实现生态产品价值的法律机制、理想期望、现实困境和完善策略

摘要生态产品价值实现存在其自身的合理逻辑，法律机制存在其追求的价值目标，当二者统一于生态产品价值实现的法律调整过程中时，生态产品价值实现法律机制得以统筹融合而成。理想预期的生态产品价值实现法律机制可从基本维度、内在边界、组织结构、具体手段四个方面加以系统审视。然而，在现实情形下，生态产品价值实现法律机制的上述四个方面分别在整体性、系统性、协同性、实效性等方面存在困境。因此，本文建议通过建立“点”“线”“面”的三维法律机制、拓展法律机制的边界至“社会—生态系统”、构建“政府主导+市场主体+公众参与”协同合作的法律机制组织结构、健全法律机制的具体手段来完善生态产品价值实现法律机制。

关键词生态文明;生态产品;价值正义;价值实现;法律机制

■文/方印李杰刘笑笑

党的十八大以来，生态产品的概念界定和内涵认知逐渐明晰。生态伦理学把生态产品理解为道德产品，生态经济学把生态产品界定为生态利益的分配正义，生态哲学则把生态产品界定为生态利益的产生正义。由此可见，基于不同知识背景和学科观点会得出不同的生态产品概念解读和内涵界定形式。结合现有相关政策文本(如2010年的《全国主体功能区规划》)，通过对生态产品概念与内涵的法学考辨可以发现生态产品具有法律性，属于矫正正义范畴。因此，结合以上不同学科对生态产品概念与内涵的认知，可以发现生态产品价值实现根本上是其价值产生正义、分配正义与矫正正义的统合。价值正义需要通过法治保障来实现，法治化理应成为生态产品价值实现的题中之义。“机制”一词最早出现在工学领域，其后逐渐引入法学领域进而形成“法律机制”的范畴，相较于“法律制度”而言，它更关注法律作用于现实生活的动态化过程。正因如此，法律机制为生态产品价值实现融入法治化轨道提供了一种全新的路径，使得生态产品价值实现法律机制无疑更具理论研究意义和实践价值。鉴于此，本文从生态产品价值实现法律机制的理想预期分析出发，在充分探究其现实困境的基础上，有针对性地提出完善路径，以期为推进生态产品价值实现的法治化进程提供智力决策参考。

生态产品价值实现法律机制的理想预期基本维度空间维度间的相互联系是构成空间存在的基础，空间的基本特征依据空间维度的不同以及维度之间不同的联系来确定[1]，因而法律机制作用于空间实质上是法律机制作用于空间的各维度(具体包括“点”“线”“面”)。映射到生态产品价值实现领域，生态产品作为生态空间的产出之物，生态产品价值实现法律机制的基本维度自然应围绕生态空间这一核心内容展开，也意味着法律机制的基本维度应与生态空间的各维度相匹配，并且各维度之间应具备关联性、全面性和功能性等特征。具体而言，法律机制基本维度的关联性是指各维度之间相互作用、相互影响。这意味着生态产品价值实现法律机制其实是一个由彼此联系的多元基本维度共同构筑而成的有机整体，如此状态下的法律机制才能充分发挥其完备的保障功能。法律机制基本维度的全面性是指各维度都应要素俱全，利益关照到位。生态空间涉及多方面的现实及长远生态利益，因而作用于生态产品价值实现的法律机制基本维度也需要素俱全，利益代表均衡。法律机制基本维度的功能性是指各维度都拥有其独特的功能和实效。法律机制对生态产品价值实现的作用过程其实就是法律机制对其进行法律调整的动态过程。各维度作为法律机制的组成部分，也应对生态产品价值实现过程具有不同的调整功能。因此，理想状态下生态产品价值实现法律机制需要以生态空间为核心展开集关联性、全面性、功能性于一体的基本维度。

