突发公共卫生危机应急管理的法律制度

摘要突发公共卫生危机是公共危机中关于卫生范畴的危机，简称突发危机，其中突发公共卫生事件是其唯一成因。突发危机来临时，民众的生命安全、社会公共秩序以及国家发展建设都会受到不同程度侵害。如何在突发危机来临时减少可预见范围内的侵害，降低损失，其中，法治保障必不可少，因此，急需完善突发危机应急管理法律制度。本文分析突发公共卫生危机概念及特征，理清现有应急管理法律制度在立法、执法、司法中存在的可完善之处，提出要健全突发危机的基本法律体系，完善突发公共卫生危机程序性规范，公正、高效地确保突发危机应急管理司法适用等建议。

关键词突发公共卫生危机紧急处置权应急管理

根据国家政策和文献资料中对突发危机法治保障论述可知，突发危机应急管理法治保障研究是为了切实落实以人民为中心的思想、统筹安全和发展两件大事，充分汲取疫情防控工作的经验教训，完善我国突发危机中应急管理法律制度体系建设，提升公共卫生领域重大风险防范能力。因此，研究突发危机应急管理过程中法律制度是当今甚至在今后的很长一段时间的重点，法律制度的完善研究才能真正意义上构建法治社会，符合我国社会发展趋势和国家的总体规划。

一、突发公共卫生危机的概述

公共危机，是在社会运行过程中，由于自然灾害、社会灾害等导致社会运行机制失灵而引发的，可能危及公共安全和正常秩序的危机事件。根据我国《突发公共卫生事件应急条例》有关突发公共卫生事件(简称突发事件)的概念可知，其造成或可能造成社会公众健康严重损害，是公共危机的主要成因之一[1]。依据2月23日，习近平总书记出席的重要讲话“当前疫情形势依然严峻复杂，要变压力为动力、善于化危为机”与“这次新冠肺炎疫情，对我们来说，这是一次危机”，总结出“突发公共卫生危机”是指发生突发公共卫生事件所导致的社会公共卫生危机，简称突发危机。突发公共卫生危机是公共危机中关于卫生范畴的危机，其中突发事件是其唯一成因。

归纳从新中国成立以来发生的突发危机，根据成因可知，除具有突发公共卫生事件特征(突发性、特定性、复杂性、危害性[2])外，还包括紧急性、严重性等特点。紧急性，强调处理时间的紧迫性，是指当突发公共卫生事件发生时，其所造成的危险迫在眉睫，构成突发危机。严重性是在突发公共卫生事件所具有的危害性的基础上，产生了严重危害社会公众健康，并在较大范围内突然发生或者较长时间内得不到根本解决，严重影响社会秩序的。

完善突发危机应急管理法律制度具有必要性，表现在三个方面。首先，突发危机应急管理法律制度的完善是依法治国的基本要求。实践证明，依法治国需要从社会各角度着手，才能全面实行法治建设。疫情防控中法治化的建设就是重大传染病的法治化建设，换句话说突发公共卫生危机部分是由重大传染病疫情造成危机构成，依法治国中包括重大传染病疫情法治建设，即是完善突发公共卫生危机法律制度，包括其应急管理法律制度的完善。其次，突发危机应急管理法律制度的完善是社会稳定发展的根本保障。社会稳定发展离不开行政机关的行政管理职权的介入，而行政机关的行政管理职权在权力的使用过程中，容易掺杂主观的随意性。因此，社会稳定发展，必须以在国家行政管理职权中，规范性的行驶行政管理职权为前提，也就是说危机来临时，法律制度的完备程度是社会稳定发展的根本保障。最后，突发危机应急管理法律制度的完善是公民权利保障的前提之一。突发危机应急管理法律制度是在突发危机时适用的法律，对公民同样具有保障力度。制定法律，既是保障公民权利，又是限制公权力的滥用，因此需要重点保障公民的权利，也就是要完善突发危机应急管理的法律制度中去凸显公民权利的法律保障。

