突发事件网络谣言的法律规制

摘要：随着网络的深度普及，因突发事件而产生的网络谣言频发，这些网络谣言产生较大的社会危害，影响社会稳定与和谐。目前，我国突发事件网络谣言的法律规制在立法、执法和司法等方面尚存在不足：立法层面相关规定分散，缺乏相关概念的明确界定;执法力度不够，执法依据缺乏操作性，执法层面难以形成有效合力;司法上起刑点设定欠科学，相关司法解释也存在一定争议。为此，要建立健全规制突发事件网络谣言法律规范体系;执法部门要形成执法合力，加大突发事件网络谣言治理的执法力度;完善突发事件网络谣言规制的司法制度建设，强化司法惩治手段。

关键词：突发事件;网络谣言;法律规制;

突发事件网络谣言是突发事件发生后，基于事件本身衍生出的以网络为媒介、广为传播的不实消息。[1]随着网络的深度普及，因突发事件而产生的网络谣言频发，这些网络谣言产生较大的社会危害，影响社会稳定与和谐。应加强对网络谣言的法律规制，加大针对网络谣言的治理力度，真正做到有法可依、执法必严、违法必究，对造谣、传谣行为形成高压整治态势。这既有利于切实维护社会的稳定有序，又有利于培育网络诚信风尚，形成良好的网络秩序。

一、突发事件网络谣言的特点和法律规制的重要性

网络谣言是信息网络高速发展背景下通过网络这一载体呈现的谣言表现形态，虽然网络谣言传播的重要载体是网络媒介，但是谣言的本质并没有发生改变。突发事件发生以后，人们非常想知道事件的真相，如果此时信息公开不够及时和全面，相关法律法规不健全，规制不到位，就会导致人们获取的信息不对称，对突发事件表现出惶恐不安的状态，驱使其选择通过短信、微信、微博、门户网站、论坛或者博客等网络媒介先转发再求证。类似的网络消息本身的“真”与“伪”已经难辨，如果相关部门对信息真实性的“认证”或者说明不及时，再加上有人恶意传播，那么民众出于“求证”的初衷转发的信息就会变为造成广泛恶劣影响的恶意谣传。综上所述，笔者认为，突发事件网络谣言是指突发事件发生后，基于事件本身衍生出的，以网络为媒介广为传播，并未经相关机构对其真伪进行认证的消息。

(一)突发事件网络谣言的特点

1.有依赖性、动因复杂

突发事件网络谣言的产生依赖于突发事件的爆发，并且原因复杂多样，善恶心理都可以是网络谣言产生的出发点。突发事件往往导致人们的情绪高度紧张，对于突发事件真实性的了解需求度很高。突发事件关系到相关人群的切身利益，人们容易通过手机、电脑等网络终端设备转发收到的不实信息，期望获得证实，并在网络上发泄不满与紧张情绪，从而产生网络谣言。一旦网络谣言呈几何级数传播，就会导致跟风盲从现象的发生，一传十、十传百，在信息传播过程中再进行加工，使得最初的谣言越传越“真”，越传越广，从而让谣言传播形成难以控制的局面。网络的匿名性给谣言的产生和传播提供了温床，很多人觉得反正在网上使用的不是真实姓名，随便写，随便发，谁也查不到，因此制造出虚假信息和缺乏约束的偏激言论。不良媒体和少数个人为了获得点击率，提高关注度，恶意编造、传播谣言，造成严重的社会影响，引发更多的社会恐慌。突发事件发生后，网络谣言产生与传播的动因比较复杂，有单纯求证的、有情绪宣泄的、有恶意编造和传播博取关注度的，甚至有杂糅以上动因形成善恶复合型动因的。

2.传播速度快

随着手机、平板等便携式移动终端的日益普及，拍摄照片、录制视频、编辑文字等功能的便捷化程度越来越高，这使得相关网络谣言的产生与传播速度非常之快。有些网络谣言伴随着突发事件的发生同时生成和传播，没有给政府及有关部门控制谣言的时间，导致监管与打击网络谣言的时间相对滞后，难度加大。一旦谣言形成，通过短信、微信、微博、门户网站、论坛或者博客等网络媒介传播开来，其影响范围和传播速度会呈几何级数增长，如果不能及时有效管控，其传播的广度将无法估量。

