检察机关强化刑事诉讼监督的思考
刑事诉讼监督是国家法律赋予检察机关的重要职能，也是检察机关的立身之本，是确保刑事诉讼活动正确适用法律，维护司法公正和法律权威，推进依法治国的重要举措。检察机关在检察工作中不断加大刑事诉讼监督的力度，特别是修订后《刑事诉讼法》对检察机关刑事诉讼职能有所加强，检察机关也扎实、有序、卓有成效地开展了刑事诉讼监督，收到了良好的法律效果和社会效果，但刑事诉讼监督是检察机关检察权的薄弱环节，司法实践中面临诸多问题。要全面、准确地执行法律、法规，维护宪法和法律尊严，完成宪法和法律赋予检察机关刑事诉讼监督职责，就必须牢固树立一个观念，正确处理好两个关系，克服三种倾向，采取四项措施。
一、牢固树立一个观念，就是公正执法的观念
公正执法是检察工作永恒的主题，加强刑事诉讼监督，是维护法律尊严的生命线。俗话说“打铁还须自身硬”，加强监督，必自身要有过硬的本领，才能做到公正执法。首先，检察干警道德水准要高。道德是行动的先导，没有良好的道德水平，正确的就不会存在。因此，加强思想道德建设，是保障公正执法强化刑事诉讼监督的前提条件，道德教育不但贯穿检察工作始终，而且要延伸到8小时以外，延伸到干警家庭和业余文化生活，使干警牢固树立正确的世界观、人生观和价值观，把干警思想统一到“以法治国”，“以德治国”和胡锦涛总书记“八个坚持，八个反对”、“八荣八耻”的精神上来，忠于国家，忠于人民，忠于宪法和法律，忠于事实，全心全意为人民服务。其二，纪律要严。纪律是执行路线的保证。对于检察机关来说，纪律就是公正执法的保证，没有铁的纪律，就不会办出铁的案件，公正执法也只能是一句空话，法律的尊严也无法保障。必须严明纪律，严格执行，对违反者，从严惩处，以儆效尤，促使干警时刻用纪律规范自己的言行，增强拒腐防变能力，保证公正执法。其三，业务能力要硬。业务能力是公正执法的基础，基础不牢，质量就无从谈起。只有高素质、专业化的检察队伍，才能够做到公正执法，刑事诉讼监督工作才能落到实处。
二、正确处理好两个关系
一是要正确处理好加强刑事诉讼监督与接受党的领导的关系。坚持党的领导是检察工作必须遵循的根本政治原则，检察工作实践证明坚持和依靠党的领导是开展刑事诉讼监督工作，维护司法公正的保障。一方面在刑事诉讼监督工作中要积极向党委请示报告，主动争取党委的领导和支持，依靠党委的领导扫清刑事诉讼监督的障碍，但接受党委的领导不能错位，防止地方保护和部门保护问题的发生。另一方面检察机关要积极履行法律赋予的刑事诉讼监督职责，在职权范围内敢于行使刑事诉讼监督的权利，应当决断的，必须果断做出决定，防止优柔寡断，消极等待党委意见而贻误战机。
二要正确处理开展刑事诉讼监督与接受监督的关系。刑事诉讼监督的主要职责是对刑事案件立案、侦查、审判、刑罚执行中遵守和执法法律的监督。检察机关行使刑事诉讼监督权利的同时，必须接受来自社会各方面的监督，在干警思想中形成监督者也要接受监督的执法观。在加强检察机关内部制约机制的基础上，主动接受党委、人大、政协、人民群众及新闻舆论的监督，把刑事诉讼监督活动永远置于党和人民的监督之下，消除自身腐败问题，保证刑事诉讼监督这项检察权的正确行使。
三、注意克服三种倾向
一是注重克服重实体法轻程序法的倾向。程序法和实体法都是国家权力机关制定的法律，具有同等的重要性，违反实体法是违法，违反程序法也是违法。程序法是保证实体法实施的细则，也是规范执法活动，节约司法资源，防止腐败，保障人权，保证执法办案质量的有效手段。严格执行程序法才能保证正确适用实体法。而在司法实践中往往重视对执行实体法的监督，忽视对执行程序法的监督。如在侦查监督中，根据法律规定对公安机关的侦查活动是否合法实施监督，并及时纠正其行为是检察机关刑事诉讼监督的主要内容，而司法实践中往往注重防错防漏，对公安机关侦查活动中程序违法监督不到位。可以说有的案件质量不高的原因是由于忽视程序法而造成的，给司法机关带来了不良社会影响。因此，在刑事诉讼监督中，要坚持实体法与程序法并重的观念，不但要纠正违反实体法问题，而且还要纠正违反程序法问题，捍卫法律尊严。
二是克服被动监督的倾向。刑事诉讼监督是检察机关重要工作职责，是检察人员义不容辞的责任。目前，不敢监督，不想监督，不愿监督，不善监督的思想在部分干警思想中没有完全消除，认为加强刑事诉讼监督会影响与公安机关、人民法院等部门的相互配合，存在畏难情绪，加之立法滞后，缺乏可操作性，从而导致刑事诉讼监督缺乏主动性。在刑事诉讼监督中要充分利用现有的法律、法规和司法解释，发挥人的主观能动性，变被动为主动，做到实事求是，忠于法律，依法尽职，敢于监督、善于监督，切实维护法律统一正确实施。
三是克服重法律效果轻社会效果的倾向。要坚持法律效果与社会效果并重的原则，坚持用党的政策指导监督工作，用“三个有利于”的标准衡量刑事诉讼监督的效果。在刑事诉讼监督中既要讲法律效果，又要讲社会效果，把二者有机地统一于刑事诉讼监督的全过程。同时，在刑事诉讼监督中要注意从不严格执法背后发现徇私舞弊滥用职权等违法犯罪问题，并予以严厉惩处，只有这样才能既有利于打击犯罪，保护人民，又有利于社会的稳定，促进经济的发展。
四、采取四项措施
一是完善刑事诉讼监督方面的立法，使执法人员有法可依。立法机关应细化刑事诉讼监督程序，使其具有可操作性，并赋予检察机关相应的检察获知权、检察处分权，以保障刑事诉讼监督有效开展。从而使检察建议、纠正违法通知书不成一纸空。被束之高閣，得到执行。
二是加强协调与配合，充分发挥检察机关刑事诉讼监督整体效能。刑事诉讼监督工作不是检察机关的某一职能部门的工作，它反映的是检察机关整体素质和职能的发挥。在刑事诉讼监督工作中积极争取党委、人大等部门领导支持的同时，加强各职能部门的协调和配合，做到各司其职、各负其责、互相配合、互相支持、互通信息，充分发挥各职能部门在刑事诉讼监督中的整体效能，形成合力，依法纠正有法不依、执法不严、违法不究和滥用职权现象，全面体现有法必依、执法必严、违法必究的社会主义法制原则。
三是用制度保障刑事诉讼监督工作“细、勤、快”。在现有的法律、法规还不完善的情况下，检察机关就要从内部挖潜力，加快各项规章制度建设，保障刑事诉讼监督工作扎实、有序、卓有成效地开展。用制度保障刑事诉讼监督工作做到“细”，从蛛丝马迹中发现并纠正违法问题。用制度保障检察人员在刑事诉讼监督工作中“勤”，促使干警在工作中勤于思考，勤于过问。勤于查看，勤于走访。用制度促使检察人员在刑事诉讼监督工作要做到“快”。“快”就是快速出击。当前执法环境不尽人意，来自社会各方面干扰和压力很大，要“快”字当头，发现违法线索，就要快速出击调查核实，获取证据、固定证据，否则可能贻误战机。同时要不断拓宽刑事诉讼监督的范围，要把监督范围拓展到刑事案件受案前、庭审前、庭审后以及对罚金刑、没收财产等方面。
四是营造有利于刑事诉讼监督的舆论氛围。要充分利用新闻媒体大力宣传刑事诉讼监督工作，调动广大人民群众控告、申诉、举报的积极性，营造有利于刑事诉讼监督的舆论氛围，动员全社会都来支持检察机关的刑事诉讼监督工作，让广大人民群众知道惩治司法腐败净化执法环境人人有责，激发群众举报热情，彻底铲除产生司法腐败的温床，保障司法公正。
作者：吕 清 李金河
内容摘要：检察机关对诉讼活动进行法律监督，是我国社会主义司法制度的重要特色，也是宪法和法律赋予检察机关的重要职责。党的十八大明确提出，要加强和规范对司法活动的法律监督。如何落实这一部署要求，适应新一轮司法改革的要求，是当前检察机关亟待解决的问题。近年来，开封市检察机关积极探索实践，为加强和规范诉讼监督提供了鲜活的实践经验。
关键词：诉讼监督 存在问题 开封实践
对诉讼活动进行法律监督，是宪法和法律赋予人民检察院的重要职责，是指检察机关依照法定程序对诉讼活动是否合法进行审查，并发现和纠正违法情形的专门法律监督活动，其范围包括刑事立案监督、侦查监督、审判监督、刑罚执行和监管活动监督以及民事审判监督、行政诉讼监督等。
一、诉讼监督工作存在的主要问题
1.诉讼监督意识不到位。诉讼监督意识决定了检察机关诉讼监督的力度和成效。就开封市两级检察院而言，尽管采取过不少措施，但效果不够理想，仍是检察工作中的薄弱环节。原因是多方面的，但思想认识不到位、监督意识不强是一个关键问题。一方面一些干警特别是基层干警没有把依法监督纠正违法摆到应有位置，存在怕影响与有关部门的关系不敢监督不愿监督，重视配合、忽视监督，用“制约”代替“监督”的情形;另一方面一些干警把监督当做软任务虚指标，甚至有的围绕数据转，在监督上出虚功凑数字，导致监督异化。
2.监督线索渠道尚不畅通。主要表现为检察机关主要通过被动受理举报、控告、申诉或者书面审查案卷方式发现监督线索，难以保障监督线索的全面性。比如，刑事诉讼监督中，虽然检察机关通过履行审查逮捕和审查起诉职能能够发现部分严重违法情况，但是要求公安机关在自行制作的卷宗中全面呈现违法侦查行为是不现实的。此外，随着信息技术的飞速发展，传统的诉讼监督工作方式已无法保障诉讼监督的效能化、规范化、科学化要求。
3.工作机制不健全，检察监督效果难以保障。在传统的诉讼监督模式下，检察监督意见的落实多依赖于检察机关与被监督机关之间的关系融洽程度。原因主要在于：一方面监督浅层次表面化问题突出，检察建议和纠正违法意见刚性不足，保障监督效果难;另一方面则在于检察机关的诉讼监督与被监督机关自身的执法监督衔接不紧密，检察机关的监督意见对被监督机关承办部门以及承办人产生不了实际影响。加之被纠错者对检察机关的监督存在抵触情绪，往往对检察机关监督意见的整改落实敷衍了事，甚至存在对上级领导和部门隐瞒的情况，导致被监督机关内部执法监督无从了解其执法错误情况，从而无法督促相关部门整改，造成检察机关监督效果不理想的局面。
二、提升诉讼监督水平的开封实践
