我国行政部门执法活动监督的问题与建议
【摘要】 对行政部门执法活动的监督是近几年我国行政法制实践向理论界提出的新课题，本文对行政执法监督存在的问题进行了描述，提出行政执法监督在立法、程序等方面的改进方案，期望行政执法监督走向真正的法治轨道。
【关键词】 行政执法；内部监督；外部监督
在我国法治建设的进程中，行政法治是首要的追求，行政权力作为国家权力之一，是为了维护公共利益，保障公共秩序而存在的，规范行政执法是推进依法行政的重要环节。行政执法权配置给不同的组织后，需要建立良好的监督机制，对其进行有效控制，不致使权力被滥用，以保护处于弱势地位的行政相对人的权利。
行政执法监督是指针对国家行政机关及其工作人员的行政执法行为是否合法、适当，国家机关、社会团体、政党、公民等可以进行监督、审查、以及采取必要的措施予以纠正。根据行政执法活动监督的主体是否是国家行政机关为标准，我国目前的行政执法监督可以分为内部监督和外部监督。
内部监督由行政系统内的各级政府及其所属的各个工作部门之间，以及专门的行政监察机关、审计机关对行政行为的实施进行监察和督促。我国的行政执法监督的外部监督主要包括：权力机关、司法机关和社会监督。
一、行政执法活动监督存在的问题
（一）内部监督存在的问题
在内部监督关系中，监督主体是被监督主体的同级政府或者上级业务部门，属于同一系统。由于这一先天的条件，使得他们履行自己的监督职责必然会顾虑重重。根据现行法律内部监督实行双重领导体制，由于监督主体的多重角色，监督主体的独立性基本没有。整个监督体系没有“主次匹配，相互协作”的良好运作系统。监督部门力量分散，有些部门职能交叉重复，实践中屡次出现重复执法、推诿、“踢足球”的现象，监督力量庞杂散，彼此之间没有形成监督合力。
行政系统的内部监督从设计上来说，本身也有局限性。我国行政机关中担任监督职能的大多是机关里的法制机构，比如法律委员会等，这些部门本身负担有繁重的日常工作，如规范性文件的起草、审查和行政复议等，在人力、时间各方面都力有不逮，因此监督职能多数流于形式，无法做到日常性和规范性监督，起不到真正的监督作用。
（二）外部监督存在的问题
1.缺乏具体可行的操作程序
我国宪法规定：“人民代表大会是国家权力机关，国家行政机关是其执行机关，一切工作必须接受国家权力机关的监督，并对其负责。”这一规定，体现了行政机关的行政活动应当在国家权力机关的监督之下进行，行政执法行为也不例外。目前，人大对行政机关的监督只限于重大决策和立法活动，对具体行政执法行为的监督较少，且缺乏程序规定。人民代表大会如何对行政行为进行监督，监督的范围有多大，需要履行何种程序，这些具体的操作程序都没有明确规定，因此导致了权力机关监督的被动和软弱。一般情况下，没有特殊原因导致社会关注，从而提起权力机关监督，基本上行政机关自行交付执行，不会主动提请人大讨论决定。其重要原因是监督立法的不完备，只是一些原则性的规定，缺乏行之有效的操作程序，使得人大拥有监督权，但执行起来较困难。
2.司法权对行政执法进行监督的权限狭窄
法院目前能够审查的只是行政机关侵犯行政相对方人身权和财产权的具体行政行为，而对我国宪法规定的其他基本权利如劳动权、受教育权等受损害的没有提及，因此，法院无法审查侵犯相对方人身权和财产权以外其他权益的具体行政行为。另外，行政诉讼受案范围中对原告起诉资格限制过多，没有行政公益诉讼制度的规定，从而导致许多受到行政权侵害的公民权利得不到应有的救济，不少违法的行政执法行为游离于司法监督之外。
其次，司法审查只能审查行政执法行为，不能审查其依据的抽象行政行为，这样的监督无异于治标不治本。因为现实生活中，有很多行政执法行为所依据的法规、规章、决定、命令等本身就与宪法、法律相违背。
此外，鉴于我国行政机关在执法活动中享有较大的自由裁量权，多数行政执法行为的纠纷是合理与否的纠纷，而不是合法与否的纠纷，但是人民法院只有对具体行政行为是否合法的审查权，除了显示公平的情况，不能进行行政行为合理性的审查。这导致了行政执法监督的悖论，占数量较多的纠纷恰恰不能通过司法途径解决。
3.社会监督的法律化水平还相当低
受传统陈旧法制文化的影响，部分政府部门及其工作人员存在官僚思想，还有政府部门或者公职部门高高在上的工作态度，对于行政执法活动没有公开的意识和法律要求。
公民、媒体等对于行政机关执法活动依据的法律、法规不清楚，不了解行政机关执法的工作规范和程序，没有获知行政机关执法决议的渠道，这些都造成行政相对人对行政机关的执法行为监督渠道过窄，不能形成有效的社会监督。
二、完善我国行政执法活动监督的建议
（一）完善内部监督的建议
针对我国行政执法内部监督的主体多，主次不分明，在行使行政执法监督的过程中不能形成合力，建议合理设置行政系统内部的层级监督和专项监督的监督机构，根据行政执法监督主体的目的要求，定编、定岗、定员，细分权力，建立权力的精确形态。
首先停止之前的双重管理，改成单一的领导制度，行政监督就是垂直的监督，监督部门并有相应的财政拨款用于该部门的核算运营，避免受制于其他行政机关部门的干涉。其次将监督系统内部行政部门的职能分离。执法权的内部监督，是通过权力对权力的制约，实现权力内控为本质目的。虽然同处相同的系统，但是不同的机构、不同的人可以将权力分割，分别来行使，即职能分离原则。依职能减少不必要的行政机构或合并职能相似的行政机构，建立主次匹配、相互合作的良好运作系统。在实践中将听证职能独立于调查职能，将调查职能独立于裁判职能，将裁判职能独立于执行职能等。此种方案不仅容易实现，而且实际可操作性较强。
（二）完善外部监督的建议
1.建立和完善相关法律制度