3. 极具迷惑性

“图文并茂”是自媒体时代信息传播的重要特征。随着手机等移动终端的发展，其功能也日益增多，“随手拍、随手录、随手发”已经成为很多人的生活习惯之一。图文获取的便捷性也为突发事件后网络谣言的“真实性”提供了“证据”，使得网络谣言在传播过程中显得真实可信，不明真相的人们在第一时间接触时，就会觉得“有图有真相”，赶紧转发起来，由此谣言的传播速度越来越快，传播广度越来越大。而一些移花接木式的视频剪辑手法更增强了网络谣言的可信性，迷惑性非常大。

4. 危害性大

一是严重影响到了社会正常秩序。2016年3月，山东疫苗事件发生后，网络负面信息持续发酵，谣言四处传播，严重打击了公众的信心，很多人都不敢前往医院给孩子接种疫苗，而是采取观望的态度。即使医生再三给家长打电话，告诉他们这里的疫苗是绝对安全的，但大多数人还是心存疑虑。而二类疫苗的接种数量更是出现大幅下滑，导致不接种相关疫苗的公众面临的健康风险激增。

二是政府的公信力和形象受到影响。“山东问题疫苗案”经媒体曝光后持续发酵，人人都在追问出问题的疫苗到底是哪些，如果孩子注射了会不会危害身体。舆论的持续发酵可以督促官方的调查工作，但同时也使民众的恐慌加剧，尤其是当误读信息特别是网络谣言被疯传时，即便有专业机构出来澄清，短时间内也很难扭转。不正确的解读产生的谣言会加剧民众的不信任感，朋友圈甚至出现了“不要给孩子接种疫苗”之类的言论，导致民众从精神上的恐慌转变为行动上的抵抗。公众的焦虑恐慌情绪不断上涨，对政府的信任度不断递减，导致政府的公信力严重受挫。[2]

三是涉及经济层面的突发事件产生的网络谣言对于经济秩序危害极大。山东疫苗事件主要涉及二类疫苗，二类疫苗是面向市场的，自由竞争，利润空间大。由于网络谣言的推波助澜，该事件引发了社会对于疫苗安全的过度担忧，疫苗接种率下降，二类疫苗的销售受到了很大影响，疫苗供求经济关系被打乱。

(二)突发事件网络谣言法律规制的重要性

1.有利于营造健康的网络舆论环境

随着互联网的发展和普及，网络谣言的泛滥造成了巨大危害。如2011年日本福岛核泄漏引发的“抢盐”风波、“滴血食物传播病毒”引发的恐慌，等等。网络谣言一经发酵就很容易大面积传播，严重污染了网络环境，如果没有相关法律的有效规制，网络舆论环境将不堪设想。治理网络谣言、营造健康的网络舆论环境需要“内外兼修”，要依靠媒体人、公众及自媒体人的自律与理性，更要依靠法律的强力规制。我国法律法规对网络谣言的规制有相应规定，要以国家强制力作为保障，对突发事件网络谣言形成强大的震慑力，让法律成为营造健康网络舆论环境的最有效的外部手段和途径。

2.有利于维护社会稳定

通过法律法规对网络谣言进行有效的规制，既是对个人权益的保护，也是对社会公共秩序平稳健康发展的维护。网络谣言的传播导致思想混乱、人心不稳，进而影响人们的生产生活，乃至影响经济发展和社会稳定。在发生突发事件网络谣言时，相关部门要依法及时对外发布信息，把有关情况解释清楚，澄清事实，消除迷惑，取信于民;要加强法律规制，对公民在网上发表的言论和转发的消息进行规范，加强个人社会责任意识，避免发送未经证实的言论消息，应做到不信谣不传谣;要加强对谣言传播者的法律惩治，提高违法成本，保持一定政治力度，尽量减少网络谣言对社会稳定的影响。