1.强化监督意识，树立正确监督理念。党的十八大以来，中央对检察机关的法律监督工作高度重视，对检察机关履行监督职能、保障法律实施提出了更高要求。检察干警特别是业务部门的干警必须强化法律监督意识，树立依法、准确、及时、有效监督的理念，彻底改变以前重办案、轻监督，重配合、轻监督，重实体、轻程序，重刑轻民以及不敢监督、不愿监督或者滥用监督权的错误做法。实践证明，没有观念上的真正转变，诉讼监督工作就难有实质性的突破。近年来，开封市人民检察院把转变观念作为重要突破口，坚持不懈强化干警监督意识：通过业务培训强化素能，2015年组织培训班21期，每次培训都把诉讼监督作为重要内容;通过修订考评办法明确导向，适当增加诉讼监督分值;通过定期讲评强化责任，坚持双月业务促进会进行点评，以典型示范推进工作，以工作讲评促进观念转变;通过案例评选提高认识，连续两年评选优秀监督案例10起，逐案剖析，起到示范引领作用。
2.畅通监督渠道，拓展诉讼监督线索来源。一是依托信息化手段，结合两法衔接平台发现问题。2015年开封市人民检察院投入专项资金健全完善“两法衔接”平台，接入全市100多家行政执法单位并与省院互联互通，坚持做到案件信息与相关材料同步审查。去年通过平台监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件27件28人，同比增长10个百分点。二是结合信访申诉工作寻找案源。在深入推进“一单式”工作法基础上，探索律师代理信访案件模式，发现有价值的监督线索依法导入诉讼监督程序。此外，对一些重点案件特别是阻力较大的案件挂牌督办、异地交办，跨区域调配办案力量，在规范中保持跟踪力度，在跟踪中保持规范有序。三是结合案件质量评查反向审视。每年组织案件质量评查，在评查法律文书、卷宗材料和办案程序的基础上，注重发现事实认定及法律适用方面的问题外，并推动评查工作由传统程序性评查向实体性评查深入。四是坚持实体监督与程序监督并重。一方面改变传统的“重刑轻民”观念，全面履行刑事、民事、行政抗诉职能，既抗诉实体错误，同时加强对立案等程序关键点的监督，纠正该立案不立案、不该立案而立案等不当行为。另一方面，积极适应以审判为中心的诉讼制度改革，严格执行中央政法各单位联合下发的《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》，在检察环节严格审查，排除非法证据。同时加大对刑讯逼供、暴力取证等违法行为的查处力度。五是坚持个案监督与专项监督相结合。依托两法衔接平台，对发现的情节较轻的个案，向被监督机关发出纠正违法通知书等法律文书进行监督;对严重违法的个案，及时启动立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督程序进行监督。同时，突出监督重点，开展专项监督活动。
3.建立长效机制，增强监督效果。一是严格启动程序，明确监督规程。针对基层院存在的监督随意性等问题，严格审查备案制度。对基层院立案监督、追捕、追诉或者提请抗诉的案件，全部纳入市院审查把关范围，从源头上解决监督随意性问题，增强监督刚性和效果。二是要加强与被监督机关的沟通，形成共识。建立与法院承办人、部门负责人和分管领导三级沟通机制，层层对接协商，推动形成监督共识。与市中级人民法院协商建立案件承办人列席法院审委会制度，所有抗诉案件，分管副检察长、案件承办人均要列席审委会会议。同时注重建立诉讼监督长效机制，以加强监督的规范性。与市中级人民法院会签《关于办理职务犯罪案件认定自首立功适用缓免刑问题会议纪要》，制定《开封市检察机关派驻监管场所检察室规范化等级动态管理办法》、与市公安局、国土局等11家单位联合会签了《关于加强行政执法与刑事司法相衔接的意见》等一些列规范性文件，确保诉讼监督效果。
三、进一步加强诉讼监督工作的思考
1.进一步强化对侦查机关的的引导与规制，对刑事诉讼进程进行全面监督。结合以审判为中心的诉讼制度改革，依托两法衔接平台和检察机关派出机构及时掌握发案、立案、破案材料，不立案材料，适用延期拘留，捕后改变强制措施，非诉讼处理情况等;建立起当事人对侦查活动中采取的违法强制性措施向检察机关申诉、控告、举报的具体途径;以非法证据排除为重点，加强对违法取证行为的监督。
2.加强新增监督职能履行。三大诉讼法的修改赋予了检察机关许多新的职能。要积极推进与刑罚执行机关、审判机关减刑假释网上协同办案平台建设，会同有关部门部署开展判处实刑罪犯未执行刑罚专项检察，完善社区服刑罪犯脱管漏管虚管的发现、纠正和责任追究机制。
3.健全协调配合机制。要改变目前诉讼信息沟通不畅的现状，对立案、侦查、审判、刑罚执行和监管活动等重要信息，依托统一业务应用软件，实现信息共享;建立沟通协调和结果反馈制度。各环节之间及时通报诉讼监督中遇到的重要情况和苗头性、倾向性问题，以统一认识，消除分歧;对案件办理中发现的诉讼监督线索处置情况，及时进行反馈。此外，可依托职务犯罪侦查权，强化自侦与侦监、公诉、监所、民行、控申等部门之间的协调配合，在明确各自职责、实现“无缝对接”的同时，开展诉讼监督与发现、移送职务犯罪线索衔接工作，实现对诉讼全过程的监督。
作者：杨中立
内容摘要：2015年5月1日，修改后的《行政诉讼法》正式颁布实施，基层检察机关如何适应修改后的《行政诉讼法》，做好行政检察监督工作，是基层检察机关目前需要思考的问题。本文通过分析当前基层行政诉讼监督的现状、特点以及存在的问题，对强化行政检察监督提出建议和对策，以期推动行政诉讼检察监督试点工作的开展和检察制度的完善。
关键词：行政诉讼 行政纠纷 检察监督 解决对策
我国正处于社会转型时期，各种社会矛盾凸显，基层行政诉讼检察监督暴露出诸多问题，一方面是老百姓反映突出的行政不作为、乱作为，另一方面基层行政检察监督案件量少，形不成监督规模，不能起到应有的监督作用。
一、基层检察机关行政诉讼监督的现状
我国《行政诉讼法》第11条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，这明确了人民检察院行政诉讼法律监督的职权。实践中，各地基层检察机关民行检察部门既承担着民事诉讼监督工作，同时也承担着行政诉讼监督工作，两者合署办公。笔者在基层检察监督实践中发现，民事抗诉案件与行政抗诉案件的办理呈现两极分化的趋势。民行部门在办理行政诉讼监督案件中的现状是案源少、监督规模小、监督力度弱。主要原因：一是再审案件的审判周期性长，抗诉改判率低。行政相对人往往因为案件的再审时间长，程序复杂等原因不愿意提起再审。法律对检察机关行政检察监督的规定不具体，参照民事案件办理，导致检、法两家在案件事实、证据的审查认定、法律适用问题上认识不统一，达不成共识，法院未能采纳检察机关的抗诉意见，维持原判，使一些群众对检察机关的民行抗诉失去信心，挫伤申诉人向检察机关申诉的积极性。二是法院多运用和解方式解决行政纠纷，部分案件无法纳入检察监督范围。用和解的方式解决行政纠纷，缓解了行政相对人的对抗情绪，当事人进入再审的机会就相对较低。法院的调解相对具有温和性，通过基层法院的调解，大部分行政案件在基层就解决了，那么行政案件进入审判程序后，法官对行政机关和行政相对人做工作，采取调解的方式来解决争端。检察机关是无法参与到这些活动中的，因此对行政和解中出现的问题也无从监督，使检察监督处于被动状态。
二、当前行政诉讼检察监督存在的问题
(一)行政诉讼立法对检察监督的规定仍有不足
我国《宪法》、《人民检察院组织法》、《行政诉讼法》中对检察机关的行政诉讼检察监督权力作出的法律规定，仅仅是规定了检察机关对行政诉讼有检察监督的职权。修改后的《行政诉讼法》对行政诉讼检察监督的范围、对象、方式、案件来源等方面作出了重大改变，即对已经发生法律效力的判决、裁定，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉，并且规定了各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。针对行政诉讼监督的程序性规定，不能够仅仅以参照《民事诉讼法》相关规定为依据，因为行政诉讼监督有其自身的特点，需要更为与之相匹配的程序性规定，要通过制度设计，完善相关标准和程序规定，将相关权力运行置于阳光之下和正当程序之上，避免权力滥用。
(二)检察机关没有充分发挥检察监督职能
一是行政抗诉案件的数量与检察机关的监督职能不相匹配。长期以来，对刑事、民事和行政诉讼的检察监督中，行政诉讼检察监督是相对薄弱的环节。检察机关办理行政抗诉案件大多参照民事诉讼的有关规定执行，没有体现民事、行政案件因性质不同而在办理程序上应呈现出的不同规律和特点。由于民事检察监督以办理民事案件为主，检察机关绝大多数处理的是民事抗诉案件，因而行政检察监督工作的开展受到制约和影响。
二是行政案件主体复杂。行政法律法规体系庞杂，涉及领域广泛而专业，加之现有法律法规对行政机关行政职责尚缺乏健全、明确的规制体系，检察监督缺乏理论与实践经验。实践中有的案件案情复杂，涉及领域多，如何准确把握行政主体资格的认定和审查，要求检察人员应当具备较强的行政法学理论和实务知识去甄别行政行为的性质以及准确认定行政主体资格。司法实践中，民行检察部门中民事行政法律方面的专业型人才欠缺，执法水平不能和实际工作相匹配，加之人员频繁换岗导致缺乏办案经验，不能适应复杂的行政检察监督工作要求。
(三)修改后的《行政诉讼法》赋予的职权施行难
修改后的《行政诉讼法》赋予了检察机关开展公益诉讼的职责。司法实践中，公益诉讼一般都是主体和损害后果不明确的复杂、疑难、敏感案件，也是一般个人或群体无法承担起的诉讼责任，如果没有专业技术人员的配合，没有一定的调查手段，收集公益诉讼的证据是非常困难的。公益诉讼是检察监督的“新生儿”，检察机关如何明确自己的定位、如何取证、如何确定损害后果和责任主体等一系列问题都要在不断地摸索中前进，这也是行政诉讼监督所面临的一个新问题，目前这项工作还在部分省市试点中。
三、强化行政检察监督的建议和对策
修改后的《行政诉讼法》的颁布实施无疑是行政诉讼制度向前迈进的一大步，监督范围、监督对象、监督方式和案件来源方面都进行了完善，行政诉讼检察监督也从有限监督迈向全面监督的时代。
