产。
② 申请家庭的人均居住面积低于7平方米(不含7平方米)。
③ 申请家庭成员在户主户籍地具有本市非农业常住户口且实际居住，并至少有一人取得本市非农业常住户口3年以上，其他成员户口迁入此住处须满1年以上。但支援外地建设退休(职)回沪定居并迁入户口的人员，可不受此限制。④ 申请家庭共同生活的成员之间须具有法定的赡养、扶养或抚养关系。
(2)下列特殊家庭，人均月收入低于本市职工最低工资标准，并符合廉租住房其它申请条件的，可申请廉租住房：
① 曾获得省部级及以上劳动模范称号的退休职工。
② 烈属、因公牺牲军人家属，一至四级残疾军人。
③ 曾获得全国三八红旗手或2次及以上省部级三八红旗手称号的退休职工。
④ 1966年底以前的归国老华侨。
街道(镇)住房保障部门在街道(镇)社区事务受理服务中心设立窗口，受理廉租住房的申请。
申请家庭应推选具有完全民事行为能力的家庭成员作为申请人。申请时应如实填报家庭的基本情况，作出诚信承诺，提交相应材料。
经济适用房政策
申请购买经济适用住房的家庭成员，需要同时符合下列条件：
(1)户籍有年限：必须是上海市城镇常住户口，而且连续满7年，同时在申请区(县)城镇户口连续满5年。(2)居住有困难：人均住房建筑面积不超过15平方米。(3)收入有规定：人均年可支配收入不超过34800元，如果申请家庭只有1人或2人，则人均年可支配收入放宽到38280元。(4)财产设限额：家庭人均财产不超过9万元，如果申请家庭只有1人或2人，则人均财产放宽到
9.9万元。(5)近期没卖房：申请家庭中的任何一个成员，5年内没有出售过住房，也没有把住房赠送给申请家庭成员以外的人。
此外，未婚、丧偶、或者离婚的单身人士，也可以单独申请购买经济适用住房，但除了必须满足以上5个条件外，还要同时满足以下3个条件：
(1)具有完全民事行为能力。(2)年满30周岁。(3)离婚的需满3年才能申请。
经济适用住房的准入条件可以由市政府根据实际情况作出调整，并向社会公布。
符合准入标准的家庭如需申购经济适用住房，必需具备相应的购房能力。申请家庭需自行向上海市公积金中心和商业银行申请办理购房贷款，能够获得贷款之外的剩余部分需由申请家庭自行筹款作为首付购房款，首付购房款比例最低不能低于房屋总价款的20%。
以下家庭成员必须一同申请经济适用住房：
(1)夫妻应当一起申请，而且必须结婚满一年。(2)年满70周岁的老人(不包含孤老)，应当和具有法定赡养义务的家人一起申请。(3)18周岁以下的未成年人、30周岁以下的成年单身人士应当和父母一起申请，如果父母都已经去世，应当和具有法定赡养、抚养或者扶养关系的家人一起申请。(4)夫妻离婚后，如果和子女一起生活的一方去世，而另一方不愿意和子女一起申请，18周岁以下的未成年人、30周岁以下的成年单身人士应当和具有法定赡养、抚养或者扶养关系的家人一起申请。
农村低保标准
(一)农村低保标准，根据当地维持农村居民基本生活所必需的衣、食、住等费用，并适当考虑水电、燃煤(柴)及未成年人的义务教育费用确定。
(二)农村低保标准由区县民政局会同财政、农委、统计、物价、经管等部门研究拟定，经本级人民政府批准后公布执行，并报市民政局备案。
(三)区县人民政府应当根据当地经济、社会的发展、人民生活水平的提高以及物价指数的变动，对本地农村低保标准作适时调整。
二、关于农村低保范围 .
