关于划拨土地使用权价格评估的方法探讨
摘要：随着我国市场经济的不断完善与发展，我国国内划拨土地的使用权价格也在随之变化，尤其是我国改革土地使用制度之后，土地价格的特殊性日益明显。在市场经济的推动下，划拨土地使用权也逐渐呈现出市场化的发张方向，对土地价格的评估业务范围不断扩大，为了确保土地的价格情况，需要深入的对划拨土地使用权的价格和评估方法进行分析，从而对其影响因素和评估难点进行研究。本文主要就划拨土地使用权价格评估的方法进行探讨。
关键词：划拨土地、价格评估、土地使用权、分析
近些年来，我国市场经济体制逐渐改革，国内土地市场也开始逐渐的趋于稳定，可是从宏观角度观察，如何划拨土地的使用权价格依旧是当前土地市场管理中的重要内容，但是，我国目前对划拨土地的使用价格内涵、评估的方法等依旧还存在着一系列的问题，给土地评估人员的评估和实践带来了诸多困难。
一、划拨土地使用权的概念
划拨土地的使用权价格主要是通过划拨的方式使某一方获得土地使用权所对应的价格，通常情况下指通过划拨后获得的没有开发到对应基础设施情况下的土地资产的价格。 通常情况下，经过县级以上的人民政府批准后，人民可以可以在向土地的使用者缴纳补偿款和安置费用后，或无偿所获得没有规定具体使用期限的土地使用权即为划拨土地使用权。之前，很多认识都认为划拨土地使用权是无偿获得的，不用缴纳土地的使用权出让金，故而使用者只是具有土地的使用价值，但是没有权益价值，可是，随着我国土地使用制度的不断改革和推进，人们对土地的划拨使用权有了更深层次的认识，土地的实际划拨使用权中的权益价值也开始获得了广大群众的注意和认可。划拨土地的使用价格主要有两方面构成，分别为企业的开发成本和土地的平均取得成本。就企业而言，采用划拨土地使用权的方式获得土地使用权时，企业不但需要支付地上建筑物的补偿费、土地的补偿费和安置的补偿费等等，还需要投入部分资金用于新建筑物的修建，并完成地区的通讯设施建设、道路维修、通电、供暖等一系列的配套基础设施，以此来满足企业建设的需求。企业完成土地开发后，结合其他的生产要素进行生产和经营，从中获得一定的利润。土地作为重要因素之一，土地的使用者需要支付土地开发时的土地费用和开发费用，从而获得使用土地之一特殊商品的权限，因此，土地划拨的支出使用费用需要充分考虑到土地的投资和购买土地后所产生的利润空间。划拨土地的使用价格评估就包括土地的取得费用、开发费用和润、利息税费等等。
二、划拨土地使用权價格评估评估的方法
未来土地的使用性质不会改变，但是土地资产会进入到市场经济之中。土地使用权的划拨将会按照我国法律法规中的要求，在政府批准后作价入股、租赁、作价出资、经营授权、抵押等等。在该种情况下，评估人员应首先假设土地是正常出让的土地，之后根据实际情况对土地的流动限制和有关政策进行分析，确定影响价格的因素后采用科学、合理的土地使用权价格评估方式进行评估。众所周知，划拨土地使用权的市场流动的限制比较多，价格一般都会高于土地的市场价格。目前，划拨土地使用权价格评估的方式主要有以下几类：
（一）正算法
正算法是根据成本开发和平均取得价格来评估计算的。根据成本逼近法的公式可以看出，该种方式的划拨土地使用权价格主要是以开发商对土地开发所耗费的资金的总额作为基础内容的，并将划分土地的利润、税金、以及土地所有权益相加，从而获得划分土地的评估价格。综上所述，土地的所有权价格就是重置土地取得费用、税费、利息、土地开发所使用的費用、利润和土地所有权的利益相加而成，相当于商品的价格构成，所包含的内容清晰、明确，很容易被广大社会群众理解。土地所有权的收益以主要是通过增值地租来获得的，这部分土地所有理应是国家的，故而，划拨土地的使用权价格应该是土地的成本价格，也就是土地开发的费用、土地取得的费用以及其他的利润、利息和税费的总和。
（二）倒算法
到算法是利用市场比较法、剩余法、收益还原法以及基准地价系数修正法等多种方法对划分土地的评估价格进行评估的一种方法，利用这些方法对土地使用权的年期、开发情况以及容积率等多种因素进行研究，从而确定出让土地的使用权价格。这样的计算方式中土地价格主要包括土地的开发费用、取得费用以及土地后期的增资收益三个方面，并在此基础上根据所划拨的土地使用权的价格和出让的土地使用权的价格进行对比，找到区别所在，从而利用倒算法对土地的划拨使用权价格进行评估。
（三） 收益还原法
收益还原法是在对土地未来每一年的预期收入的基础之上进行，按照定量的还原利率，将其折算出土地评估期的收益综合的一种划拨土地使用权的价格评估。
划拨土地转为出让土地之后势必会为土地的使用者带来一定的收益。当前，我国企业的改制不断完善，虽然土地的划拨依旧采用国家出资的方式，在国家授权经营的方式下进行出让，土地使用者的所有权益并不完全，但是这样的土地使用依然能够为国家和企业带来较好的收益，因此，收益还原法的评估方式在划拨土地使用权价格评估方式中的应用也较多。当前我国对人如何划分土地的纯收益还没有明确的规定和准确的计算方式，但是，评估单位和人员可以以通过对同区域内的国有企业的租赁情况，如租金等情况间接计算出土地的评估价格。国有土地的租赁水平主要是由于土地的出让金情况规定的，能够充分体现出土地收益中国家权益的重要性。因此划拨土地的纯收益可以利用土地的纯收益减去相应的国有土地的租赁金即可。在计算划拨土地使用权价格品股的过程中可以对个别因素以及区域因素进行区分和修改，从而获得计算出划拨土地的纯收益。划拨土地使用权的最终价格也就是划拨土地的纯收益与土地还原率的比值。
（四） 剩余法
相比以上几种评估方式，剩余法的应用并不广泛，这一划拨土地使用权价格评估的方式是在不动产开发完成后正常成交的价格之上，扣除建筑物开发的费用和建造等有关的转业费、利润、利息和税收之后，按照价格的余额对土地的价格进行确定，这一用法只有在划拨土地的用途改变后当做居民用地时方可采用盖章方式进行评估。不动产的价值不能够按照正常的市场成本进行计算，而是应该考虑到政府的优惠政策，其开发的利润率较低。
结束语：