(一)认真执行行政检察监督相关规定
修改后的《行政诉讼法》充实了行政诉讼检察监督制度的内容，分别从立案层面、实质审查层面、法律适用层面以及保护当事人积极维护自身权利的态度等方面作出了重大改变，尤其是从法律层面明确了检察机关对行政诉讼审判活动的全面监督。在监督范围上，从过去单一的行政诉讼监督，拓展为行政诉讼监督和行政违法行为监督并举，既包括诉讼内的监督，也包括诉讼外的监督。在监督对象上，以前主要监督人民法院生效裁判，现在法律明确规定增加了人民法院行政调解书、审判人员违法行为和行政执行活动。在监督方式上，从过去法律规定的抗诉，发展为抗诉、督促起诉、检察建议、提起公益诉讼等多元化的方式。在案件来源上，从过去主要以当事人申请为主，发展到除当事人申请外，还可以通过检察机关履行职责发现、依职权监督。
(二)正确运用多元化的行政检察监督方式
在修改后的《行政诉讼法》中，检察监督的具体形式在抗诉的基础上又补充了检察建议。目前，对行政诉讼的检察监督形式有抗诉、再审检察建议、督促起诉、提起公益诉讼等多种监督方式。立足于复杂的行政诉讼实践，检察监督的形式需要具有高效性和针对性，同时也要协调好各个检察机关与被监督机关之间的关系。通过建立多元的检察监督方式，形成监督合力，保证行政诉讼的案件审理质量，更好也维护行政相对人的合法权益。
(三)提高行政诉讼监督质量
对于修改后的《行政诉讼法》，检察机关要主动适应审判管辖制度的变化，按照同级监督的原则，加强对跨行政区域的行政诉讼案件的监督。要进一步加强对立案登记的监督，重点针对属于应当受理的案件而不予立案、超期立案、行政机关干预立案等情形开展监督。要始终树立办案质量是生命线的意识，坚持办案的数量、质量与效果的协调统一，加强对再审维持原判案件的质量评查，查找自身的不足。一是要摆脱为了考评而办案的陈旧思想。二是要对每一起案件严把证据核实关、事实认定关和适用法律关，采取监督措施前加强与监督对象的沟通交流，确保信息对称。三是要在确保办案质量的前提下，尽量缩短审查时间，尽快作出决定，强化内部协调，加快案件流转节奏，防止案件内部环节滞迟。
(四)协调好检法两家的工作关系
各级检察院应当与法院加强协作配合，处理好监督与制约的关系，共同维护司法公正和法制权威。检法两家应当建立再审联席会议制度，减少两院认识分歧，正确适用好法律，推动民行检察监督和民行审判职能良性互动。建立联席会议制度，承办案件的检察官与原案法官或再审法官加强沟通，就抗诉案件的认识问题交换意见，使案件抗诉理由更加充分，以取得较好的抗诉效果。
作者：孙晓茹
漯河市人民检察院民事行政检察处
燕红
李林
民事诉讼的检察监督在广义上包括三种形态：诉前监督、诉中监督和诉后监督。这是从检察机关参与民事诉讼实施法律监督的时间纬度和程序阶段上着眼所进行的划分。但这三种监督类型所奠基的理论基础和价值取向并不相同，尤其是诉前监督与诉中监督、诉后监督有很重要的区别;诉中监督和诉后监督在法理基础和功能追逐上大体一致。诉前监督是指检察机关以原告人的身份提起民事诉讼;诉中监督是指在民事诉讼开始后、结束前，检察机关认为有必要，参与到民事诉讼过程之中，对其合法性、公正性等实施监督;诉后监督就是通常所说的检察机关对生效裁判的抗诉再审监督。本文将对诉中监督存在的问题及解决措施作一些分析。
一、诉中监督的基本特征
据前述定义，可以将诉中监督的主要特征解析如下：
(一)时间上的过程性。诉中监督非常鲜明地凸显出了检察机关对民事诉讼的监督的时间阶段性，此种监督既不是发生在诉讼开始前，也不是存续于诉讼结束之后，而是发生在诉讼正在进行之中。这种时间上的过程性特征是诉中监督区别于诉前监督和诉后监督的重要标志，一定意义上也可以将诉中监督看作是连接诉前监督和诉后监督的桥梁;正是诉前监督、诉中监督和诉后监督构成了检察监督的全部内容。广义上的诉中监督包括三种形态：一是诉前监督的继续延伸，二是单纯的诉中监督，三是诉中监督向诉后监督的演化;狭义上的诉
1 中监督仅指上述第二种情形，也就是单纯的诉中监督，这种诉中监督既非渊源于诉前监督，也不延伸于诉后监督。然而实践中的检察监督往往表现为广义的监督。
(二)内容上的程序性。由于诉中监督存在于诉讼尚未结束前，因而不可能针对法院的生效裁判而实施监督，监督的内容只能是不涉及实体正义与否，仅限制于程序公正与否。如：对人民法院的审判活动是否实行了公开原则、回避制度等等实施监督，而对法院的裁判是否错误，在诉讼监督阶段，尚不能纳于监督视野。但这里所言的监督内容上的程序性，仅仅是说诉中监督不涉及对生效裁判的结果评价，而并非在诉中监督中就绝对不能涉及诉讼解决的实体问题。比如说：对法院就证据的判断采纳，检察机关就可以实施监督，提出相关的评论意见，甚至检察建议，这个监督的内容便是实体性的，而非纯然属于程序监督。事实上，诉中监督的程序性往往与实体性密切地关联在一起，有时难以截然界分。
(3)方式上的建议性。诉中监督发生在诉讼的过程中，此时法院尚未就案件的实体事项形成肯定性的判断，法院的审判独立性需要获得保证。检察机关的过程介入，虽有必要，但是必须保持必要的限度，这个限度就是检察监督的方式不能影响审判的独立性，更不能以一种方案取代法院的审判方案，也不能对法院独立行使审判权构成某种压服。因此，检察机关的诉中监督，在方式上应定位于建议性，检察机关如果认为法院的审判活动有不妥当的地方，或者有违法之处，也只能以检察建议的形式提出，该项建议也非具有强制性，法院可以
2 接受，也可以不接受。强调检察机关诉中监督的方式建议性，是妥善处理检法两家诉讼关系的重要选择。检察监督始终要恪守一项基本原则即：不能影响审判的独立性，审判独立这项由宪法所确定的基本原则，只能由于检察监督的介入而获得强化，而不是相反。
(4)目标上的公益性。检察监督对民事诉讼的全部介入，无论是诉前介入、诉中介入抑或诉后介入，其目标均是为了保障公益的实现。检察机关对民事诉讼的诉中介入，特别需要强调它的地位超脱性，检察员既不是当事人的代言人或代理人，甚至也不单纯就是公益代表者，它是诉讼中的第四方主体，也就是他有别于原告、被告、法院，具有独立的诉讼地位。它之所以介入民事诉讼，乃是为了实现多方面的功能，其功能的具体化表现乃是根据需要和情景而有变化的。它在帮助弱势当事人进行诉讼时，其外观上类似于代理人，但实质上有别于代理人;在该当事人实施有违诉讼法规则的行为乃至扰乱诉讼秩序时，它又会向法院提出制止该行为乃至处置该当事人的诉讼建议。可见，检察机关对民事诉讼的诉中介入，其地位始终是超脱的、独立的、不带偏见的，同时也是动态的、辨证的、变化的。
二、事后监督方式存在的弊端
一直以来，我国检察机关对民事行政案件监督的主要形式是对已生效的法院裁判提起抗诉，这种事后监督方式不能全面有效地体现检察机关的法律监督者地位，同时其自身也存在一定弊病。
首先，宪法第一百二十九条确立了人民检察院是国家的法律监督机关，检察监督职能应是指对法律实施的全面监督，不仅包括对刑事
3 法律实施的全面监督，也包括对民事法律和行政法律实施的全面监督。在民事行政案件中具体体现为人民检察院依法对人民法院的民事审判过程和行政审判过程实行法律监督，纠正错误的裁判，保证审判活动公正、合法，维护诉讼当事人合法权益，包括：按照审判监督程序依法对已生效的错误判决、裁定提出抗诉;发现或查处民事、行政审判活动中审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等犯罪行为;对审判及诉讼过程中存在的其他违法行为提出纠正意见及建议等。抗诉只能是民事行政案件检察监督的一部分，而不会是全部。事实上，随着民事行政检察工作的日趋深入，仅仅依靠抗诉，难以有效遏止民事行政案件审判中的司法不公。应当将民行抗诉与再审建议、出席法庭等监督形式结合起来，对民事行政案件审判实施监督;运用自行侦查、检察建议，对民事行政案件审判、执行中是否有违法犯罪行为实施监督;通过向党委、人大报告、法律解释，等等，来加强民事行政案件法律监督工作。而检察机关介入民事行政案件的审判活动正是扩大检察监督的一个方向。
其次，对生效裁判提起抗诉属于事后监督，这种监督方式难以及时发现和纠正审判过程中的违法行为。违法行为的特点是即时性与迅捷性，且审判活动是在较为紧张的氛围中进行的，从而导致了审判人员的违法行为具有一定的隐蔽性，容易被忽略，给以后的证据收集工作带来了很大困难。这种被动的监督方式使得检察机关的法律监督权不能落到实处，也损害了司法的权威与公信。同时，抗诉意味着法院的审判质量存在一定问题，在当前实行错案责任追究制的情况下，法
4 院可能会以消极的态度对待检察机关的抗诉工作，如一些法院再审民事行政抗诉案件存在“三不改”原则，即能够不改的尽量不改;可改可不改的一定不改;必须要改的，则采取庭下和解庭上维持的做法，规避原判的改变。此外，法院在审理程序、审理标准、结案方式、审判业务管理机制等方面设置各种措施，也给民事行政抗诉案件再审改判增加了难度。
由于上述弊端的存在，彰显出诉中监督的必要。
三、完善诉中监督的方法措施
(一)明确检察机关与当事人及法院之间的关系。诉讼法律关系是发生在诉讼过程中，存在于诉讼参加者之间的诉讼权利与诉讼义务关系。一般认为诉讼法律关系是法院与当事人及其他诉讼参与人以及诉讼参与人相互之间在诉讼中产生的权利义务关系。法院与当事人之间的法律关系占诉讼法律关系的核心地位，其他法律关系围绕这一法律关系产生、发展并与这一法律关系共同构成统一的诉讼法律关系。诉讼法律关系的主体不仅包括人民法院、诉讼参加人、其他诉讼参与人，也包括人民检察院，检察机关是基于检察监督权参与诉讼活动，并服务于其监督职能。检察机关介入民行诉讼并不会打破原有的诉讼结构，检察机关既不是一方当事人，也不是当事人的代理人，而是法律监督者，承担着自己独特的诉讼职能。检察官并不参与具体的审判工作，法庭上行使审判权的主体依然是法官，检察官的主要任务是对审判机关的裁判是否正确以及审判人员是否存在诉讼违法犯罪行为进行监督。