(一)凡具有本市正式农业户口，家庭年人均收入低于户籍所在区县当年农村低保标准的农村居民均属保障范围。
(二)下列人员也可纳入农村低保范围：
1. 夫妻一方持有本市农业户口，其配偶及子女为外省市或本市其他区县农业户口，在现居住地定居一年以上，家庭年人均收入低于所在区县当年农村低保标准的人员;
2. 其他符合享受农村低保待遇的人员。
(三)具有正常劳动能力，无正当理由拒绝劳动而造成生活困难的人员以及采取规避法律(法规)行为造成无经济来源、生活困难的人员不属于农村低保范围。
(四)在农村定居、非农业户口与农业户口混合的家庭，符合本市当年城市居民最低生活保障(以下简称城市低保)条件的非农业户口家庭成员，享受城市低保待遇;符合农村低保条件的农业户口家庭成员，享受农村低保待遇。根据本市有关规定，因特殊情况已享受城市低保待遇的农业户口家庭成员，不再享受农村低保待遇。
三 关于农村低保资金 实施农村低保制度所需资金，按照市人民政府财政管理体制改革的有关规定，由区县财政负担，列入区县人民政府财政预算，纳入社会救济专项资金支出科目，专账管理，专款专用。
(一)每年年底前，由区县民政部门在核定农村低保对象所需资金的基础上，提出下一年度用款计划，经同级财政部门审核后列入财政预算，并于年终根据实际支出情况编制决算。
(二)区县财政部门按审核后的用款计划，提前做出预算，按时拨付，确保农村低保资金足额支付到位。同时，加强对保障资金的管理和监督，严禁挪用、挤占、保证合理、有效使用。乡镇和村民委员会(以下简称村委会)也应建立农村低保资金往来专账，严格财务管理制度。
(三)市财政将实施农村低保制度因素纳入市对区县的转移支付办法中，保证财政困难地区的基本需求。 区县和乡镇不得以任何理由降低农村低保标准，将应保对象排斥在外。同时，
应广泛动员社会和民间组织以及个人为农村低保工作提供捐赠、资助，逐步建立多元化投入机制，增强保障实力。乡镇和村委可通过各种帮扶措施，增加对农村低保对象的生活补贴。
四 关于申请，审批程序
(一)申请享受农村低保待遇，按属地管理原则，以家庭为单位，由申请人向户籍所在地的村委会提出申请，同时提交以下材料： 1 申请书(见附件三); 2 户口簿，居民身份证; 3 家庭收入情况的有关凭据(出售农副产品所得票据等)。 4 相关证明材料： (1) 夫妻一方为外省或者外区县户口，需提供结婚证和户口证明，有子女的，同时提供子女户口证明。
(2)夫妻离婚的，需提供离婚证和离婚判决书(调解)书。 (3)优抚对象需提供能够确认其身份的证明材料。 (4)残疾人需提供残疾证。 (5)享受城市低保待遇的家庭成员，需提供享受城市低保待遇的证明。 (6)在外务工人员，需提供有关收入证明。 (7)民政部门认为需要提供的其他有关证明材料。
(二) 家庭成员户口不在同一乡镇人民政府的申请，要向家庭主要成员所在地(家庭长期生活地)村委会提出。其他不在此地的家庭成员，由其户口所在地的村委会提供有关证明材料，并登记备案。
(三) 村委会受区县，乡镇人民政府委托，承担受理本辖区农村低保待遇的申请，日常管理及服务等工作。 1. 对提出申请的家庭进行登记，填写《北京市农村居民最低生活保障待遇申请登记表》(见附件四)，核实其家庭基本情况，并成立由村委会成员，村民代表及其他人员参加的评议小组进行评议，必要时提交村民代表大会讨论。 2. 对认为符合条件的申请家庭，填写《北京市农村居民最低生活保障待遇申请审批表》(见附件五)，并提出具体意见，将申请材料上报乡镇人民政府审核。 3. 对经乡镇人民政府审核后，不符合享受农村低保待遇条件的申请人做出解释。
(四) 乡镇人民政府负责对村委会上报的申请材料进行审核。通过入户调查，邻里访问等方式，对申请人的家庭经济状况和生活水平进行核查，并根据实际情况填写《北京市农村居民最低生活保障待遇申请人员家庭情况调查表》(另行印制);主管领导签署意见后将申请材料上报区县民政局。
(五)对符合享受农村低保待遇条件的家庭，由区县民政局负责审批，核发《农村最低生活保障金领取证》(另行印制)并填写《北京市农村居民最低生活保障金领取(停发)登记表》(见附件六)备案。
(六)在乡镇敬老院或区县民政局审核，集中供养的五保户和优抚对象等特殊人员，由区县民政局审核，集中办理享受农村低保待遇的相关手续。
(七)对符合享受农村低保待遇条件的家庭，村委会应当在正式受理申请(申请人提供相关材料齐备)之日起7个工作日内完成初审;乡镇人民政府应当在于25个工作日内完成审核工作;区县民政部门门应在7个工作日内办结审批手续。对不符合条件的，区县民政部门应在正式受理申请后35个工作日内向申请人说明不予批准享受农村低保待遇的理由。对因特殊情况造成生活困难的家庭，可视情况随时受理申请和审批。