内在边界就现实图景而言，随着社会经济的发展，生态产品已不再局限于清洁的空气、适宜的气候、清洁的水源等与人类劳动无直接关系的自然要素，还包括通过降耗减排、绿色生产、反复利用等途径生产出来的绿色农产品、有机食品、生态工业品等劳动产品[2]。加之，新时代政府“有形的手”和市场“无形的手”共同使得生态产品效用的正外部性与一定生态空间的社会经济发展内部化辩证一致，几乎可以与生态空间内社会经济发展的生态关系、社会关系、经济关系等所有领域相关联。由此可见，生态产品价值实现内涵和外延正伴随着社会经济发展和生态文明建设的推进逐步得以升华[3]，这意味着对其作用的法律机制的内在边界确定应是一项复杂的动态调整工程。从更深层次来看，理性认知生态产品价值实现法律机制这一庞杂系统的一个关键节点是其边界问题，即法律机制内在边界的科学合理界定。一方面，生态产品价值实现的内涵与外延并非一成不变，鉴于法律机制的滞后性，这就需要结合具体实践对生态产品价值实现法律机制的内在边界适时做出科学调整。另一方面，生态产品价值实现法律机制的内在边界应与生态产品价值实现的目标、范围与功能等核心要素相适应，不能过小也不能过大。总之，理想状态下生态产品价值实现法律机制的内在边界应当处于一种开放、灵活且适度的状态。

组织结构机制作为制度化的重要形式之一，侧重于关注事物的内在机理和联系，具体表现为事物各要素之间的相互联系。法律机制侧重于关注法律规范和法律制度所作用事物之间联系、变化、发展等动态化过程中的内在机理，而厘清法律机制的组织结构对于理解法律机制的构建与完善问题尤为重要。通过对法律机制组织结构主体及其相互关系的差异进行分析，发现生态产品价值实现法律机制组织结构具体可分为四种类型。一是科层型。政府作为核心主体，通过转移支付和政府赎买的方式来保护和修复生态环境以实现生态产品价值。二是市场型。市场作为核心主体，通过生态产品市场交易和生态资源的产业化经营实现价值，其手段在性质上属于“利益交换”和“利益共生”[4]。三是自治型。公众作为核心主体，通过购买生态产品和自我劳作等方式产出或消费生态产品。四是协同合作型。由政府、市场、公众共同作为法律机制运行的参与主体，通过广泛参与、密切合作从而实现生态产品价值。相比较而言，协同合作型组织结构更强调生态产品价值实现法律关系主体之间的对话交流，更有利于法律机制对生态产品机制实现过程的调整。因此，协同合作型组织结构应为理想状态下生态产品价值实现法律机制的组织结构。

具体手段法律机制只有借助具体手段才能完成对作用对象的有效调整。在一定程度范围内，这些具体手段可以被视为法律机制本身，诸如合作机制、管理机制、监督机制、市场机制、保障机制、补偿机制、纠纷解决机制、责任机制、协商机制等[5]。诚然，上述普适性的具体手段对推动法律机制的正常运行无疑是必要的，但生态产品价值实现法律机制具有其特质性，这就要求生态产品价值实现法律机制的具体手段不能过于泛化，应当适应生态产品价值实现的特殊需求。因此，结合其现实特殊需求来看，理想状态下生态产品价值实现法律机制的具体手段应当重点包括以下三类。一是区际合作监管法律手段。生态产品的整体性特征决定其内在价值可通过异地消费实现。依法设立专门的监管机构实现生态产品的跨区运输及其过程监管。二是生态与经济协调法律手段。生态产品价值实现过程就是生态系统服务与经济价值之间的动态转化过程而非静态的理论模型联系，因而对经济与生态系统服务之间的动态转化过程进行规制需要借助静态法律手段的协调，即具有调节动态转化功能的生态与经济协调法律手段。三是责任追究法律手段。责任追究法律手段对发挥生态产品价值实现法律机制的保障作用是关键的，只有将责任追究诉诸法律层面，才能从根本上保障生态产品价值高质高效实现。