对旧的、不合时宜的法律制度及时作出修改和完善，根据《中华人民共和国宪法》的规定，明确国家权力机关监督的基本职权、内容和程序。通过切实可行的制度，保证所有行政纠纷都能够顺利进入司法程序，得到法院公正裁判。此外，对影响公民诉权的一些制度障碍也应及时清理。
现行的行政诉讼应强化司法审查监督。首先，应当扩大司法审查受案范围，比如，将公益诉讼和大部分抽象行政行为纳入受案范围；取消关于人身权和财产权的限制，扩大相对人受保护权利的范围等等。其次，改善司法审查的强度，司法审查不排斥合理性的审查，行政自由裁量权的行为也应当在司法审查之内。
行政执法监督不仅有赖于法律权限的规定，还需要完善的程序保证，只有权限而无权限实现的渠道，行政执法监督只能是纸上谈兵。我国现行的行政执法监督的法律规定，在实体权限和执行程序的规定上都不太健全，缺乏具体的实施细则，难以操作。这导致很多监督规定法成为一纸空文，影响监督的效果。因此，我们迫切需要尽快完善行政执法监督方面的实体法和程序法，为监督活动提供可靠的法律的保障。
2.完善行政公开的法律规定
强化行政执法监督，监督主体具有知情权是前提。我国自加入WTO之后，在行政行为透明度方面也有具体要求，因此，应当完善行政公开的法律规定。首先，应制定法定的公开渠道，要求行政机关公开执法活动的有关信息，比如相关法律法规的执行标准、执行条件、处罚标准等。涉及相关信息的各种会议应当允许相对人旁听，会议决议涉及执行问题的，应当对外公开，行政机关执法活动的资料、文件、信息应该允许公民、媒体、组织查阅和获知，比如执法者的身份、执法依据、理由、结果等等。
要避免执法过程中的听证程序流于形式，明确听证的各个环节规定，例如与会人员的选择、听证活动的流程、听证结论的公布，以及听证结果的落实，让听证活动真正成为行政执法行为的公开方式和监督渠道。
3.明确社会舆论监督的法律规定
社会舆论监督应当成为行政执法行为监督的最广泛、最深入的监督形式，在实践上会达到两个方面的效果。一是可以延展和强化行政执法行为的社会效果，通过社会舆论形成社会观念与执法行为的接续，为有效的监督行政执法奠定更为扎实的社会基础；另一方面是，社会舆论对行政执法行为监督的法制化，能促使行政机关执法过程中对执法行为内容和程序的严格遵守，进而促进行政公开和依法、合理行政的自觉性。经验告诉我们，单靠完善司法保护制度是远远不够的，还要更进一步完善广泛的社会舆论监督机制。
权力是执法的核心，若权力的行使离开了对个体权利的尊重和保障，就会导致异化的权力泛滥。人民的自由生活、经济体制转换、市场经济的繁荣都离不开行政执法的指引与规范，市场、社会呼唤健全的行政法制，迫切要求加强和完善行政执法的监督。
参考文献：
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作者：袁泉 桑静银
摘要：会计监督是会计基本职能之一，它对维护经济发展秩序有着非常重要的作用。会计监督离不开单位内部监督、社会监督和国家监督，三者的有机结合，构成了完整的会计监督体系。单位内部监督是会计监督体系中最基本也是必不可少的组成部分，社会监督对监督者的专业水平和职业道德有着较高的要求，国家监督较为客观但监督面有限。如何将三者有效结合，充分发挥会计监督作用，更好地服务于经济的发展，是一个较为复杂的课题。本文从行政事业单位的角度，浅谈加强会计监督的对策与建议。
关键词：行政事业单位;会计监督;内部控制
1 会计监督的主体及现状
会计监督是在会计工作中，通过记录、计算、分析和检查，对机关、企业、事业单位和其他经济组织等生产经营或预算执行情况进行监察和督促的一项管理活动。会计监督是会计的基本职能之一，同时又是经济监督体系的重要组成部分。
会计监督的主体是指由谁来实施会计监督。根据《中华人民共和国会计法》(2000年开始施行，2017年修订)第五条“会计机构、会计人员依照本法规定进行会计核算，实行会计监督”;第二十七条“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度”;第三十条“任何单位和个人对违反本法和国家统一的会计制度规定的行为，有权检举”;第三十一条“有关法律、行政法规规定，须经注册会计师进行审计的单位，应当向受委托的会计师事务所如实提供会计凭证、会计帐簿、财务会计报告和其他会计资料以及有关情况”;第三十三条“财政、审计、税务、人民银行、证券监管、保险监管等部门应当依照有关法律、行政法规规定的职责，对有关单位的会计资料实施监督检查”的规定，《会计法》从不同角度明确了会计监督的主体，把会计监督分为单位内部监督、社会监督和国家监督。而且会计监督是法律赋予的权利和义务，这种监督具有强制性。
随着我国改革开放的不断推进，市场经济的不断发展，会计信息失真现象越来越严重，会计监督也越来越重要。单位内部监督是会计监督体系中最基础、最必不可少的部分，它的作用发挥的好坏关系着会计信息质量的高低。社会监督的职能一般由社会中介机构(会计事务所、律师事务所等)和其他监督人承担，它要求监督人有较高的专业水平和职业道德素养。国家监督常见的形式有审计监督、税务检查、财经纪律检查等，对于行政事业单位及国有企业来说，巡视也包含了部分会计监督的职能。将单位内部监督、社会监督和国家监督有机结合起来，构建成完整的会计监督体系，才能更好的发挥会计监督应有的作用。
2 目前行政事业单位会计监督存在的不足
2.1 内部监督的作用得不到充分发挥
1)单位管理者对会计监督的重视程度不够