(八)农村低保待遇的审批实行公示告诫。对批准享受农村低保待遇的家庭，乡镇人民政府应采取适当形式，在其户口所在地村委会张榜公布，接受群众监督。村民对享受低保待遇家庭持有民议的，可以向秀镇人民政府或者区县民政局提出。乡镇人民政府或区县民政局应当在接到民议之日起进行核查，并在30个工作日内核查完毕，情况属实的予以纠正。
五 关于家庭收入和核算
(一) 家庭成员是家庭中具有法定赡养。扶养或者抚养关系的人员。主要包括下列人员：
1. 配偶; 2. 未成年子女; 3. 已成年但不能独立生活的子女 4. 与父母户口所在地相同的未婚子女; 5. 父母双亡且由祖父母或外父母作为监护人的未成年或者已成年但不能独立生活的孙子女或者外孙子女; 6. 民政部门根据本条原则和有磁程序认定的其他人员。
(二) 家庭收入是指共同生活的家庭成员通过农副业生产及其他合法劳动经营，全年所获得的纯收入的总和。包括下列内容： 1. 家庭年月成员从事种植，养殖等农副县长业生产劳动获得的纯收入的总和; 2. 脏乱异口同声就业及在外务工获得的工资，奖金。津贴，补贴，退休金和各种劳动收入等; 3. 家庭成员的储蓄存款，有价证券及孳息; 4. 参加各类养老保险领取的养老保险金; 5. 法定赡养人，扶养人或者抚养人应当支付的赡养，抚养或者抚养费; 6. 继承的遗产，遗赠等; 7. 出租或者变卖家庭资产所获得的收入;
8. 其好应当计入和家庭收入。
(三) 以下内容不计入家庭收入; 1， 优抚对象，见义勇为人员享受的抚恤金。补助金。护理费，保健金及对国家，社会和人民做出先烈贡献，政府给予的一次性奖励金和市级以上劳动模范退休后享受的荣誉津贴; 2， 在校学生(非择校生)获得的奖学金。助学金。生活汛贴，困难补助等; 3， 社会各界和个人给予的临时性捐助款物; 4， 各级政府给予的临时性生活补贴; 5， 发生自然灾害时，各级政府给予的临时性救灾款物 6， 经民政部门确认的其他特殊收入。
(四) 家庭年人均收入，根据申请享受农村低保待遇家庭申请前功尽弃2个月家庭收入总和及家庭人口确定。计算公式为：农业户口家庭成员年人均收入=家庭上年收入 家庭人口 1有劳动能力的家庭成员，因特殊原因(如妇女哺乳期，照顾重病亲属等)而确系无法劳动或就业的，按实际收计算。 2.长期在外务工的家庭成员，如提供不出相关的收入证明，按本村劳动力上年度人均收入的平均值计算。 3已婚且有独立生活能力的子女因某种原因(离婚或丧偶 等)而与父母同住的，其收入按分户原则与父母分开计算。 4.原系本市农业户口，现在外地就读的学生及超过16周岁的在校学生视为家庭抚养人口。
一、农村低保标准
(一)农村低保标准，根据当地维持农村居民基本生活所必需的衣、食、住等费用，并适当考虑水电、燃煤(柴)及未成年人的义务教育费用确定。
(二)农村低保标准由区县民政局会同财政、农委、统计、物价、经管等部门研究拟定，经本级人民政府批准后公布执行，并报市民政局备案。
(三)区县人民政府应当根据当地经济、社会的发展、人民生活水平的提高以及物价指数的变动，对本地农村低保标准作适时调整。
二、农村低保范围 .
(一)凡具有本市正式农业户口，家庭年人均收入低于户籍所在区县当年农村低保标准的农村居民均属保障范围。
(二)下列人员也可纳入农村低保范围：
1. 夫妻一方持有本市农业户口，其配偶及子女为外省市或本市其他区县农业户口，在现居住地定居一年以上，家庭年人均收入低于所在区县当年农村低保标准的人员;
2. 其他符合享受农村低保待遇的人员。
(三)具有正常劳动能力，无正当理由拒绝劳动而造成生活困难的人员以及采取规避法律(法规)行为造成无经济来源、生活困难的人员不属于农村低保范围。
(四)在农村定居、非农业户口与农业户口混合的家庭，符合本市当年城市居民最低生活保障(以下简称城市低保)条件的非农业户口家庭成员，享受城市低保待遇;符合农村低保条件的农业户口家庭成员，享受农村低保待遇。根据本市有关规定，因特殊情况已享受城市低保待遇的农业户口家庭成员，不再享受农村低保待遇。
农村低保申请及审批程序
(一)申请享受农村低保待遇，按属地管理原则，以家庭为单位，由申请人向户籍所在地的村委会提出申请，同时提交以下材料： 1 申请书(见附件三); 2 户口簿，居民身份证; 3 家庭收入情况的有关凭据(出售农副产品所得票据等)。 4 相关证明材料： (1) 夫妻一方为外省或者外区县户口，需提供结婚证和户口证明，有子女的，同时提供子女户口证明。 (2)夫妻离婚的，需提供离婚证和离婚判决书(调解)书。 (3)优抚对象需提供能够确认其身份的证明材料。 (4)残疾人需提供残疾证。 (5)享受城市低保待遇的家庭成员，需提供享受城市低保待遇的证明。 (6)在外务工人员，需提供有关收入证明。 (7)民政部门认为需要提供的其他有关证明材料。