目前，我国很多地方对土地的划分价格进行评估的过程中都是按照一定的比例，收取相应的土地出让金，也就是土地的增值收益，这部分价格相对较为固定。综上所述，划分土地使用权的价格确定和评估是一项全方位的评估技术，需要综合政策、经济、价格等多方面因素，确保互粉土地使用权价格评定的准确性，确保价格评定科学、合理。
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作者：邓凤玲
土地价格一般是指出让土地使用权的价格，但随着划拨土地使用权的入市，特别是企业改制过程中，经常涉及划拨土地使用权处置问题，是否存在划拨土地使用权价格，如何开展评估工作，是不容回避的实际问题。新的《城镇土地估价规程》明确提出了“划拨土地使用权价格”的概念，但对如何开展评估没有进行阐述，现就开展划拨土地使用权价格评估谈一下粗浅看法。
划拨土地使用权可依法进行抵押、出租，但与出让土地使用权相比，国家对划拨土地使用权进入二三级市场有较严格的限制，而且禁 止利用划拨土地使用权进行经营活动。究其根源，主要是因为划拨土地使用权为无偿取得的，国家权益未能显现出来。若将划拨土地使用权价格加上出让金，则应等于出让土地使用权价格。在此理论基础上，可采用以下几种方法计算划拨土地使用权价格：
1、成本法。在用成本法计算出让土地价格时，土地价格为土地成本价格与土地增值收益之和。其中，土地增值收益源于“增值地租”，应归国家所有，相当于出让金部分。土地成本价格为土地使用者在取得土地使用权时支付的平均成本。因此，划拨土地使用权价格应为土地成本价格，包括土地取得费、土地开发费、有关税费、利息和利润。
2、收益还原法。收益还原法是在估算土地未来每年预期收益的基础上，以一定的还原利率，折算为评估期日收益总和的一种方法。目前《城镇土地估价规程》对如何计算土地纯收益的计算方法尚无明确规定。因此，可以通过调查与待估宗地属于同一区域的国有企业租赁和租金水平来间接计算。国有土地租赁水平由土地出让金水平来规定，是国家权益在土地收益上的体现，所以用土地纯收益减去国有土地租赁的租金，可以得到划拨土地的纯收益。再经过区域因素、个别因素的比较修正，求得待估划拨土地的纯收益。最终划拨土地使用权价格等于划拨土地的纯收益除以土地还原利率。
3、市场比较法。可以预见，随着企业对划拨土地权益的日益增强，划拨土地使用权抵押、转让等行为的日益增多，划拨土地交易案例也会逐年增加。我们可以通过划拨土地交易案例进行交易情况、日期、区域及个别因素修正得出待估划拨土地使用权价格。
4、用出让土地使用权扣减出让金间接计算。目前，很多地方通常以评估地价的一定比例收取土地出让金，出让金比较固定。由公式出让土地使用权价格=划拨土地使用权价格+土地使用权出让金，可以得出：
划拨土地使用权价格=出让土地使用权价格×(1-出让金比例)
5、综合法。也就是从多个方面综合考虑划拨土地使用权价格的影响因素，如当地的土地取得成本、本地收益情况、土地市场的健全和完善程度、政府确定土地出让金的收取比例等。通过采取上述的四种评估方法进行测算，综合分析后，剔除不适宜的测算方式，对合理测算结果进行算术平均或加权平均，求得划拨土地使用权价格。
自从“划拨土地使用权具有价格”的观念在我国土地市场上确立以来，划拨土地使用权价格评估便成为土地估价中的一项常见业务，特别是在国有企业改制中大量出现。2001年，国土资源部发布《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》，提出“可依据划拨土地的平均取得成本和开发成本，评定划拨土地使用权价格”。2002实施的国家标准《城镇土地估价规程》明确规定：“划拨土地价格与土地使用权出让金之和为出让土地使用权价格”。这些规定成为确定划拨土地价格评估方法的重要参考。事实上，时至今日，划拨土地价格评估实务中，仍存在不少模糊、有争议的问题。
划拨土地使用权价格的内涵界定
地价内涵通常包括权利类型及权利期限、用途、利用限制条件(如容积率、建筑密度)等核心要素。对划拨土地使用权而言，首先明确，它是一种用益物权，其拥有的权益是其价格存在和价格度量的本质所在。
关于划拨土地使用权年期的界定存在两种观点，一种为“无限年期”，另一种则通常按用途的法定最高年期设定。笔者倾向于后一种观点：首先，《城镇土地估价规程》在“土地价格”的定义中，明确了我国的土地使用权价格是“一定年期”下的价格;其次，虽然以划拨形式取得的土地使用权没有明确的年期规定，但并不等同于使用者必然可以“无限年期”使用。事实上，这种不加界定代表着一种不稳定的状态，国家可以随时因需要收回;第三，虽然在理论和方法上，可以测算出无限年期的土地使用权价格，但是在操作层面，难以对这种并不稳定的“无限年期”的权益状况进行预期。
划拨土地使用权价格评估的两种思路
倒算法：长期以来，评估划拨土地使用权的传统思路是将其设定为出让，评估正常的出让土地使用权价格，再按地方政府规定的固定比例或金额扣减出让金。这种从出让价格入手的方法可称之为“倒算法”。该法可操作性强，成为广泛使用的传统方法。但是，由于它没有从权益的特性进行分析，往往不能量化划拨土地使用权权利的不完整性对价格的影响。此外，在一些情况下，采用“倒算法”还会因“循环推定”而遇到无法操作的困境。如2006年发布的《协议出让国有土地使用权规范》强化了划拨土地转为出让时，须按市场水平确定出让金的思路，并规定：应缴纳的土地使用权出让金额=拟出让时的出让土地使用权市场价格—拟出让时的划拨土地使用权权益价格。按此公式，求取应补缴的出让金时，就不能再以“倒算法”评估“拟出让时的划拨土地使用权价格”。
正算法：《城镇土地估价规程》规定“划拨土地使用权价格评估，可采用收益还原法、市场比较法、剩余法、成本逼近法和基准地价系数修正法等”，这种应用各基本评估方法，通过对相关参数的分析处理，体现划拨土地权益特征，直接评估划拨地价格的方法即可称为“正算法”。正算法的特征在于从划拨土地使用权自身的权利分析入手，量化权利的不完整性对价格的减损。由于缺少详细的方法运用指南和关键参数的经验判定，该法目前应用较少，但是，随着市场化观念的日益强化，正算法的应用领域将逐步扩大。