3.有利于推进依法治网进程

依法治国要求我们把国家治理的各个方面都纳入法治轨道，对网络的依法治理也是法治建设的一个重要领域。党的第十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确要求加强互联网领域立法，完善相关方面的法律法规，加强对网络行为依法规范治理。因此，依法加强治理网络谣言，正是贯彻落实中央精神的具体举措，有利于培育良好的网络诚信风尚，以网络诚信建设促进全社会诚信水平的整体提升。

二、我国突发事件网络谣言法律规制存在的主要问题

(一)立法层面相关规定分散，缺乏概念的明确界定

当前，我国突发事件网络谣言的相关法律中，许多规定都是原则性的，也非常零散，很大一部分在部门规章中，其法的位阶不高，法律效力层级较低。在《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)中，对于网络谣言的相关规定仅仅停留在行政处罚和违反治安管理处罚法将接受一定处罚的层面。我国尚未有一部法律对网络谣言进行明确系统的规定，更不用说突发事件网络谣言的法律定义了。目前我国依法规制突发事件网络谣言，主要是从造谣传谣等违法行为和犯罪行为类型进行类别化区分，参照相关罚则进行处罚，在一些突发事件网络谣言传播案件中缺乏相关的直接法律规定。

(二)起刑点设定欠科学

由于我国的法律并未明确给出网络谣言的定义，相关法律规定也较为分散，导致定罪量刑上存在严重的漏洞。如传谣行为的相关规定，其实传谣的过程是一个重复造谣的过程，特别是在谣言传播过程中，一些别有用心的人对谣言进行再加工。我国相关法律并未对这种重复造谣的行为有加重处罚的规定。在《最高人民法院和最高人民检察院关于办理利用信息网络实施诽谤等刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《两高解释》)中，对于诽谤罪“情节严重”的规定标准太低，这会产生两个问题：一是由于法律关于转发谣言浏览量具体规定过严，导致转发谣言的责任追究难以完全到位;二是知道相关法律规定的网民，因怕被追究责任而不敢在网上发言，即便所转发的内容并非谣言也因量刑点过低而影响发声。同时，我国刑法关于相关罪名的刑期规定偏低，如在诽谤罪的相关规定中，构成诽谤罪的实际很少判剥夺权利资格刑，这就使得制造与传播网络谣言的刑事违法成本过低，刑罚的一般预防目的并没有得到有效实现。

(三)执法依据缺乏操作性，执法层面难以形成有效合力

在追究突发事件网络谣言相关责任的法律条文中，主要是概括性、原则性的规定，部门规章对于网络谣言的法律规制也多是原则性的。如在刑法《两高解释》中过多的“其他情节严重的情形”“其他严重危害社会秩序和国家利益的情形”等兜底条款的出现，“情节恶劣”“数额较大”“公共场所”等模糊概念在关键条款中的使用，会增加责任追究的难度，法无明文不为罪，兜底条款和模糊概念的大量存在给司法实践带来了极大的困难。更为严重的是容易造成司法权滥用，影响法律的公平公正。其他关于网络谣言治理的规制性文件，其多数条款是概括性、原则性条款，且“较轻”“较重”等模糊规定大量存在，同时又缺乏足够的说明，导致执法过程难度加大，甚至无法操作。针对网络谣言的监管主要集中在行政执法和处罚中，监管和量刑依据的缺失与模糊，相关行政执法人员法律素养的参差不齐，使自由裁量权难以规范。突发事件发生后，如果没有法律敏锐性，对谣言的严重性和危害性认识不足，不能形成监管合力，监管行为欠缺合法合理性，会导致执法随意化风险加大。