(二) 家庭成员户口不在同一乡镇人民政府的申请，要向家庭主要成员所在地(家庭长期生活地)村委会提出。其他不在此地的家庭成员，由其户口所在地的村委会提供有关证明材料，并登记备案。
(三) 村委会受区县，乡镇人民政府委托，承担受理本辖区农村低保待遇的申请，日常管理及服务等工作。 1. 对提出申请的家庭进行登记，填写《农村居民最低生活保障待遇申请登记表》，核实其家庭基本情况，并成立由村委会成员，村民代表及其他人员参加的评议小组进行评议，必要时提交村民代表大会讨论。 2. 对认为符合条件的申请家庭，填写《农村居民最低生活保障待遇申请审批表》，并提出具体意见，将申请材料上报乡镇人民政府审核。 3. 对经乡镇人民政府审核后，不符合享受农村低保待遇条件的申请人做出解释。
(四) 乡镇人民政府负责对村委会上报的申请材料进行审核。通过入户调查，邻里访问等方式，对申请人的家庭经济状况和生活水平进行核查，并根据实际情况填写《北京市农村居民最低生活保障待遇申请人员家庭情况调查表》(另行印制);主管领导签署意见后将申请材料上报区县民政局。
(五)对符合享受农村低保待遇条件的家庭，由区县民政局负责审批，核发《农村最低生活保障金领取证》并填写《农村居民最低生活保障金领取登记表》
(六)在乡镇敬老院或区县民政局审核，集中供养的五保户和优抚对象等特殊人员，由区县民政局审核，集中办理享受农村低保待遇的相关手续。
(七)对符合享受农村低保待遇条件的家庭，村委会应当在正式受理申请(申请人提供相关材料齐备)之日起7个工作日内完成初审;乡镇人民政府应当在于25个工作日内完成审核工作;区县民政部门门应在7个工作日内办结审批手续。对不符合条件的，区县民政部门应在正式受理申请后35个工作日内向申请人说明不予批准享受农村低保待遇的理由。对因特殊情况造成生活困难的家庭，可视情况随时受理申请和审批。
(八)农村低保待遇的审批实行公示告诫。对批准享受农村低保待遇的家庭，乡镇人民政府应采取适当形式，在其户口所在地村委会张榜公布，接受群众监督。村民对享受低保待遇家庭持有民议的，可以向乡人民政府或者区县民政局提出。乡镇人民政府或区县民政局应当在接到民议之日起进行核查，并在30个工作日内核查完毕，情况属实的予以纠正。
农村低保服务
办理机构： 县级民政部门受理地址： 县级民政部门
1.以家庭为单位，由户主向所在地村民委员会提出书面申请，并出具有关证明材料。
2.村民委员会接到低保申请及有关材料后，应当对申请人的家庭成员、家庭收入等有关情况进行调查，召开村民代表会议讨论通过并张榜公办理程序： 布7天，无异议后报乡镇人民政府初审。
3.乡镇人民政府自受理申请材料之日起20个工作日内，对申请人的家庭经济状况和生活水平进行调查，并将有关材料和初审意见报送县级民政部门审批。
4.县级民政部门自接到乡镇人民政府报送的有关材料和初审意见之日起15个工作日内办结审批手续。县级民政部门经审查，对符合农村低保条件的家庭，发给《河南省农村居民最低生活保障证》，并将其家庭成员、家庭收入、人均补助差额等情况在其居住地以户为单位张榜公布7天，接受群众监督。对不符合保障条件的申请人，应当书面通知申请人并说明理由。对群众举报的不符合条件而享受农村低保待遇的，县级民政部门自接到举报之日起30日内核查完毕，对情况属实的，予以纠正。
对农村低保对象实行动态管理，每年审核一次。
低保对象家庭人口和收入情况发生变化的，应当书面告知管理审批机关，以便及时办理停发、减发或者增发手续。
一、城镇低保工作的基本原则：属地管理、动态管理、公开公平公正原则、“三榜”公布的原则。
城镇低保政策
二、享受低保的基本条件：凡持有我县非农业户口的家庭人均收入低于最低生活保障标准130元/人月的家庭均可申报。
城镇低保政策
三、计算家庭收入的主要内容：
1、工资、奖金、津贴、补贴、福利，从事个体经营的净收入及其他劳动收入;
2、离退休金、基本养老保险金、下岗职工基本生活费及失业保险金;
3、存款、股票和其他有价证券及利息;
4、出租家庭资产获得的收入;
5、法定赡养人、扶养人或抚养人应当给予的赡养、扶养或抚养费;
6、继承的遗产和接受的赠与;
7、其他应当计入的家庭收入。
城镇居民家庭收入，按申请人提出申请前6个月家庭收入计算。城镇低保政策
四、不计算家庭收入的主要内容：
1、对国家、社会做出特殊贡献，政府给予的奖励金及省级以上劳动模范退休后享受的荣誉津贴;
2、优抚对象享受的抚恤金、补助金;
3、奖学金、助学金、勤工俭学收入及由政府和社会给予困难学生的救助金;
4、独生子女费;
5、因工(公)负伤职工的医疗费、误工费、营养费、护理费及死亡职工的遗属享受的一次性抚恤金;