二、我国突发公共卫生危机应急管理法律制度存在的缺陷

习近平总书记强调要健全国家公共卫生应急管理体系，在重大传染病疫情的突发公共卫生事件中，因传染病自身的特殊性，需建立科学全面的传染病防控应急管理体系。[3]国家“十三五”规划中提出要“继续推进以‘一案三制’为核心的应急管理体系建设，完善应急管理法律法规和标准体系(法制)，进一步完善应急管理组织体系(体制)、应急管理工作机制(机制)、应急预案体系(一案)”。实践是检验真理的唯一标准，从爆发此次新冠危机事件进行反思，发现应急管理法制建设在有关程序规则、预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、个人信息保护、责任分配等应对活动都存在有待补充的地方，可见，应急管理法治建设研究具有现实必要性。

通过北大法宝以“突发事件”为精确检索词，检索出法律1篇、行政法规5篇、司法解释1篇、部门规章94篇、党内法规1篇、团体规定1篇、行业规定5篇;一篇法律为《突发事件应对法》。以“突发公共卫生事件”为精确检索词，检索除行政法规5篇、部门规章42篇，在以“突发公共卫生事件”进行全文检索，法律37篇、行政法规96篇等，其中由全国人民代表大会制定法律有10篇。分析以上法律法规，我国突发公共卫生事件应急法律制度建设起步较晚，2003年“非典”是我国应急法治发展的一大契机，逐步建立基本的应急管理法律体系。因此，应急管理体系建设时间较短、基础较弱，特别是由于进入21世纪以来，突发事件增多、破坏程度增大，现有法律制度体系已暴露出各种问题[4]，有关突发危机应急管理法律制度更是急需完善。

(一)在立法内容上，缺乏配套法律和具体规范，可操作性低

从以上分析可知，立法上表现为四个方面：(1)现有涉及突发事件法律、法规、规章等立法文件众多，但以上立法文件基本上都未将突发事件分类加以区分[5]，公共卫生事件属于四种突发事件之一，也就是说没有专门关于突发公共卫生事件进行分级处理，更没有把出现紧迫性、严重后果性事件归为突发危机，从而针对这类具有严重后果的突发危机事件进行法律规制。(2)整个有关传染病突发事件的立法杂乱、层级较低，经常进行废止或被修订，如何保障权利。法律的价值在于保障权利，突发公共卫生危机事件应急管理法律制度同样也是为了保障公民在此期间的权利，能够有法可依，然而经常性的废止或修订法律法规，是否能够保障公众的权利，还是会造成公众在适用时的混乱。(3)现行的应急管理法律按照单灾种分部门进行规定，只是指明了突发事件发生后应对措施，但缺乏综合管理如何相互衔接配合的相应规定[6]，也就是说危机发生后，各部门之间的相互配合工作没有相应法律规定，不利于综合管理，也不利于发挥法律的价值作用。(4)许多立法操作性不强，内容较为原则、抽象，缺乏具体的配套制度和实施细则[7]，且立法本身具有滞后性，也就不应依赖于之后以法律、行政法规或者行政规章制定或者修订等方式来进行补充立法内容的缺陷，这样的补充不具有现实需要性，那么就需要在立法内容制定时进行具体细化，而不应规定的较为原则，缺乏可操作性。

(二)在执法过程上，缺乏相应的程序性规范，不具备法律强制力

行政执法的核心问题是公权力与私权利的关系问题。在突发危机中比较重要的一个程序是紧急处置权的行使问题。当重大突发事件发生了，具有现实的紧迫性，且危险迫在眉睫，达到危机的程度，才能产生紧急状态。紧急状态是一种非法的社会秩序，是专门针对特别重大突发危机的应急状态。简而言之就是紧急状态是非法秩序，只有当出现特殊情况下，非法秩序才可能合法化，并且是有条件的合法化。紧急状态所要达到目的就是利用应急处置机关的“公权力”，这个公权力被认为是紧急处置权[8]。只有通过合法的确认、宣布、解除、监督、救济、法律责任等过程，配合严格的程序规定，才能算是一整套紧急处置权程序过程，才能实现突发危机来临时，使得整个应急管理法律制度做到有法可依、有章可循的，否则不具备法律强制力。

