土地政策管理制度（精选8篇）
2015-04-05 11:26:00 来源：互联网 作者：匿名 访问次数：17738 我要投稿 我要纠错
党的十八届三中全会《决定》明确了农村土地制度改革的方向和任务。日前，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。
党的十八届三中全会《决定》明确了农村土地制度改革的方向和任务。日前，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着，我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。
国土资源部负责人介绍，《意见》在农村土地征收改革方面提出了要探索缩小土地征收范围;规范制定征收目录，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等。
1、为什么要开展改革试点?
改革涉及重要法律修改等内容
姜大明(国土资源部部长、国家土地总督察)：开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，是党的十八届三中全会《决定》提出的明确任务。土地制度是国家的基础性制度，在实践基础上形成的中国特色土地制度为我国经济社会发展作出了历史性贡献。随着实践发展和改革深入，现行农村土地制度与社会主义市场经济体制不相适应的问题日益显现，必须通过深化改革来破解。改革完善农村土地制度，有利于健全城乡发展一体化体制机制，有利于建立城乡统一的建设用地市场，有利于推进中国特色农业现代化和新型城镇化。
近年来，按照党中央、国务院的要求，我部开展了以土地征收、农村集体经营性建设用地流转和宅基地制度为主要内容的改革试点，各地也结合实际进行了积极探索，为改革完善农村土地制度积累了经验。农村土地制度改革牵一发而动全身，涉及重要法律修改，涉及重大利益调整，涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等重要制度的完善，必须根据中央统一部署，按照守住底线、试点先行的原则平稳推进。
2、改革试点指导思想是什么?
确保土地公有制性质不改变
姜大明：要认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，立足我国基本国情和发展阶段，坚持问题导向和底线思维，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，兼顾效率与公平，围绕健全城乡发展一体化体制机制目标，以建立城乡统一的建设用地市场为方向，以夯实农村集体土地权能为基础，以建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制为关键，以维护农民土地权益、保障农民公平分享土地增值收益为目的，发挥法律引领和推动作用，着力政策和制度创新，为改革完善农村土地制度，推进中国特色农业现代化和新型城镇化提供实践经验。
要通过改革试点，探索健全程序规范、补偿合理、保障多元的土地征收制度，同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的宅基地制度。探索形成可复制、可推广的改革成果，为科学立法、修改完善相关法律法规提供支撑。
关于改革试点的基本原则，一是把握正确方向，紧扣十八届三中全会提出的农村土地制度改革任务;二是坚守改革底线，坚持试点先行，确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损;三是维护农民权益，始终把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革的出发点和落脚点;四是坚持循序渐进，既要有条件、按程序、分步骤审慎稳妥推进，又要鼓励试点地区结合实际，大胆探索;五是注重改革协调，形成改革合力。
3、改革试点主要任务有哪些?
建集体经营性建设用地入市制度
姜大明：一是完善土地征收制度。针对征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围;规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
二是建立农村集体经营性建设用地入市制度。针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能;明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径;建立健全市场交易规则和服务监管制度。
三是改革完善农村宅基地制度。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式;对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用;探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地;改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。
四是建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。针对土地增值收益分配机制不健全，兼顾国家、集体、个人之间利益不够等问题，要建立健全土地增值收益在国家与集体之间、集体经济组织内部的分配办法和相关制度安排。
4、对试点的选择有什么要求?
兼顾不同发展阶段和模式
姜大明：改革试点的要求，一是坚持小范围试点。统筹东、中、西部和东北地区，兼顾不同发展阶段和模式，主要在新型城镇化综合试点和农村改革试验区中安排，选择若干有基础、有条件的县或县级市开展。
二是坚持依法改革。试点涉及突破相关法律条款，需要由国务院提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。
三是坚持封闭运行。试点严格限制在经法律授权的县(市)开展，非试点地区不要盲目攀比，擅自行动，确保试点封闭运行，风险可控。试点工作在2017年底完成。综合新华社央视
农村土地制度改革
1、建立城乡统一的建设用地市场。
2、在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
3、缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
4、扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。
5、建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。
在中央农村工作会议即将召开之际，中共中央总书记、国家主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平昨日上午主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议并发表重要讲话。习近平强调，要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。
会议指出，土地制度是国家的基础性制度。党的十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方向和任务，这3项改革涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等一系列重要制度，关乎城镇化、农业现代化进程。要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革关系密切，可以作统一部署和要求，但试点工作中要分类实施。严守18亿亩耕地红线是推进农村土地制度改革的底线、是试点的大前提，决不能逾越。对宅基地制度改革的试点条件和范围要严格把关，不能侵犯农民利益，同时不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件，这是关系社会安定的重要举措。
十八届三中全会之后，社会舆论对土地问题反应非常强烈，有些人以为可以到农村买地买房子，农地可以随便转为建设用地。对此，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾明确予以否认。据他介绍，总书记曾在农村工作会议上提出“四个不能”和“三条底线”，即土地制度改革怎么改都不能把农村集体经济组织给改垮了，不能把耕地给改少了，不能把粮食给改滑坡了，不能把农民的利益损害了;土地制度改革不能改变土地所有制即农民集体所有，不能改变土地的用途即农地必须农用，不能损害农民的基本权益。
会议强调，进行改革试点，对全面深化改革具有重要意义。我国地区发展不平衡，改革试点的实施条件差异较大，要鼓励不同区域进行差别化探索。要坚持眼睛向下，脚步向下，尊重基层群众实践，解决群众生产生活中面临的突出问题，务必使改革的思路、决策、措施都能更好满足群众诉求，做到改革为了群众、改革依靠群众、改革让群众受益。
一、均分化土地私有制的确立
新中国的土地制度最早可以追溯到1947年通过实施的《中国土地法大纲》, 这是指导农村土地改革的纲领性文件, 由此也奠定了日后土地制度变迁的基调。
1. 确立均分化的土地分配形式
《大纲》第一条开宗明义地提出, “废除封建性及半封建性剥削的土地制度, 实行耕者有其田的土地制度”。第六条规定, “乡村中一切地主的土地及公地, 连同乡村中其他一切土地, 按乡村全部人口, 不分男女老幼, 统一平均分配, 在土地数量上抽多补少, 质量上抽肥补瘦, 使全乡村人民均获得同等的土地”, 从而彻底实现按人口均分的土地分配形式。
2. 确立土地的农民所有制
《大纲》第三条规定, “所有权归农户所有”。同时, 第十一条规定, “分配给人民的土地, 由政府发给土地所有证, 并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利”。
1950年颁布实施的《土地改革法》进一步从法律层面对土地制度进行规范和细化, 并保障了农民所有制的相关权力。第三十条规定, “土地改革完成后, 由人民政府发给土地所有证, 并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。土改运动使3亿多无地或少地农民分到了土地, 彻底改变了农村的生产关系。
二、土地集体所有制的形成
20世纪50年代, 为应对小农户与大生产之间的矛盾, 克服分散经营的困难, 农业合作化运动加快推进, 这一时期逐步实现了从土地的农民所有制向集体所有制的转变。具体可分为四个不同时期:
1. 建基于农民所有制的农业生产互助合作
以1951年12月中共中央颁发的《关于农业生产互助合作的决议 (草案) 》为标志, 全国各地开始普遍发展互助组和试办初级农业生产合作社。到1952年底, 互助组已发展到810万个, 初级农业生产合作社3600多个。
(1) 维持土地的农民所有制。《决议》第二条规定, “凡已实行土地改革的地区, 必须保护农民已得土地的所有权”。
(2) 坚持自愿互利原则。《决议》第四条规定, “用土地入股同样地是根据自愿和互利的原则, 并可以根据自愿的原则退股”。第六条规定, “在处理互助组和生产合作社内部所存在的任何问题上, 有一条原则是必须绝对遵守的, 就是贯彻自愿和互利的原则”。尽管文件规定“入社自愿, 退社自由”, 但实际操作过程中, 入社并非自愿, 退社更不自由。
2. 逐步完成所有制转变的农业生产合作社
1953年中共中央发布《关于发展农业生产合作社的决议》, 自此开始由初级社和互助合作向高级农业合作社“阔步迈进”。《决议》第一条更明确地指明, 从临时互助组、常年互助组到实行土地入股、统一经营而有较多公共财产的农业生产合作社, 到实行完全的社会主义的集体农民公有制的更高级的农业生产合作社 (集体农庄) , 就是对农业逐步实现社会主义改造的道路。以1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》为标志, 合作化运动完成了从初级形式向高级形式的彻底转变, 也完成了由土地的农民所有制向集体所有制的转变。到1956年6月, 全国有90%的农户参加了农业生产合作社, 其中参加高级农业生产合作社的农户占全国总农户的61%。
(1) 完成土地及其他主要生产资料的集体所有制转变。《章程》第二条规定, “农业生产合作社按照社会主义的原则, 把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有”。
(2) 集体劳动, 同工同酬。《章程》第二条规定, “组织集体劳动, 实行`各尽所能, 按劳取酬’, 不分男女老少, 同工同酬”。
3. 迈向“大集体”的人民公社
1958年3月中共中央通过了《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》, 鼓励“有条件的地方, 把小型的农业合作社有计划地适当地合并为大型的合作社”, 这是人民公社化的前奏。同年8月, 中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》。
(1) 规模“巨型化”。《决议》第二条指出, “社的组织规模, 一般以一乡一社、两千户左右较为合适”, “有的地方根据自然地形条件和生产发展的需要, 也可以由数乡并为一乡, 组成一社, 六、七千户左右。至于达到万户或两万户以上的, 也不要去反对”。
(2) 推行“政社合一”的管理体制。《决议》第二条指出, “实行政社合一, 乡党委就是社党委, 乡人民委员会就是社务委员会”。
到1958年10月底, 全国农村人民公社化全部完成, 原有74万多个农业生产合作社, 改组成为2.6万个公社, 参加公社农户有1.2亿多户, 占全国农户的99%。
4.“三级所有”集体所有制的最终确立
“三年自然灾害”之后, 中央开始纠正一哄而上办人民公社的冒进做法, 1962年9月中共中央正式通过了《农村人民公社工作条例 (修正草案) 》 (俗称“农业六十条”) , 对人民公社体制进行了适度纠正和调整。