以正算法评估划拨土地价格的技术要点
应用收益还原法时，对未来收益的预期通常低于其正常出让状态下的收益，原因有二，一是权利缺少自由流动性，二是国家依法直接参与划拨土地权益的分割。此外，上述原因使得划拨土地收益风险较大，从而还原利率可略高于其正常出让状态下的取值。
应用市场比较法时，应尽量选取相同权利类型的比较案例，如选取了正常出让案例，则在修正过程中除常规修正外，还需重点分析交易情况、权利特征修正。
应用成本逼近法时，须注意对增值收益的讨论。在实务中，很多人认为增值收益就是出让金，因此将不加计增值收益的成本价格作为划拨用地价格。事实上，从概念本质而言，增值收益不等同于出让金，虽然有些情况下二者在数量上相近。增值收益的来源是增加开发投入或用途转变，其中开发带来的增值中需考虑使用者的追加投入。因此用成本法评估划拨用地价格时，应加计使用者再开发所产生的增值。由于存在国家和使用者对增值的分割，此时的增值收益率应低于正常出让下的取值。此外，运用此法，利润率的取值通常应略低。
总之，划拨土地使用权价格评估应立足于其权利自身的特征，进行分析量化。
关于划拨土地使用权及其价格评估几个问题的思考
划拨土地使用权作为计划经济体制下取得土地的主要方式，大家都很熟悉。随着我国改革开放的进一步深
人，市场经济体制的进一步完善，土地取得方式正逐渐由单纯的无偿、无限期、不流动转为无偿和有偿[包括出让、租赁、国家作价出资(入股)、国家授权经营等]有限期、可流动多种形式并存，并且后面几种有偿使用方式所占比例在逐渐加大。在一些经济发达的地区，除国家法律、法规允许且确属必需的建设用地，可由县级以上人民政府依法批准划拨使用以外，土地的取得已由有偿使用方式完全取代。但由于我国经济发展地区差异大，情况非常复杂，以划拨方式配置土地将在多数地区长期存在。因此，划拨土地使用权的管理及价格评估仍将是土地行政主管部门和土地评估机构及人员今后工作中面临的一项重要工作。结合笔者多年来从事土地评估工作的实践经验，本文旨在对划拨土地使用权及其价格评估作些探讨，给众多同行提供一个思路，与大家进行交流，如有不妥之处，望各位指正。
一、对划拨土地使用权及其价格内涵认识的发展过程
1、过去对划拨土地使用权的认识
在国务院55号令《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中，对划拨土地使用权的定义是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。该条例中第四十七条规定：“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市(县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权，对其地上建筑物。其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。长期以来，对划拨土地使用权的认识、理解，基本形成了一个共识，即划拨土地所有权是国有的，而划拨土地使用者是无偿取得土地，它只是拥有土地的使用权，而无处置权等权利。一旦需要，政府可无偿收回，而不对土地使用者作任何赔偿。
2、过去对划拨土地使用权的评估及引发的问题
基于以上对划拨土地使用权的认识、理解，在土地评估中，对划拨土地使用权的价格内涵就有了如下界定。划拨土地使用权价格评估在土地评估行业的发展进程中大概经历了两个阶段：第一阶段是从单纯的土地评估兴起，将土地作为一项固定资产而不是无形资产对其评估开始，至1996年以前，即《土地估价规范格式》(1996)出台以前。划拨土地使用权的评估与出让等有偿方式取得土地使用权的评估在方法上相同，价格内涵也一致，其土地使用权价格包括土地取得费、土地开发费和土地增值收益三部分，且划拨土地使用年期未进行界定;第二阶段是1996年以后至今。划拨土地使用权的评估方法未变，但价格内涵与前一阶段相比，对土地使用年期进行了设定，依据有关法律规定根据评估对象的土地用途，分别作不同使用年期的设定。而上述评估方法及界定的价格内涵所得出的评估结果就可能导致出让等有偿方式取得土地使用权价格低于或等于划拨土地使用权价格，这是因为出让、租赁等有偿使用方式取得的土地的剩余使用年期往往等于或短于同类用途划拨土地的设定使用年期。而众所周知，以出让、租赁等有偿使用方式取得的土地，除了要支付土地补偿费、安置补助费及相关税费外，还要向当地政府交纳土地出让金、租金，或交纳红利;而划拨方式取得的土地则只支付土地补偿费、安置补助费及相关税费。这就造成这样的事实：在取得土地时，以出让、租赁等有偿方式取得土地的费用高于以划拨方式取得土地的费用，而在评估土地价格时，出让、租赁等有偿使用土地价格又等于或低于划拨土地价格，这似乎违背常理，并不被社会各界理解、认同，使得评估机构及评估人员处于尴尬的境地。
3、土地行政主管部门对划拨土地使用者的权益的肯定，为划拨土地使用权价格评估指明方向
对于划拨土地使用权价格的评估，相信土地评估行业的诸多同仁均有过思考，由于政府主管部门未对划拨土地使用权价格内涵作明确的界定，而在我国对土地管理和上地估价中介机构管理的一系列制度的约束下，评估机构和评估人员不可能有更大的自由空间去任意改变一些既定模式，因而造成在评估技术上留下难以解决的问题。早在1999年11月25日，国土资源部就在《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》(国土资发「1999」433号)文中要求“明确土地权益，显化土地资产，理顺财产关系，加强土地资产运营监管”，文中提到：“土地资产处置时，要考虑划拨土地使用权的平均取得和开发投入成本，合理确定土地作价水平。采用授权经营、作价出资(入股)方式处置土地资产的，按政府应收取的土地出让金额计作国家资本金或股本金。”这里其实已经表明：划拨土地使用权应作为土地使用者的权益，作为企业资产，而且土地的平均取得和开发投人成本应作为划拨土地使用权价格的组成部分。