生态产品价值实现法律机制的现实困境

“点”“线”构成的二维法律机制，缺乏整体性作为生态产品栖息地的生态空间是具有自然属性的国土空间，受空间结构需求的社会驱动力影响，生态空间因人类的空间利用行为正在被农业空间和城镇空间所挤占[6]，生态空间不再是单纯以“点”(水、大气等自然要素)和“线”(由自然要素发展而来的绿色经济带)组成的二维空间，还包括其他相关联的人口、经济、文化等核心要素，这就使得生态产品价值实现法律机制呈现出一种“面”的现实样态。所以，目前仅以“点”和“线”维度构建的二维生态产品价值实现法律机制显然欠缺整体性思考，如此状态下的法律机制不仅达不到有效运行的效果，甚至会制约生态产品的价值产生正义、分配正义与矫正正义的实现。从更深层来看，在以“点”和“线”构成的二维法律机制中，会出现生态产品价值实现法律机制对“面”的问题不发挥作用，从而导致“点”和“线”的问题得不到根本解决的现象，这是因为“面”内含的人口、经济、文化等核心要素对“点”和“线”起着至关重要的推动作用。由此可见，在法律机制作用于生态产品价值实现的过程中，加强“点”“线”“面”的塑造与联系才是维度问题根治的最佳途径。

单纯以自然生态系统划定的法律机制边界，缺乏系统性最初意义上的生态产品价值实现法律机制的边界在于自然要素保护，如土壤保持、水源涵养、洪水调蓄、防风固沙等。随着生态文明建设和“绿水青山就是金山银山”理念的强化，生态产品价值实现法律机制的边界逐步扩展为国家公园、国家湿地、风景名胜区、国家地质公园等[7]。由此，虽然现实生态产品价值实现法律机制的边界在不断延展，但并未超出自然生态系统这一范畴。具体表现如在现行生态产品价值实现政策文本中，其法律机制的构建均以自然生态系统为划定标准。诚如上述，生态产品价值实现的内涵和外延正伴随着社会经济发展和生态文明建设的推进逐步得以升华，与之相应的，生态产品价值实现法律机制的边界也不应局限于自然生态系统，而应有更为广泛的准确界定，使得生态产品价值实现具有更大的辐射力。但目前生态产品价值实现机制的边界局限于自然生态系统，明显缺乏更为广泛的统筹，导致该法律机制发挥的实际效果不够理想。确切地说，单纯以自然生态系统划定的法律机制边界，不足以包含现实状态下生态产品价值实现方式的多元性和体系性，也不能对生态产品价值实现起到应有的保障作用，缺乏系统性。

多元主体分离的法律机制组织结构，缺乏协同性治理缺乏合作一直是我国社会发展的瓶颈问题，在生态产品价值实现法律机制领域亦是如此。目前生态产品价值实现法律机制主要表现为一种多元主体分离的组织结构，这种组织结构的典型特征是政府、市场、公众三者之间缺少法律关系的结构层次以及明确的分工合作。对政府和市场而言，多元主体分离的法律组织结构下的生态产品价值实现调控会出现矛盾现象。在实践中，政府往往通过政策和制度来实现生态产品的价值，市场则通过经济激励和市场规制来实现生态产品价值。虽然政府和市场采用不同的方式来对生态产品价值实现进行调控，但政府所采用的政策和制度有一定的宏观性，导致其可能出现与市场方式相矛盾之处，这就要求政府和市场之间应当协同合作，而不是彼此分离。对公众而言，多元主体分离的法律机制组织结构会使得公众难以有效参与到政府和市场的生态产品价值实现工作中。扮演着参与者角色的公众的主要职责是生态产品消费者和监督者，市场和政府是制订交易规则和保障公众消费权益的角色，倘若公众与政府、市场缺乏良性互动，自然就难以对政府和市场的生态产品价值实现行为进行有效的监督。

片面的法律机制具体手段，缺乏实效性生态产品价值实现法律机制应对生态产品价值实现起到保障作用。但是，由于目前多元主体分离的法律机制组织结构的不良影响，生态产品价值实现法律机制的具体手段过于片面，缺乏应有的实效性。一方面，主体间的关系单向。目前多元主体分离的组织结构导致生态产品价值实现法律机制的具体手段基本上是依靠中央或地方政府出台的相关政策文件来单向管理实现。这就造成实践中出现地方政府逃避区域生态产品价值实现合作监管、政府部门间推诿扯皮、市场和公众缺乏参与积极性等不良现象。另一方面，必要的手段缺失。诚如上述，生态产品价值实现法律机制的具体手段应重点包括区域间合作监管法律手段、经济与生态协调法律手段、责任追究法律手段。然而，就现实样态而言，当政府在生态产品价值实现过程中出现职责履行不力、不当和不法行为时，对其加以及时问责的工作法律机制为生态产品价值实现融入法治化轨道提供了一种全新的路径，使得生态产品价值实现法律机制无疑更具理论研究意义和实践价值。