(四)相关司法解释存在一定争议

《两高解释》在2013年9月开始适用，这是我国首次针对网络谣言相关问题做出专门的司法解释。《两高解释》的出台一定程度上弥补了网络谣言单行法的缺失，它是惩治信息网络犯罪的重要法律依据。但是，《两高解释》在实践过程中也存在较多争议，甚至出现了很多与法理相违背的规定，使法律的严肃性和准确性深受影响。如《两高解释》明确了利用信息网络编造、散布虚假信息造成公共秩序严重混乱的，依照寻衅滋事罪定罪处罚。[3]这里的“公共秩序”一词若按照我国刑法中的定义来解释，则主要是指在公共场所的秩序，从文义解释来看，公共场所是一个物理空间，而非《两高解释》中所称的网络空间。《两高解释》中关于公共秩序的规定，将网络空间归属于“其他公共场所”，网络秩序被纳入社会公共秩序中，在网络中散布谣言扰乱社会秩序产生社会危害性，以寻衅滋事罪认定犯罪并给予相应惩治。但“场所”一词用于网络空间这个虚拟的空间实属不妥，《两高解释》中将网络空间归属于其他公共场所，实有类推解释之嫌。

三、完善我国突发事件网络谣言法律规制的对策建议

(一)建立健全规制突发事件网络谣言法律制度体系

1. 依权限进行分层级立法

突发事件网络谣言作为网络谣言的一种重要形态，在我国突发事件处置专门法《突发事件应对法》中应作出原则性规定，改变目前对于突发事件网络谣言相关法律规定过于分散的局面，特别是要明确突发事件网络谣言的相关概念，明确网络谣言与言论自由的界限[4]，要特别区别突发事件发生后民众通过网络正常言论自由、求证信息与网络谣言之间的差别，避免类推适用的出现。各省市的突发事件应对条例中，应把突发事件后的网络谣言作为突发事件处理的重要部分，根据突发事件应对法中的相关规定，结合地区特点进行规制，以维护好地方突发事件后的社会秩序。

2. 完善突发事件网络谣言责任追究制度

目前，我国刑法关于相关罪名的刑期规定偏低，如在诽谤罪的规定中，构成诽谤罪处以“3年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利”，但在惩治网络谣言犯罪中很少判剥夺权利这种资格刑。在突发事件网络谣言的刑种设计中，对编造和传播网络谣言涉及恐怖主义和造成严重社会不良影响的，应该增加剥夺政治权利的附加刑，通过对行为人的权利限制来增加打击网络谣言的严厉性和震慑力。《两高解释》中对于诽谤罪的定罪标准是“网络诽谤信息浏览5000次，转载500次”，这一标准在实际操作中明显过低。因此，此条入刑标准适用时应综合考虑不实信息制造传播者的主观恶性与社会危害性，以综合考量是否涉刑。目前，我国针对突发事件网络谣言的相关罪名主要是诽谤罪、扰乱公共秩序罪和寻衅滋事罪等罪名，其刑期设定相对较低，违法成本不高，对突发事件网络谣言的恶意制造者和传播者来说威慑力不大。因此，应提高相关罪名刑期，确保刑罚一般预防目的的实现。

(二)加大突发事件网络谣言治理的执法力度

1. 实行执法权力集中，避免多头执法

政府是承担社会事务管理的基本主体，对突发事件网络谣言的规制应当在保护言论自由的基础上，采取主动积极的管理方式，参考发达国家对于网络谣言的管控经验，集中执法监管权，避免多头执法现象。目前，我国网络谣言的监管职能被分配到现有的20多个行政部门，执法力量分散，依据不统一，建议将网络谣言执法权收归公安部门，充分发挥网络警察的职责和功用。突发事件发生后，公安部门的网络警察要通过监控及时预测与发布突发事件网络谣言预警信息，同时各有关部门应增强信息联动性，主动沟通，分析事后网络谣言产生与传播的隐患。公安部门借助对互联网的管控智能系统进行信息监控，一旦发现网络谣言产生，应立刻与网络服务供应商对接，删除和清理不实信息，避免事态扩大化。如果网络谣言已经呈扩散趋势，公安部门应对谣言的制造者、传播者及网络服务供应商进行相关责任追究，按照情节严重程度给予民事制裁、行政制裁和刑罚处罚。