单位内部监督的主体是单位会计人员，会计人员是单位的普通员工，他们都要服从单位管理者的领导。在这種单纯的领导与被领导的关系中，会计人员往往要无条件的服从管理者的意志，工作中难以发挥会计监督职能，管理者很容易凌驾于内控制度之上，因此单位管理人员对会计监督工作的理解和重视程度决定了单位内部监督的效果。
2)内控制度不健全或得不到执行
一方面，不少单位内部控制制度不健全，部分单位职工利用职务便利谋取私利，甚至一些单位利用内控漏洞私设小金库。这些问题没有被纳入到单位的会计监督体系里，严重影响了单位的健康发展。另一方面，有些单位内控制度虽然基本健全，但因管理层凌驾、执行者素质欠缺或责任心不够等原因，无法得到有效执行。
2.2 外部监督力度不够
1)很少利用社会监督
除法定要求之外，行政事业单位很少主动寻求社会力量对自己进行会计监督，即使聘请专业机构介入会计工作，大多也是因为单位面临审计或巡视之前，聘请第三方专业机构对单位财务进行检查。法定要求聘请的专业机构，如建设工程项目完工后，需聘请第三方审计机构开展工程结算审核、竣工财务决算审计，这些专业机构大多也与单位管理者的立场保持一致。
其他社会监督者很难对行政事业单位进行会计监督。即使是利益相关者(非国家机构)，如果单位不配合，很难收集到单位的详细会计资料;而非利益相关者，更是难以接触到单位的会计资料，而且也缺乏会计监督的主动性。
2)国家监督范围较窄
目前，国家各级监督部门因人员编制少、经费有限、所需监督单位数量多等因素的限制，难以对本级和下级行政事业单位实施全面监督检查，大多时候是根据重要性原则采取抽样监督检查。实务中，有部分单位曾五六年、甚至十几年都没有被实施过审计监督。十八大以来，中央以及各省市都加大了巡视监察的范围，但巡视监察的力度依然有所欠缺，而且巡视监察的重心不完全在单位的会计监督上。
3 完善行政事业单位会计监督的思路与建议
3.1 完善内控制度，提升执行力
内部控制制度是进行会计内部监督的前提，也是一个单位内部为保护财产安全和完整、确保会计信息真实可靠的基础。建立和完善内部控制制度，并贯彻执行，才能保障单位经济平稳健康发展。一方面，单位要完善内部控制制度，使会计监督工作有“法”可依，有章可循;另一方面，要贯彻执行内部控制制度，单位要注重对内控控制相关人员的培养，并赋予其相对应的权利和义务，从而保障内控制度得到落实，更高质量的开展会计监督工作。
3.2 单位管理人员要提高对会计监督工作的重视程度
会计人员认真履行会计监督职责，完全是对单位管理人员负责，避免管理人员因不了解会计法律、财务制度而触犯法律制度。因此单位中高层管理人员，特别是单位主要领导要要充分重视会计监督工作。一方面单位管理人员要支持会计人员依法进行会计监督，帮助解决会计人员在监督中遇到的问题，在单位内部为会计人员进行有效的会计监督营造良好的环境，另一方面，单位管理人员特别是主要领导要以身作则，支持会计人员履行监督职责，尤其不应对会计人员依法开展会计监督工作进行干扰和阻挠。
3.3 将单位内部监督、社会监督和国家监督有机结合
单位内部监督是会计人员在内部控制制度规范的框架下，开展的一种事前和事中的监督行为，较为容易被管理层凌驾。单位外部监督是一种事后监督行为，相对来说较为公正，特别是国家监督(如审计或巡视)，其监督行为具有强制性和惩罚性。只有将单位内部监督和外部监督有效结合，加大监督力度，会计监督才能最大程度的发挥作用。
一是逐步扩大对社会监督力量大利用。内控基础薄弱或会计人员力量不足的行政事业单位，可适当引入第三方力量进行会计监督，如聘请合格的财务咨询机构或审计机构，定期对单位的财务状况进行检查、对财务风险进行评估、对不合规不合理事项进行规范。
二是加大国家监督的频次和范围。由于国家监督具有强制性和惩罚性，能够倒逼单位对内部控制制度进行规范，让单位管理者更加重视财务工作，因此在条件允许的情况下，尽可能加大国家监督的频次和范围，特别是加大巡视和审计的频次和范围，从而更好的保障行政事业单位的良性发展，促进单位各项事业的发展。
4 结束语
完善的会计监督体系是实施有效会计监督的前提条件，在以往的社会经济活动中，会计监督机制对提升行政事业单位的财务管理水平、确保会计信息质量等方面发挥了重要作用;随着社会经济的深化与改革，行政事业单位的结构和职能也在不停地转变，这给会计监督带来了新的挑战和要求。会计监督机制也应与时俱进，紧扣行政事业单位财务特性的发展，提升行政事业单位资金运作效率，为经济社会的持续、健康、平稳发展做出贡献。
参考文献：
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作者：龚军
摘 要：对经检察机关依法核实和依职权调查，确有证据证实“不属于自身原因耽误起诉期限”的，应当认定未超过起诉期限。对法院认定超过起诉期限而驳回起诉确有错误的，检察机关可以采取再审检察建议的形式进行监督。检察机关提出再审检察建议，应强化检察监督，增进对行政诉权的保障;依托精细化审查与良好沟通协作，提升监督质效;以监督方式创新，推动行政争议实质性化解。
关键词：再审检察建议 起诉期限 行政争议实质性化解
根据行政诉讼法规定，人民检察院通过提出抗诉、检察建议等方式，对行政诉讼实行法律监督。再审检察建议作为检察建议的一种，适用于可以通过再审程序纠正的符合法定情形的生效行政判决、裁定、调解书的同级监督。再审检察建议在实践中存在诸多问题，本文拟结合江苏丁某诉某区住房和城乡建设局等建设工程规划许可检察监督案，就如何提升再审检察建议工作质效提出相关思考，以供借鉴。
一、问题的提出