《条例》最为核心的是下放基本核算单位, 明确“队为基础”的核算管理模式。在1962年2月下发的《中共中央关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》中, 已提出“把基本核算单位下放, 生产队就既有生产管理权, 又有分配决定权”。《条例》第二条则进一步明确, “人民公社的基本核算单位是生产队。根据各地方不同的情况, 人民公社的组织, 可以是两级, 即公社和生产队, 也可以是三级, 即公社、大队和生产队”。《条例》第二十一条规定, “生产队范围内的土地, 都归生产队所有”, “集体所有的山林、水面和草原, 凡是归生产队所有比较有利的, 都归生产队所有”。由此强化和奠定了生产队作为土地“集体所有制”所有人的政策基础。这一规定奠定了日后中国农村土地所有制的基础, 也是追溯当前土地权属的重要历史文件依据。
三、家庭承包经营责任制的确立
针对传统土地产权制度缺乏激励的弊端, 改革开放之后中国通过在维持传统“三级所有, 队为基础”的管理体制基础上, 将土地的使用权和收益权逐步下放到农户。
1.“包产到户”打破坚冰
一直以来, 包产到户都是受到批判和禁止的, 直到1979年9月, 党的十一届四中全会通过《关于加快农业发展若干问题的决定》中仍指出, “三级所有、队为基础的制度适合于我国目前农业生产力的发展水平, 决不允许任意改变”。尽管不允许包产到户和分田单干, 但《决定》开了一个小口子, 允许山区单门独户搞“包产到户”。由此, 各种生产责任制迅速推开。到1981年10月, 全国农村基本核算单位中, 建立各种形式生产责任制的已占97.8%, 其中“包产到户”、“包干到户”的占到50%。真正为“包产到户”正名的是1982年1月中共中央发布的《全国农村工作会议纪要》 (俗称“一号文件”) 。
(1) 直面农民的实践要求。《纪要》指出, “全国农村已有百分之九十以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制”, “生产责任制的建立, 不但克服了集体经济中长期存在的吃大锅饭的弊病, 而且通过劳动组织、计酬方法等环节的改进, 带动了生产关系的部分调整, 纠正了长期存在的管理过分集中、经营方式过于单一的缺点, 使之更加适合于我国农村的经济状况”。
(2) 明确生产责任制的社会主义性质。《纪要》突破了传统“三级所有, 队为基础”的体制框框, 指出“目前实行的各种责任制, 包括小段包工定额计酬, 专业承包联产计酬, 联产到劳, 包产到户、到组, 包干到户、到组, 等等, 都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式, 只要群众不要求改变, 就不要变动”。
2. 家庭联产承包责任制的正式确立
1983年1月中共中央发布的《当前农村经济政策的若干问题》 (俗称“一号文件”) 正式确立了家庭联产承包责任制。到1983年底, 全国已有1.75亿农户实行了包产到户, 占农户总数的94.5%。
(1) 充分肯定家庭联产承包责任制是长期发展方向。文件第一条从政治高度指出, “联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合的原则, 使集体优越性和个人积极性同时得到发挥, 是在党的领导下我国农民的伟大创造, 是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。
(2) 人民公社体制的正式解体。文件第五条指出, “人民公社的体制, 要从两方面进行改革。这就是, 实行生产责任制, 特别是联产承包制;实行政社分设”。为此, 1983年10月国务院发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》, 指出“随着农村经济体制的改革, 现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定在农村建立乡政府, 政社必须相应分开”, 且“乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础, 如原有公社范围过大的也可以适当划小。”到1985年, 人民公社政社分开、建立乡政府的工作全部完成, 原有的5.6万多个人民公社转变为9.1万多个乡 (镇) 人民政府, 下辖94万多个村民委员会, 这标志着人民公社体制的正式终结。
四、家庭承包经营权物权化的长期努力
在1983年确立了家庭承包经营制之后, 中国的农村土地制度改革在所有权和使用权“两权分离”的轨道上, 沿着“赋予农民长期而有保障的使用权”的方向而长期努力。
1. 延长土地承包期, 稳定土地承包关系
1984年1月, 中共中央发布了《关于一九八四年农村工作的通知》 (俗称“一号文件”) 提出延长土地承包期, 指出“土地承包期一般应在十五年以上”。
1993年11月, 中共中央、国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策与措施》, 指出“在原定的耕地承包期到期之后, 再延长三十年不变”, 且规定, “为避免承包耕地的频繁变动, 防止耕地经营规模不断被细分, 提倡在承包期内实行`增人不增地、减人不减地’的办法”。
1997年6月, 中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》, 强调指出, “开展延长土地承包期工作, 要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包, 更不能随意打破原生产队土地所有权的界限, 在全村范围内平均承包”。同时规定, 土地承包关系“大稳定、小调整”, 且“小调整限于人地矛盾突出的个别农户”。
1998年10月中共中央发布的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出, 要“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”, 提出“抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规, 赋予农民长期而有保障的土地使用权”。
稳定土地承包关系的努力最近可追溯到2008年10月党的十七届三中全会发布的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》, 强调赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权, 特别是首次提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。
2. 土地承包经营权物权化的法制化过程
1986年6月, 全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地管理法》, 这是新中国第一部土地管理法。《管理法》以立法形式对土地所有权和承包经营权进行立法保护。第二章第六条规定, “农村和城市郊区的土地, 除法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有;宅基地和自留地、自留山, 属于集体所有”。
1986年4月颁布的《中华人民共和国民法通则》从司法角度对土地使用权进行了规范。《通则》第八十条规定, “公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权, 受法律保护”。
1993年《宪法》修正案首次将家庭承包经营明确写入《宪法》, 将第八条中“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济, 是社会主义劳动群众集体所有制经济”修改为“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济, 是社会主义劳动群众集体所有制经济”。
2002年8月通过的《中华人民共和国农村土地承包法》进一步强化了土地承包经营权的长期稳定, 可以说开启了一个以土地利用为中心的用益物权制度的新阶段。《承包法》第二十六条明确规定, “承包期内, 发包方不得收回承包地”。第二十七条规定, “承包期内, 发包方不得调整承包地”。第三十一条明确规定, “承包人应得的承包收益, 依照继承法的规定继承”。
2007年3月通过的《中华人民共和国物权法》真正确立了家庭承包经营权的物权化。《物权法》第三编“用益物权”第十一章专门对土地承包经营权进行了规定。第一百二十五条规定, “土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利, 有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。
五、农村土地制度的现实困境及改革方向
通过回顾60年来中国农村土地产权制度相关政策法规的变迁过程不难看出, 农村土地制度历经了一个十分复杂而曲折的演进过程。改革开放以来, 这种渐进式的制度变迁催生了中国农村经济社会的急剧变迁, 但也带来了诸多困境。
1.土地所有权的两难处境折射出所有权主体的执行难点
由于土地所有权历经从私有化到集体化, 从合作化到人民公社化的复杂历史变迁过程, 早期的集体所有制以1962年的“农业60条”为主要原则, 即“三级所有, 队为基础”, 且生产队拥有土地所有权。这一框架随着20世纪80年代的农村改革逐步被乡镇、行政村和村民小组 (自然村) 所取代。但法律规定始终未对其进行明确, 到底哪一级集体是农村土地的主要所有者。2004年最新的《土地管理法》规定, “农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的, 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡 (镇) 农民集体所有的, 由乡 (镇) 农村集体经济组织经营、管理”, 这比“农业60条”中“生产队是集体土地所有者”的规定更为模糊。尽管这种“有意的产权模糊”起到了搁置争议、减少矛盾的历史作用, 但所有权确权却成为新时期不容回避的难题。
土地所有权确权的本质难点在于所有权执行主体的确定。理论上说, 村民小组 (自然村) 最接近和最能代表农民利益, 但却不具备行使土地所有权的行政管理能力。在现实中, 由于村民小组功能不断弱化, 其所有权容易被上一级集体组织——行政村乃至地方政府所盗用或侵蚀, 农民的利益难以得到有效保护。从调查来看, 10%的土地所有权是乡镇和村一级作为权利主体, 90%的土地所有权是村民小组作为权利主体, 但村民小组的组织形式最弱, 难以维护好自身的权益。
2.土地产权不明晰的背后是权力侵蚀以及由此衍生的社会矛盾和冲突
所有权不明晰的结果是土地可能遭受来自上级政府部门以及行政村的利益侵害, 村民小组成员作为习俗沿袭的土地拥有者, 其基本权利得不到有效保障。其表征凸显为村委会或相关个人擅自更改集体土地使用用途、非法侵占和调整农民宅基地用地、以集体的名义私自卖地等现象, 而本应作为土地所有者成员的村民却难以参与决策和利益分配, 由此而引发的社会矛盾及群体性事件十分突出。
土地承包经营权是集体所有制在农民身上的一种体现, 是农民基于集体成员的特定身份而依法享有的“成员权”, 其同样容易受到集体, 乃至地方政府部门的调整和侵蚀。因为从理论上讲, 承包权的本质是对所有权在事实上的分割, 只要使用权与所有权发生分离, 就有使用权“蚕食”所有权的可能性, 甚至导致所有权的完全丧失。家庭承包制的意义就在于通过分割所有权来使僵化的集体所有权“名义化”, 从而产生效率。分割越彻底, 个人产权越明晰, 生产效率就越高。当前的问题恰恰在于不明晰的所有权阻碍了使用权的彻底分割, 即个人产权权能的行使无法到位, 在利益驱使下所产生的侵害也就“顺理成章”。诸如, 村委会及村干部随意缩短承包期、收回承包地和随意调整承包地、多留机动地等, 由此而形成的纠纷发生的概率较高, 不明晰的产权制度还使得此类纠纷的解决颇具难度。
针对农村土地面临的诸多难题, 当前全国关于土地制度改革的试验如火如荼地展开, 这其中包括土地所有权和使用权的确权登记、农用地流转、集体建设用地入市、宅基地内部交易和用益物权化、征地制度改革等诸多内容, 这为下一阶段中国农村土地制度变革提供指导和借鉴。新时期土地制度改革的基本思路是为农民提供更全面、更完整的土地财产权利, 实现土地要素的财产化、资产化, 并最终为土地要素的城乡一体化和市场化奠定坚实的基础。
摘要：中国农村土地制度经历了从均分化土地私有制到集体所有制, 再到家庭承包经营制和承包经营权物权化的复杂变迁过程。新时期土地制度变革正沿着“赋予农民长期而有保障的使用权”的方向, 为农民提供更全面、更完整的土地财产权利, 实现土地要素的物权化、财产化、资产化。
摘要： 差别化土地管理是在现有土地管理制度框架下，重点考虑各地土地资源禀赋、区域发展阶段、产业结构等差异化因素，通过政策、经济、技术等手段，为提高土地资源配置效率，满足市场主体差异化需求，推动土地节约集约利用，实现土地资源参与宏观经济调控等多目标而实施的精细化管理。基于土地利用管理生命周期模型，从土地利用总体规划、土地利用年度计划管理、土地审批管理、土地供应管理、土地利用评价与监管等方面构建差别化土地管理政策框架体系。
关键词：土地管理；差别化管理；生命周期理论；土地资源；土地利用
中图分类号：F301.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2015）03-0016-05
引言
土地资源“无限”需求与“有限”供给这对矛盾一直以来是国土资源管理研究者们关注的热点问题。改革开放前我国一直处于集中计划管理时期，对所有的资源分配实行统一的计划管理，对土地资源管理亦是如此，这种集中式的行政资源管理模式，在工业化起步阶段，对于我国这样一个幅员辽阔，市场结构比较单一，经济发展水平比较低的国家，具有行政的高效性，可以集中资源投入到生产建设中，具有一定的历史意义。但同时，这种模式一定程度上掩盖了区域自然资源差异性和市场微观主体需求的差异性，特别是改革开放后，随着社会主义市场经济体制的确立，经济高速发展，各地区经济发展水平差距不断拉大，产业结构、发展定位呈现出多种层次，已有的土地资源管理政策与制度已不能满足新形势下的要求，过去的统一计划管理模式造成监控成本巨大，经济主体积极性不高，社会经济大起大落[1]等不足，突出表现在土地管理领域就是违法土地利用面积大，监督管理行政成本高，土地利用效率低，耕地流失迅速等问题。所以，过去这种“一刀切”式的管理成为进一步深化经济体制改革，转变经济发展方式的阻碍。可以说，注重和加强自然资源的地区差异化设计是必然的选择，实施土地政策的区域差别化是发展趋势[2]，是我国土地利用战略转变的方向[3]。所以在2007年国家公布主体功能区规划，综合考虑各地自然资源条件，产业结构，发展阶段，发展潜力等因素，将全国划分为不同功能区，就是要统筹全国，对国家未来经济发展进行战略布局，实施差异化发展战略与政策。在这一背景下，土地资源作为重要的自然资源也必然要实施差别化管理，但是什么是差别化土地管理，如何实现差别化土地管理，需要学者进一步探讨。