6、在职人员按规定由所在单位代缴的住房公积金及各项社会保险统筹;
7、政府、社会组织或个人给予的临时性生活抚慰金。
城镇低保政策
五、哪些情况不能享受低保：
1、3年内私建住房、购买商品房或高标准装修现有住房的;
2、家中购买使用摩托车、计算机等高档非基本生活必需品的;
3、家中有小汽车或非经营性机动车辆的;
4、家庭成员有使用手机的;
5、家庭有高档收藏或投资有价证券的;
6、家庭有饲养观赏性宠物的;
7、安排子女择校就读、出国留学或子女在义务教育期间入收费学校就读的;
8、经常出入餐饮、娱乐场所消费的;
9、有赌博、吸毒、嫖娼行为而造成家庭生活困难、且尚未改正的;
10、连续两次不按时领取低保金;
11、不按规定申报家庭收入的;
12、无正常理由两次经介绍拒不就业的;
13、不参加社区组织的公益性劳动的;
14、家庭因征土地“农转非”并自愿一次性领取补偿金在3年之内的;
15、购买户口“农转非”3年之内的;
16、不配合家庭收入情况调查或并弄虚作假的;
17、按政府有关规定不能享受低保待遇的。
城镇低保政策
六、申请和办理低保的程序：
个人申请→居委会审查→镇政府或主管部门审核→县民政局审批。城镇低保政策
七、申请低保需要提供的材料：
1、户口簿、身份证;
2、下岗证及基本生活费领取证明;
3、失业保险证及领取失业保险金证明;
4、离退休证、养老保险证及领取养老金证明;
5、已婚人员的结婚证或离婚人员的离婚证;
6、在校学生的学生证或残疾人员的残疾证;
7、就业能力和就业状况证明;
8、赡养或扶养(抚养)人收入证明及给付赡(抚、扶)养费证明;
9、职业介绍所的求职登记证明;
10、家庭成员收入状况证明;
11、领取一次性补偿费的数额及用途证明;
12、连续六个月以上未领到或未足额领到工资、基本生活费、养老金的人员还应提供劳动或经贸部门出具的证明;
13、民政部门认为需要提供的其他证明材料。
城镇低保政策
八、办理低保的时限和要求：对低保“常补对象”(城市“三无”人员和老、弱、病、残者)每年审核一次，对低保“非常补对象”(有劳动能力的)每半年审核一次。审核期间，居委会收到申请人提交的申请书及有关证明材料后，及时上户调查核实、张榜公布，将调查情况和有关材料报镇政府或主管部门，镇政府或主管部门收到上报材料后按时进行审核、张榜公布。县民政局收到镇政府或主管部门的上报材料后按时进行审查，并公示5日。
城镇低保政策
九、有关政策：低保对象有下列行为之一的，由县民政局给予批评或者警告，追回其冒领的最低生活保障款物;情节恶劣的，处冒领金额1倍以上3倍以下的罚款;
1、采取虚报、隐瞒、伪造等手段骗取享受最低生活保障待遇的;
2、在享受最低生活保障待遇期间家庭收入情况明显好转，不按规定告知管理审批机关，继续享受最低生活保障待遇的。单位为申请低保待遇的人员出具虚假证明的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，并由县民政局对单位处以200元以上1000元以下的罚款。
继续追问： 来自手机问问 刑释人员无固定居所无正常工作该如何申请低保补充回答：
一、特困刑释人员的范围
特困刑释人员是刑满释放人员中无家可归、无亲可投、无业可就的“三无人员”以及丧失劳动能力和生活自理能力的人员。为确保特困刑释人员回归社会后能够有一个稳定的刑释人员的救助工作。
要做好特困刑释人员生活救助工作，首先必须以“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，坚持以人为本，执政为民的理念，以保障特困刑释人员基本生活为目标，以规范管理、完善措施、建章立制为重点，统一思想，转变观念，加强领导，努力搭建特困刑释人员社会救助平台，为促进全县经济发展和社会稳定服务。
其次必须坚持“政府救济、社会互助、子女赡养，稳定土地政策”的原则，坚持公开、公平、公正的原则，合理确定对象、科学划分标准、突出救助重点，采取政府救助与社会互助相结合，生活救助与扶持生产相结合，定期救助与临时救助相结合的方式和方法，切实保障全县特困刑释人员的基本生活。
二、特困刑释人员过渡性的期限
必须明确救助对象，特困刑释人员社会救助对象可以分为常年救助对象和临时救助对象两大类。常年救助对象主要为：无劳动能力、无生活来源，无法定赡养人或抚养人的老年人、残疾人和未成年人;因病、因残、因灾导致家庭丧失主要劳动力，难以维持日常基本生活的特困家庭;家庭没有住房，靠租房度日，无固定收入的。
临时救助对象主要为：有劳动能力，但因病、因残、因灾、因自然条件差等原因，造成基本生活困难的家庭;缺乏一技之长，就业有困难的。 特困刑释人员救助对象按以下程序确定
1、由本人提出申请或村居民小组提名，村(居)民小组核实后报村(居)委会;