[基本案情]2001年2月，丁某买下67平方米土地申请建房。其在缴清用地管理费、权属变更费、规划管理费等各种费用后，分别向县国土局和县建设局申请相关建房手续。同年8月1日丁某获得县国土局发放的“X县城规划区内农居民建设用地许可证”，有效期至2002年3月2日。县建设局以图纸上没有规划为由，对丁某申请的建设工程规划许可证不予办理。后丁某在建房用地许可证有效期内多次计划自行建房，均因其无住房建设工程规划许可证，未能建成。
自2012年起，丁某就县建设局不依法办理住房建设工程规划许可证的问题进行反映，建设局出具《告知书》，告知其因建房用地许可证已过期，且其申请建房的范围属于县城禁止新建个人住房的一类区域，不予批准。丁某遂向县人民政府申请行政复议，县人民政府于2012年12月17日作出复议决定，维持县建设局不予办理决定。丁某不服该复议决定，于2012年12月28日向县人民法院起诉县建设局等部门，请求建设局履行发放建设工程规划许可证的法定职责，并请求确认涉案的建设用地许可证有效。县法院行政庭承办法官将丁某的起诉材料收下审查，在该法官调离行政庭后，无人处理此事。丁某曾多次向该院行政庭催问，未收到任何处理结果。2016年，丁某再次向法院询问此案相关情况，被告知因全市行政案件集中管辖，须向南京市铁路运输法院重新起诉。同年11月18日，丁某以同样的被告、同样的诉求向南京市铁路运输法院起诉，后经过一审、二审、再審，法院均以超过起诉期限为由驳回起诉。
丁某向检察机关提出监督申请。南京市人民检察院(以下简称“南京市院”)经审查发现，丁某在二审期间提交了新证据，证实2012年12月28日县法院已收取丁某的起诉状，但未作出立案决定，系法院不规范的立案程序耽误了起诉期限。同时，二审庭审中对该份证据未进行质证，也未作为裁判依据。故南京市院认为，丁某提供的新证据符合行政诉讼法第48条“不属于其自身的原因耽误起诉期限”的情形，应当认定其起诉未超过起诉期限。据此，南京市院于2019年7月向南京市中级人民法院(以下简称“南京市中院”)发出再审检察建议。南京市中院采纳再审检察建议并将此案发回南京市铁路运输法院重审，该院立案进入实体审理。[1]
本案在办理中面临三大难点问题，也是检察机关在开展再审检察建议工作时经常会面临的问题，具体包括：一是对法院内部工作的调查核实如何开展;二是对民事行政交织的法律规定如何论证说理;三是如何实现再审检察建议的“刚性”，杜绝案件“程序空转”。
二、再审检察建议工作路径
(一)充分行使调查核实权，夯实固定证据
《人民检察院组织法》第21条第1款规定，“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。……”调查核实应当贯穿于检察监督活动全过程。[2]在行政诉讼监督案件中，通过调查核实查明案件事实是案件审查的基础。本文案例中，因案涉基础事实历时近20年，期间历经机构改革、撤县并区等历史变迁，很多基础情况发生变化，为全面审查案件事实，承办人走访涉案各家行政机关了解相关情况，力求最大限度还原当年真相。
同时，该案关键的证据，系县人民法院经办法官手写签名并盖有院章的备注说明，涉及法院内部工作管理问题。承办人分两步核实证据材料，一是向该法官了解情况，以谈话笔录的形式固定丁某2012年提交起诉材料的全部经过，重点核实法官手写签名和院章加盖的细节过程;二是依法向法院发出调查函，并获得回函，以正式文件形式固定丁某提交起诉材料的原始时间。
(二)分析论证认定新证据，建议启动再审
在本文案例中，承办人进行全面审查后认为：(1)丁某提交的书证可以认定为新证据。《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》第36条规定，“人民检察院办理行政诉讼监督案件，本规则没有规定的，适用《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(以下简称《民事诉讼监督规则(试行)》)的相关规定”。[3]根据《民事诉讼监督规则(试行)》第78条规定，“当事人在原审中提供的，原审未予质证、认证，但足以推翻原判决、裁定的主要证据”应当认定为民事诉讼法第200条第1项规定的“新的证据”。丁某向二审法院提交的手写说明材料可以证明其未超过起诉期限，但二审法院并未对该份关键证据进行质证、认证。依据以上两个监督规则的相关规定，该书证应当被认定为新证据。(2)现有新证据能证明存在不属于丁某自身原因耽误其起诉期限的情形，丁某的起诉未超过起诉期限。行政诉讼法第48条第1款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。根据1990年施行的行政诉讼法第42条规定，人民法院接到起诉状，经审查，应当在7日内立案或者作出裁定不予受理。县人民法院于2012年12月28日收取丁某起诉材料后，一直未作出是否立案的决定，因此丁某的起诉期限因县人民法院的受理程序被耽误，被耽误的时间不应计算在起诉期限内。故丁某的起诉并未超过法律规定的起诉期限。南京市院以有新证据足以推翻原裁定为由，向南京市中院发出再审检察建议。南京市中院采纳检察机关的再审检察建议，裁定予以再审，并发回重审。
(三)做好跟进协调，杜绝“程序空转”，推动行政争议实质性化解
再审检察建议是地方各级人民检察院开展同级监督的方式，具有快捷、高效、及时的特点。相对于抗诉而言，再审检察建议的监督方式刚性不足，为了确保监督实效，有必要进一步做好跟进协调工作。本文案例中，在重审期间，丁某意外死亡，检察机关主动配合法院将本案的原告变更为丁某的女儿曹某。曹某参加诉讼后，因其未直接参与行政争议过程，无法提供充分证据，其实体诉求很可能得不到支持，案涉行政争议得不到实质性解决，社会矛盾将仍然存在。而本案多年来一直处于“程序空转”的状态，案件始终未能进入实体审查，为杜绝再次出现“程序走一遍，实体未探究”的情况，检察机关抓住曹某对诉讼呈现出不甘心但又无力应对的矛盾心态，加强与法院和行政机关协作，采取“背靠背”方式，积极开展行政争议实质性化解工作。