一、文献综述
近些年来已有学者对差别化土地管理的理论和实践进行了研究探讨，本文从理论与实践两个方面对已有研究和实践探索做一简单回顾。
从理论层面，首先在区域差别化土地管理政策研究方面，诸如郑娟尔[4]，杨璐等[5]，马安胜等[6]，秦静[7]，叶红玲[8]，冯培丽[9]等学者专家分别从西部未利用地，西北藏区土地审批政策，黑龙江省农业建设用地管理，舟山群岛渔业用地，广东省“三旧”改造中存量建设用地和新增建设用地，以四川攀枝花市为典型资源型城市的矿业用地等方面多地区、多地类探讨了区域差别化土地管理政策，验证了实施差别化土地管理的必要性和可行性。其次在差别化土地管理研究方面，汪秋泽[10]，《土地利用年度计划差别化管理研究》课题组[11]从指标体系构建、指标分配、计划执行、计划执行考核等方面设计研究了差别化土地利用年度计划管理。李鑫等[12]提出将现行建设用地供给方式改为总量控制+差别化调控的新模式。周广明[13]则是从具体五个方面研究建设用地批后差别化管理问题。唐正国等[14]则采用多因素综合评价法和特尔斐层次法对青海省县级行政区土地督察区域进行级别划分。这些研究都是从国土资源管理的某一个环节或角度探讨了差别化管理的做法，但是未从本质探讨差别化土地管理的内涵。最后，差别化土地管理与其他领域的交叉研究方面，蔡玉梅[15]，马永欢[16]等探讨了将差别化管理应用于节约集约用地的方式和手段。何佳等[17]，杨刚强[18]等探索实施差别化土地政策促进区域协调发展。许根林等[19]，胡存智[20]等则是以主体功能区划为背景，探讨差别化土地政策的差别和建议。从与其他领域的相关研究结果中可以看出差别化土地管理政策的实施是落实主体功能区规划、协调区域经济发展的重要战略手段，通过差别化土地利用计划管理可以提高节约集约用地水平，而差别化土地管理政策本身的落实还需要与财政、产业、金融等其他相关政策配合。
从实践层面，一方面，近年来国家陆续出台了一些有关差别化土地管理的相关政策文件，例如2009年国土资源部出台《关于调整工业用地出让最低价格标准实施政策的通知》，2012年出台的《关于推进土地利用计划差别化管理的意见》，从地价、计划指标等方面对差别化土地管理进行了探索与尝试；另一方面在省部合作中，国土资源部为支持地方经济发展给予的一些土地利用先试先行政策，散见于诸如《关于贯彻落实中共中央国务院关于推进新疆跨越式发展和长治久安意见的有关措施》，《关于支持内蒙古经济社会发展有关措施的通知》等类似文件中，而2013年国土资源部又启动了以“重点、特色小城镇”为主的“促进城镇协调发展的土地差别化政策”调研。
综上，不论是在学术理论界还是业务实践中，都对差别化土地管理进行了许多探索与尝试，取得了一些宝贵的经验，为下一步实施更广泛、更科学的差别化土地管理政策制定奠定了基础。但在这其中也还应该看到存在的不足。首先，学者专家从土地利用计划管理、供地方式、批后监管等方面探讨了差别化土地管理问题，没有从本质上剖析差别化土地管理的内涵。其次，现有的各地实践展现出许多不同的差别化管理需求，但缺乏国家层面的顶层设计，缺乏一个提纲挈领式的政策框架，使得各地探索与实践显得混乱和无序。最后，现有的差别化土地管理政策都是在国土管理领域的某几个环节或领域上进行尝试，还没有形成系统的理论和思路，逻辑上显得有些散乱，缺乏系统性，这不利于更深层次的立法与改革。所以，在对现有的相关理论研究和实践探索方面进行梳理、研究后，笔者认为未来研究应进一步探讨差别化土地管理的内涵，构建我国差别化土地管理政策框架体系，丰富差别化土地管理理论，为下一步更高层次、更广泛的政策立法提供思路和建议。
二、差别化土地管理内涵
在已有的研究中，学者对于差别化土地管理的内涵解释多是停留在对土地管理单一方面进行诠释。例如，田春华从计划指标分解和指标计划执行考核两方面理解所谓的“差别化”[21]。童彤提出差别化管理，是指针对各地发展阶段以及不同资源禀赋，制定并实施采取有差别的利用和管理政策，引导土地资源实现更合理利用[22]。钟合提出土地利用计划差别化管理，即重点按照各地区的土地资源供应现状、规划执行情况、固定资产投资和补充耕地等因素，经综合测算，科学分解和下达计划指标[23]。所以，从上述研究中可以看出，对于差别化土地管理内涵解释已经在土地计划指标、计划指标参与调控等方面有所论证，涉及到了区域的自然资源禀赋、经济发展水平等差异化因素，但是，未从国土资源管理宏观层面，统筹土地利用管理各环节，真正将差别化土地管理的定位、目标与任务厘清。笔者从公共管理角度出发，认为差异化管理本质上是一种多元思维，它强调经济、环境、市场主体等差异性元素，从而要求管理与政策的实施达到深度传导，但并非一致性的效果[19]。结合已有学者的研究成果和各地的实践探索经验，认为差别化土地管理内涵是指在现有土地管理制度框架下，重点考虑各地土地资源禀赋、发展阶段、产业结构等差异化因素，通过政策、经济、技术等手段，为提高土地资源配置效率，满足市场主体差异化需求，推动土地节约集约利用，实现土地资源参与宏观经济调控等多目标而实施的精细化管理。所以差别化土地管理不仅仅是针对某地、某个环节实施的暂时、孤立的土地管理政策，而且是土地管理部门转变政府职能，提高管理水平，改善服务质量的一种管理思维和模式的转变，它贯穿于土地管理的各个环节、领域，需要系统、完整的政策体系来实现。
三、基于生命周期理论的差别化土地管理政策框架体系构建
（一）土地利用管理生命周期模型
生命周期思想认为，任何事物都有一个产生、发展、成熟乃至衰退的演变过程。最初运用这一思想是用于产品研究，它关注产品整个生命周期过程，从原料开采、加工，产品设计、制造、包装、运输、销售，最后是消费者使用、回收、维修，最终再循环利用或是作为废弃物处理整个产品的生命周期。生命周期管理是生命周期思想在实践中的具体应用，从产品和服务的全生命周期的综合管理，慢慢延伸应用于政治、经济、环境、技术、社会等诸多领域[24]。在土地管理领域，喻存国等从业务模型和数据模型方面建立土地生命周期管理模式[25]，高明秀利用生命周期理论创新土地整理管理模式[26]。土地管理部门实施土地利用管理，从最初的土地利用总体规划，是对未来一段时期，一定区域内土地数量和空间分布进行规划，再是具体到规划期内每一年土地利用计划指标的预测与分配，地方政府在获得土地指标后，开始进行土地报批，土地部门要审核用地是否符合相关规划，然后政府对审批通过的土地进行供地，而后土地管理部门会对土地使用情况进行后期监管与评价，评价结果将直接影响下一年的土地利用年度计划指标分配或是下一轮土地利用总体规划。所以整个土地利用管理流程与产品生命周期具有很大的相似性，并且利用生命周期理论可以很好地将差别化土地管理思想有条理地贯穿于整个土地管理流程中，使差别化土地管理政策的制定更加系统，更加全面，更加科学，避免出现现在这种零散、短期政策的出台对土地利用管理造成的不便与混乱。
土地利用管理生命周期以土地利用规划为起点，经过土地利用年度计划，土地审批、土地供应、土地利用评价与监管等环节，完成一个土地利用管理生命周期。在整个周期中，土地是载体，位置是不变化的，变化的是土地用途、属性信息和附着物等，通过这些变化将土地利用管理流程串联起来，形成土地利用管理生命周期链。据此得到土地利用管理生命周期模型（见图1）。
（二）构建差别化土地管理政策框架
差别化土地管理作为国土资源管理部门实施精细化管理的手段，需要贯穿于土地利用管理的整个流程，利用土地利用管理生命周期模型，搭建完整的差别化土地管理政策框架体系，并且由于我国地域广大，区域自然资源禀赋差异大，政府在实施差别化土地管理还应该注重空间分布。
1.差别化土地利用总体规划。土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是对土地利用的最高约束。应当按照国家主体功能区规划要求，按照优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区区域发展要求，编制全国土地利用总体规划，按照东、中、西部区域土地资源禀赋，国民经济发展规划，区域土地利用特点制定宏观性规划，只需把握住耕地保护这个红线，对于具体土地利用行为不宜规划过细，因为国家与具体的用地单位之间信息链过长，容易造成信息不对称，所以应当将土地资源配置的主动性下移。而省级土地利用总体规划在严格遵照自身在主体功能区定位角色后，对于省内也应当细分省内功能区，充分发掘省内土地利用特点，对于西部地区省份要做好未利用地规划，对于东部发达地区要注意存量建设用地再利用规划，对于沿海地区应当加强沿海滩涂、围海造田等规划。
2.差别化土地利用年度计划管理。土地利用年度计划首先应当做好与土地利用总体规划的衔接，在指标预测、分解时，不仅要考虑地区GDP，还应综合考虑地区土地资源条件、土地利用现状、补充耕地潜力、计划指标落实情况，实施计划指标奖惩机制；对于中、西部地区，计划指标要与产业转移和基础设施建设相适应，合理安排新增建设用地计划指标，适当加大增减挂钩指标，支持开展工矿废弃地复垦和低丘缓坡开发试点，对于东部发达地区，与加快经济结构调整相适应，严格控制新增建设用地计划指标，逐步加大增减挂钩指标，合理安排围填海用地指标；对于生态保护、水源涵养、基本农田保护等限制和禁止开发地区应当试点土地发展权转移交易，可以允许土地利用计划指标在省内交易，由经济发达城市向欠发达城市购买，不仅可以充分调动市场对土地资源的配置作用，还可以利用政府间的财政转移支付实现对限制和禁止开发区的生态补偿。
3.差别化土地审批管理。首先，应当区分项目类型，对于国家、省部级计划指标保证的重点项目例如大型公路、铁路、石油天然气管道等工程，由于这些项目一般级别高，投资大，一旦获得批准，建设单位急于开工，赶进度，赶预算，如果按照一般项目土地审批流程往往造成土地未批先用，边批边用等违法违规土地利用行为[27]。所以应当改进重点工程项目土地审批流程，将土地预审前置，拓宽先行用地政策适用范围。其次，区分项目用地类型，例如西部地区未利用土地潜力巨大，应当鼓励使用未利用地，简化未利用地审批流程，减少报件，提高未利用地审批效率；对于东部沿海地区，严格审批利用湖泊、海岸滩涂，围海围湖造田，保护生态环境。
4.差别化土地供应方式管理。严格执行国家相关产业政策目标，对于高污染、高耗能，落后产业不予供地，对于高新技术、新能源等国家重点扶持行业要在供地政策上予以倾斜；探索针对基础性、公益性、民生性项目等不同建设项目类型，按照投资强度、投资规模、节地水平，实施点式供地，把握土地供应的时序，参与宏观经济调控；对于中西部欠发达地区，应当适当放宽用地条件，在规模、出让地价等方面予以政策倾斜，鼓励利用戈壁荒滩等未利用地，对于东部发达地区，应当严把供地“门槛”，挖掘存量土地潜力，提高项目用地节约集约水平，促进经济结构调整；推动中小城镇建设，合理安排用地规模，支持特色产业用地。
5.差别化土地利用评价与监管。对于土地利用后期的评价与监管，直接影响土地利用管理生命周期运行效率。充分利用“一张图”等技术手段，针对不同区域土地利用特点，例如西北广大未利用地利用项目检查，发达地区存量用地再开发利用状况评价与检查。探索土地分区督察制度，对于东、中、西部不同地区的地理条件，土地利用存在问题，配合适当的督察技术与手段，实施差别化土地督察，提高土地督察的洞察力，促进地方政府合理利用土地。
上述基于土地利用管理生命周期建立的政策体系，还需要建立相关配套制度，例如土地发展权转移与购买制度、生态补偿制度，才能真正构成完整的差别化土地利用政策体系，推动我国土地资源的高效合理利用。
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Abstract：This paper aimed at discussing the meaning of differentiated land management and constructing a framework system of differentiated land management policies. It concluded that under current land management institution framework， differentiated land management is one kind of sophisticated land resource management according to land resource endowment， stage of regional development， industrial structure and other differentiating factors， which makes use of policy， economy， technology and other measures to improve the efficiency of resource allocation， meet the differentiated demand of market players， promote land conservationintensive use， achieve the target of land resources involved in macroeconomic adjustment and other multiple objectives. Finally it constructed a policy framework system of differentiated land management based on land use management lifecycle model from land use plan， annual plans for the land use， land approval， land supply and land use evaluation and supervision respects.