但由于各地行政主管部门在处置企业资产时常将划拨土地使用权价格全部作为国家资产进行处置，因此也就变相地否定了划拨土地使用者的权益和划拨土地使用权的价格内涵。2001年2月14 日，国土资源部文件《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》(国土资发[2001]44号)明确指出“……企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益，计人企业资产。企业依法取得的划拨土地设定抵押权时，划拨土地使用权价格可作为使用者的权益，计入抵押标的……”、“……划拨土地经批准可以转让，划拨土地使用权价格部分可计为转让方的合法收益，……”、“……划拨土地需要转为有偿使用土地的，应按出让土地使用权价格与划拨土地使用权价格差额部分核算出让金，并以此计算租金或增加国家资本金、国家股本金。……”在该文件中，进一步明确了企业的国有划拨土地权益及划拨土地使用权价格与出让土地使用权价格的差异，并为划拨土地使用权价格的评估指明了方向。
二、在新形势下，对划拨土地使用权及其价格评估的思考
在国土资源部国土资发[2001]44号文中尽管明确了划拨土地使用权价格“可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格”，但划拨土地使用权价格究竟如何评估，国家并未出台统一的规范格式，各地估价行业同仁都在摸索之中。在此，笔者就“划拨土地使用权价格评估”谈点粗浅的看法，供大家探讨、指正。
l、划拨土地使用权价格内涵
要想正确、合理地评估出划拨土地使用权价格，我们首先得对划拨土地使用权价格内涵作些了解。根据国土资源部国土资发[2001]44号文中“……可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，……”表明，划拨土地使用权价格有两个基本的组成部分，即土地平均取得成本和开发成本，除此之外没有更明确的规定。笔者认为，企业以划拨方式取得土地使用权时，除要支付土地取得成本(对新征集体土地转为建设用地而言，该项费用包括土地补偿费、安置补助费和相关税费;对城区内取得国有土地而言，该项费用包括拆迁安置费和相关税费)外，还要投入资金进行开发，也即要支付开发费用用于修建厂房、办公楼等，并进行通上水、通下水、通讯、通路、通电等等基础设施的配套，才能满足企业的生产需要。企业在取得土地并开发完成后，须与其它生产要素相结合才能从事生产、经营活动，从而创造价值，取得利润。而土地作为一种特殊的商品，作为一种必不可少的生产要素，土地使用者取得上地以及而后对其进行开发所花费的土地取得费和开发费可以认为是购买土地这个特殊商品的费用，而花费的费用必然要考虑其资金利息以及投资购买土地产生的利润。因此，从经济学角度讲，资金利息和投资利润是与资金投人相伴生的。我们都知道，在宗地价格评估中，都要对所评估的地价进行价格定义，也就是说，要把你所评估的地价内涵界定清楚。对同一宗土地来说，不同的地价定义，会得到不同的估价结果，而在地价内涵中有一项就是对土地使用年期的界定。因此划拨土地使用权价格的评估作为一种类型的宗地评估，也要对评估宗地使用年期进行界定。目前，对划拨土地使用权价格评估中的使用年期的界定有两种看法：一是根据评
估宗地的设定用途设定其使用年期为该设定用途的法定最高出让年期;二是根据国家有关法律规定“……以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制……”，亦即划拨土地使用年期应设定为无限年期。笔者认为：后一种看法的不妥在于使国家土地使用权落空，事实上无论是出于何种估价目的对划拨土地使用权价格进行评估，都是(委托方)企业的一种经济行为，诸如作价入股、抵押、企业改制等等。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等有关法律规定，我国土地一级市场的土地由政府统一供应，进人二级市场的土地必须是以有偿方式取得才能转让。因此，划拨土地一旦要用于经营，进入二级土地市场都必须要转为有偿使用(合出让、租赁、国家授权经营、国家作价出资(入股)等几种方式，其中出让在以上几种有偿使用方式中占绝对比例)，而无论采用哪一种有偿使用方式均有使用年期的限制。为了能与有偿使用土地一定年期的价格相比较，笔者认为划拨土地使用权价格评估中应设定有限使用年期，一般地，其年限的设定与国家法定同类用途的最高出让年期一致。
2、划拨土地使用权价格的评估方法
根据《城镇土地估价规程》，目前国内宗地地价的评估方法有：市场比较法、假设开发法、收益还原法、基准地价系数修正法、成本逼近法等五种。以上各种方法都有不同特点、适用范围、其评估出的宗地价格都为一定年期、一定开发程度及容积率水平下的土地使用权价格。它的价格为一完全价格，即：包含土地取得费、土地开发费和土地增值收益三部分，而这三部分又不能截然地分割开来。因此，不可能把用以上几种方法测算得到的一整体价格去倒算划拨土地使用权价格。而成本逼近法的基本思路，是把对土地的所有投资包括土地取得费用和基础设施开发费用两大部分作为“基本成本”，运用经济学等量资金应获取等量收益的投资原理，加上“基本成本”这一投资所应产生的相应利润和利息，组成土地价格的基础部分，并同时根据国家对土地的所有权在经济上得到实现的需要，加上土地所有权应得收益，从而求得土地价格。根据成本逼近法的计算公式，土地价格由土地取得费、土地开发费和土地所有权收益相累加而成，类似于商品价格构成，其构成价格的三部分非常清楚、明确，根据上面对划拨土地使用权价格内涵的分析，其价格构成同于成本逼近法中土地价格的计算过程，并且其价格可分零、累加，易于被社会各界理解、认可。因此，划拨土地使用权价格评估可采用成本逼近法评估宗地地价的思路，用类似于成本逼近法的计算公式来评估宗地价格。
3、划拨土地使用权价格评估在实际工作中的交三用
在以上对划拨土地使用权价格内涵及评估方法作了探讨之后，划拨土地使用权价格评估在实际工作中如何操作，其构成价格的各部分如何确定，在此谈点笔者的一些不成熟的意见。