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(二)明确检察机关的权利与义务。检察机关参与民事行政诉讼，必须享有一定权能，才能将相关的监督落到实处。借鉴公诉人在庭审中享有的职权范围，检察机关在民事行政诉讼中的监督权应包括以下权能：
(1)知悉权。即检察机关有了解和掌握审判机关审判过程及所有与此相关信息的权力。知悉权是检察监督权中的一项最基本的权能，是开展检察监督的基础。
(2)调阅案卷权。在民事行政案件的诉讼过程中，相关的案卷材料都掌握在法院手中，检察机关必须能够及时从法院调阅(包括复制、摘录)相关案卷，才能了解案情，为监督做好准备工作。
(3)发表意见权。检察机关作为独立的诉讼参与人，应享有就有关案件审理中存在的问题发表自己的看法的权利。该权利主要是针对法官在审案中的违法渎职行为，检察机关不应过多地就具体的案件审理发表意见，以免干预法官独立审案。
(4)调查取证权。该权利是检察监督权中一项至关重要的权能，使检察监督权能够发挥实质性的作用，检察机关针对审判机关是否遵守法定程序，是否正确认定事实以及适用法律进行相关调查取证。
(5)采取强制措施权。检察机关应有权对妨碍民事行政检察监督的行为采取相应的强制措施，该权能是检察监督的保障。
检察机关在实施监督时也必须承担相应义务，具体来说就是依法监督和合理监督。依法监督就是检察机关必须遵循法定的程序和方式进行监督，合理监督则要求检察机关必须把握监督的尺度，不得借行
6 使监督而干涉法院的审判独立，始终把自己放在监督者的地位，而不能越俎代庖充当审判者。
(三)改进诉中检察监督的方式。检察监督在审慎运用抗诉权的同时，必须向纵深拓展，结合检察建议、纠正违法、立案追查等方式构建诉中检察监督制度。
检察建议是实践中产生的一种监督方式，针对法院在民事行政案件审判中的轻微违法行为提出的监督建议。检察机关可以通过检察建议书的方式，向法院提出完善制度和规范运作的建议。
纠正违法是刑事诉讼中的一种重要监督方式，通过纠正违法通知书的形式，纠正审判机关的严重违法行为。民事行政诉讼也可以运用这种监督方式来纠正违法。当审判人员涉及违法犯罪时，就必须通过立案追查这种最严厉的监督方式予以追究，使审判监督具有权威性和强制力。
四、完善诉中监督的意义
(一)诉中监督是全面落实检察监督宪法原则和诉讼原则的需要。检察机关是宪法所确立的国家的法律监督机关，同时三大诉讼法(民事、行政、刑事)也都将检察监督确立为诉讼中的一项基本原则。据此，检察院有权对诉讼审判活动的过程实施监督，而不仅仅是对审判的结果实施监督。但在目前的司法实践中，检察监督这项宪法性的基本原则在内容上被压缩为抗诉再审，这显然是立法资源的闲置或浪费，应予改变。改变的—个重要方面，就是细化检察监督的具体方式，使各种检察监督的具体方式形成—个有机统—的体系或系统，而克服
7 其中的盲点，从而使检察监督原则摆脱抽象的原则性倡导局面，而不断地制度化、实效化，由此彰显检察监督原则的制度性功能。
(二)诉中监督是为了保障审判独立和审判公正的需要。有一种观点总是担心检察机关的诉中监督会影响甚或损伤审判的独立性，其实诉中监督是有助于审判独立性的保障的。法院在感到无力排解影响审判独立性的外在因素之时，最为可靠的救援力量便应是检察监督，检察监督所指向的矛头，不仅仅是法院的审判公正，同时也指向其他的执法机关，如行政机关等等，在这些机关违反宪法以及诉讼法关于审判独立原则的规定之时，检察机关也有监督之职责。检察机关对审判公正的保障，最终也有助于审判独立原则的充分实现。审判公正是实现审判独立的事实前提，而审判独立是实现审判公正的逻辑前提。检察机关对民事诉讼的诉中介人，对审判公正度的提升是毋庸置疑的，有监督总的来说比没有监督更能够实现审判的公正性。
(三)诉中监督有助于确保当事人诉讼地位的实质性平等，并有力地制止当事人滥用诉权或诉讼权利的现象。检察机关对法院审判活动的监督包含了直接监督和间接监督两个方面:直接的监督乃是直接面向法院的审判活动，比如法院的审判该公开不公开，对此检察院可以提出监督意见;间接的监督乃是对当事人诉权行为的一种监督形式，比如对当事人滥用诉权的行为，法院该采取措施制止或惩戒而未能或拒绝采取相关的措施，从而导致了当事人诉讼地位在实质上失去了平衡，或者侵害了对方当事人的程序利益和实体利益，或者扰乱了诉讼的公序良俗，此时检察院就可以对法院怠于作为的消极审判活动实施
8 监督，提出监督意见。尤其是，如果侵害、损伤当事人诉权或诉讼权利的因素来自于法院本身，则检察院的此种监督更有必要。因此，检察院参与民事诉讼，对当事人的诉权行为既可以起到监督作用，也可以起到保障作用。
(四)诉中监督有助于保障国家利益、社会公益和案外第三人的合法权益，同时可以更好地引导诉讼程序向着符合国家司法政策的目标运行。在现代民事诉讼的格局中，行使审判权的人民法院日趋中立化，并且消极裁断的司法理念也日益深人审判者的人心，所谓不告不理原则、诉权制衡审判权的原理、不得超出诉讼请求范围实施裁判的原理、尊重当事人意愿的原理、程序主体权受充分保障的原理等等，一系列制约、制衡法院中立而公正行使审判权的制度、原则和程序不断生成，—些原本由法院肩负的国家监督和干预职能，就无可避免地会留下种种的空白点，而这些职能是必须要由某个特定主体肩负起来的，由检察院发挥相应的作用，既是理之所归，又是势所必然。
行政诉讼法作为行政相对人维护自身合法权益的重要法律，其实施状况在很大程度上反映了一个国家的法治水平。检察机关对行政诉讼实行法律监督，既是宪法赋予检察机关的职权，也是我国行政诉讼法所确定的基本?则之一。我国行政诉讼法已?生效实施近二十年时间了，但处于法律监督地位的检察机关如何对行政诉讼活动实施监督仍面临着一
系列的困难和问题，实践中仍在试点摸索，相关理论也不够成熟。因此，重视和加强检察机关对行政诉讼实施法律监督路径和方法的研究，有利于促进行政诉讼活动合法、公正地开展，也有利于我国法治的进步。
一、我国检察机关对行政诉讼实施法律监督的路径和方法的现状
《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，这是检察机关对行政诉讼活动实行法律监督的最高法律依据。《行政诉讼法》第十条规定：“人民检察院对行政诉讼实行法律监督”，这是法律赋予人民检察院的法律监督权在行政诉讼中的体现，它明确了我国行政诉讼的法律监督原则。《行政诉讼法》第六十四条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”根据这一规定，检察机关在行政诉讼中的直接监督形式是：对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律法规的，有权按照审判监督程序提出抗诉。
也有学者认为，根据刑法第三百九十九条第二款对司法工作人员在行政审判活动中的徇私舞弊、枉法裁判罪作了规定，检察机关作为法律监督机关的重要职责之一就是侦查国家公职人员的职务犯罪并依法提起公诉，制裁职务犯罪行为，因而检察机关追究贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的行政审判人员的刑事责任，也是对行政诉讼实施法律监督的方式之一。①笔者认为，该种监督方式直接针对的是国家公职人员的行为的廉洁性，而非行政诉讼活动本身，因而未将该种方式作为检察机关对行政诉讼实施法律监督的路径和方法予以探讨。
由于我国目前立法仅规定了按照审判监督程序抗诉这一种监督方式，难以适应司法实践的需要，检察机关在实践中探索出了多种相对灵活的行政诉讼监督方式，主要包括：(1)再审检察建议。检察机关收到当事人申诉，经过审查认为生效的行政判决、裁定确有错误的，由检察院直接向同级法院发出检察建议，建议法院启动审判监督程序进行再审。法院再审结束时将再审结果通知提出检察建议的人民检察院。原审法院不接受检察建议的，检察院可以向上级检察院提请抗诉。(2)纠正违法通知书。对于人民法院在行政诉讼活动中的较为严重的程序违法行为，检察机关可以发出《纠正违法通知书》，请人民法院纠正错误。另外，行政诉讼活动中当事人或者有关单位的违法行为需要纠正的，检察机关也可以适用纠正违法通知书的监督方式。(3)其他检察建议。检察建议是对人民法院在行政诉讼活动中存在的一般的程序性错误或者应当予以改进的问题提出纠正或改进建议的一种监督方式。实践中，人民检察院通过制作《检察建议书》的方式指出同级人民法院应当纠正或改进的问题，这种建议一般针对某些案件的共性问题提出，不具有特别的强制力。
二、我国检察机关对行政诉讼实施法律监督现有方式的分析
我国行政诉讼法第十条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，由此能否理解为检察机关对行政诉讼的监督是全面的监督呢?从该条规定来看，检察机关对行政诉讼的监督范围是行政诉讼的整个过程，应该包括事中监督和事后监督。但是，行政诉讼法第六十四条仅规定人民检察院对行政审判的生效判决、裁定发现违法，有权按照审判监督程序提出抗诉，提起再审程序，只有事后监督，未规定事中监督。由于立法关于检察机关对行政诉讼实行法律监督的范围规定的不够明确、具体，引发了理论界和实践界关于检察机关对行政诉讼可以采取哪些监督方式的争论。目前，主要有两种观点：一种是认为检察机关对行政诉讼的监督应该是全方位的，因而监督方式应该包括提起行政诉讼、支持起诉、提起二审程序的抗诉以及审判监督程序的抗诉等多种监督方式;另一种意见认为应该采取小范围的监督，即审判监督程序的抗诉的单纯方式的监督。笔者认为，从现代社会行政权不断扩张的趋势以及国家法治的长远发展需要来看，检察机关对行政诉讼应采取全范围、多方式的监督，而不应局限于提起再审一种监督方式。现行法律采取小范围、局限于提起再审的监督方式，是由行政诉讼立法时我国相对落后的法治状况决定的。随着我国法治的不断发展，这种单一的监督方式已经难以满足司法实践的需要。而且，从实践来看，仅有的抗诉这种监督方式也存在不完善的地方，主要表现在以下方面：