一方面，南京市院与法院协作，借助法院的审判程序，多次邀请行政机关的主要负责人和法制部门负责人到场召开协调会。依托面对面直接高效的沟通，检察机关不但厘清了各行政机关的责任，还通过宣传多元化方式化解社会矛盾的工作理念，获得行政机关对行政争议实质性化解工作的理解和支持;同时就行政机关关于行政和解工作启动程序以及法理依据方面的疑问，南京市院创设性制发了《行政争议实质性化解建议函》，以文件形式消除了行政机关的顾虑。另一方面，南京市院在获得曹某信任的基础上，对其开展释法说理工作，并在充分尊重其意愿的基础上，引导其与行政机关达成和解，最终将化解条件向双方一致的目标逐步靠拢，以行政机关给付适当经济补偿的方式成功化解此行政争议。
三、相关完善建议
(一)强化检察监督，增进对行政诉权的保障
2014年修正的行政诉讼法在“总则”部分构建起行政诉权的基本保护框架[4]，确认了公民、法人和其他组织的诉权。2017年修正的行政訴讼法实施5年来，行政案件受案数量快速增长。与此同时，诉讼程序空转，个别当事人反复启动确认原被告诉讼主体、政府信息公开诉讼等情况出现，反映出行政诉讼在当事人诉权保障和诉权规范方面存在不足。如何在加强行政诉权保障与必要规范之间取得平衡，是我国今后行政法治工作面临的重大考验之一。[5]本文案例当事人提起诉讼被法院以超过法定起诉期限驳回起诉，检察机关依法发出再审检察建议予以纠正，有效保障了当事人的行政诉权。同时，针对不正当行使诉权的情况，建议释明诉权滥用的后果。检察机关可以会同法院，建立恶意滥用诉权的惩治机制，督促当事人诚信诉讼。
(二)依托精细化审查与良好沟通协作，提升监督质效
实务中，再审检察建议并不必然启动案件的再审程序。为实现再审检察建议的“刚性”，在办案中必须紧紧抓住精细化审查案件这个重点，通过细致梳理事实，进行充分调查核实，以及对法律法规开展详尽分析论证，切实形成足以推翻原裁判结果的证据、论证闭环。清楚的事实，充分的证据，完善的说理，是进行精准监督的基石。此外，还应加强与法院的沟通协调，就再审检察建议工作达成共识。如南京市院近年就再审检察建议的制发与同级法院建立了良好的沟通协作机制，在发出再审检察建议前，双方就拟监督案件进行沟通，争取达成共识，确保再审检察建议发出后的监督效果。
(三)以监督方式创新，推动行政争议实质性化解
目前，行政诉讼检察监督案件呈现出两个特点：一是围绕基础矛盾产生大量的次生纠纷;二是“程序空转”现象普遍，案结事不了，不利于社会的和谐稳定。在办案中，检察机关应继续发扬“枫桥经验”，坚持实事求是，创新监督方式，着力推进行政争议实质性化解工作，尽力为人民群众解决“烦心事、揪心事”。
本文案例存在涉及多个行政主体，行政职能交织，责任不清的情况，且行政机关对行政和解工作认识不到位，协作配合不足。为此，南京市院创新性制作《行政争议实质性化解建议函》并发送给行政机关，从顶层设计、源头治理、息诉维稳的角度进行阐述，用更为柔性的方式督促行政机关共同化解社会矛盾，深化了行政机关对行政争议实质性化解工作的认识。该建议函还提出针对性意见建议，厘清各行政机关的责任，不但为行政机关启动行政和解工作提供了理论支持，消除行政机关的顾虑，也为后续和解协议的顺利履行扫清障碍，真正实现双赢多赢共赢。
[1]参见李海洋：《全国检察机关行政诉讼监督典型案例发布》，《中国商报》2021年8月31日。
[2]参见杨建顺：《推进行政检察要行使好调查核实权》，《检察日报》2020年9月9日。
[3]案件办理时仍适用当时生效的《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》。
[4]参见章志远：《行政诉权分层保障机制优化研究》，《法学论坛》2020年第3期。
[5]同前注[4]。
作者：胡彬华 周婕 曲莎莎
农村药械执法监管中存在的问题与对策
-----富民县食品药品监督管理局
加强农村药品、医疗器械监管，保障人民群众用药用械安全、有效，是县级药品监管部门的主要职责之一。然而，农村人口占我国人口绝大多数，用药用械人群庞大，形式多样，加之目前药品监督行政执法过程中常常受多种因素制约，给农村药品、医疗器械执法工作带来一定影响。结合富民县农村药品、医疗器械执法中存在的问题，谈谈几点对策和建议。
一、农村药械执法中存在的主要问题
(一)村级医疗机构分散，稽查难度较大。全县有医疗机构126家，医疗器械生产企业1家，药品零售企业45家，医疗器械经营企业(含兼营)22家。目前，全县新型农村合作医疗(以下简称新农合)工作已全面启动，通过政府组织协调对村卫生室进行了重组，由于突击组建后的村卫生室人心不齐，凝聚力较差，不少重组后的村卫生室人员2-3个月后便自动解散，形成重组后的村卫生室无人在岗的局面。人员大都回自己原来行医的地方开展医疗活动，有些躲在自己家里行医，这部分人的药品，医疗器械渠道来源往往不规范，加之储存条件差，药品、医疗器械易出现问题。而这些人使用的药品和医疗器械的场所，大部分无固定地点和明显标示，因此药监执法人员往往难以查及，给农村执法工作带来一定难度。
(二)游医药贩较多，执法检查困难。由于村卫生室组建的基础不牢，导致现行农村医疗点增多，十分分散，部分村
卫生室人员白天在村卫生室上班，早晚回自己家行医，另有一部分从师学徒或自学的人员，如牙科、针灸、推拿，他们大部分未取得《医疗机构执业许可证》，但依然在从事医疗活动，这些人往往以赶集和摆摊设点形式出现，故执法人员也不能及时查到。