首先是构成划拨土地使用权价格的两个基本部分——土地取得成本和开发成本的确定。从理论上讲，一个企业依法以划拨方式取得土地使用权，都要支付一定费用，如土地补偿费用、拆迁安置费等相关税费。而实际上，过去国家对有些企业给予扶持，有很多企业都是以低于应支付的费用甚至未支付一丁点费用就取得了土地，拥有了划拨土地无限年期的使用权，当然，现在这种情形几乎没有了。而多数企业仍然是全部支付了应缴税费后取得土地，这就造成了同是划拨土地，而取得土地时所花费的费用就有很大差别。我们在进行评估中，只能坚持以区域客观、平均的费用作为计算依据，坚持客观的重置成本，即以估价期日的、估价对象所在区域的平均取得成本和开发成本作为计价依据，而不应去考虑某个企业在取得土地时实际所支付的历史成本。其次是利息和利润的确定。在这里利息和利润是企业投入资金购买“土地”这个特殊商品而产生的资金利息和投资利润。一般地，利息以同期银行一年期存款利息加上一定的风险调整值确定，利润则是以估价对象的土地使用者所在行业的年平均利润率来确定。最后是对区域平均价格的修正来确定宗地价格。从上面的描述分析中可知道，根据以上成本计算出的划拨土地使用权价格是区域的平均价格，
而对区域中的具体宗地来说，由于在区域中所处位置、宗地内开发程度的差异，价格又有所不同。因此，在确定宗地价格时，要对区域平均价格作修正，其修正的内容包括对宗地个别因素、土地使用年期、土地利用率、宗地成熟度等因素进行修正。此外，对划拨土地评估是否要出具两种报告：一是划拨土地使用权价格评估报告，另一是在设定有偿使用状态下的土地使用权价格评估报告?笔者认为，划拨土地使用权作为众多土地使用权类型中的一种，不应该有什么特殊性，除非委托方有特殊要求，那么是因何种目的评估、土地是何种权利状态都应以估价对象的实际情况为准，从而出具相应的土地评估报告，而不必去假定一些条件再来出具另一份报告
土地价格一般是指出让土地使用权的价格，但随着划拨土地使用权的入市，特别是企业改制过程中，经常涉及划拨土地使用权处置问题，是否存在划拨土地使用权价格，如何开展评估工作，是不容回避的实际问题。新的《城镇土地估价规程》明确提出了“划拨土地使用权价格”的概念，但对如何开展评估没有进行阐述，现就开展划拨土地使用权价格评估谈一下粗浅看法。
划拨土地使用权可依法进行抵押、出租，但与出让土地使用权相比，国家对划拨土地使用权进入二三级市场有较严格的限制，而且禁 止利用划拨土地使用权进行经营活动。究其根源，主要是因为划拨土地使用权为无偿取得的，国家权益未能显现出来。若将划拨土地使用权价格加上出让金，则应等于出让土地使用权价格。在此理论基础上，可采用以下几种方法计算划拨土地使用权价格：
1、成本法。在用成本法计算出让土地价格时，土地价格为土地成本价格与土地增值收益之和。其中，土地增值收益源于“增值地租”，应归国家所有，相当于出让金部分。土地成本价格为土地使用者在取得土地使用权时支付的平均成本。因此，划拨土地使用权价格应为土地成本价格，包括土地取得费、土地开发费、有关税费、利息和利润。
2、收益还原法。收益还原法是在估算土地未来每年预期收益的基础上，以一定的还原利率，折算为评估期日收益总和的一种方法。目前《城镇土地估价规程》对如何计算土地纯收益的计算方法尚无明确规定。因此，可以通过调查与待估宗地属于同一区域的国有企业租赁和租金水平来间接计算。国有土地租赁水平由土地出让金水平来规定，是国家权益在土地收益上的体现，所以用土地纯收益减去国有土地租赁的租金，可以得到划拨土地的纯收益。再经过区域因素、个别因素的比较修正，求得待估划拨土地的纯收益。最终划拨土地使用权价格等于划拨土地的纯收益除以土地还原利率。
3、市场比较法。可以预见，随着企业对划拨土地权益的日益增强，划拨土地使用权抵押、转让等行为的日益增多，划拨土地交易案例也会逐年增加。我们可以通过划拨土地交易案例进行交易情况、日期、区域及个别因素修正得出待估划拨土地使用权价格。
4、用出让土地使用权扣减出让金间接计算。目前，很多地方通常以评估地价的一定比例收取土地出让金，出让金比较固定。由公式出让土地使用权价格=划拨土地使用权价格+土地使用权出让金，可以得出：
划拨土地使用权价格=出让土地使用权价格×(1-出让金比例)
5、综合法。也就是从多个方面综合考虑划拨土地使用权价格的影响因素，如当地的土地取得成本、本地收益情况、土地市场的健全和完善程度、政府确定土地出让金的收取比例等。通过采取上述的四种评估方法进行测算，综合分析后，剔除不适宜的测算方式，对合理测算结果进行算术平均或加权平均，求得划拨土地使用权价格。
现行法律法规政策对划拨土地使用权权益的有关规定：(2007-06-07 14:25:27)
1、《土地管理法》：
第五十八条：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
(一)为公共利益需要使用土地的;
(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的;
(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;
(四)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的;
(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
2、《城市房地产管理法》： 第二十二条规定：“土地使用权划拨是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交其使用，或者经县级以上人民政府依法批准后无偿交付给土地使用者使用的行为。”由此可见，划拨土地使用权的取得有两种基本形式：其一，经县级以上人民政府依法批准，土地使用者支付征地补偿费用后取得的国有土地使用权。这种划拨土地使用权有两个显著特征：一是土地使用者取得土地使用权必须经县级以上人民政府依法批准，二是土地使用者取得土地使用权必须支付征地补偿等费用。其二，经县级以上人民政府依法批准后，土地使用者无偿取得的土地使用权。这种划拨土地使用权也有两个显著特征：一是土地使用者取得土地使用权必须经县级以上人民政府依法批准，二是土地使用者取得土地使用权是无偿的，也就是说无须缴纳任何费用、支付任何经济上的代价。