长期处于虚置与缺位的状态。这是由责任追究法律手段缺失所造成的。显然，此类必要手段的缺失，不仅在相

当程度上减损了生态产品价值实现法律机制运行应有的规范性，更对生态产品价值实现整个过程造成了一定的法治障碍。

生态产品价值实现法律机制的完善策略建立“点”“线”“面”的三维法律机制为适应新形势的变化以满足现实需求，生态产品价值实现法律机制在基本维度上应以现实的“点”“线”为基础，升级扩充为“点”“线”“面”三重维度。其中，“点”“线”以自然要素作为联系点较为固定，而“面”因蕴含内容丰富面向其的法律较为模糊。所以在生态产品价值实现法律机制的三个维度中，重点在于“面”维的塑造，核心在于法律机制作用“面”的主要范围如何确定。具体而言，可有以下三种确定方式：一是以生态产品的地理空间确定“面”的范围。“面”可以与生态产品地理位置上的划分范围重合，大多数生态产品都具有地理位置上的差异，而现有行政区划正是以地理位置为依托进行划分的，因而可结合生态产品行政区划对“面”进行同一区域的划分。更深层次来看，结合地理位置和行政区划来界定“面”的范围最为便捷，即在地理划分的基础之上，结合现有行政区划将各个区域的生态产品以及涉及的文化、人口、经济等因素整合起来，进行“面”维的整体塑造。二是以生态产品种类确定“面”的范围。生态产品包括自然生态产品、劳动生态产品等不同类型，通过生态产品种类的不同，将各类型涉及的综合要素进行划分，从而界定“面”的范围。三是以生态产品价值实现途径确定“面”的范围。生态产品价值实现具有多种途径，依靠政府和市场来实现是其主要的价值实现途径，因而可以通过政府和市场对生态产品价值实现所运用的具体方式来对“面”的范围进行界定。

拓展法律机制边界至“社会—生态系统”充分发挥法律机制在生态产品价值实现过程中的保障作用是生态法治的必然选择。目前以生态系统作为生态产品价值实现法律机制的内在边界已经远远不能满足现实需求，加之生态产品价值实现已经具有经济社会整体层面的内涵，故而生态产品价值实现法律机制的边界也需扩宽到“社会—生态系统”(由自然生态系统与经济社会系统组合而成的“生命共同体”[8])，从而使得法律机制更为系统。然而“社会—生态系统”这一边界仍较为模糊，这就意味着，生态产品价值实现法律机制不是一个固定值而是一个区间，其内在边界应当结合生态产品价值实现具体路径、现实样态、价值意义等来科学厘定。具体而言，“社会—生态系统”视角下的生态产品价值实现法律机制内在边界确定主要有以下三个原则。一是边界确定应当与生态产品价值实现的意义相适应。生态产品价值实现不仅是建立健全系统完善的生态文明制度体系的本质要求，也是现行自然资源管理制度改革创新的起跑点[9]，法律机制应当以调节经济社会发展和自然资源利用关系为核心进行范围界定。二是边界确定应当与生态产品价值实现的现实样态相适应。法律机制本身并非一成不变，相反法律机制作用于生态空间是一个动态过程，需要根据生态产品价值实现过程中的动态变化做出相应内容和手段调整。因而，依据生态产品价值实现的现实样态变化，如随着经济模式、政策规定的不断更新，法律机制的边界也应随之作相应的调整。三是边界确定应当与生态产品价值实现的具体路径相适应。生态产品价值实现的路径主要包括生态补偿、生态产权交易和生态产业化经营三种经典方式，相应的法律机制的边界也要有针对性地进行路径调整，如用法律机制来对生态补偿政策进行完善、对生态产权关系进行界定、对生态产品产业经营进行资质审查等。