1.事后性。无论是现行法律规定明确规定的抗诉监督方式，还是检察实践中探索总结出来的检察意见、检察建议和纠正违法通知
书等几种监督方法，都是发生在行政审判活动结束后的“事后监督”，而不存在行政审判活动进行当中的“事中监督”。依据现行法律规定，检察机关只能在发现发生法律效力的判决、裁定确有错误时才能提出抗诉，实施法律监督，这使得检察机关成为行政案件立案和审理活动的局外人。这种现状与检察机关的法律监督地位不相符，也影响了检察机关对行政诉讼活动监督的效
果。
2.缺乏可操作性。行政诉讼法第六十四条规定“人民检察院对人民法院已?发生法律效力的判决、裁定，发观违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”，但具体由哪一级检察机关提出抗诉，检察机关在诉讼活动中的地位、权限，如何出庭监督，法院采取何种方式进行再审等一系列具体问题却没有明确规定，这无疑增加了检察机关有效地进行法律监督的难度。
三、完善我国检察机关对行政诉讼实施法律监督的路径和方法的思路
完善我国检察机关对行政诉讼实施法律监督的路径和方法，不仅要考虑我国宪法对检察机关的定位，借鉴国外的有益经验，更要从我国行政诉讼的实际出发，探索适合我国国情的行政诉讼检察监督路径和方法。笔者认为，可以从以下两个方面考虑：
(一)完善现有监督方式
1.进一步完善抗诉制度。立法要对抗诉程序做出详细、明确的规定。虽然最高人民检察院在《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》对检察机关如何办理行政抗诉案件做了具体规定，但这只是针对检察机关的具体办案程序规定。对于检察机关在诉讼活动中的地位、权限，如何出庭监督，法院采取何种方式进行再审等一系列重要问题，均需要以立法的形式做出明确规定，检察机关对行政诉讼的监督才能落到实处。
2.在立法上明确检察建议、检察意见和纠正违法通知书的适用范围和法律后果，增强监督效果。在司法实践中总结出来的检察意见、检察建议和纠正违法通知书等几种监督方法由于在立法上没有明确，因而在实践中被监督者往往对此置之不理，既影响了监督的效果，也影响了检察机关的威信。这三种非抗诉监督方式如果运用的好，与再审抗诉的监督方式可以起到补充的作用，有利于提高监督的效率和效果。因此，有必要在立法上进一步明确检察建议、检察意见和纠正违法通知书的适用范围和法律后果，一方面由最高人民法院和最高人民检察院联合作出司法解释，另一方面，从长远的角度，应当以立法的形式肯定这三种监督方式，并明确其适用范围和法律后果。
(二)创设新的监督形式
1.赋予检察机关提起行政诉讼的权力
检察机关提起行政诉讼，是指对涉及国家和公共重大利益而又无人起诉或其他单位和个人没有起诉资格的行政违法案件，由检察机关代表国家提起诉讼，请求人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行司法审查。②检察机关作为国家的法律监督机关，负有监督法律统
一、正确实施的职责。检察机关对行政案件的提起诉讼权在现代法治国家是普遍存在的。如英国行政法规定：“检察长的职责是保护国家和公共利益，为维护国家和公共利益，检察长有责任代表公共利益监督行政机关的行为，并提起诉讼”。美国法律规定：“总检察长可以由国会授权，以公益代表人的资格提起诉讼”。此外，日本、法国、德国也有类似的法律规定。③
目前，我国尚无检察机关对行政案件提起诉讼的法律依据，但是，从观实需要来看，需要立法赋予检察机关对行政案件提起诉讼的权力。这主要体现在以下两种情况：一是由于行政机关的违法行为致使社会公共利益受到损害，但又不存在确定的行政相对人，导致无人起诉。例如某单位或个人排放污染物，造成环境污染，而行政机关对此不予处理，这种情况就需要由人民检察院作为公共利益的代表，对于行政机关的这种不作为形式的违法行为提起行政诉讼。二是行政相对人受到违法行为的侵害，但由于种种原因而不敢起诉、无力起诉或者不愿起诉。我国由于长期的封建思想统治，在人们的传统思想意识中，形成了牢固的“官本位”思想，以至于长期以来，人们不知告“官”、不敢告“官”、不愿告“官”。鉴于此，作为法律监督机关的人民检察院，如果没有提起行政诉讼的权力，显然与检察机关的法律监督职责是相违背的，也与行政诉讼保护行政相对人的立法目的不符。因此，立法赋予检察机关对行政案件的起诉权是极为必要的。
当然，赋予检察机关代表国家提起行政诉讼的权力，并不意味着任何行政案件都可以由检察机关提起诉讼，法律应当对此作出必要的限制，即只有涉及国家和公共重大利益且无人能够起诉的行政案件，检察机关才能提起行政诉讼。
2.建立检察机关参与行政诉讼的制度
在行政诉讼中，法院的审判活动是整个诉讼活动的中心。审判是否合法，判决是否公正，是行政诉讼活动的关键所在。根据现行法律规定，检察机关对行政诉讼进行监督的方式仅限于抗诉，也就是行政审判活动结束后的“事后监督”，而不存在行政审判活动进行当中的“事中监督”。笔者认为，检察机关对行政诉讼活动的监督应当是直接的、有形的监督，而不能仅仅是事后的、无形的监督。检察机关如果不参与法庭审判，就无法了解行政诉讼的基本情况和整个过程，对行政诉讼也难以有效的进行监督。因此，要加强检察机关对行政诉讼活动的监督，必须增加“事中监督”，建立检察机关参与行政诉讼的制度。建立该制度应考虑以下几个方面：
(1)检察机关参加行政诉讼的时间。检察机关在行政诉讼的任何阶段均有权参加。法院在受理行政案件后，应当通知检察机关，由检察机关决定是否参加诉讼。
(2)检察机关参与庭审活动的案件范围。从我国检察机关现有的力量和承担的任务来看，有必要对检察机关参与行政诉讼的范围给予必要的限制。在界定检察机关参与行政诉讼的范围时，应坚持以下标准：对一些事实清楚、案件情况简单、争议不大的行政案件，检察机关无须参与;对关系到国家、集体和公民的重大权益、影响较大的行政案件，检察机关应当参与。基于这一标准，笔者认为，检察机关参与行政诉讼的范围包括三类案件：(1)涉及损害国家利益、社会公共利益的行政案件;(2)当事人请求检察机关参与且检察机关认为有必要的行政案件;(3)其它有重大社会影响的案件。
(3)检察机关参与庭审活动的地位。检察机关是我国的法律监督机关，因此，检察机关参与行政诉讼的庭审活动，其地位是法律监督者，而非处于审判地位或者当事人地位。
(4)检察机关参与庭审活动的任务。检察机关参与行政诉讼审判活动的根本目的是维护法律的公正和尊严，确保行政诉讼活动的公正进行，因此，其具体任务包括两个方面：一是程序性监督，即对行政审判活动的每一个环节是否符合法定程序予以监督。二是实体性监督，即监督行政案件的裁判是认定事实是否清楚，证据是否充分，适用法律是否正确。
依照我国宪法的规定，检察机关是唯一的专门法律监督机关，而对刑事诉讼进行法律监督在检察机关的职责中占有很重要的的地位。对刑事诉讼进行法律监督工作开展的是否顺利，影响到检察机关法律监督任务的完成。因而，完善对刑事诉讼进行法律监督中存在的问题和提高对刑事诉讼进行法律监督的水平是一项相当迫切的任务。本文试就检察机关对刑事诉讼进行法律监督的相关问题作初步的探讨。
一、检察机关对刑事诉讼进行法律监督的内容
根据我国刑事诉讼法的规定，检察机关对刑事诉讼实行法律监督，主要包括三个方面的内容：首先是对公安机关的立案、侦查活动实行监督，依照刑事诉讼法第38条的规定，对公安机关的立案活动进行监督。对公安机关的侦查活动进行法律监督主要是通过审查批捕和审查起诉的方式。其次是对人民法院的审判进行法律监督。它主要包括二个方面：第一是对审判活动进行监督，刑事诉讼法169条规定“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见”。第二是对人民法院作出的判决、裁定进行监督，其方式是提起抗诉。再次，是对执行活动进行法律监督，刑事诉讼法第224条规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”具体表现为对交付执行、收押、监管、释放、保外就医、监外执行等管理活动进行监督。
二、现阶段检察机关对刑事诉讼进行法律监督中存在的问题
目前，检察机关的法律监督工作由于在认识上存在误区，检察机关把大部分的精力花在追究
犯罪上，而忽视了对其他机关的监督，使相当部分的内容流于形式。因为怕影响与其他机关的关系，而在相互妥协中追求某种平衡。
(一)对公安机关的立案、侦查活动的监督中存在的问题
对公安机关的立案活动的监督，首先，检察机关对公安机关的立案活动不能主动监督。对于公安机关该立而没立的案件，一般而言，是通过被害人向检察机关提出，再由检察机关作出决定。从这一点上说，如果公安人员徇私舞弊与犯罪嫌疑人一起打击报复被害人，或在利益的驱使下，被害人不向检察机关提出申请。对此种情况，检察机关似乎没有什么办法。其次，对不应立案而立案的行为没有列入立案监督的范围。刑事诉讼法第87条规定，检察机关只能对应当立案而没有立案的行为进行监督，但在司法实践中，不应当立案，而立案行为也有大量违法现象存在，其危害性同样不能忽视，如这种违法行为得不到纠正，立案的合法性就失去了不保障。(1)再次，对立案监督缺乏强制措施的保障，刑事诉讼法87条之规定，人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。众所周知，法律规范的构成要素是条件、模式，后果，而从这一条法规中，看不出法律后果是什么。在实践中，由于公安机关在社会上占有重要地位，由于法律条文缺乏制裁措施，往往公安机关未必把检察机关的通知认真得执行下去。