考
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2013-01-17 来源：《中国房地产》2012年第12期
近年来，随着北京市土地储备工作的大力推进，涉及国有土地的收购储备工作也在不断完善。据被收储国有土地权属单位反映，收储补偿款尚需缴纳相关税款，这种情况给权属单位造成了较大的经济负担，在客观上对国有土地收储工作推进形成了较大阻力。目前，国有土地收储涉及营业税、土地增值税、企业所得税及印花税4类税种，税务、财政等相关行政管理部门分别就上述税种公布了减免政策，但执行过程中对于政策的解读出现诸多困境，其核心问题在于国有土地收储的制度性缺失。本文在剖析现行国有土地收储涉及税种及相关减免政策的基础上，对政策进行解读，并提出关于国有土地收储的制度性思考。
一、现行国有土地收储涉及税种及相关减免政策
(一)现行国有土地收储涉及税种
现行国有土地收储涉及的相关税种主要有以下4类。
1．营业税
原国有土地权属单位接收国有土地收储补偿款时，需提供相关营业收入的发票，地方税务部门按营业收入扣除5．5％的营业税。
2．土地增值税
这是指转让国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人，以转让所取得的收入为计税依据向国家缴纳的税赋，按照四级超率累进税率进行征收。国有土地收储涉及土地使用权的转让行为，按相关规定，需缴纳一定额度的土地增值税。
3．企业所得税
这是指针对内资企业和经营单位的生产经营所得和其他所得征收的一种税。由于国有土地收储转让而发生的企业盈利行为，需按纳税年度缴纳。
4．印花税
这是指以经济活动中签立的各种合同、产权转移书据、营业账簿、权利许可证照等应税凭证文件为对象所征的税。
(二)现行税收减免政策
1．营业税减免政策
据《国家税务总局关于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者行为营业税问题的通知》(国税函[2008]277号)，纳税人将土地使用权归还给土地所有者时，只要出具县级(含)以上地方人民政府收回土地使用权的正式文件，无论支付征地补偿费的资金来源是否为政府财政资金，该行为均属于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者的行为，按照《国家税务总局关于印发〈营业税税目注释(试行稿)〉的通知》(国税发 [1993]149号)规定，不征收营业税。另据《国家税务总局关于政府收回土地使用权及纳税人代垫拆迁补偿费有关营业税问题的通知》(国税函 [2009]520号)规定，国税函[2008]277号文中关于县级以上(含)地方人民政府收回土地使用权的正式文件，包括县级以上(含)地方人民政府出具的收回土地使用权文件，以及土地管理部门报经县级以上(含)地方人民政府同意后由该土地管理部门出具的收回土地使用权文件。
2．土地增值税减免政策
据《中华人民共和国土地增值税暂行条例》第8条，“因国家建设需要依法征用、收回的房地产免征土地增值税”。《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》第11条，“因国家建设需要依法征用、收回的房地产，是指因城市实施规划，国家建设的需要而被政府批准征用的房产或收回的土地使用权。因城市实施规划，国家建设的需要而搬迁，由纳税人自行转让原房地产的，比照本规定免征土地增值税”。另据《财政部国家税务总局关于土地增值税若干问题的通知》(财税[2006]21号)规定，因“城市实施规划”而搬迁，是指因旧城改造或因企业污染、扰民，而由政府或政府有关主管部门根据已审批通过的城市规划确定进行搬迁的情况；因“国家建设的需要”而搬迁，是指因实施国务院、省级人民政府、国务院有关部委批准的建设项目而进行搬迁的情况。符合上述免税规定的单位和个人，须向房地产所在地税务机关提出免税申请，经税务机关核准后，免予征收土地增值税。
3．企业所得税减免政策
企业所得税方面，因政府城市规划、基础设施建设等政策性原因，企业需要搬迁或处置相关资产而按规定标准从政府取得的搬迁补偿收入或处置相关资产而取得的收入，以及通过市场取得的土地使用权转让收入，按照《国家税务总局关于企业政策性搬迁或处置收入有关企业所得税处理问题的通知》(国税函[2009]118号)文件执行。主管税务机关对企业取得的政策性搬迁收入和原厂土地转让收入，重点审核有无政府搬迁文件或公告，有无搬迁协议和搬迁计划，有无企业技术改造、重置或改良固定资产的计划或立项，是否在规定期限内进行技术改造、重置或改良固定资产和购置其他固定资产等。
4．印花税减免政策
据《财政部、国家税务总局关于印花税若干政策的通知》(财税[2006]162号)，对土地使用权出让合同、土地使用权转让合同按产权转移书据征收印花税。政府收回土地使用权不属于土地使用权出让、土地使用权转让，合同双方不需要缴纳产权转移书据印花税。
二、现行国有土地收储涉及税收减免政策的解读与困境
(一)将国有土地收储行为认定为政府收回土地使用权的行为缺乏立法依据
营业税的减免政策中提到，“纳税人将土地使用权归还给土地所有者时，只要出具县级(含)以上地方人民政府收回土地使用权的正式文件，无论支付征地补偿费的资金来源是否为政府财政资金，该行为均属于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者的行为”。印花税的减免政策中提到，“政府收回土地使用权不属于土地使用权出让、土地使用权转让，因此，合同双方不需要缴纳产权转移书据印花税”。
为实现上述条款，国有土地的收储行为需要满足县级(含)以上地方人民政府收回土地使用权这一要件，事实上国有土地收储行为是否可以认定为政府收回土地使用权的行为缺乏相关的立法依据。
(二)将国有土地收储所依据的土地储备行为认定为实现城市规划及国家建设的目标缺乏明确定义
土地增值税的减免政策中提到因城市实施规划、国家建设需要依法征用、收回的房地产免征土地增值税。然而，其中对于“因城市实施规划及国家建设需要而搬迁”的解释相对模糊，对于土地储备行为是否为“实现城市规划及国家建设”这一定义缺乏法律法规上的解释与说明，导致由地方出台的相关办理办法对于土地储备行为与实现城市规划及国家建设目标之间的关系所作的说明也缺乏明确的厘清。
(三)将因土地储备立项而发生的国有土地房屋搬迁腾退认定为政策性搬迁缺乏有效说明
针对企业所得税的减免政策中提到的，“主管税务机关对企业取得的政策性搬迁收入和原厂土地转让收入，重点审核有无政府搬迁文件或公告”，以此作为是否减免企业所得税的依据。然而，该条文对于政策性搬迁的解释相对模糊：因土地储备立项而发生的国有土地房屋搬迁腾退是否为政策性搬迁这一问题缺乏有效说明，是否是由地方政府出具搬迁文件，即可免去企业所得税。
三、国有土地收储的制度性思考
现行国有土地收储工作在涉及税收减免政策方面出现了诸多理解上的困境，其根源在于土地储备制度自身的不完善之处。从1996年上海成立我国第一家城市土地收购储备机构起，直到 2007年《土地储备管理办法》的发布，土地储备的推行在增强市场宏观调控能力、盘活存量土地、实现城市规划等方面产生了大量的积极效应。然而，随着工作要求的不断提高和形势的不断变化，现行制度显现出一些与当前实际工作不协调之处，需加以改进和完善，以便更好地推进土地储备工作。
一是关于国有土地收储行为与公共利益的界定。国有土地收储行为及其相关的税收减免政策的出发点多提及到“公共利益”，但法学界一直未对公共利益下一个明确的定义，各地各级政府对公共利益的界定也无统一标准。
二是国有土地收储行为主体的行政行为界定。目前，在土地储备机制的运行过程中，由于供地主体的行政化模式，其行为随意性很大，缺乏必要的约束。事实上，从目前土地收储行为的性质来看，包括了行政行为、经济法律行为及民事法律行为3个层面的属性。然而，由于目前国有土地收储制度中对国有土地收储行为是否为行政行为缺乏有效的界定，国有土地收储税收减免政策在执行中存在法律意义上的界定风险。
因此，为加快推进国有土地收储工作，实现国有土地收储补偿款税收减免，建议从法律法规与行政管理两个层面出发，保障被收储国有土地权利人的合法经济利益。
(一)法律法规层面
现阶段有关土地收购储备的规定仍基本停留在地方规章的层次，至今尚未出台一部具体的法律或行政法规来规范土地收购储备行为，国家在土地收购储备方面法律法规的空白制约了该项工作的开展。因此，有必要从以下两个方面出台相关的法律法规。
第一，明确土地储备机构的性质、定位及目标。与土地储备相关的法律法规应明确土地储备机构的性质、定位。就目前北京市实行的土地储备实施政策，土地储备机构应定位为非营利性、行使行政性行为的机构。土地储备机构的目标应体现为：增强政府土地市场宏观调控的能力，优化配置城市土地资源，以及保证城市规划和土地利用规划的顺利实施。
第二，明确土地储备机构收储国有土地行为的行政行为界定。从法律法规层面，明确界定土地储备机构在实施收储国有土地过程中的行政行为将有利于突出土地储备行为以“公共利益”为出发点的特征。对于现有土地储备行为的行政行为范围进行界定，防止在操作过程中，借行政行为之名，行使经济法律行为与民事法律行为。
(二)行政管理层面
在行政管理层面，结合法律法规等政策性支撑，通过地方政府行使行政权保障以下措施的实施。
出台界定国有土地收储行为为政府依法通过收储的方式收回国有土地使用权行为的相关配套文件。按照国家相关政策，由土地储备辖区内的地方政府出台相关文件，对于土地储备范围内由政府委托实施的国有土地使用权收储以及房屋拆迁行为，均认定为政府依法通过收储的方式收回国有土地使用权的行为。同时，由地方政府统一授权地方国土资源分局或国土系统管理部门出具正式的收回国有土地使用权的文件，以配合被收回国有土地使用单位申请免征营业税，确保国有土地收储及拆迁腾退工作的顺利推进。
题
本卷共分为2大题50小题，作答时间为180分钟，总分100分，60分及格。
一、单项选择题（共25题，每题2分，每题的备选项中，只有1个事最符合题意）
1、下列不属于物业管理基本特性的是__。
A．城市化
B．社会化
C．专业化
D．市场化
2、需求比供给增长快，空置率继续下降，租金增长率上涨，这种状况发生在房地产市场自然周期的。
A：第一阶段
B：第二阶段
C：第三阶段
D：第四阶段
E：借款合同
3、估价对象房地产2005年的租金收入为500万元，经营费用为租金收入的30％，从2006年开始年收入增长2％，经营费用增长1．5％，该房地产剩余使用年限为35年，最后一年不再经营，支出装修费用500万元之后以4800万元转让(均发生在年末)．该类房地产的报酬率为8％，则该房地产2006年1月1日的收益价格为。