第三十九条以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。
第四十条房地产转让，应当签订书面转让合同，合同中应当载明土地使用权取得的方式。
3、《城市房屋拆迁管理条例》：
第二十二条 拆迁人应当依照本条例规定，对被拆迁人给予补偿。
第二十三条 拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。
第二十四条 货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产 1 市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。
4、国务院法制办对北京市人民政府法制办公室《关于城市私有房屋拆迁补偿适用法律问题的请示》的答复(国法秘函〔2002〕15号)：
三、关于2001年11月1日现行城市房屋拆迁管理条例施行后，拆迁城市私有房屋的补偿问题。2001年11月1日起施行的现行《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定：‘货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。’根据上述规定，2001年11月1日以后实施的拆迁，货币补偿款中包括对土地使用权的补偿。今后，对被拆除房屋的补偿应当按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定执行。
5、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(法释20055号)：
第十二条土地使用权人与受让方订立合同转让划拨土地使用权，起诉前经有批准权的人民政府同意转让，并由受让方办理土地使用权出让手续的，土地使用权人与受让方订立的合同可以按照补偿性质的合同处理。
6、国土资源部《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》(国土资发〔2001〕44号)：
二、明确企业的国有划拨土地权益
企业原使用的划拨土地，改制前只要不改变土地用途，可继续以划拨方式使用。改制后只要用途符合法定的划拨用地范围，仍可继续以划拨方式使用。改制或改变用途后不再符合法定划拨用地范围的，应当依法实行有偿使用。
为支持和促进企业改革，企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益，计入企业资产。企业依法取得的划拨土地设定抵押权时，划拨土地使用权价格可作为使用者的权益，计入抵押标的;抵押权实现时，土地使用权可转为出让土地使用权，在扣缴土地使用权出让金后，抵押权人可优先受偿。划拨土地经批准可以转让，划拨土地使用权价格部分可计为转让方的合法收益，转让后的用途不符合法定划拨用地范围的，受让方应当申办有偿用地手续。划拨土地需要转为有偿使用土地的，应按出让土地使用权价格与划拨土地使用权价格差额部分核算出让金，并以此计算租金或增加国家资本金、国家股本金。
7、国土资源部《协议出让国有土地使用权规范》(国土资发[2006]114号)：
6.1 原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让的，分别按下列情形处理：
(1)不需要改变原土地用途等土地使用条件，且符合规划的，报经市、县人民政府批准后，可以采取协议出让手续;
2 (2)经规划管理部门同意可以改变土地用途等土地使用条件的，报经市、县人民政府批准，可以办理协议出让手续，但《国有土地划拨决定书》、《国有土地租赁合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回划拨土地使用权公开出让的除外。
6.3.3.1 申请人应缴纳土地使用权出让金额分别按下列公式核定：
(1)不改变用途等土地使用条件的
应缴纳的土地使用权出让金额=拟出让时的出让土地使用权市场价格-拟出让时的划拨土地使用权权益价格或承租土地使用权市场价格
(2)改变用途等土地使用条件的
应缴纳的土地使用权出让金额=拟出让时的新土地使用条件下出让土地使用权市场价格-拟出让时的原土地使用条件下划拨土地使用权权益价格或承租土地使用权市场价格
7.1 划拨土地使用权申请转让，经市、县人民政府批准，可以由受让人办理协议出让，但《国有土地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回划拨土地使用权重新公开出让的除外。
7.3.3.1 应缴纳土地使用权出让金额应当按下式核定：
(1)转让后不改变用途等土地使用条件的
应缴纳的土地使用权出让金额=拟出让时的出让土地使用权市场价格-拟出让时的划拨土地使用权权益价格
(2)转让后改变用途等土地使用条件的
应缴纳的土地使用权出让金额=拟出让时的新土地使用条件下出让土地使用权市场价格-拟出让时的原土地使用条件下划拨土地使用权权益价格
7.6 签订出让合同，公布出让结果
通过公开交易确定受让方和成交价款后，转让人应当与受让人签订转让合同，约定双方的权利和义务，明确划拨土地使用权转让价款。
受让人应在达成交易后10日内，持转让合同、原《国有土地使用证》、《划拨土地使用权准予转让通知书》、转让方和受让方的身份证明材料等，向市、县国土资源管理部门申请办理土地出让手续。
市、县国土资源管理部门应当按照批准的协议出让方案、公开交易情况等，依法收回原土地使用权人的《国有土地划拨决定书》，注销土地登记，收回原土地证书，与受让方签订《国有土地使用权出让合同》。