2、由村(居)委会召开村居民代表会议进行评议，初定救助对象和类别，在村(居)务公开栏张榜公布3天以上，广泛听取意见后，报乡(镇)、街道办审核;
3、乡(镇)、街道办审核后，将确定的救助对象和类别上报县级民政局审批;
4、县级民政局审批后，再次在村(居)务公开栏张榜公布3天以上，如无异议，则确定为救助对象;明确对象后，必须加强对特困刑释人员社会救助的管理。
对常年救助对象发放《特困刑释人员救助证》，每人一证;对临时救助对象发放《特困刑释人员临时救助卡》。《救助证》和《救助卡》每年审核一次。在年度审核中，要按照救助对象的确定程序进行“评议、审核、审批”，做到实事求是，客观公正，有进有出，动态管
对常年救助对象实行定期定量救济，由乡(镇)、街道办按季度发放救济款。
对临时救助对象由乡(镇)、街道办半年发放一次救济款。
在有条件的地方，常年救助对象的救济资金要尽量通过当地信用社发放。临时救助对象救济资金的发放要采取集中公开发放。在发放过程中，要坚持戴帽到户，要做到“对象名单一致、救助标准一致、填写表证一致”，确保公开、公平、公正。 编辑本段
三、特困刑释人员生活救助的主要内容
特困刑释人员社会救助制度，涉及面广、政策性强，关系到特困刑释人员的切身利益。应该认真组织实施，搞好协调，切实把这项惠及特困刑释人员的“民心工程”抓紧抓好。
(一)争取各级政府把完善特困刑释人员社会救助制度工作列入重要议事日程，切实加强领导，精心组织，及时研究解决工作中存在的困难和问题。要逐步建立和完善特困刑释人员社会救助工作机构和服务网络，安排必要的工作经费，保证特困刑释人员救助工作的顺利开展。
(二)做好特困刑释人员社会救助工作是全社会的共同责任。各有关部门要密切配合，各负其责;认真落实特困刑释人员社会救助的有关政策措施，共同做好特困刑释人员的救助工作。民政部门要充分发挥职能作用，当好参谋，加强管理，规范操作，切实做好各项具体工作。财政部门要落实好本级救济资金，保证资金及时足额到位。卫生、教育、农业、扶贫等部门要在特困刑释人员医疗、子女就学、农业技术培训、扶贫项目扶持等方面制定相关的救助措施，形成全社会扶贫帮困的良好社会
农村低保政策干部“八清楚”群众“五知道”
来源： 甘肃临夏积石山民政时间：2010-07-20 14:43
干部“八清楚”
一、申请农村低保应具备的条件
具有我县农业户口、且在当地农村居住一年以上、上年度家庭人均纯收入低于当地农村最低生活保障标准的农村居民家庭。
二、不能享受农村低保待遇的人员
1、家庭上年度人均年纯收入高于保障标准的;
2、家庭成员有劳动能力和劳动条件(在校学生除外)，而不愿从事力所能及的劳动导致家庭生活贫困的;
3、家庭实际生活水平明显高于当地最低生活保障标准的;
4、因违法犯罪正在执行刑罚的(本人);
5、长期不在户籍所在地居住，举家外出一年以上的(特殊原因除外);
6、不按规定如实申报家庭收入的;
7、具有赡(抚、扶)养关系，且赡(抚、扶)养人有能力，但未履行赡(抚、扶)养义务的;
8、干部职工家属、村干部及其家属;
9、不送适龄儿童入学的;
10、因吸毒、赌博等不良恶习导致家庭贫困等。
三、农村低保申请审批程序
户主申请;村委会入户调查及村级民主评议;乡(镇)人民审核;县民政局审批。
四、乡(镇)评议机构
乡(镇)由乡(镇)领导、包村干部、民政办、司法所、计生办、财政所等负责人组成。
五、村民评议机构
村建立有党代表、人大代表、政协委员、村“两委”成员、村民小组长、群众代表组成的评议人员库(每年调整一次)，人数不少于25人，每次评议时由包村干部、村干部和群众代表三人共同负责从人员库中随机抽取7人以上组成村民民主评议小组。
六、农村低保分类依据
一类即家庭失去主要劳动力或家庭主要劳动力因重病、重残完全丧失劳动能力，需要长期重点保障。
二类即家庭部分成员基本丧失劳动能力或家庭成员中有患重大疾病的，需要长期保障的。
三类即家庭主要成员有一定的劳动能力，但成员中有患慢性疾病，无法保障其基本生活的。
四类即单亲家庭、家庭中未成年子女(父母双亡或父母无扶养能力)由祖父母(外祖父母)扶养的、有在校就读大中专生的困难家庭。
五类即家庭中有未就业的大中专学生，或因其他原因造成一年内无法保障基本生活的家庭。
六类即县民政局确定的其他需要纳入的贫困家庭。
七、分类施保及补助标准
农村低保分六类施保，按季度发放资金。一类家庭每人每月补助100元;二类家庭每人每月补助85元;三类家庭每人每月补助70元;四类家庭每人每月补助65元;五类家庭每人每月补助55元;六类家庭每人每月补助40元。
计生“两户”在同等条件下优先纳入低保。
八、农村低保实行动态管理
享受低保的
一、二类家庭由乡(镇)、村每年审核一次;
三、四类家庭由乡(镇)、村每半年审核一次;