当前的《突发事件应对法》以及相关法律更多强调的是在特殊时期公权力的执行问题，也就是行政法的性质，要求国家机关、社会单位、个人在突发危机时，应当遵守法律法规规定，进行危机的预防与准备、检测与预警，事后恢复与重建等工作，但是缺乏保障个人信息、缺乏具体责任分配、缺乏如上文说的程序规则的具体操作规则。《行政处罚法》中规定“发生突发事件，依法快速、从重处罚”。那么快速、从重处罚的程序是否在其他法律里面有规定呢?如果没有，如果去矫正执法过程中的权力过度问题呢?另外，法律法规赋予了国家机关救援、事后恢复与重建、补偿等制度，但如何具体落实是否也存在程序规范缺乏问题，从而导致强制力不足。

(三)在司法运用上，难以保证公正性及高效性

2020年2月29日，习近平总书记重要讲话中指出，“要加大对危害疫情防控行为执法司法力度，严格执行相关法律法规，依法实施疫情防控及应急处理措施。”法治作为治理国家的一种手段，是应对突发公共卫生事件的制度保障，是确保社会经济、政治和文化在高度有序中良性的运行。司法能否被运行的前提是法制的建立，不管是从民法、刑法、行政法等角度，都是国家法治的重要组成部分，是社会法治的最重要的防线之一。在遇到突发危机来临时，法制是否在线，如何运行，怎么运行，怎么达到真正意义上的法治，从而切合依法治国的方针，都是需要探讨的。

对于突发危机时被遭受损害的群体来说，其权利的保障是否在司法运行的过程中体现，能否保证公正性、高效性。如通过裁判文书网检索“《传染病防治法》第七十七条”和“民事案件”发现只有1例相关案件，且主体还是单位，并未出现个人承担民事责任相关案件。而对于在裁判文书网中随处可见用“妨害传染病防治罪”“以危险方法危害公共安全罪”“妨害公务罪”等定罪量刑的案件，其肯定了存在造成传染病传播、流行或者其他严重后果的行为，但是其主体并未出现承担民事赔偿责任的情形。根据之前的《侵权责任法》或者现行的《民法典》侵权责任篇，对以上的民事责任都可以进行适用，那就说明立法上不存在问题，只是在司法适用上，往往存在该行为结果的认定范围、主观过错、举证责任、因果关系等上存在难以公平、高效的适用，导致实务中难以出现这类维权的案件。

虽然有相关法律规定关于突发危机违法犯罪的准确区分，但是实务中经常出现难以区分以危险方法危害公共安全罪与妨害传染病防治罪的情形。如裁判文书网中可搜索出公安机关对于类似案件既有以危险方法危害公共安全罪进行立案侦查，也有以妨害传染病防治罪进行立案侦查，说明司法机关对该类法律适用存在认识分歧，那么其后的定罪判决和量刑结果也会随之不同。[9]由此，可认为司法适用过程中，难以保证公正性和高效性。

三、我国突发危机应急管理法律制度保障建议

(一)健全突发危机的基本法律体系

根据上文分析突发危机应急管理法律制度特征可知，突发危机重点在于其带来的社会危害性往往具有不可控性，根据历史上突发事件发生历程，可认为突发危机的杜绝甚至是来临时的应对都需要重在预防，特别是传染病类的突发危机事件，更应以预防为主，那么提前构建好突发危机应急管理法律制度是十分必要的。可具体如下：建立专门的《突发公共危机应对法》，在现有的《突发事件应对法》的基础上，独立出针对在短期内不能控制，具有紧迫性、危害后果性的特别重大突发卫生事件归类为突发危机，适用《突发公共危机应对法》，在针对一些没有达到突发危机事件的，依据重在预防原则，在认为有必要情况(可根据事件涉及范围、影响后果等)下，也按照《突发公共危机应对法》处理。再者现有的《突发事件应对法》还需要进一步完善，注重法律的全面性，如增加事后救济的执行主体、具体如何救济等，当然在《突发公共危机应对法》也应按照最新的补全。另外，补充好具体的配套制度和实施细则，特别是立法中具有的行为执行主体、执行的内容、监督机制、法律责任等，增强可操作性。