A：3173．45万元
B：3205．26万元
C：4971．37万元
D：7602．76万元
E：工业用地的监测点评估价格
4、房地产市场的运行环境中，涉及资本的安全性，是投资者最敏感的问题之一。
A：社会环境
B：政治环境
C：经济环境
D：金融环境
E：借款合同
5、关于单利和复利的区别，下列说法不正确的一项是__。
A．单利是指在计算利息时，不论期限长短，仅按本金计算利息，所生利息不加入本金重复计算利息
B．复利是指计算利息时，要按一定期限将所得利息加入本金再计算利息，逐期滚算
C．用单利计算利息，具有手续简便的优点，而用复利计算利息，则有利于加强资金使用的时间观念，促进企业加速资金周转，从而有利于提高资金的使用效益，特别是可用来比较不同期限的资金使用效益 D．在我国，大量存款通常采用复利计算，而少量存款采用单利计算
6、某临街深度30．48 m(即100英尺)、临街宽度20 m的矩形土地，总价为121．92万元．按“四三二一法则”，其相邻临街深度15．24 m(即50英尺)、临街宽度25 m的矩形土地的总价 为．【2004年考题】
A：53．34万元
B：85．34万元
C：106．68万元
D：213．36万元
E：工业用地的监测点评估价格
7、与报酬率性质不同的名词有__。
A．利息率
B．折现率
C．内部收益率
D．资本化率
8、房地产投资具有保值、增值性，源于房地产本身的__。
A．多样性
B．固定性
C．稀缺性
D．体积大，消耗材料多
9、竣工房屋价值一般按__价格计算。
A．概算
B．结算
C．预算
D．决算
10、目前房地产开发中，土地使用权出让不可以采用__形式。
A．挂牌
B．招标
C．公开拍卖
D．划拨
11、下列风险不属于房地产开发贷款的风险的是。
A：政策风险
B：市场风险
C：变现风险
D：财务风险
E：借款合同
12、在人均耕地特别少的地方，可以增加安置补助费。但土地补偿和安置补助费之和不得超过土地被征用前3年平均产值的__。
A．15倍
B．20倍
C．25倍
D．30倍
13、对单位或个人获准征用或占用耕地超过__年不使用，加征规定税额__倍以下的耕地占用税。
A．1，1 B．1，2 C．2，1 D．2，2
14、某类房地产2001年初至2005年初的价格分别为2300元/m2、2450元/m2、2650元/m2 2830元/m2和3000元/m2，其增减量的权重分别为0.1、0.3、0.2和0.4，按平均增减量趋势法估计，以2001年初为预测基期，则该类房地产与2006年初的价格最接近于__元/m2。
A．3100 B．3195 C．3285 D．3300
15、《城市房地产权属档案管理办法》规定，房地产权属档案应当以为单元建档。
A：房号
B：街道
C：丘
D：幢
E：执行层的组织协调
16、按照，工程建设定额可以划分为全国通用定额、行业通用定额和专业专用定额三种。
A：定额反映的生产要素消耗内容不同
B：定额的编制程序和用途不同
C：投资的费用性质不同
D：专业性质不同
E：执行层的组织协调
17、开发商应当自建设工程竣工验收合格之日起__日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。
A．10 B．15 C．20 D．30
18、某建筑物实际经过年数为10年，估价人员现场查勘后认为该建筑物建筑设计过时和维修保养差造成功能折旧和物质折旧高于正常建筑物，判断其有效经过年数为18年，剩余经济寿命为22年，残值率为4％，用直线法计算该建筑物的成新率为．【2005年考题】
A：43．2％
B：50％
C：56．8％
D：70％
E：工业用地的监测点评估价格
19、用收益法评估某宗房地产的价格时，除有租约限制的以外，应选取净收益作为估价依据。
A：类似房地产的客观
B：类似房地产的实际 C：类似房地产的最高
D：类似房地产的最低
E：工业用地的监测点评估价格
20、投资估算的精度可达±20％，所需费用约占总投资的0．25％～1．5％，该阶段为。
A：投资机会研究
B：初步可行性研究
C：详细可行性研究
D：项目的评估和决策
E：借款合同
21、根据《商品住宅实行质量保证书和住宅使用说明书制度的规定》，屋面防水最低保修期限为年。
A：1 B：2 C：3 D：5 E：房地产估价机构必须加盖公章
22、对开发商而言，在下列合同形式及补充条款中，风险最大的是（）。
A．固定总价合同，采用按日计价的增价条款
B．固定总价合同，采用重大增价条款调整
C．固定总价合同，采用延期增价条款
D．成本加浮动酬金合同
23、决定房地产市场是地区性市场的是房地产的特性。
A：不可移动性
B：异质性
C：用途多样性
D：相互影响性
E：工业用地的监测点评估价格
24、在影响房地产价格的各种因素中，“城市化”属于（）。
A．社会因素
B．环境因素
C．人口因素
D．行政因素
25、以下指标属于市场交易指标的是__。
A．销售量
B．人口数
C．存量
D．空置率
二、多项选择题（共25题，每题2分，每题的备选项中，有2个或2个以上符合题意，至少有1个错项。错选，本题不得分；少选，所选的每个选项得 0.5 分）
1、保险合同的辅助人，包括。
A：被保险人
B：受益人
C：保险代理人 D：保险经纪人
E：保险公估人
2、有一开发公司拟参加国有土地使用权拍卖会，现委托房地产估价人员对该土地的最高竞买价进行评估，所得出的评估价值是。
A：交换价值
B：公开市场价值
C：投资价值
D：理论价格
E：标定地价
3、房地产权属档案的完整性体现在两个方面，即。
A：房证结合B：地证结合C：图卡结合D：图档结合E：房地结合
4、当计息周期为1年时，名义利率r与实际利率i的关系是__。
A．i＝r B．i＞r C．i＜r D．i＝1+r
5、在贷款综合评价中，项目风险等级分为AAA、AA、A和BBB四个风险等级，其中AAA级对应的风险系数为。
A：50％
B：60％
C：70％
D：80％
E：借款合同
6、《关于加强房地产交易市场管理的通知》中有明确规定，城市房地产交易包括各种所有制房屋的__。
A．抵押
B．租赁
C．转让
D．捐赠
E．产权分割
7、属于外汇市场的参与者的是。
A：外汇银行
B：外汇受理人
C：客户
D：中介公司
E：中央银行
8、下列选项中，房地产价格的形成条件有。
A：有用性
B：稀缺性
C：有效需求 D：波动性
E：不可移动性
9、下列关于拍卖与投标招标的区别，说法正确的是。
A：拍卖活动实施机构必须是依法设立的拍卖企业，招标人只可委托代理机构招标
B：招标人是为了完成某些项目而在投标人中选择一个条件最优的合作伙伴，合同成立后由中标人完成合同约定的工作
C：拍卖成交后，委托人和买受人都必须根据合同的约定向拍卖行支付佣金
D：招标投标活动中，双方均需支付佣金或酬劳
E：是否收取酬劳可以作为区别拍卖与招标投标的一个重要标志
10、征收和征用的共同之处在于。
A：都是改变所有权
B：都是改变使用权
C：都要依法给予补偿
D：都是为了公共利益需要
E：都要经过法定程序
11、假设某房地产投资项目的负债合计为3000万元，资产合计为5000万元，流动资产和流动负债分别为2500万元和1250万元，存货为1500万元。则该房地产投资项目的资产负债率为__。
A．167% B．80% C．200% D．60%
12、在房地产市场状况分析的内容中，对于需求分析中的是第一步。
A：需求影响因素分析
B：吸纳率分析
C：需求预测分析
D：市场购买者的产品功能需求
E：借款合同
13、房地产的行政法规包括。
A：《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
B：《城市房地产转让管理规定》
C：《房地产估价师执业资格考试实施办法》
D：《住房公积金管理条例》
E：《城市房地产中介服务管理规定》
14、在有保留价的拍卖中，再拍卖的保留价一次拍卖。
A：略低于
B：略高于
C：等于
D：可高于也可低于
E：执行层的组织协调
15、某宗房地产交易的成交价格为30万元人民币，其中首期支付30%，余款在一年后一次性付清。该房地产公摊面积为建筑面积的10%，套内建筑面积为100m2，假定折现率为6%，则该房地产按照建筑面积计算的实际单价为__元/m2。A．2593 B．2619 C．2727 D．2862
16、一般来说，信用卡的功能主要有。
A：升值功能
B：转账结算功能
C：消费贷款功能
D：汇兑功能
E：储蓄功能
17、下列属于优先股股东享有权利的有。
A：参加股东大会的权利
B：分配股息的优先权
C：分配剩余资产的优先权
D：有限的表决权
E：要求赎回权
18、股票与公司债券都是有价证券，且同属于资本证券，二者质的区别在于__。
A．买卖和转让的方式不同
B．投资性质和各自包含的权利不同
C．收益和风险责任不同
D．投资风险程度不等
E．流通程度不同
19、下列资金中，不属于资本金现金流量表中现金流入的是。
A：回收固定资产余值
B：自有资金
C：长期借款
D：净转售收入
E：借款合同
20、下列民事行为属于无效的有。
A：由完全民事行为能力人实施的
B：一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意愿的情況下所为
C：限制民事行为能力人依法不能独立实施的
D：恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的E：经济合同违反国家指令性计划的
21、会计的目标是向国家、企业內部、企业外部提供有助于所必需的、以财务信息为主的经济信息。
A：实行宏观调控
B：加强内部经营管理
C：合理地进行投资和信贷决策
D：优化社会经济资源配置
E：加强外部经营管理
22、房地产具有供给有限特性，本质上于（）。
A．土地总量有限 B．规划限制
C．房地产不可移动
D．价值量大
23、下列符合房地产广告要求的有。
A：房地产广告中对价格有表示的，应当清楚地表示为实际的销售价格，明示价格的有效期限
B：房地产中表现项目位置，应以从该项目到达某一具体参照物的现有交通干道的实际距离表示，可以以所需时间来表示距离
C：房地产广告中涉及的交通、商业、文化教育设施及其他市政条件等，如在规划或者建设中应当在广告中注明
D：房地产广告中涉及面积的，应当表明是建筑面积还是使用面积
E：预售、预租商品房广告不得涉及装修、装饰内容