五、六类家庭由乡(镇)、村每季度审核一次。确保农村低保对象有进有出，动态管理。
二0一0年五月
群众“五知道”
一、农村低保申请程序
1、户主申请;
2、村委会入户调查;
3、村级民主评议;
4、乡(镇)政府审核;
5、县民政局审批。
二、申请农村低保需提供的相关材料
1、申请书;
2、户口薄和户主身份证复印件;
3、残疾人需提供残疾证复印件;
4、家庭成员有外地户籍的，提供户籍地有关收入状况证明;
5、夫妻离婚的，需提供离婚证或者离婚判决书以及有关子女抚养和财产分割协议书等复印件;
6、计生“两户”应提供计生部门证明。
三、农村低保分类补助标准及发放形式
农村低保分六类施保，按季度发放资金。一类家庭每人每月补助100元;二类家庭每人每月补助85元;三类家庭每人每月补助70元;四类家庭每人每月补助65元;五类家庭每人每月补助55元;六类家庭每人每月补助40元。
计生“两户”在同等条件下优先纳入低保。
农村低保补助资金实行“一折统”发放。
四、不能享受农村低保待遇的人员
1、家庭上年度人均年纯收入高于保障标准的;
2、家庭成员有劳动能力和劳动条件(在校学生除外)，而不愿从事力所能及的劳动导致家庭生活贫困的;
3、家庭实际生活水平明显高于当地最低生活保障标准的;
4、因违法犯罪正在执行刑罚的(本人);
5、长期不在户籍所在地居住，举家外出一年以上的(特殊原因除外);
6、不按规定如实申报家庭收入的;
7、具有赡(抚、扶)养关系，且赡(抚、扶)养人有能力，但未履行赡(抚、扶)养义务的;
8、干部职工家属、村干部及其家属;
9、不送适龄儿童入学的;
10、因吸毒、赌博等不良恶习导致家庭贫困等。
五、监督、咨询电话
积石山县民政局：0930—77216620930—7725002
二0一0年五月
杜庆梅
一、最低生活保障制度概述
(一)低保制度的基本概念
低保制度全称最低生活保障制度，是一种以保障全体公民基本生存权益为目标的社会救助制度。基本做法是：根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，当一个家庭人均收入水平低于最低生活保障线而发生困难时，国家和社会按照法定程序和标准提供现金和实物救助，使其收入水平达到法定最低生活标准。
(二)低保制度的主要原则
1、“最低保障”原则。
2、“只保障生活”原则。
3、“底线公平”原则。
4、“收入核定”原则。
5、“按户施保”原则。
6、“激励就业”原则。
我国低保制度建设经历了一个由城市低保先行到城乡保障并举，由保障三无特困对象为主到覆盖所有困难群众，由简单生存保障到综合性生活救助，由单一行政工作到多方位社会服务的不断发展创新、不断规范完善的过程。
二、低保制度的具体操作
(一)保障标准
保障标准的制定与调整，应遵循在当地经济社会发展水平下既满足维持最基本生活的实际需要又有利于鼓励就业的原则，且应与公共财政承受能力相适应。保障标准如果过低，则难以满足维持最基本生活的
实际需要，发挥不了最低生活保障制度应有的功效。保障标准如果过高，则会影响低保对象就业的积极性，滋生“福利依赖”、“养懒汉”等不良现象，有违低保制度的初衷，同时会造成沉重的财政负担。
我省城乡低保标准制定和增长的做法
2007年，我省首开先河，在全国率先建立了与居民收入直接挂钩的低保标准增长机制、按照上年城市人均可支配收入和农民人均纯收入20%-25%的比例，综合确定当年城乡最低生活保障标准，逐年调整，同步增长，大大促进了低保工作的科学化、规范化。
脱贫攻坚工程对低保标准的要求
从2008年起，我省在进一步落实城乡低保标准增长机制的基础上，加大提标力度，确保苏南地区于2008年、苏中地区于2010年、苏北地区于2012年全面实现城乡低保标准不低于每人每年2500元。
保障标准是体现一个地方低保制度实施效益的重要指标，但更重要的是对困难群众的实际补助水平。从理论上来讲，大部分低保家庭尤其是农村低保家庭的收入在一年之内变化一般不会太大，那么保障标准提高后，已保对象的补差应该按照标准提高的额度足额增加，而新增对象的补差应该不高于标准提高的额度。
收入是指共同生活的家庭成员所有货币收入和实物收入的总和，主要包括四大类：一是工资性收入，如各类工资、薪金、奖金、津贴、补贴等;二是经营性收入，如从事农业生产、商业买卖所得等;三是财产性收入，如存款、利息、证券、
红利、租赁收入等;四是转移性收入，如各类社会保险金、遗属补偿费、拆迁补偿费、征地补偿费等。
具体办法和步骤
在实际操作中，既要对申请人家庭收入的数额进行定量核算，同时也要对其家庭的实际生活水平进行定性评估。具体方法和步骤主要有如下几种：
个人申报法。
入户调查法。
走访法。
信函求证法。
比较法。