划拨土地使用权价格构成及其估价
一、划拨土地使用权价格内涵
《中华人民共和国城市房地产管理法》第22条规定：“土地使用权划拨是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交其使用，或者将土地无偿交付给土地使用者使用的行为。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第43条规定：“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。”显然，《中华人民共和国城市房地产管理法》认为划拨土地使用权的取得有两种方式，并不一定是无偿取得。
对于划拨土地使用权包含的权能，学界存在不一致的看法。有学者认为,划拨土地使用权“具有占有、使用、部分收益和一定程度的处分权能”;有学者认为，划拨土地使用权具有受限制的占有、使用权能和部分收益权能，没有处分权。对收益权的限制，当前的法律法规则规定得比较含糊，权利约束的范围在面上也显得很狭窄，当划拨土地使用者不按原用途等法定登记内容使用或者转让划拨土地使用权时，必须“向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金”。从权能之间的相关关系考虑，由于体现权利层次的收益权、处分权受限，其他占有、使用两项权能的存在同样也受到一定限制。因此，严格来说，划拨土地使用权=受限的占有和使用权+受限的收益权，而不应包括处分权。
国土资源部《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》(国土资发[2001]44号)，为国有划拨用地的价值认定及其估价提供了政策和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》规定，国有划拨用地是指国家机关用地，军事用地，城市基础设施用地，公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，法律、行政法规规定的其他用地等等。划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权，同时也是国家在一定年期内，继续向土地使用者无偿提供生产经营的场地。实际上，伴随城市土地市场的进一步改革，国家土地管理局已于1998年2月17日发布的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，提出国有企业使用的划拨土地使用权，应当依法逐步实行有偿使用制度。对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资(入股)和保留划拨用地方式予以处置。
一般而言，划拨土地使用权取得与出让土地使用权取得在成本构成上的差别在于有没有交出让金。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权出让金区别于土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，是按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%。标定地价由所在地市、县人民政府土地管理部门根据 4 基准地价，按土地使用权转让、出租、抵押期限和地块条件核定。出让金的高低是由多种因素决定的，而使用划拨土地因没缴纳出让金，所以没有明确受那些因素的限定，这样在评估划拨土地使用权时如何参照出让土地使用权作因素调整就显得无所适从了。因此，需要估价师根据具体情况确定适当的估价方法和合理的调整系数。
二、划拨土地使用权价格构成
(一)划拨土地使用权价格的理论构成
划拨土地使用权是国家无偿给予的土地使用权，在划拨土地使用权人长期使用土地的过程中，土地价格会产生时间差别即土地增值。划拨土地使用权价格确定的核心是使用划拨土地所产生的增值收益，是对使用国有土地资产产生的增值在土地所有者和土地使用者之间的一种利益再分配。土地增值有投资性增值、供求性增值和用途性增值三种形态。在划拨土地的取得和开发过程中，土地的用途往往会发生变化，形成土地的增值，这一部分就是用途性增值的部分;在划拨土地持有和出(转)让过程中，土地会发生供求性增值，这种增值既发生在持有过程中，也发生在土地转移时;在从取得到出(转)让的整个过程中，土地会因受到直接投资和外部投资辐射形成劳动价值量的增加而增值，这一部分增值，就是投资性增值。从这个角度分析，划拨土地使用权价格理论上就是对这三部分土地增值的价格体现，是土地资本的价格。而土地资本价格又可分解为两个方面：本宗土地资本价格和外部其他土地投入对本宗土地的辐射价格。
因此，划拨土地使用权价格=本宗土地上的土地积累价格×(1-由于社会劳动生产率提高所导致的土地资本贬值系数)×(1-土地资本损耗系数)+最近一次和几次由于土地所有者和土地使用者当前对土地开发投资所形成的价格-灭失掉的土地资本价格。
其中，“本宗土地上的土地积累价格”是指土地因增值产生的现时价格;“由于社会劳动生产率提高所导致的土地资本贬值系数”是指由于生产的发展和技术的进步，社会劳动生产率提高，土地价格会降低;“土地资本损耗系数”是指土地在使用过程中，土地可能会像其他资本一样产生损耗;“最近一次和几次由于土地所有者和土地使用者当前对土地开发投资所形成的价格”是指国家和划拨土地使用者共同投入使土地产生的增值;“灭失掉的土地资本价格” 是指土地会因供求、不可抗力等外部原因而损失。
(二)划拨土地使用权价格的实际构成
目前，关于划拨土地使用权价格构成的观点主要有三种。一种是沿用国家的规定，认为划拨土地使用权价格由取得成本和土地开发两部分组成;一种观点认为划拨土地使用权价格包括土地取得成本、开发成本、利息、利润和产生的土地增值(以浙江省国土资源厅的观点为代表 );还有一种观点认为划拨土地使用权价格包括土地取得费用、土地开发费用、税费、利息和利润。