对于公安机关的侦查活动的监督，也存在一些问题，和对立案监督一样，对侦查活动的监督缺少权威性的强制措施，监督活动往往走样。《人民检察院刑事诉讼规则》第336条规定：“人民检察院发出纠正违法通知书的，应当根据公安机关的回复，监督落实情况，没有回复的，应当督促公安机关回复。”而实践情况往往是，既然公安机关不愿回复，你“督促”又有何用，这种不具权威性和操作性的规定在实践中自然得不到贯彻。(2)据有关媒体报道，有的公安机关办案人员甚至当着检察人员的面将送达的《纠正违法通知书》撕得粉碎。另一方面，检察机关的监督方式相当有限，相应的保障机制更加缺乏，以至于监督效能较低，并常流于形式。
(二)对法院的审判活动进行监督中存在的问题
首先，对法院的审判活动的监督，依照六部委《关于执行刑事诉讼法若干问题的规定》
第43条规定：“人民检察院对违反法定程序的厅审活动提出纠正意见，应当由人民检察院在庭审后提出。”这样，审判监督成了事后监督，书面监督，从而使庭审活动得不到及时有力的监督，审判人员滥用审判权侵犯当事人合法利益的情况时有发生。其次，对审判活动进行监督的方式有限，除了提起抗诉这有效手段外，向法院提出纠正意见又是那么苍白无力，监督缺乏有效保证，对于审判人员违法行为的制裁措施没有具体规定。
(三)对执行活动进行监督中存在的问题
对执行活动进行监督也存在不少问题。第一：作为看守所是一个临时的羁押场所，法律上规定只关押未决犯，但现实中，对于一年以下的已决犯大都关押在看守所，这一点已违反了法律的规定。现在，这种行为存在合理与合法的矛盾，一方面，法律不允许这样做，另一方面，由于经济的高速发展，犯罪现象越来越多，关押场所严重不足。作为法律监督机关的检察机关是否对这种行为作出否定的决定。第二：对于执行机关申请减刑、假释的行为。现阶段，对于这种行为，是依靠审判监督的程序进行的，这样，单凭一分法院的裁定书，检察机关在审查时很难得出减刑或假释是否合法，是否正确的结论。如果执行机关在提起减刑或假释的活动中有违法行为，用这种方式是难以发现的，更难以纠正。(3)
三、对刑事诉讼进行法律监督中存在问题的完善方法
对于公安机关的立案活动和侦查活动，从长期的目标而言，应当确立侦检一体化，使检察官在侦查阶段占核心地位，增强检察机关对侦查程序的监控力度，使侦查机关的所有诉讼行为，特别是调查取证行为，必须服从检察机关的领导、指挥和监督。围绕侦检一体化进行的司法改革包括：
1、区分公安机关的行政职能，将公安机关的刑事司法警察在业务上归检察机关节制。
2、在刑事诉讼法中明确规定检察机关的侦查指挥权，以便于其对刑事侦查的引导、监督和对犯罪行为审查、控诉。
3、侦查机关不能再独立享有立案、撤案的重大的诉讼权力，只有检察机关才享有最终的审查决定权。(4)从近期目标而言，一是在法律上明确强制性惩罚措施的规定，在法律应规定对严重刑事案件，经检察院监督以后仍不立案，或立而不侦、侦而不结的，或在侦查活动中违法但拒不改正的，应当以渎职罪追究有关人员的刑事责任，二是完善立案监督制度，在我国的刑事诉讼制度中，检察机关和人民法院都享有一定范围的刑事立案权，应把它们也纳于立案监督对象。同时也把不应当立案而立案的行为列入立案监督的范围，这样刑事立案监督才更全面、科学和完整。三是扩大侦查监督的手段，将那些直接限制或剥夺公民的人身自由和其他权利的重大的强制侦查措施，如搜查、扣押等纳入检察机关的监督和控制范围，原则上规定侦查机关只有经检察机关批准后方可使用，而
不能由侦查机关自行决定，自行执行。(5)
对法院的审判活动的监督，一方面要加强监督的及时性和权威性，对法院的违反程序的行为要当庭指出，如法院拒不接受建议，检察官可以主动退庭，要求延期审理向本院的检察长或检察委员会汇报，寻求解决途径，而不能任由违法的诉讼活动继续进行。如还不能解决问题，建议渎职侦查部门对其以枉法裁判罪进行追究责任。另一方面，将自诉案件和书面审理案件纳入审判监督的范围，检察机关应当通过多种渠道了解这类案件的审判活动是否合法，避免造成监督空白。(6)再次，可以在法律上规定检察机关拥有向人大提起弹核权，如审判人员拒绝纠正违法行为，检察机关有权向人大提起弹核，建议撤消其审判员资格。
对于执行机关的监督，一方面，要在法律上给看守所作出一个准确的定位，应当准许其关押短期的已决犯，对其权限作新的定义，同时，对驻监所检察室的人员进行优化配备，适应新的形势。另一方面，对执行机关提起的减刑、假释的申请，要规定先由执行机关向检察机关提交材料，由检察机关审查以后，再向法院提交申请。如不符合条件的，可以作出检察意见，把材料退回执行机关。执行机关不服的，可以向上一级检察机关申请复议。
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2(5)左为民、周长军著《刑事诉讼的理念》法律出版社1999年7月版
(6)吴永刚、陈宏《对审判监督的再认识》《检察实践
民事检察制度是检察机关履行法律监督职能的一个重要组成部分, 是依法治国的一个重要环节和保障。现行民事诉讼法检察监督制度存在的问题很多, 不仅涉及面很广而且纷繁复杂, 对民事诉讼法在实施过程中存在的检察监督问题从理论上进行研讨, 分析成因、解决问题, 为民事诉讼法的修改提供理性的指导和建议, 是每一位理论工作者一项光荣而又艰巨的任务。为此, 在修改民事诉讼法检察监督的具体条款之前, 有必要从宏观和微观的角度上, 就民事诉讼检察监督中存在的问题和应制定出的相应对策做一研究。
一、存在的问题
目前民事检察监督中存在的问题主要有以下几个方面:
1. 监督范围狭窄, 仅限于事后监督, 使检察机关难以全面履行法律监督职责
关于民事检察监督的权限范围问题在理论界存在争议, 主要有三种观点。有的学者认为, 检查机关的监督仅限于对法院判决生效后的监督, 其根据是我国《民事诉讼法》第185 条所规定的检查机关对人民法院已生效的判决和裁定的正确与否, 通过抗诉实行监督。有的人认为, 检查机关对民事诉讼的监督, 不仅限于对判决生效后的监督, 还应包括对民事审判过程的各项活动的监督, 其根据是我国《民事诉讼法》第14 条所规定的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。还有的学者认为,从我国宪法体制设定的检察监督权的地位和《民事诉讼法》总则中对检察监督权所规定的立法精神来看, 检察院是国家的法律监督机关, 这种监督应包括对民事诉讼的提起、审理、宣判以及判决的执行等整个民事诉讼过程的监督。实践中, 不少法院的审判人员往往依据《民事诉讼法》第185 条的规定,以检察院没有法律依据为由, 将检查机关对生效裁判进行抗诉之外的监督拒之门外, 导致检查机关的监督权仅限于“事后”监督。但是, 这种监督只能是一种补救措施, 因为司法腐败和司法不公现象可能产生于诉讼的任何环节, 事后监督不利于防患于未然。
2. 监督方法过于单一, 导致监督效果不佳
根据民事诉讼法第185 条之规定, 民事检察监督只限于对已生效的判决和裁定提起抗诉, 但法律对检察机关抗诉的民事案件应当在多长期限内做出再审与否的决定以及具体程序未作明确规定。实践中, 检察机关抗诉后, 法院对之可以任意拖延, 即使法院决定对案件进行再审, 在具体程序中, 检察机关有时也完全听凭法院安排。
3. 监督权不具体、不明确, 导致监督流于形式
民事检察监督权最有利的表现形式是民事抗诉权, 如何行使抗诉权在微观上缺乏细化, 从而很难实现民事检察监督的目的。在实践中, 一些法院对检察院提出抗诉的案件消极拖延、长期不开庭审理、拒绝检察院查阅案卷, 更有甚者竟驳回检察院的抗诉。
二、相应的对策
1. 转变观念
观念问题是造成当前中国民事检察监督不力的一个重要因素。长期以来, 我国检察监督受“重打击、轻监督”以及传统的“官本位”思想的影响, 导致了检察机关在民事检察监督程序中的地位、职能、功能无法明确的混乱现象。为此, 必须转变观念, 从根本上加强对民事检察监督重要性的认识。只有这样, 民事检察监督只能适应市场经济体制下对司法公正的保障。
2. 完善立法
考察当前民事诉讼检察监督实践中存在的问题, 立法上的疏漏也是造成检察机关监督职能很难落到实处的直接原因, 因此, 不仅有必要建立系统的、多元化的民事检察监督体系, 而且也有必要在微观上对检察机关的抗诉权进行系统化、明确化。
(1) 赋予检察机关一定范围内的起诉权
鉴于民事纠纷的私权性和当事人处分原则, 原则上不允许检察机关提起民事诉讼。但是, 在市场经济条件下出现大量涉及公共利益的民事纠纷, 其典型形态是环境污染案件、消费者权益案件、国有资产流失案件、雇工案件等。此类案件因种种原因无人或不敢提起诉讼, 使国家利益和社会公共利益得不到保护, 严重影响了司法公正, 败坏了党和政府的形象, 引起群众的不满。所有这些问题的存在, 客观上要求作为国家根本利益代表者的检察机关, 有必要通过行使国家起诉权, 以维护国家利益和社会公共利益。赋予检察机关一定范围内的起诉权, 不仅是必要的和可行的, 而且也符合世界立法潮流, 在美国, 检察官是政府的代表, 代表政府行使诉讼权利, 对涉及政府利益的案件和公共利益的案件, 提起诉讼, 参加诉讼, 出席法庭, 保护政府和公众的利益。1976 年《法兰西共和国民事诉讼法典》第421 条规定: “检察机关可以作为主要当事人起诉, 或者作为联合当事人参加诉讼。检察机关在法律规定的案件中, 代表其他人。”由此可见, 检察机关对涉及国家和社会公共利益的民事案件有提起诉讼的权利已是国际通例。
(2) 赋予检察机关参与民事诉讼的权利
我国现行的检察监督制度, 对法院民事审判活动监督的力度远远不够, 应当加强。事后监督排除了检察机关提起诉讼和诉讼过程中参与诉讼的可能性, 这种封闭性的系统, 使法院的审判行为在很大范围失去制约。对法院的审判活动要多角度、全方位的实施监督。从我国宪法和民事诉讼法总则的规定中可以看出, 人民检察院对民事审判的全过程进行监督是立法的本意, 只是民事诉讼法第185 条有关抗诉权的规定有失合理, 可以在以后民事诉讼法修改中加以明确和完善。