24、保险的基本职能是指保险在一切经济条件下均具有的职能，包括__。
A．分散风险职能
B．融通资金职能
C．组织经济补偿职能
D．防灾防损职能
E．分配职能
25、根据权利的作用，以下民事权利属于形成权的是__。
A．物权
B．知识产权
C．人身权
□本报记者 王丹
11月15日，十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》下发，明确提出“建立城乡统一的建设用地市场”、“赋予农民更多财产权利”。这些表述意味着新一轮土地改革的大幕已经开启。在不久的将来，巨大的政策红利将会释放，农村土地作为一种生产要素将进入市场流转，农民有望成为土地的真正主人。《决定》中对于土地改革的表述应该如何理解，这些改革应该怎样落实？记者采访了中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英。
改革延续原有路径，推动农村经济市场化
记者：《决定》中提出，建立城乡统一的建设用地市场。其实，十七届三中全会就曾提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，这次重提并去掉“逐步”二字，有何意义？
党国英：我国现行的土地制度，具有二元分割、政府垄断、非市场化配置等特点。由于我国土地所有权和产权制度的二元分离，使得土地市场也是分离的。农地市场只限于农地农用的市场，农地转非农用地则受到所有制的管制，必须要经过政府征收，农地不能自然变成城市建设用地。我们这些年在完善资本市场、劳动市场上取得了较大成绩，最麻烦的就是土地市场问题——在征地中农民不能拿地直接入市，城乡土地市场基本处于分割状态。资本、劳动、土地三大要素市场不统一，市场在资源配置过程中的决定性作用就难以完全实现。
五年前的十七届三中全会，提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，但是五年过去了，却一直没有具体的推进措施。十八届三中全会《决定》提出“建立城乡统一的建设用地市场”，去掉了“逐步”二字，表明在农村改革方面，中央依然坚持十七届三中全会提出的改革意见，未来还是要延续已经定下的路径，就是要进一步推动农村经济的市场化。市场化的关键是促进土地要素的自由流动，这有助于破解三大要素市场不统一的难题，是十八届三中全会的一个亮点。
农村建设用地可入市，但受规划和用途管制限制
记者：《决定》中提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。对此，您如何理解？
党国英：农村土地除了耕地、林地等农用地以外，有大量集体建设用地。从全国范围内来看，农村集体建设用地大约有18万平方公里，相当于城市建成区的3倍以上。建设用地并不少，但是浪费很严重。允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价，是市场化的必然趋势，可以解决现行土地制度的多种积弊，有利于提高土地资源的配置效率，其重大意义不可估量。
《决定》中提出，建立城乡统一的建设用地市场，明确的范围是农村集体经营性建设用地，实际上是把宅基地剔除在外。这可能是从稳妥性考虑，不想步子迈得太大。另外，《决定》中也限定了“在符合规划和用途管制前提下”，表明不是将所有的农村建设用地推向市场，而是只有符合土地利用总体规划、乡村建设规划的土地，在用途管制前提下，才能入市交易。
允许农村集体经营性建设用地入市，意味着农村集体经营性建设用地可以不经过政府征地，直接入市流转。但是，有些土地农民自己不愿意搞开发，还有一些特殊建设项目，农民不愿意出让土地；在后一种情况下，还是难免要通过政府征地解决问题。但是，这种情况下的征地不能沿用老办法，需要建立新的征地办法。
总体看，我国现行的征地制度，由于给予农民集体和农户的补偿非常低，而国家征收来的土地却以较高的价格出让给土地使用者，导致地方政府滥用征地权，以增加地方财政收入。近几年，情况有了变化，不少地方的实际征地价格已经提高不少，甚至高于世界水平。《决定》中提出，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。这是对征地范围、征地补偿提出的新要求，具有积极意义。今后我们要更多地使用“交易”的概念，少使用“征收”概念；相应地，在交易时，要更多地使用“价格”概念，少使用“补偿”概念。
承包地宅基地抵押、担保，农民获更多财产性收入
记者：《决定》中提出，加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，并有一系列相关表述。您认为，这些改革将会给农民带来哪些变化？
党国英：《决定》中提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，这无疑赋予了农户承包地及宅基地更多的财产权利，对增加农民的财产性收入、激活农村经济、促进城镇化发展等方面都将产生十分积极的作用。
农民可以利用承包地和宅基地抵押、担保扩大融资渠道，有利于自身的资本积累和生产经营规模的扩大，农民投资、消费的热情也有望被激活。现行农户宅基地转让范围的拓宽有助于实现宅基地的有偿退出，这为城市和农村人口和资本的双向流动创造了条件，有利于提高农村土地和资本的利用效率。
目前农村土地的所有权属于集体，但集体产权容易虚置，也就难以抵制各利益集团
利用“国家或集体”的名义侵犯农民个人土地所有权。《决定》中提出，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，则有利于这一问题的解决。农民所拥有的财产权转为股份形式后，实现了农村集体资产的所有权由集体共同所有转为按所有者人数实行人人持股所有。产权的明晰有利于保护农民的财产权益，也有利于提高集体经济活动的效率，激励农村集体经济做大做强。
明晰产权、构建农地市场是改革重点
记者：《决定》中提到的农村集体
经营性建设用地入市、宅基地使用权流转等一系列土地改革要落实，要进行哪些改革，解决好哪些问题？
党国英：新一轮土地改革要落实，要进行微观上的产权改革、中观上的市场化改革和宏观上的管理体制改革。首先，最重要的问题就是明晰产权。如果农民土地产权不明确，土地交易市场就没法建立，也无法形成合理的土地价格，规模经营、土地高效利用也无从谈起。今年，中央一号文件明确提出全面开展农村土地确权登记颁证工作，用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。下一步，要加快确权步伐，在此基础上继续创新农村土地承包经营权流转实现方式的多样化，在转包、出租、互换、转让、股份合作之外，通过信托、抵押等方式将其与金融创新捆绑在一起，从而增加农民的资产性收益。
其次，要统一市场。要借鉴国有建设用地管理的经验，加快建立农村集体经营性建设用地流转制度，将农村集体经营性建设用地交易纳入已有国有建设用地市场等交易平台，促进公开公平公正和规范交易。大力培育和发展城乡统一建设用地市场信息、交易代理、市场咨询、地价评估、土地登记代理、纠纷仲裁等服务机构。要系统安排建立城乡统一建设用地市场的配套措施，包括加快推进相关法律法规修改和制度建设，研究出台农村集体土地征收补偿安置条例，对现有违法违规城乡建设用地开展全面清查并制定处理办法等。
1.1 近年房地产政策
近年来我国房地产情况越来越热, 房价过快上涨, 出现了有很多闲置的房子卖不出去, 而老百姓又买不起房子的情况。根据这种情况, 我国政府相继出台了一系列政策。
2005年3月5日, 当温家宝总理在政府工作报告中语气平和但坚定地宣布:2005年物价工作的重点之一是抑制房价的过快上涨。从此, 拉开了调控房价的序幕。
3月27日, 国务院办公厅给各省市自治区下发了一份关于控制房价的电报, 提出了八条建议, 史称“老国八条”。
又过了一个月, 4月27日, 国务院召开常务会议专门讨论房地产市场的调控问题。随后出台了七部委的文件 (简称“国八条”) 。“国八条”是一个纲领性文件, 之后, 各部门根据该文件的要求制订了具体的实施细则, 在5月份之后, 这些政策措施逐步得到落实。
总之, 2005年的房地产市场关注的焦点就是政策。
2006年, 是国内房地产市场出台政策最多的一年, 先有国六条, 然后有国六条细则, 以及土地出让金转让制度、土地监察制度、限制外资准入、二手房交易个税征收、落实新建住房结构比例要求、整顿房地产市场秩序等文件。尽管每一项政策都十分温和, 但是已经显示了中央政府调整国内房地产市场的决心。
1.2 土地政策工具
实行的土地增值税“清算制”向外界传递了一个信号:税费政策成为2007年加强和改善房地产市场调控的重要工具。在房价高位运行、“且调且涨”的背景下, 2007年房地产税费调控的大幕开启。
2007年1月1日起, 城镇土地使用税税额标准在1998年颁布的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》规定的基础上平均提高2倍, 其中交纳税费最高的大城市土地使用税, 每平方米年税额由以前的0.5元至10元调整为1.5元至30元。同时, 新批准新增建设用地的土地有偿使用费征收标准在原有的基础上提高1倍的政策也正式实施。自此, 土地增值税清算、土地使用税和新增建设用地使用费提高, 三者构成了土地环节的“一费二税”上调政策。2007年房地产市场税费政策调控正式启幕。
房地产研究专家顾海波指出, 联系到以往一系列税费政策对房价影响甚小甚至反向影响的事实, 人们不能不担心税负被转嫁到消费终端。税务总局规定, 对于无房屋原值凭证、不能计算应纳税额的, 税务机关可按住房转让收入的1%至3%核定征税。结果, 地方在操作中, 所得税基本都按1%或2%的税率征收, 离20%的法定征收税率相去甚远。核定征收的本意是不给逃税者可乘之机, 地方在具体“落实”中, 恰恰将其变成了“合理避税”的对策。
“这不能不引起重视。”顾海波说, “税收调控能否起到预期效果, 关键还是执行。”
自2004年以来, 国家颁布了一系列的土地政策, 这些政策具有连续性和整体性, 旨在通过对土地市场的监管力度, 从源头上进一步规范房地产市场的供给, 防止土地的盲目开发以及房地产价格的过快增长。下面我们对重要的土地政策做一个简要的回顾:现实经济形势表明, 正确运用土地政策参与宏观调控, 对制止部分行业盲目投资和低水平扩张产生了釜底抽薪的效应, 是国家宏观调控措施凸显成效的关键因素所在。
2 利用土地政策宏观调控房地产