(三)保健品泛滥成灾，执法人员无法可依。鉴于目前药品审批严格，因而市场上以保健品出现的品种甚多，许多保健品竟然和药品同名，如钙片、食母生、甲硝唑等，这些品种内含药品成份，但都以保健品名义销售，药监执法人员查处又缺乏依据，十分困难。另外，部分保健品经过层层扩大宣传，诱导消费者上当受骗，特别对于文化素质不高的农民来说，更容易被诱骗，药监执法人员查处时也感到束手无策。
(四)法律法规不完善，处罚和执行困难。现行《药品管理法》和《药品管理法实施条例》部分条文不够完善，如药品经营企业违反GSP有关规定查处时，只有给予警告，责令限期改正，因警告也属行政处罚一个种类，故执法人员在具体执法时难以操作;另外，《医疗器械监督管理条例》制定的也不够具体，特别对农村规模小的医疗机构很不适用，因此，对这方面的行政处罚很难执行到位。
(五)执法水平偏低，办案质量不高。食品药品监管部门是一个执法机构，因而，执法人员的水平高低尤为重要。由于药监队伍是一支年轻的队伍，组建时人员来源渠道诸种因素，对相关法律法规不熟习，面对执法现场和相对人，每一位执法人员的业务素质高低显得十分重要。在农村药品、医疗器械现场稽查过程中，确有一部分已具有执法资格的人员
水平较低，不能适应农村药械执法工作的需要，因而直接影响着办案质量。
二、农村执法中几点对策与建议
(一)强化药品监管网络建设，提高稽查工作效率。如何强化药品监管网络建设，提高稽查工作效率，首先要把药品监管工作纳入各级政府的任期目标。建成一个以政府主管、药监部门负责的药品监管机制，要健全农村药品三级监管网。建议县级由县政府牵头成立农村药品监管工作协调领导小组，负责全县农村药品(医疗器械)监管工作领导和协调工作;乡镇由乡镇政府牵头，成立农村药品监管工作协调领导小组，负责本乡镇的药品监管工作领导和协调工作。各乡(镇)、村经考核聘任药品协管员和信息员，并制定相应管理办法，真正做到运转协调，上下互动，便于信息反馈、案件追踪和药品医疗器械重点监控，有利于查处各类药械违法违规行为，保障农村居民用药用械安全有效。
(二)强化药品供应网络建设，规范农村用药用械渠道。随着药品流通体制改革的不断深入，原有的农村药品供应网络残缺，已不能适应新时期农村实际药品供应工作的需要。因此，要因地制宜，实现药品供应主体多元化、供应渠道规范化，确保供药渠道合法。随着农村供应网络的逐步形成和监管网络的不断加强，合法购用药械受到法律的保护，违法违规购用药械的行为受到了有力遏止，加之药监、卫生部门监管力度不断加大，使游医药贩不再有藏身之地。
(三)加大保健品市场整治、制定相应管理措施。鉴于目前保健品市场泛滥，以假乱真、鱼目混珠现象时常发生。建议尽快出台相关法律法规，以便监管。
(四)健全法律法规体系、便于执法部门运作。要从根本上解决当前农村药、械市场存在的弊端，笔者认为首先要完善《药品管理法》、《药品管理法实施条例》和《医疗器械监督管理条例》或制定相应的符合农村实际情况的可操作性的部门规章，便于执法人员在实际工作中操作和运用。
(五)加强专业培训，提高执法人员水平。加强药监队伍现有在岗人员业务培训，不断提高执法人员的业务素质，是药监部门的重要工作。业务培训可采取按计划定期培训，不定期的现场岗位培训，也可以采取业务人员自学等形式进行。通过理论学习和岗位练兵，逐步提高基层执法人员实际工作能力。每年年终应对执法人员年内业务培训情况进行考核，坚持“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的用人机制，使药监执法队伍不断壮大，执法水平不断提高，真正担负起农村药品监督行政执法的重任。
二〇一二年四月五日
动物卫生监督执法的现状和存在的问题
当前，畜产品安全是人们普遍关心的热点话题，如何抓好畜产品安全工作已成为各级政府和畜牧主管部门的工作重点及媒体关注的焦点。动物卫生监督对于打击危害畜产品安全违法行为，消除畜产品的安全隐患，促进畜牧业又快又好发展具有重要的保障作用。为进一步提高我县动物卫生监督执法工作水平，根据我县实际情况进行分析，提出了对策和建议，不同之处请大家指正。
一、人员机构和现状
XX县地处三省八县交接处，辖13个镇，167个自然村，共计人口23万人。我县动物卫生监督所8人(其中借调处2人)，全县申办动物卫生监督行政执法证的的共计22人(其中县级3人，乡镇19人)。从学历上看，本科3人(县级1人，乡镇2人)，大专4人(县级1人，乡镇3人)，中专15人(县级6人，乡镇9人)。从人员年龄上看，其中30岁以下7人，30到40岁5人，其余均为40岁以上。
虽然恢复了县级单设动物卫生监督所，承担我县依法负责动物防疫、检疫与动物产品安全等监管工作，要求人员在8-14名，我县监督所人员是8名(其中借调出2名)。人员与承担责任相差很大，在现有6名人员，其中2名驻市场和XX县宏源食品屠宰场，1名兼职本单位会计，1名兼职本单位内
文秘，平时执法人员明显不足，法定要求执法过程必须2人。
二、承担责任
我县定点屠宰场1个;个动物产品交易市场;个活
禽交易市场;个兽药经营门店，个冷冻产品经营店;个规模化养殖场的监管，尤其是养殖场的监管，养殖场分布
比较零散全年至少对所有养殖场巡检2次。全年大小交易量
年均在万头(只、羽)，据这一实际情况，按照上级业务主
管部门的标准和要求，工作任务重，动物卫生监督执法力量
弱，特别是乡镇一级人员明显 不够，很难顺利开展各个环节
的工作。
三、存在问题
从人员情况和构成情况来看，执法人员素质参差不齐，