评议法。
(三)审批程序
办理低保，应遵循个人书面申请、居(村)委会调查初审、街道(乡镇)复核、县级民政部门审批的操作程序。其中，应把握好两个环节：一个是入户。在居(村)一级应该户户走到;在街道(乡镇)一级，应该至少一半的户走到;在县一级，除了审核材料是否齐全，内容是否完整，之前程序是否规范，还应该按一定比例到户抽查。 另一个是公示。公示的次数应不少于两次，每次时间应不少于5天，内容应包括保障对象姓名、家庭人口、保障标准、补助金额，通过程序公开实现结果的公正，通过群众监督促进结果的公平。
(四)分类施保
低保制度是通过划定一条保障线、对收入达不到规定标准的贫困家庭给予救助，这种标准划一的救助方式公平合理，便于操作。但事实上，不同人口类型和规模的家庭生活成本是不一样的，不同对象的特殊需求也是不一样。为了使低保制度更具针对性、实效性，分类施保显得十分必要。
动态管理的¡°四化¡±
保障对象的类别化。
补助标准的层次化。
配套政策的区别化。
日常管理的分类化。
(五)资金发放
低保资金是政府专门安排用于保障困难群众基本生活的专项资金，必须严格管理，专款专用。城市低保金应按月发放，农村低保金可按月也可按季发放。目前，我省城乡低保金已全面实现了社会化发放，形成了民政部门审定保障对象和补助金额、财政部门复核并安排资金、金融机构打卡到户的规范运作机制。
(六)档案管理
低保档案是指在低保审核、审批、日常管理和服务工作中形成的具有保存价值的文字、图表、声像、电子数据等不同形式和载体的历史记录。档案管理是低保工作的重要基础。
低保档案原则上可分为审批类、日常管理类、文书类、会计类。审批类包括低保对象的申请书、身份证明、收入证明、入户调查表、民主评议记录、公示记录、审批表等。日常管理类包括停发、增发、减发低保金的审批表和有关审核材料，低保对象参加公益活动记录，定期核查材料等。文书类包括低保对象花名册、家庭备案表、统计表、低保工作会议记录、低保政策文件等。会计类包括低保资金的预算和决算、拨款凭证、资金发放统计表等。
三、最低生活保障的资金管理
(一)财政预算
1、城乡居民最低生活保障资金来源：本级财政预算;上级财政拨入的专项补助资金;保障金存入银行的利息增值;社会捐赠款;其他收入。
2、各级财政部门要加强对同级民政部门上报的低保资金预算及其编报说明的审核，在此基础上，根据享受低保补助的人数、保障标准、补差水平、提标情况等因素安排所需资金，列入次年财政预算，报同级人民代表大会审批后执行。
3、各级财政部门应足额安排城乡居民最低生活保障资金预算，做到应保尽保。
4、各级财政部门应在部门预算中根据实际工作需要，安排必要的最低生活保障
工作经费，主要用于业务培训、专项工作会议、资料制作及印刷、信息管理系统升级维护、走访调查、基层聘用人员费用支出等。
(二)财务管理与监督
1、各级财政部门要统筹管理本级财政预算安排、上级补助和通过其他渠道筹集的低保资金。
2、各级财政部门要根据低保资金的支出预算，及时拨付资金。县级财政部门要根据民政部门编制的低保资金分月(季)用款计划，按月(季)审核拨付低保资金。当年保障金若有结余可结转下一继续使用。
3、各级民政部门要在终了后认真做好清理、对账工作，并随同本级财务决算报表向同级财政部门报送保障金决算与说明。财政部门应将审核汇总后的当地保障金决算随同社会保障财务决算报表报送上级财政部门。
4、低保资金必须坚持专款专用的原则，专项用于低保对象的生活补助支出，严禁用于发放工资、业务工作、临时救济、送温暖等其它方面开支，也不得用于平衡财政预算。
5、各级财政部门要充分发挥财政部门的监督管理职能，按照低保对象有进有出，补差水平有高有低的动态管理要求，会同有关部门定期或不定期对低保对象审核、低保资金使用等情况进行检查，对查出的问题要及时处理并上报。同时，要针对低保工作的新情况和新问题，完善有关规章制度，加强和规范低保资金管理，不断提高资金的使用效率。
6、对违规使用低保资金的单位和个人，要视情节轻重，按照有关规定进行处理;对构成犯罪的，要移交司法机关处理。
四、低保工作存在的主要问题
一是政策执行不严。
二是操作不够规范。
三是监管不够到位。
四是发放不够及时。
五、做好城乡低保工作的几点要求
一要高度重视基层规范化管理工作。
二要严格执行最低生活保障制度。
三要全面提升精细化管理水平。
四要不断加强资金保障强化财务管理。 五要切实加强低保工作队伍建设。
六、进一步优化城乡低保管理体制的思路
1、加强低保管理中社会效益与运行效率并重的意识
2、加强和优化内部管理
3、加强和优化外部管理
4、加强低保宣传
谢谢大家!
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