房地产业已成为我国国民经济的重要支柱, 因此国家宏观调控应该包括促进房地产业稳步、健康发展的目标, 所以需要有相应的政策工具。从我国多年发展实践来看, 房地产业的失衡很大程度上是源于土地市场的失衡, 另外当前我国许多地方的经济过热与低成本土地供给密不可分, 因此土地政策参与宏观调控已是势在必行。
利用土地供应政策进行宏观调控, 其实质是以中央政府为主的国家各级政府通过对全国或本辖区内土地资源的供应总量和结构的干预, 对一定范围内宏观经济总体运行进行引导和调节的过程。
2.1 土地政策对房地产宏观调控作用
2004年始, 国家以前所未有的力度大力整顿土地市场, 国家颁布的土地政策主要体现在三个方面:杜绝协议出让土地、彻查开发区与大型项目、完善各项土地制度。土地政策作为中央政府调控经济的重要手段, 在当前经济形势下具有一定的现实必要性。各地地方政府也相应出台土地政策, 例如上海市人民政府2004年6月颁布《上海市土地储备办法》 (即上海市25号令) , 明确土地储备是政府行为, 并于同年8月1日实施。这是政府将加强土地市场管理、预备大力征购或回收土地的明确信号, 大量征购、收回土地资源成为政府的既定目标。土地政策 (尤其是有关土地储备的政策) 的宏观调控作用主要体现在如下几个方面:
2.1.1 增强政府对土地市场的调控力度
通过土地的征购、收回、储备和有计划地投入市场, 既充分合理地利用土地资源, 也保证城市规划的有效实施。作为城市运营发展的最大资源, 土地极为宝贵, 因此, 土地资源应该得到最大化的利用。出台储备办法就是要增强政府对土地市场的调控力度。
2.1.2 完善土地供应方式
将现行国有土地使用权的“毛地出让”转变为“熟地出让”, 增加土地成本的透明度。土地成本的透明度对购房者来说十分重要, 从中可以非常清晰地估算一块土地上商品房的建设成本, 从而评估房价是否合理。
2.1.3 平衡政府对土地的收入和增值收益
从城市有效运营的角度讲, 地方政府出台土地政策, 将有利于地方集中土地办大事, 做大规模的规划。
2.2 土地市场治理的绩效
我国运用土地政策参与宏观调控, 对制止部分行业盲目投资和低水平扩张产生了积极效应, 促进了经济平稳快速增长。1999-2003年, 我国购置土的面积和开发土地面积的差额逐年增大, 1999年土地开发面积为购置土地面积的77.9%, 到2003年这一指标降至62.1%, 房地产业“圈地”成风。
2004年4月底, 国务院决定在全国范围内深入开展土地市场治理整顿, 要求各省集中半年左右时间, 继续深入开展土地市场治理整顿。
土地市场的治理整顿取得了很大成效, 土地开发面积增幅回落, 2004年全年购置土地面积3.98亿平方米, 比上年增长5.4%, 增幅比上年下降14.8个百分点。2005年全国房地产土地购置面积比2004年减少4%, 房地产开发用地供应总量比上年减少了20.2%。“2006年国土资源管理工作要点”中强调, 今年在土地供应上, 要科学编制和严格实施土地利用年度计划, 继续从严控制农用地转用。今年还将根据居住用地价格变化状况, 调控土地供应。加大对中小户型、中低价位商品房、经济适用住房和廉租房的土地供应, 严格控制低密度高档住宅土地供应, 继续停止别墅类用地供应。
此前, 不少业内人士认为, 土地新政提高了土地成本, 短期内将造成房价上涨。但甘藏春对此表示, 建设用地取得成本的变动不会给房价带来影响。他说, 从目前大中城市的具体情况来看, 房价主要是由需求拉动的, 而土地成本在房价当中所占的比重并不大。因此政策出台后, 用地成本可能有所提高, 但只要市场供求关系不变的话, 房价不会受到任何影响。
甘藏春说, 我国宏观调控政策是一个多种政策体系的有机结合体, 必须将货币政策、财税政策、产业政策、土地政策等政策手段有机地结合起来, 才能有效地遏制固定资产过度增长的趋势, 所以不能把所有宏观调控的重任都寄托在土地政策上。
“除了遏制固定资产投资增速外, 土地政策还有一个重要的任务就是优化产业结构和区域布局”, 甘藏春说, 我国一直在用低成本的土地资源进行招商引资, 造成了产业布局雷同。对此, 今后土地供应政策将确定不同的主体功能区。
3 房地产政策展望
3.1 调控的重点由房地产的投资规模转向房地产价格
2003年以后, 我国宏观经济指标中, 投资率和投资增长速度都偏高。宏观调控的着力点放在调控投资规模上, 对房地产市场的调控思路是控制两个闸门:一个是信贷闸门, 一个是土地闸门。但调控的结果并不理想, 控制土地的结果是地价不断上涨, 刺激了房价的不断上涨。房价的不断上涨必然使房地产行业利润率增加, 而暴利的存在就会冲破任何行政和法律的约束。事实表明, 2003年之后, 大量的资金通过非银行的渠道进入房地产行业, 企图通过控制土地和信贷的方式调控房地产很难取得成功。因此, 今年对房地产宏观调控从投资规模转向了控制房地产价格的做法是及时而正确的。
3.2 要加大加快适用房建设
我国1998年以前的住房制度属于高度福利化的住宅制度, 1998年出台的住房制度改革的目标是要把高度福利化的住房制度改革为以市场化为导向的住房分配制度。由于国家财政的压力, 政府希望通过市场化的方式解决城市住房问题。在此过程中, 政府为了解决低收人人口的住房问题, 也实施了相应的住房保障制度, 如采取了实物配租、租赁住房补贴、经济适用房等政策。但我们更多地将这些政策作为暂时的过渡性措施来对待, 没有对公共住房保障制度给予应有的重视。建设部等有关部门规定, 每个地区每年都应有一定比例的经济适用房, 但国家统计局提供的资料表明, 经济适用房一路衰退, 1996年全国经济适用房的比重是16.6%, 到2001年降为11.3%, 2003年锐减至6.1%, 2004年则不到5%。因此, 经济适用房政策在我国当前的住房制度中并不占有重要地位, 它无法从根本上解决数目众多的低收人群体的住房问题。
3.3 完善相关法律法规
鼓励地方政府兴建普通商品房和经济适用房, 并非“新八条”或者地方政府纷纷出台细则就能一蹴而就, 真正理顺“市场”与“管制”, “效率”与“公平”的关系, 形成一套关于住房全方位的社会保障制度才是根本之举。获得适当的住房是公民的基本人权, 实现“居者有其屋”是政府对公众最起码的承诺。从发达国家走过的道路看, 完全依靠市场力量将无法实现上述目标, 因此政府必须干预市场, 保障公民的基本人权。一些国家把享有住房的权利写入了宪法。英国《住宅法》, 日本《公营住宅法》等, 这些都是通过立法建立住房社会保障制度的先例, 只有向着这个方向努力, “新八条”这个房产新政的创新才能成为具有历史意义的进步之举。
参考文献
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一、如何理解“决定”关于农村土地政策调整的基本原则？
“决定”发布之后，有人认为中央的土地政策比过去更“紧”，有人则认为是更“松”了。事实上，不存在总体上的“紧”或“松”问题；应该说今后国家的土地利用规划的约束力会更紧，而对土地使用权承载的其他具体权利的限制则会逐步放松。
我国农村土地的基本制度保持不变，国家的18亿亩耕地的“红线”不能碰，这两个方面没有放松。但“决定”对“统分结合的双层经营体制”有了新的解释，提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，这是松的表现。“决定”提出完善农村土地管理制度的原则是“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”。这是一种结构性的政策调整，完整地理解“16字原则”需要对以下几点有深入认识：
第一，应该把农民的土地承包权看做产权。讲明晰产权，就是要把农民的土地承包权做“实”，使农民拥有相对完整的土地财产权。对于没有承包到户的商业性集体建设用地，如果农民愿意并经过一定程序形成农民的决议，也应该通过股份制的办法使农民享有“按份共有”产权，并享有收益权。经农民同意，村集体才可以将商业性建设用地的地租收益用做集体公益性支出。
第二，政府规划是界定土地产权的重要因素。从理论上说，产权明晰是相对的。完整的土地产权应该包括使用权和收益权这两项基本权利。但在任何国家，土地的使用权会受到国家的土地用途管制的限制，所以可以说土地使用权实际上在国家与法律意义上的所有者之间发生了分割。更广义地看，土地使用权还会受到地方政府或社区规划的制约。土地产权要明晰，各级政府的土地利用规划必须严格、稳定、规范，否则产权明晰就失去了意义。近几年，中央政府的土地政策越来越严格，有一定的积极效果。国家对土地违法违纪案件的查处力度的确加大了，但实际情况就像地方同志说的那样，“算账算不过中央，捣鬼捣不过地方”。规划到了地方，常常硬不起来。这种情形必须改变。规划应该是法律，最终应该交由立法机关议定。
第三，强调产权明晰，必须承认土地的收益权，而收益权必须体现为交易的出价权。讲一个人拥有某项财产的产权，但在财产的交易中他却没有出价权，反而把出价权交给了不拥有产权的一方，那就谈不上产权明晰。这意味着，按照产权明晰的原则，今后在土地征用中不可以由国家单方面对土地定价。显然，如果这个意见能成立，那意味着国家的相关法律要作出重大修订，也意味着今后在集体建设用地转移权利以及耕地变建设用地的时候，利益分配关系将发生重大变化。我们应该坦然面对这种变化。不可以嘴上说明晰产权，实际上却把最重要的出价权留在政府手中。
二、“决定”对我国农村基本经营制度有何新的说明？
改革开放以来，我国确立了“统分结合、双层经营”的农村基本经济制度。但长期以来，人们对这个制度的理解有某种狭隘性。“决定”提出，构成“双层经营”中两个层次要实现两个“转变”，一是“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平”；二是“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度”。我体会，“决定”提出的这两个“转变”非常重要，很值得农村改革研究者和实践者认真思考琢磨。
家庭经营要改变技术水平低、专业化程度差、生产经营规模小的状况，逐步由小农或小兼业农转变成现代的专业农户。中国农业要现代化，必须实现这个转变。中央“决定”中，讲农户要增加技术和资本的投入，这是一个总的说法。对于粮食生产者，提高生产的集约化水平还要扩大耕作面积，实现规模经营。不增加土地投入，资本投入的边际收益会很快下降，导致亏损。尽管这个转变不可能也不应该一蹴而就，但转变的方向一定要坚持。