执法水平不高，对贯彻《动物防疫法》的动物疫病预防为主，
以检促防的工作方针难以落到实处。动物卫生监督既是一项
管理性很强的执法工作，又是一项技术性很高的业务工作，
需要一定素养和技术的人员来执行，目前动物卫生监督队伍
中专业技术人员和管理人员偏少，工勤人员较多，年龄偏大
难以适应新的形势要求。
编制不足，体制不顺，执法力量薄弱。动物卫生监督的
监管面既有农村又有城区，服务全体群众，需要充足的人员
做该项工作。我县县级动物卫生监督所8人(借出2人)，虽
然能够正常履行职责，但人员还是明显不足，工作任务重、
压力大。乡镇没有派出机构，产地检疫工作完全依托乡镇农牧来完成，从事动物卫生监督执法人员没有的到明确，不能适应新时期动物卫生监督执法的要求。现人员编制难以把监管工作做到纵向到底，横向到边。
动物卫生监督执法经费严重不足，制约着监督监管职能。目前动物卫生监督执法经费实行同级财政负担的原则，作为在一线负责监管工作的县级动物卫生监督机构所需执法经费理应由县级财政保障，但绝大多数县级财政仅负担人头经费，对动物卫生监督执法工作经费投入很少。动物卫生监督定期不定检查、防疫条件实地审查、“瘦肉精”监测、办案、检验检测职能大大受限;人员培训、普法宣传无法开展。
四、对当前动物卫生监督的几点建议
加强动物卫生监督执法体系建设，建设一支高素质的执法队伍。一是继续推进畜牧兽医管理体制改革，使改革各项措施尽快落实到位。二是扩编增员，设立乡镇派出机构，作为县级动物卫生所得排除机构，延伸监管，硬性的进行机构改革和扩编，列入各级政府目标责任的考核。三是继续加强人员培训，提高人员素质，把每年人员培训列入工作计划，把每次培训内容落到实处。四是加强基础设施建设，改善执法监管设备。改善动物卫生监督机构办公条件，使动物卫生监督机构有与其工作职能相适应的办公场所，根据动物卫生监督目前面临的形势与任务，装备通讯、交通、取证、监控
设备，提高动物卫生监督执法所需的装备水平。
保障动物卫生监督执法工作经费，解除工作困惑。建议在同级财政负担的原则下，省市应建立动物卫生监督执法专项补助资金，解决动物卫生监督执法经费不足的问题，真正的保障动物卫生监督执法的各项业务工作。
加大宣传力度，营造宽松的工作氛围。要通过各种方式，广泛宣传强化畜产品质量安全监管，保障畜产品质量安全的重要性与紧迫性，增强广大人民群众的畜产品安全意识，增强各级行政机关和政府领导对动物卫生监督执法工作重要性的认识，争取政府领导的支持，争取行政机关和人民群众的配合。要发挥新闻媒体舆论引导作用，动员全社会的力量参与畜产品安全监管，营造人人关心畜产品安全，人人重视畜产品安全的良好社会氛围。
加强动物卫生监督的联合执法，对一些案件联合公安、药监局、工商局等联合出动，扩大打击面，做到打击一个，震慑一片，维护好肉品市场、兽药经营的良好环境。
一、概述
通过仔细学习研究所学行政法中关于监督这方面的内容重点和行政法治监督和行政监督方面，上网搜集近几年的设计行政监督不到位,权责不明确引发的社会问题的典型事件搜集资料的整合反馈，以行政法制监督资料选取进来的社会热点地沟油问题为分析背景，最后定制出我组认为最合理的法律条文。
二、确定讨论方向: 我们的作业要是分小组讨论合作提出一项新的法律法规，目前我国的现行法律包括宪法，民商法，刑法、经济法，社会法，行政法等等。着眼于我们当下所学课程《行政法学》，于是我们讨论的方向是立足与行政法有关的法律，这样将我们所学的知识加以运用和实践。
首先我们通过回忆所学的行政法的知识,并从中选取几个方面加以讨论。由于目前我国法律体系日渐成熟法律法规已经变得比较完善.我组成员认为要想提出一条新的方面的法律法规是有一定的难度的。于是经过我组成员的探讨，我们从目前的“法律的不完善”或法律监督主体责任不明确方面着手进行讨论。虽然我国的法律在各个方面的的规定已经相对很完备，但是有的具体方面还是有所欠缺的。法律法规所涉及不到的也比比皆是。我们结合所学的知识以行政法为方向进行讨论。
最近集中出现的食品安全问题(具体包括地沟油)，校车问题等现象的频频发生,从根本上向我们反馈的信息无疑是政府监督力度不够和监察体系的不完善。这仅仅是一方面，多的例子在此不变多述。于是我组成员认为我们有必要对《监督法》的完善进行进一步的补充。
三、具体事件介绍
资料分析
地沟油，城市下水道里悄悄流淌的垃圾。有淘者对其进行加工，摇身变成餐桌上的“食用油”。他们每天从那里捞取大量暗淡浑浊、略呈红色的膏状物，仅仅经过一夜的过滤、加热、沉淀、分离，就能让这些散发着恶臭的垃圾变身为清亮的“食用油”，最终通过低价销售，重返人们的餐桌。这种被称作“地沟油”的三无产品，其主要成分仍然是甘油三酯，却又比真正的食用油多了许多致病、致癌的毒性物质。
在公安部统一指挥下，浙江、山东、河南等地公安机关首次全环节破获一起特大地沟油制售食用油案，捣毁6个制黑窝点，抓获嫌疑人32名，同时查获食用地沟油100吨。集掏捞、粗炼、倒卖、深加工、批发、零售等六大环节的一条地沟油黑色产业链浮出水面。
一些公众和专家质疑为什么这次特大打击地沟油行动中，最后只有公安部门出面。之前所有环节中为什么都没能发现其中的问题。在记者调查中，公众对地沟油相关管理环节涉及的监管部门存在互相推诿的质疑不绝于耳。
有业内人士对记者表示，目前我国对“地沟油”的监管实际涉及多个部门，包括卫生、质量监督、工商管理、环保、市政、城管、公安等。依据现有法律法规，地沟油在生产环节属于质量监督管理部门管理;进入餐馆则由食品药品监督管理部门查处，因其有吊销餐饮服务许可证权力;流通环节属工商部门管辖;餐厨垃圾回收归口市政部门。只有最后形成公共安全威胁才涉及公安部门。 然而在此次对地沟油侦破案件过程公开报道中，从初期掏捞、粗炼到“二传手”倒卖和深加工，再到最后的批发和零售等一系列环节，几乎没有看到相关行政执法监管部门的身影。正如上述业内人士所言，地沟油犯罪这一本应涉及多个环节的多头监管对象，反而实际成为监管的“盲区”。这不能不令人深思。