2. 加强监控突发事件网络谣言产生与传播的关键环节

网络谣言之所以容易泛滥，政府与公众之间信息的不对称及正式传播途径和渠道的不畅通是很重要的原因。人们没有办法确定信息是否真实，而又急切想知道事实情况，容易产生恐慌心理。此时，网络舆情监控与处理体系的建立就显得尤为重要，应通过舆情监测、危机分析，及时采取相关措施，把谣言终结于起始阶段。而把握好重点舆情监测的目标，即谣言产生的载体更为关键。博客、微博、论坛、微信等是突发事件网络谣言的主要发源地，这些新的网络交际工具，对社会发展进步有积极意义，促进了人们对国家事务、社会事务的了解与参与，但同时也产生了消极影响，给谣言传播提供了空间。要加强对网络散布谣言，尤其是匿名散布谣言的惩治力度，过滤有可能发展为重大危害的网络信息，有效预防和打击网络谣言的产生和发展。

3. 把政府监管和行业自律紧密结合起来

网络服务供应商作为突发事件网络谣言的第一道门槛，其对内容的审核与把控从某种程度上来讲对于网络谣言的产生与发展具有决定性的作用。网络谣言如果没有网络就无法传播，一旦行业自律关口失控，国家强制力保障就应介入，依据法律法规打击网络谣言，严格执法，以正视听，消除不良社会影响。既要加强政府监管，又要加强行业自律，只有两者有机结合才能有效保障言论的自由，并对违法行为形成高压整治态势，对恶意制造、散播网络谣言的行为积极采取法律手段，净化网络空间。

(三)加强突发事件网络谣言规制的司法制度建设

1. 进一步完善相关司法解释

在司法解释中，需要进一步完善关于网络诽谤犯罪的法律适用问题。一是进一步完善网络谣言自诉人调查取证权的行使。由于网络谣言多是自诉案件，而网络谣言的隐匿性太大，依靠原告的力量很难提供权利侵害者的真实信息以提起诉讼，导致很多自诉人状告无门。因此，可以对网络诽谤自诉案件中的调查取证进行科学规范，让公安部门根据自诉人的申请开展案件取证工作，在惩治网络谣言自诉案件中，应充分保障当事人的调查取证权，保护其合法利益不受侵害。二是进一步细化网络诽谤的对象，区分自然人和单位，根据诽谤对象的不同，采取不同的处罚方式，使处罚行为更加合理科学。三是详细规定以罚金为主的财产处罚，比如单处罚金还是并处罚金，不同的影响范围罚金档次是怎样的，毕竟罚金的处罚形式相对于资格罚、自由罚来说更具灵活性。

2. 建立健全突发事件网络谣言受损主体的司法救济制度

司法救济制度通常由行政、民事和刑事三方面内容组成，也就是法律禁止的要行政处罚，损害利益了要民事赔偿，涉刑犯罪的要刑事处罚。因此，要建立健全突发事件网络谣言受损主体的司法救济制度。首先，要从立法角度进一步完善相关行政、民法和刑法规范，让违法者明白自己的行为是法律禁止的，按照其严重程度将会受到行政处罚，涉刑将受到刑事处罚。提高民事赔偿额度，提升违法经济成本，确保受损主体的合法权益在司法救济阶段能够有法可依。其次，从程序方面进行合理简化，让当事人方便、顺利、快捷，低成本地通过国家司法程序开展权利救济。当然，在简化网络谣言司法救济程序的同时，也要做好度的把握，进一步明确允许使用司法救济简化程序的网络谣言类型，避免司法权力的滥用，造成额外司法负担。再次，完善司法职权的优化配置，公安机关、检察机关、人民法院各负其责、各行其权，加强相互之间的配合，实现不同机关之间的相互制约，在突发事件网络谣言的司法救济过程中形成司法救济合力，防止职责脱钩和监管空缺的出现，避免出现网络谣言受损方司法救济无门的情况和取证困难等技术性限制。

参考文献

[1] 周裕琼.当代中国社会的网络谣言研究[M].北京：商务印书馆，2012:11.

[2] 李卫东，刘祁.突发公共事件引发公众恐慌的原因及应对：以山东“疫苗事件”为例[J].宜春学院学报，2016(7):29.

[3] 张宜培.论网络空间的公共场所性[J].江西警察学院学报，2019(5):91.

[4] 周定平.论突发事件应对的比例原则[J].求索，2008(9):150.