(3) 完善检察机关对生效裁判的抗诉权
要发挥检察机关抗诉监督的作用, 就必需在立法上对检察机关抗诉权加以细化。
首先, 应该赋予检察机关完整的抗诉权。由于民事诉讼法只规定了检察机关享有民事抗诉权, 并未明确规定与抗诉权相关的具体权力, 因而在实际操作中无法实现民事诉讼检察监督的目的。为此,立法中应明确规定检察机关享有调卷权、否决权、摘录权、复制权、出席庭审权、侦查权、调查取证权、列席合议庭和审判委员会会议权等。
其次, 应明确检察机关的抗诉时间, 为解决现行立法所规定的抗诉无期限造成的弊端, 根据既判力原则, 法院应明确规定检察机关提起抗诉的起止时间。这样既有利于裁判权威、程序安定和诉讼效力, 也有利于社会关系的稳定。
再次, 应明确检察机关在诉讼中的地位, 检察机关提起或参与的民事诉讼限定在涉及国家利益和公共利益的民事案件范围内, 因此, 检察机关在诉讼中的正确称谓, 应该是“民事公诉人”, 检察机关在民事公诉中, 具有国家法律监督者和国家公益代表人的性质而成为国家的代表, 代表国家行使诉权, 享有国家的民事实体权利和诉讼权利。
3. 建立检察人员和审判人员轮换机制
在我国检察机关中, 绝大多数检察人员终生从事检察工作, 并且终生在某一检察机关任职, 检察人员和审判人员由于工作性质的单一性和差异性,互相对对方的工作不理解, 甚至存在异样的看法,形成了工作中不配合等问题。因此, 可设想建立检察官和法官定期或不定期的职务轮换机制, 使得双方都能了解审判工作和检察工作的性质和职能, 从而增加相互之间的亲和力, 减少因职业差异而引起的冲突。
我国法律的理论界和实务界对检察机关是否有权利提起民事公诉存在很大争议，早在上世纪80年代制定民事诉讼法之时就曾展开过一场讨论。但是反对的呼声很高，认为检察机关的宪法定位就是国家的法律监督机关，如果参与诉讼就背离了其法律监督的属性。因此在1982年制定《中华人民共和国民事诉讼法》时只加进了“人民检察院有权对民事审判活动实行法律
监督”的原则性规定。九十年代修改《民事诉讼法》的时候，增加了第一百八十五条“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：(一)原判决、裁定认定事实的主要证据不足的;(二)原判决、裁定适用法律确有错误的;(三)人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的;(四)审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”但同级检察院没有抗诉权、抗诉不影响执行，使这种事后监督的制度很不完善。并且仍旧没有明确涉及检察机关提起诉讼和参与诉讼的问题,即使是对国有资产流失案件，目前也仅有少数地方的检察院提起过民事公诉，有一部分是支持起诉。考量反对检察机关提起公益诉讼，其主要依据大致是以下两点：
1.我国的检察机关的宪法定位法律监督机关，与国外的检察机关在法律地位及法律性质上存在本质区别。其主要职能是保证国家法律得到正确、统一实施，维护国家、社会的利益。如果检察机关介入诉讼，成为当事人一方，就违反了其宪法定位。另外检察机关以当事人一方的法律地位出席法庭，其监督职能就会削弱。
2.检察机关提起公益诉讼势必会打乱原来的诉讼架构。有学者认为， “法院与原、被告之间形成一个等腰三角形的结构模式”，这样使得双方的力量不能保持平衡。此外，由于检察机关地位的特殊性，在现行法律框架下介入民事诉讼，非但不能维护法律尊严，实现公平正义，甚至会动摇其现有的地位和形象。
但是随着社会的不断发展，大量的公益案件呈现在我们面前，这是不容回避的现实问题。提起公益诉讼的主体是否归于检察机关，要从发展的角度、尊重客观现实，全面研究，稳妥推进，不能因为检察机关提起公益诉讼在理论上存在问题就停止前进，因为理论也是发展的，因噎废食是不可取的。从公益诉讼的发展情况看，大多数国家都规定检察机关有权提起民事诉讼以维护公共利益，我国可以借鉴外国的立法例，发展相关理论和实践。从我国国情和法制建设的具体情况，我国的公益诉讼由检察机关作为诉讼主体还是比较可行的。
(一)检察机关提起公益诉讼的依据
1、从检察机关的性质看，由检察机关提起公益诉讼较为恰切。检察机关作为国家的法律监督机关，其职责是确保法律的统一正确实施，维护国家利益和社会公共利益。其中一个重要的手段就是代表国家提起公诉。对危害社会构成犯罪的刑事案件可以进行刑事公诉，对于侵害国家利益和社会公共利益的民事案件为什么不能提起民事公诉?其理一也。同样，在民事和行政法律监督中，检察机关也完全有权力而且有责任以此种方式实现对民事法律和行政法律实施的监督。《中华人民共和国民事诉讼法》第十四条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”《中华人民共和国行政诉讼法》第十条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”检察机关提起公益诉讼，是实施法律监督职责的重要方式，是通过参与诉讼的方式维护国家、公共利益。近年来，各地检察机关已经进行了一些尝试，虽然遇到一些问题，但也积累了不少经验，并且取得了明显的成绩。比如河南省信阳市检察机关仅2005年就办理公益诉讼案件10余起，主要是国有资产流失案件，大多是以支持起诉和检察建议的方式办理的，挽回损失上百万元，因此，由检察机关提起公益诉讼有法理上和实践上的优势。
2、从现有法律看，由检察机关提起公益诉讼与《民事诉讼法》第15条的立法精神是一致的。《民事诉讼法》第15条规定“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”该条规定可能是我国现行法律中唯一带有公益诉讼意思的法条，这里规定提起公益诉讼的主体可以是机关、社会团体、企业事业单位，没有具体规定由哪个机关、哪个团体、哪个单位来作为主体，这里规定的方式仅仅是支持起诉，如果把主体限定为检察机关，把方式规定为直接起诉或支持起诉，那么，我国的公益诉讼制度就是比较完善的了。
3、从检察机关的法律地位看，检察机关提起公益诉讼争议最少。人民代表大会制度是我国的根本政治体制，全国人民代表大会是国家的最高权力机关。“一府两院
”由人大产生，对人大负责，受人大监督。可见，在我国现有的政治格局下，检察机关是人民民主专政的工具，其属性是法律监督，其职责是维护国家法律的统一和正确行使，其目的是维护国家利益和人民群众的公共利益。因此，在我国并不存在检察机关代表哪一方利益的问题，人民检察院代表的是全国人民的整体权利和国家的全局利益，那么当这两种利益受到损害时，检察
机关就完全有资格代表国家或群体提起公益诉讼。
4、从公益诉讼案件的特点出发，也应由检察机关提起诉讼。首先，在国有资产流失、弱势群体遭受损害、环境污染等侵犯公共利益的案件中，其受害人是不特定的。如果没有特定机关作为主体提起诉讼，就会出现有受害方而没有诉讼者的局面，诉讼程序很有可能无法启动。其次，从公益诉讼的特点分析，致害方和加害方的力量对比具有失衡性，受害方在诉讼中处于劣势地位。如果不依靠国家强有力的公权支持诉讼，就会是使得原本处于劣势的一方无法平等的参与诉讼，公平正义也就无法体现。
(二)检察机关提起公益公诉的范围
公益诉讼的范围应当包括两个方面：
1、行政公益诉讼
(1)、行政公益诉讼指为维护国家利益和社会公共利益，对侵犯上述利益的行政行为或类似行政行为提起的诉讼。危害公共利益的行政行为包括：
(一)政府机关的不当行政行为，分为不当抽象行政行为和不当具体行政行为;
(二)政府机关以行政权为根据的民事行为，包括出让土地、出售企业、政府采购、工程发包等;
(三)在行政权行使过程中的不当事实行为，包括形象工程、公款消费等;
(四)政府机关消极的不作为行为包括不履行法定职责、对违法行为不加制止等，比如前文提到的某工商管理局对违法制售假劣药品查处不力的行为就是典型的例子。
2、民事公益诉讼
(1)侵害国家经济利益案件。我国的所有制形式是社会主义公有国家，包括全民所有和集体所有，这是我国经济基础主体。国家通过对国有资产的占有、使用和管理行使国家公权力，维护社会公共秩序，建设公共设施，建立公共福利。近些年在经济体制转型的过程中，包括国有企业转租转让、股份制改造、整体出售等，出现了严重的国有资产流失现象。这些不法分子对国有资产的侵害实质上就是对社会公共利益的侵害。这类案件纳入公益诉讼范围势在必行，否则就不能遏制国有资产严重流失的现象。
(2)环境、资源保护案件。近年来，我国经济持续快速发展，经济年增长率超过发达国家水平，但最大的隐忧就是环境恶化严重，正在重复走西方国家“先污染，后治理”的老路，环境污染呈上升趋势，生态破坏加剧，环境安全保护已迫在眉睫。环境、资源保护案件受害者众，但受害人又不具体不特定。比如生态环境遭受破坏、水土大量流失、大气遭受污染等，很难找到明确的受害人，有些损害将会在一定时间之后才能显现出来。因此，这类案件列入公益诉讼范围也是我国走可持续发展之路的迫切需要。
(3)侵害弱势群体的案件。随着我国市场经济的不断深入发展，出现了许多新的矛盾和问题，也出现了一些弱势群体。比如下岗工人、农民工等，这些人的利益很容易受到侵害，但依靠其自身力量有很难获得司法救济，因此，当这些弱势群体的合法权益受到侵害时，应当有人站出来维护他们的利益，最合适的方法就是提起公益诉讼。
(4)土地开发中的案件。产业经济的快速发展必定会带来地产经济的发展，近年来土地开发的热潮一浪高过一浪。有些行政机关在未作具体细致的调查研究情况下，盲目启动土地一级市场，违规违法出让土地，搞所谓的整体开发、连片开发。这样做导致两个不良后果：一是房地产经济混乱，出现泡沫经济;二是基于一些非正常因素拖延对该片土地的开发甚至不开发，造成土地的闲置和国土资源的浪费。我国土地所有权属于国家，如果没有特定的机关启动公益诉讼，那么土地侵权案件就不能进入诉讼渠道，国家土地所有权何以保护?