显然，后两种观点认为“土地取得费用”“土地开发费用”是土地划拨时的费用，这种理解方式在理论上是可行的，但他们忽略了这种划分方式在实践上的可行性。经过多年的使用后，土地划拨时的“土地取得费用”“土地开发费用”多数已不可考，利息和利润等较难衡量。而国家规定的“土地取得费用”“土地开发费用”可视为划拨土地的重置价格，是拟 5 划拨时的价格，这在理论和实践上都是行得通的。因此，划拨土地使用权价格=土地取得费用+土地开发费用+土地取得、开发过程中的各项税费。
房地产估价：划拨土地的价格评估
土地价格一般是指出让土地使用权的价格，但随着划拨土地使用权的入市，特别是企业改制过程中，经常涉及划拨土地使用权处置问题，是否存在划拨土地使用权价格，如何开展评估工作，是不容回避的实际问题。新的《城镇土地估价规程》明确提出了“划拨土地使用权价格”的概念，但对如何开展评估没有进行阐述，现就开展划拨土地使用权价格评估谈一下粗浅看法。
划拨土地使用权可依法进行抵押、出租，但与出让土地使用权相比，国家对划拨土地使用权进入二三级市场有较严格的限制，而且禁 止利用划拨土地使用权进行经营活动。究其根源，主要是因为划拨土地使用权为无偿取得的，国家权益未能显现出来。若将划拨土地使用权价格加上出让金，则应等于出让土地使用权价格。在此理论基础上，可采用以下几种方法计算划拨土地使用权价格：
1、成本法。在用成本法计算出让土地价格时，土地价格为土地成本价格与土地增值收益之和。其中，土地增值收益源于“增值地租”，应归国家所有，相当于出让金部分。土地成本价格为土地使用者在取得土地使用权时支付的平均成本。因此，划拨土地使用权价格应为土地成本价格，包括土地取得费、土地开发费、有关税费、利息和利润。
2、收益还原法。收益还原法是在估算土地未来每年预期收益的基础上，以一定的还原利率，折算为评估期日收益总和的一种方法。目前《城镇土地估价规程》对如何计算土地纯收益的计算方法尚无明确规定。因此，可以通过调查与待估宗地属于同一区域的国有企业租赁和租金水平来间接计算。国有土地租赁水平由土地出让金水平来规定，是国家权益在土地收益上的体现，所以用土地纯收益减去国有土地租赁的租金，可以得到划拨土地的纯收益。再经过区域因素、个别因素的比较修正，求得待估划拨土地的纯收益。最终划拨土地使用权价格等于划拨土地的纯收益除以土地还原利率。
3、市场比较法。可以预见，随着企业对划拨土地权益的日益增强，划拨土地使用权抵押、转让等行为的日益增多，划拨土地交易案例也会逐年增加。我们可以通过划拨土地交易案例进行交易情况、日期、区域及个别因素修正得出待估划拨土地使用权价格。
4、用出让土地使用权扣减出让金间接计算。目前，很多地方通常以评估地价的一定比例收取土地出让金，出让金比较固定。由公式出让土地使用权价格=划拨土地使用权价格+土地使用权出让金，可以得出：
划拨土地使用权价格=出让土地使用权价格×(1-出让金比例)
5、综合法。也就是从多个方面综合考虑划拨土地使用权价格的影响因素，如当地的土地取得成本、本地收益情况、土地市场的健全和完善程度、政府确定土地出让金的收取比例等。通过采取上述的四种评估方法进行测算，综合分析后，剔除不适宜的测算方式，对合理测算结果进行算术平均或加权平均，求得划拨土地使用权价格。
利用市场比较法评估划拨土地使用权，是根据替代原理，将待估划拨土地与具有替代性的、且在近期交易的类似划拨土地使用权交易实例相比较，并对类似划拨土地使用权价格进行适当修正，评估出待估划拨土地使用权价格。
目前存在大量的城市土地收购储备、拆迁补偿、转让、作价入股(出资)等多种形式的交易，其体现的就是划拨土地使用权价格。而且随着市场经济的逐步完善，目前的多种划拨土地价格主要依据市场确定，在评估划拨土地价格时，这些都是很好的市场交易案例。由于划拨土地不同于出让土地，在评估过程中，要考虑划拨土地的不同特点：一是要选择符合条件的划拨土地使用权交易案例;二是不需要对评估结果进行年期修正;三是划拨土地与出让土地评估在修正系数上是有区别的。划拨土地使用权与出让土地使用权是不同的，其内在的权能和交易内涵也是不同的，因此其修正系数与出让土地也是有差别的。
利用市场比较法评估划拨土地使用权的程序和过程与出让土地使用权基本一致，其难点主要是收集划拨土地交易实例。一般来说，划拨土地使用权交易案例的选取有以下几种类型：①符合国土资源部《划拨用地目录》的土地使用权划拨②当地政府对划拨土地收购贮备的价格③划拨土地使用权拆迁补偿价格④以前发生交易的划拨土地使用权价格⑤其他类型的划拨土地使用权交易类型。
关于申请划拨学校科教用地的报
告
县国土资源局：
经安徽省人民政府皖政地[2015]号和皖政地[2016]号文件批准，同意在划拨总面积为26650㎡的土地用于城镇建设。该块土地现拟建学校，项目工程已由含发改[2016]号文件批复通过。
现特此报告，请求县国土资源局划拨该处土地用于学校使用。
中心学校
2016年10月18日
上水县柚子镇卫生院关于划拨国有土地的请示
上水县人民政府：
我院于1952年成立，现在职工55人，占地4000平米，承担着辖区36000人的保健、防疫、健康教育、乡村医生培训、卫生监督与信息管理及周边地区7万多人的医疗卫生工作。
随着卫生院的功能日益增多，卫生院现有的土地使用面积严重不足，以阻碍了卫生院各项基础功能的发挥，使老百姓享有的医疗服务大打折扣!医院职工也全部没有宿舍居住，这对留住医疗人才为我镇广大群众服务是个严峻的考验!
现正值国家对卫生部门进行医用垃圾、污水处理、配电、业务用房改扩建、环境整治、职工公租房等建设项目建设，而我院能使用的土地非常的有限，为使我院更加健康、科学地可持续发展，需扩增二十亩左右才能很好的规划。
我院旁的上水县柚子镇合作社使用的国有土地约十五亩，现在闲置，现我院请求把这十五亩国有土地有偿划归上水县柚子镇卫生院使用，以使闲置的国有土地能够盘活起来，实现可持续发展，造福广大人民群众，努力做到“保基本、强基层、建机制”十二五规划要求。恳请上水县人民政府批准!谢谢!
上水县柚子镇镇卫生院
2012-03-25