集体经营这个层次要坚持，但对集体的含义要重新认识。由过去的农村“小队”和“大队”转变而来的行政村和村民小组是集体，农民的各种合作组织也是集体。从一些地方发展农村经济的经验看，前一种集体主要应负责农村公共事务，它的收入和支出要有所限制。目前由行政村或戴着集体帽子的“农工商公司”从事的盈利性活动要通过股份制等形式加以改造，进一步明晰产权，转变为民营经济。要形成以农民合作社为主的新型集体经济，让农民进退集体更容易、收益更明白。
三、今后保护18亿亩耕地更难还是更容易了？
保护耕地有两个重要理由。一是我们并不缺少建设用地资源；二是粮食生产不嫌耕地多。我国大部分大城市的人口密度不到4000人/平方公里；而且号称最少土地资源的东部地区的城市人口密度还小于中西部的平均水平。环渤海以及长三角、珠三角地区实际上都不缺建设用地。如果盘活农村村庄占地和现有建设用地，可供建设的土地更是几十年也用不完。而我国粮食生产一直采用投入密集型的生产方式，环境压力很大，使中国人为解决吃饭问题付出了很大的环境代价。所以，保护18亿亩地有充分的理由。但在以往体制下，保护耕地只有中央一方面的积极性；不仅地方政府希望在空间上扩大城市，连农民也加入了扩大占用建设用地队伍，因为农民把农村土地看成了“公地”。全国农户平均占用村庄土地1.2亩左右，利用水平很低。
十七届三中全会通过的“决定”将赋予农民稳定并长久不变的土地承包权，这将是广大农民不再有“公地”意识，农民对土地利用的短期行为将发生极大改变。这意味着保护耕地除了有中央政府的积极性之外，又创造出了农民的积极性。过去多有学者的研究报告称，农民群众反对中央的“增人不增地、减人不减地”的政策。如果单从统计数字看，的确是这样，我自己的调查也有同样的结果。但这是一种假象。如果与农民深入讨论，就会发现，农民有了关于耕地的财产权意识，就决不会要求平均分配，也不会反对国家政策。
四、十七届三中全会以后，会不会在农村普遍出现“大农场”，并导致大量农民离开土地？
最近，很多人担心这个事情发生。我以为，如果地方政府在“规模经营”这样的目标上不去搞拔苗助长，这种事情不容易发生，不必过分忧虑。
如果中央政府真正实行深化农村土地改革的“16字原则”，不会有大量城市人到农村去“种庄稼”。真正立志搞农业的是少数。怕的是“项庄舞剑，意在沛公”。若政府方面真正能做到“用途管制”，城市资本的投机性便会大大消解。没有多少人会拿只能用来耕作的土地去搞投机。
从经济规律上看，农民是否愿意把耕地转让或出租给城市资本，并不取决于城市资本家的意愿，而取决于农民放弃土地经营的机会成本，当这个机会成本小于他转换职业的预期收入时，农民可能转出土地；当机会成本大于预期收入时，他就不会转出土地。如果预期收入是城市工作的平均收入，那么，种粮农民的机会成本大约是经营50亩大田作物的收入。这个分析表明，农民不会盲目地放弃农业经营，土地不会随意地转到种粮大户手里。
进一步分析，地方政府会不会普遍地用拔苗助长的办法推动农民搞规模经营？我看可能性不大。短期内一些地方政府可能做这种事情，但会引起麻烦。中央政府必定会采取措施加以节制约束。
五、什么是适度规模经营？
目前中国现实之下适度规模经营有三种尺度。一是技术的尺度；二是社会经济关系能够承载的尺度；三是方法上的尺度。前两个尺度都是变量，并没有确定的标准。
在投入基本不变的情况下，我国农户每家大概可以耕作50亩左右的大田作物。
考虑到社会经济关系的承载力，全国不同省份依据人地比例关系，一个农户可以耕作的面积会很不相同。就平均水平而言，依据我的粗略计算，乐观地说，大约在20年之后，大田作物户均50亩地比较合适。如果平均规模过大，城市不能吸收农村转移劳动力。这就是说，推动规模经营不能急于求成。
从方法上说，搞规模经营一定要农民自愿，决不可以拔苗助长。要认识到，规模经营慢一点只能影响到农民的家庭经营收入，并不会影响我国粮食总产量。如果规模经营搞得过快，农民追求盈利最大化的倾向会更加显著，不仅粮食产量可能下降，还可能出现更多的社会不稳定问题。
但也不能过于谨小慎微。发展农户规模经营的方向要坚持，要采取积极的城市化政策，加快农村人口向城市转移的速度。局部地区的规模经营可以更快一点。为了促进适度规模经营的发展，国家种粮补贴政策可以做结构性的调整，或者给地方政府某种自主决策的权力，不搞全国“一刀切”。例如，当农户的经营规模超过一定面积以后，补贴金额可以递减，直至边际补贴为零。具体的操作可以由地方相机决定。随着全国城市化率的提高，补贴政策也可以做出调整。
六、土地流转形式如何适应当前农村经济状况？
土地流转形式有出租、转让、转保和互换等形式。在没有必要的情况下，不应该采用农民入股形式搞大农场。
中国农村的现实情况是劳动力较多，而土地相对较少，规模经营遇到困难。许多地方政府都想克服困难，在这个方面迈开较大的步伐。目前，一个比较普遍的做法，就是主张用“股田制”的办法实现土地规模经营。其具体的做法是，由一个或几个出资者注册一家经济实体，种植经济作物，或搞所谓“设施农业”，而农民则用自己的承包地入股，按股取得报酬。按这个办法，土地经营规模的确可以增大。但我认为这不是增加土地经营规模的最好途径。
股份制是人们为了降低生产经营风险而建立的一种合作方式，并不适合一切生产经营活动。农民的专业合作社一般来说不必要是股份制企业，虽然它们的建立也是为了降低交易成本，减少经营活动中的各种风险。在所有农业发达国家，农民专业合作社并不是以土地入股而建立的；农民与合作社的联系是以所谓农民的“惠顾”为纽带，就是说合作社是在市场活动中代理农民进行交易活动，而农民则依照自己与合作社的交易量（惠顾额）来获得由合作社创造的属于自己的那部分利益。离开了市场交易，在直接生产环节上，农业生产还是以家庭经营为主。
农民之间可以通过土地承包权的租佃关系来实现土地的流转，从而扩大一个农户的经营规模。任何一户农民在有了完全的非农业就业机会后，可以把自己的土地承包权租给种粮农户；农民自己会决定一个合理的租佃价格。比较而言，如果硬要农民搞股份制，建立起农业公司，反倒会增加农民的风险。如果公司发生资不抵债，就要拍卖公司的资产（农民的土地）用以还债。
实行“股田制”如果把握不好，可能在更大的程度上损害农民利益。目前，在不少地方已经发生了一些农业资本家经营不善而逃跑的现象。农民的土地经过所谓“设施农业”折腾后，要恢复大田耕作就很难了。这种现象要引起决策者的高度关注。中国农村的“人地比例”决定了我们不可能在三天两后晌就搞出像美国那样的“规模经营”。特别要说明，在农业领域，连西方国家也十分慎重地对待城市资本“下农村”搞农业雇佣劳动制度；他们把“耕者有其田”看作是建立农村土地制度的重要原则。
2004年的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出，“对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。”但这个规定是针对农村建设用地的，而不是鼓励在农业生产领域搞“股田制”。中央政府一贯提倡土地要适度流转，并强调农村家庭经营制度与土地流转并不矛盾。家庭经营制度越是稳定，土地流转才越会健康发展。
七、如何统筹利用城乡住宅建设用地资源？
当前，城乡住房用地资源利用存在下列问题：
一是农村住房空置率比较高。多方面的调查都表明，全国农户住房的空置率在30%左右。这种情形不仅意味着资源的巨大浪费，也意味着农民实际福利水平遭受损害。
二是适合建设房屋的土地资源没有得到很好开发利用。我国是一个拥有复杂地貌的国家，一些临近城市的山区边缘地带即所谓浅山区，不大适合发展粮食生产，如果用来做住宅用地，可以容纳大量人口。
三是城市住房用地利用率不高。我国人多地少，城市建成区的人口密度达到1万人/平方公里即有可能，也有必要，但现在的情况是人口密度有进一步降低的趋势。
解决上面这些的问题的办法之一是统筹利用城乡住宅建设用地。可以在浅山区发展别墅式住房，而禁止在平原地区发展低密度住宅区，特别要禁止在平原地带建造别墅式住宅。保守估计，全国面向城市的浅山区建造2000万套别墅式住宅是没有问题的，完全可以满足占全国人口5%的高端收入人群的需要。还可以通过对空心村庄的改造发展住宅小区。城市交通发达以后，这些地区的住户到城市上班工作不会受影响。
实现这个想法必须修订现行法律。但这个工作不要操之过急，需要在认真调查研究的基础上做好规划；规划一旦通过，就应该像遵守法律那样遵守规划。
八、土地流转的主体是村集体还是农民？
近几年，许多的地方的农地流转是由村委会或基层政府组织的，有的地方收回了农民的承包地，由政府方面成立土地流转中心，将土地大面积转包给了所谓“大户”。当事人的理由一般是所谓规模经营，但背后的理由是“壮大集体经济”，解决集体兴办公共事业的财源问题。我很怀疑这个做法的普遍意义。
办理村庄公共事务依靠集中控制土地收取租金获得财源这个路径，也值得商榷。国家赋予农民的土地承包权是“免费”的，就是说，租金本来是农民的。另外可以考虑的办法是承包地还是归农民按户免费承包，公共开支直接从农民那里收取。这个办法使农民有了“纳税人”意识，也使干部会更注意自己肩膀上的责任，有利于形成成本低的监督机制。如果一种制度使监督机制运转的成本很高，这个制度就不会有长久生命力。
党的十七届三中全会对统分结合的双层经营体制做了新的解释。我理解，今后“壮大集体经济”，应该是指大力发展农民的各类合作组织，至于村委会，主要做好自己的公共事务就行了。中央“决定”的意思是，土地承包制不仅要坚持，而且要承包到户并长久不变。任何组织最好不要借公共开支的理由把农民的地收回去自己按竞拍的办法搞短期承包。
由农民承包土地并完全自主决定土地流转，完全不妨碍农业规模经营的形成，只是时间可能长一点。这种做法的好处是，流转的交易成本不会表现为那种由集体决定并操作流转的行政成本，也不发生农民对集体流转收益（集体的发包收入）使用状况的监督要求，自然也不发生监督成本。所以，这种由农民自主决定流转的方式是一种能够降低社会成本的方式。从一些地方的经验看，这种方式完全能行得通。
我通过对各地农村的调查，发现了一个很有意思的现象。什么地方如果按照传统的思路去“壮大集体经济”，尽管短期内热热闹闹，但时间一长就出问题，就失去活力。即使有做的不错的，那也是少数。相反，什么地方认真去落实中央的土地政策，下决心明晰土地产权，短期内看起来产生公共开支方面的问题，但时间一长就显示出整体经济的繁荣景象。所以，要充分相信，土地承包权越是得到很好落实，农民的合作（包括村庄公共事务中的合作）就越容易。要相信农民有合作意识。
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