在我国当前的形势下，建立公益诉讼制度对于构建和谐社会是十分必要的。尽管建立有我国特色的公益诉讼制度，尚存在着诸多技术性问题有待解决，但是通过不断的研究和实践，许多问题都能逐步得到解决。在目前情况下，由检察机关负责提起诉讼，是必要而且可行的，比较符合现阶段中国的法律和社会现状。
【摘要】 目前，由于我国法制不健全，法律规定不完善，在检察机关对于损害国家和社会公共利益该管不管，能不能提起公诉的问题上，理论界仍有很大争议。所以，加强检察机关提起公益诉讼的研究是十分必要的。
【关键词】 检察机关 公益诉讼 问题研究
1.关于检察机关提起公益诉讼的必要性和可行性
1.1检察机关提起公益诉讼是实现其基本职能的根本要求。实行法律监督，维护司法公正是检察机关的基本职能。近几年来，检察机关为实现其监督职能，采取了一系列检察监督方式。如检察意见、检察建议、民事抗诉程序中的和解、民事行政案件抗诉等，这些方式都发挥了相当的作用。国外许多国家的检察实践都有一个共同特点即以积极、主动的方式参与诉讼活动。因而有学者提出：“现代诉讼的基本理论认为，检察机关在诉讼中最突出、最主要的职责是代表国家公众把被告人(刑事被告人、民事被告人、行政被告人)的违法行为和违法事实提供给法院，要求其依法进行审理和裁判，并对审理的过程及裁判的结果进行监督。”
监督与诉讼是有机结合的，实现监督是诉讼的目的，诉讼是实现监督的形式和手段。对此列宁曾有过精辟的论述：“检察长的唯一职权和必须作的事情只有一件：监督整个共和国对法制有真正一致的理解，不管什么地方的差别，不受任何地方的影响。检察长的唯一职权是把案件提交到法院判决。”由于检察机关并无最终裁判权，但随着案件移交至法院及法院的受理，实现了监督权与诉讼权的转化。
1.2检察机关提起公益诉讼符合市场经济的效益原则，能达到诉讼经济的目的。国有资产的流失、公害案件以及随着行政权的扩张，侵害的不只是一个两个人，而是一定范围内的公众，甚至是一个国家的利益。在此情况下，若要求单个主体提起诉讼，其必然将承受巨大的物质和精神压力，不符合公平承担的原则。检察机关作为法律监督机关是国家利益代表，有维护法律统一正确实施，保护国家利益和公共利益不受侵害的义务。由其作为公益代表人参与诉讼既符合其本质要求，又能简化诉讼程序，节省大量的人力、物力、财力，有利于人民法院依法全面彻底的解决纠纷，有效地保护当事人合法权益，从而达到诉讼经济的目的。
1.3检察机关提出公益诉讼也是完善国家诉权的重要途径。国家诉权是指国家起诉损害其利益，破坏其管理秩序行为的权力。这里面主要包括两个方面：一是国家作为管理者，对破坏其管理秩序的，给予刑事处罚(或行政处罚，但这并非诉权的内容)，这是公法领域的诉权;二是国家作为特殊民事主体，对损害其利益的，寻求司法保护的请求权，是私法领域的诉权。前者是我们熟悉的公诉权，而后者在我国还几乎是空白。因此允许检察机关对侵害国家利益，公共利益的行为提起公益诉讼是对我国国家诉权的健全，有利于充分保护国家利益和社会公共利益。
1.4检察机关提起公益诉讼是可行的。国家为了保护其利益不受侵犯，法律应当把起诉作为一种义务赋予特定的起诉主体，使主张公益的起诉变成一种公权力。根据公权力不得随意委托的理念，接受这种义务的起诉主体只能是国家机关，而不可能是公民、法人或其他组织。此外，由于有的案件涉及几个交叉的国家利益，这就会造成几个部门的互相推诿或重复劳动，有的涉及到地方利益，会受到地方政府的干预而起诉不能;由法院主动追究违法行为者的责任又不符合“不告不理”诉讼原则的要求。为此，笔者认为由检察机关代表国家提起诉讼的要求。为此，笔者认为由检察机关代表国家提诉讼，有以下理由：其一，检察机关是直接对全国人民代表大会负责的司法机关，全国人民代表大会授权行使国家诉权，由其代表国家提起诉讼依法有据。其二，检察机关作为法定监督机关，法律地位超脱，不易受干扰。其三，检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍，与其它部门相比，更能胜任这一职责。其四，外国的检察实践已经证明，检察机关提起公益诉讼是切实可行的。
2.关于我国公益诉讼制度的立法构建
2.1确立“以公诉制度为主，私诉制度为辅”的公益诉讼制度模式。与公益诉讼私诉制度相对应的是公益诉讼的公诉制度。就目前能够代表国家行使诉讼权利的三个机关――人民代表大会，政府和人民检察院来看，人民检察院是唯一适格的公益诉讼公诉制度的主体。人民代表大会虽是国家的权力机关，但其主要行使立法权等抽象的权力，一般不涉及具体权力的行使，况且允许其参与诉讼必然会导致其为部门利益而滥用立法权，从而破坏法律自身的正义性。政府是国有资产和社会公共利益的管理者，但其所实施的一些行政行为也可能会侵害到国家和社会的公共利益，从而成为公益诉讼的被告人。因此，政府也不宜成为公益诉讼的主体。而检察机关却因其自身的特点而符合公益诉讼的主体的要求。首先，从检察机关的性质来看，人民检察院是国家的法律监督机关。“法律监督是国家赋予人民检察院监督执行和遵守法律的情况、维护法律正确统一实施的一种国家权力和法治活动。”从这一定义来看，检察机关的法律监督权中，含有广泛的诉讼权利，包括起诉、参与诉讼以及依上诉程序和审判监督程序提起抗诉的权力等。“只有这三项制度在民事行政领域相互联系、联结，才能构成民事行政法律监督权的整体，才符合我国设立该项制度的本意。”其次，从人民检察院的地位来看，人民检察院与人民政府、人民法院是平行的三个机关，都由同级人民代表大会所产生，对其负责，向其汇报工作。
2.2公益诉讼的范围。尽管宪法赋予检察机关法律监督权，但在民事诉讼法和行政诉讼法中总则和分则规定却不相一致，在这样前后矛盾的法律规定面前，检察机关民事行政检察监督进退两难：按两部诉讼规定，检察机关对民事审判和行政诉讼中的一切违法行为都可以进行监督，但是分则中又没有具体规定，任何一个法院都可以法律没有明文规定的理由，拒绝检察机关对抗诉以外的任何形式的法律监督。也就是说检察机关能否提起公益诉讼是有争议的。检察机关提起诉讼的行为，将突破现有的立法框架，将扩大人民法院审判权势范围，实际上带来了重新界定我国行政权、审判权、检察权权限划分及监督制约机制等问题。
2.3在有关的法律中，明确规定检察机关提起公益诉讼时，必须以私法的方式进行。当检察机关代表国家提起公益诉讼时，我们就不得不考虑公法与私法的划分问题。毕竟检察院是我国的国家机关，公法色彩比较、浓，而且其在日常生活中多以公法主体的身份出现。而公益诉讼所涉及的都是私法关系，要求在诉讼中当事人双方法律地位平等。在公益诉讼的私诉制度中当事人双方毫无疑问是以私法的方式进行诉讼的，为了保证整个公益诉讼制度的统一和谐，检察机关应当和其他公益诉讼的起诉主体一样，以私法的方式参与诉讼。
目前，认为检察机关参与公益诉讼会破坏“诉辩平衡”的机制是许多人反对这一制度的重要理由。他们的疑虑不无道理，若检察机关把公益诉讼的被告人当作犯罪嫌疑人对待，采取强制措施，限制人身自由，取证时也把办理刑事案件的做法照搬过来，必然会造成公益诉讼中平衡机制的破坏，从而破坏整个法制的合理体系。
因此必须明确规定检察机关在公益诉讼中以私法方式进行，特别对检察机关参与公益诉讼的方式与其进行刑事诉讼的方式进行严格区分。比如在《人民检察院组织法》中明确规定：在公益诉讼中，检察机关原则上不享有司法权，只要没有涉嫌职务犯罪的情形，不得动用强制措施：检察机关以原告身份参加诉讼，对自己代表国家提出的诉讼请求负举证责任等等，以此保证公益诉讼中双方当事人地位的平衡。
(作者单位：吉林广播电视大学白山分校)
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