(二)完善突发公共卫生危机程序性规范

程序公正是保证实体公正的前提，所以一定要在整个法律体系设置中，优先完善程序规范，确保在适用“公权力”过程中，能够得当。因此，首先需要完善紧急状态下的紧急处置权的问题，不仅要从法律层面，把紧急处置权进行设置，还要在程序层面设置好紧急处置权如何合法确认、宣布、解除、监督、救济、及没有行使得当紧急处置权的国家机关或者工作人员所应承担的法律责任，从程序层面保障公众的私权利最大化，具体可按照现有的紧急处置权规定，关于解除、监督、救济、法律责任可以参照《传染病防治法》中关于有关措施的解除，监督、救济、法律责任，对于存在不足地方，还应当具体细化。其次，针对突发危机特殊性，在程序规范上也因有自己的规则，如针对个人信息保障、具体程序执法中的法律责任、补偿制度程序等，也因有明确规范。最后，还应形成统一突发危机应急管理预案，落实好各主体职责，制定应急预案的内容，根据需要做好预防性应急储备有关物资、设备、设施、技术与人才等的储备种类，提高医疗救治能力建设，落实相关职责主体责任，做好监督工作，加大执法力度，才能尽可能降低突发危机来临时的损害甚至形不成突发危机。

(三)公正、高效地确保突发危机应急管理司法适用

上文中强调卫生队伍人才储备，其实在司法运用中，也应着重司法人才的储备，特别是既懂医学又懂法学的人才。任何涉及过医学的人都知道，医学的人才是我国人才培养体系中最具有实力、最难的高位阶人才，需要长期的积累才能有一定的成就，建设健康法治中国，离不开医务人员，也离不开法治人才，更需要懂医学又懂法学的人才。突发危机应急管理司法适用过程中，很多会涉及卫生相关问题的医学及法律的鉴别，因此，需不断、并及时储备即懂医学又懂法学的人才，才能更加公正、高效处理危机中的司法适用难题。再者在司法适用中，司法机关对相关法律适用存在分歧，影响定罪判刑和处刑结果，依然是在人才储备或者队伍建设中进行加强，确保公正并高效地进行司法适用。

另外根据上文二(三)中的论述可知，个人造成传染病传播、流行或者其他严重后果，在司法实践中还没有出现任何承担民事责任的案例，在立法上，设置了承担民事责任情形，只是在具体适用中，怎么对传染病造成他人的传播、造成多少人的传播、主观过错上认定、举证责任归属、因果关系认定等存在适用难问题。在刑法中，规定了个人造成传染病传播、流行或者其他严重后果的应该承担刑事责任，但是其不属于经济类犯罪，不适用罚金刑，但是该行为毋庸置疑带来了社会经济负担，也给他人造成经济负担。虽然国家医疗保障对相关病人进行免费，但是已然还有相关的经济损失存在。原来对如何传播，怎么传播、举证责任分配、因果关系认定等存在难度，随着5G网络、天眼的覆盖，以上问题不应成为难题，由此能够杜绝在突发危机中，一部分公众违反疫情防控相关规定。

四、结论

人类历史长河经验告诉我们，自然灾害、事故灾害、公共卫生灾害都是社会发展随着而来的突发事件，难以避免甚至不能避免的。对于人类来说唯一能够开展的只能是灾害来临前的预防工作、灾害进行时应对工作，灾害结束时的恢复工作。突发危机是突发事件升级在升级的灾害事件，每一次危机的来临所带来的社会负担过重，因此，其研究也值得更多的学者进行关注，从而提升我国应对突发危机的应变能力，为构建健康法治中国做一份贡献。

参考文献：

[1]江国华，卢宇博.论我国突发公共卫生事件应急处置制度的法律规制[J].苏州大学学报(法学版)，2020(07)：18-26.

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[3]构建突发公共卫生事件应急管理体系[DB/OL].人民网，2020年2月17日.

[4]闪淳昌，周玲，秦绪坤，等.我国应急管理体系的现状、问题及解决路径[J].公共管理评论，2020(02)：5-20.

[5]马红.突发公共卫生事件交通运输应急法律制度探究[J].交通企业管理，2020(35)：1-3.

[6]朱正威，吴佳.新时代中国应急管理：变革、挑战与研究议程[J].公共管理与政策评论，2019(08)：47-53.

[7]闪淳昌，周玲，秦绪坤，等.我国应急管理体系的现状、问题及解决路径[J].公共管理评论，2020(02)：5-20.

[8]秦扬，李俊坪.突发事件应急状态紧急处置权法律规制探析[J].西南民族大学学报(人文社会科学版)，2014(35)：97-101.

[9]张勇.妨害疫情防控行为的刑法适用之体系解释[J].政治与法律，2020(05)：30-39.