构建“政府主导+市场主体+公众参与”协同合作的法律机制组织结构一是以政府为主导。政府作为国家政策的制定者和制度的建立者，具有与之相匹配的权力和地位，也是生态文明建设的“号召人”，因此，政府能够运用民众赋予的正当职权从根源上在生态产品价值实现方面占据主导地位。特别是，公共属性较强的、构成国家生态安全战略格局、供需关系难以平衡的生态产品更应该由政府主导实现生态产品的公共服务和区域整体协调。因而法律机制组织结构以政府为主导可以有效保障生态产品价值实现法律机制的正常运行。二是以市场为主体。生态产品首先是作为一类产品而言的，即生态产品不仅具有满足公共事物的特点还兼有市场商品的经济属性。其次，生态产品的价值实现过程本身就是其经济价值的转化过程，经济发展趋势往往是与市场的发展状况相关联的，生态产品的经济价值也需要市场主体的参与才能充分显现。因而，市场作为生态产品价值实现法律机制的主体是理所当然的。对于法律机制组织结构而言，作为主体的市场能够通过经济激励而非政府命令式的方式来提升生态产品价值实现法律机制运行的效率和效益。三是强化公众的共同参与。政府和市场之外的公众是生态产品价值实现不可忽视的重要力量，具有多种功能(如生产功能、消费功能、监督功能等)的公众主体参与对于推动生态产品价值实现法律机制的高效运行大有裨益。四是在明晰组织结构主体的功能定位的基础上，各组织结构主体基于协同精神引导，通过持续的互动、协商和沟通，协同合作形成一种动态互补的伙伴关系。

健全法律机制的具体手段一方面，实现主体间关系的互动。在“政府主导+市场主体+多元参与”协同合作的法律机制组织结构中，必然要求法律机制的具体手段在作用于生态产品价值实现的过程中改变传统主体间的单向关系，以生态产品价值实现主体间的交互性作为法律机制具体手段运行中主体间的基本关系定位。特别是在区域间合作监管法律手段中，组织结构主体之间的互动尤为重要，其中专门的监管机构是维系良性互动的关键因素。这就需要结合实践，合作设立专门的监管机构实现生态产品的跨区运输及过程性监管。另一方面，补充责任追究法律手段。首先，强化政府在生态产品价值实现过程中的主体法律责任，即意味着将政府设置为所在区域范围内的生态产品价值实现的第一法律责任人[10]。其次，构建生态产品价值实现考核奖惩法律机制，即意味着对自然资源资产负债表、生态效益评价指标等重要标准进行体系化设计。最后，优化生态产品价值实现问责法律机制，即意味着对问责主体、问责程序、问责对象等核心内容进行现实修正。

结语

建立健全生态产品价值实现法律

保障机制，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要法治举措，是践行“绿水青山就是金山银山”理念的关键法制路径，是从源头上推动国家生态环境治理体系和治理能力现代化的必然要求，对推动经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，该意见指出：“系统梳理生态产品价值实现相关现行法律法规和部门规章，适时进行立改废释。”生态产品价值实现有其自身的合理逻辑，法律机制有其追求的价值目标，当二者统一于生态产品价值实现的法律调整过程之中时，生态产品价值实现与法律机制就成为一个有机整体。一方面，健全生态产品价值实现法律保障机制是生态产品价值实现的重要支撑，法律机制为生态产品价值实现提供法治保障;另一方面，生态产品价值实现作为法律机制的作用对象，也会反作用于法律机制进而对其产生塑造作用。因此，法律机制能否为生态产品价值实现提供有效法治保障，基本前提在于法律机制能否科学合理匹配生态产品价值的客观需求，这亦是生态产品价值实现法律机制的生成逻辑。法律机制的完善策略研究需要从具体的理论解释出发，在充分审视法律机制的现实样态基础上，对法律机制的核心要素进行有针对性的改进。可以说，生态产品价值实现法律机制的理想预期研究水平不高，生态产品价值实现法律机制的构建也面临着不少现实困境，这些困境并存交织进而极大增加理论研究与实务操作的推进难度，因此有必要从造成生态产品价值实现法律机制困境的根源性问题探究出发，分析其产生的内在机理，并结合先进理论认知与实践经验，提出科学系统的完善策略。如此生态产品价值实现法律机制可与生态文明法治建设事业创新进程同频共振，进而真正发挥法律机制对生态产品价值实现的法治保障作用。

参考文献

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[4]林禹秋,杨朝霞.我国环境立法的六大问题：基于生态文明观的检视[J].环境保护,2019,47(15):34-38.

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