事实上，对于地沟油的整治和监管涉及到对餐厨垃圾从收集运输到处理管理各环节。有专家表示，这其中除了借鉴国外，通过立法严惩不法商贩之外，对有关监管部门执法不严进行严苛的问责机制很有必要。对此，社会学者郭簃表示，这需要各个环节和部门的真正配合与落实，标准和要求出台相对容易，部门的协调行动形成长效机制才是根本。权力过分集中固然是个问题，但是过分分散也容易导致互相推诿扯皮，如何避免最终形成监管“真空”才是关键。
显然，相关环节监管不到位甚至失职是个突出问题。更有甚者，一些部门在执法过程中有意无意的“温柔”，也造成一些黑心厂家的实际违法成本过低。因此，对于监管部门的严苛问责非常重要。
国家有明文规定，对地沟油的监管涉及卫生监督、食品安全、工商管理、质量监督、环保、公安和建设等多个部门，从生产到加工，再到流通，各个环节都有相关部门来把控。但在现实分工中谁都有责变成了谁都无责的局面。采访中，记者联系了十几个部门，听到最多的就是，“这不是我们的职权范围。”
部门之间相互推脱，对于加工使用“地沟油”究竟如何处罚，更是规定的含糊。 经过对该事件的探讨，我们小组得出的结论：行政主体部分权责不明确,出现问题互相推诿。应当细化每个部分所负责的具体方面包括细化到每个科室每个具体人员所应承担的具体职责,对于出现比尽责的部门和个人给予惩罚.行政监督不到位,缺乏对监督主体本身的监督
四、对资料的思考
为有效地解决上述存在的缺陷,完善行政监督体制,提高行政监督的效能,建议做好以下工作: 改革行政监督的双重领导体制,建立起行政监督的垂直领导体制。行政监督机关保持独立,这已是世界各国所公认的一项原则,只有如此,才能保证监督的有效性。我国的内部监督实行双重领导体制,实践证明,这种内部监督由于体系不独立、地位不高,容易受人情关系的影响,因而监督大打折扣。解决这个问题的有效办法是建立自上而下的独立的外部监督体系,外部监督不同于内部监督的优点是,外部监督地位独立,自成体系,受关系网的影响小,不用担心打击报复,比较容易做到大胆地秉公执法,严格依法办事。
那么怎样建立独立的外部行政监督体系呢?首先在组织上使现行的监督监察部门从行政机关独立出来,不再隶属于行政部门的领导,并提升其地位,使其与同级行政部门地位平等,赋予其相应的职权,监督同级行政部门和行政首长。独立出来的监察机关自上而下成垂直领导体制,下级监察部门只受上级监察部门上的领导监督,干部的任免由上级进行,并只对上级负责,不受行政部门的约束。按照我国国体的要求,一切权力属于人民。因此,监察机关隶属于各级人民代表大会,并对其负责。建立相对独立监督机构后,要把该机构作为整合整个行政监督力量的统一领导机构,由它统一组织、管理、协调和指挥各种行政监督力量。这样就可避免监督主体多,政出多门,各行其是,力量分散的特点,形成一股强大的监督合力,充分发挥监督体系的整体效应。
重视和加强行政监督立法,实行行政监督的法制化。行政监督立法是依法实行行政监督的前提和基础。只有尽快建立健全各种行政监督法规,才能为积极有效的行政监督提供基本的规范程序。长期以来,我国监督立法工作薄弱,尽管这几年也制定了一些法规条例,如《行政监察法》。但从总体上讲,仍不能满足当前行政监督发展的实际需要,因此,行政监督立法亟待加强,行政监督立法既需要基本法规,还要制定各类行政监督机关组织法;既要制定实体法规,还要制定行政监督程序法。当前最需要的是加快制定一部《监督法》。监督的内容及重点:要明确规定立法监督、执法监督和守法监督三项内容,并把执法监督和守法监督作为重点。监督的方式:如公开监督与秘密监督结合,专门机关监督和群众监督结合,教育与处罚结合等方式。监督的具体手段,如群众举报,暗访、公开暴光等。
进一步提高行政机关行为的公开性和透明度,以强化社会及新闻媒体的外部监督。在社会主义市场经济条件下,我国行政机关活动的范围虽不及计划经济下的范围,但仍然拥有诸如对进入市场的主客体的资格审查,税收、信贷政策的制定执行,发展公益事业,兴办公共工程,管理国有资产等权限。这客观上就存在着权钱交易,以权谋私等不规范行为的可能性。防止这些可能性出现的重要措施是加强监督制约,只有政务公开,才能了解政府机关及工作人员的言行,从而展开监督;只有政务公开,才能杜绝各种幕后交易,搞不正之风的人才易败露。应该说,当前各级政府都不同程度地实施了政务公开,但这种公开的程度不够,而且政务公开还没有上升为法律,缺乏法律约束力。因此我们应尽快采用法律形式健全公开办事制度。有了公开办事制度,社会各界的群众就可以充分利用这一制度,积极参与行政监督活动,通过不同的渠道直接监督政府行为,使其依法行政,帮助政府纠正工作失误,预防失职、擅权、腐败现象。在强化社会监督作用的同时,应加大新闻媒体的舆论监督作用,它以其信息传递上的公开、迅速、广泛,对监督客体产生巨大的政治压力和效应。从近几年来媒体如中央电视台的“焦点访谈”栏目所揭露的问题,有关部门及时予以处理的实例就可证明这一点。今后应继续强化这种形式的监督。
提高行政监督人员的素质。“为政在人”,行政监督的职能,主要是通过广大监督人员的工作来实现,提高行政监督工作人员的素质就成了完成行政监督职能任务的重要保障。行政监督工作人员的素质主要包括政治思想素质、道德作风素质、业务技术素质和文化智能素质等,必须在这些方面全面提高。当前应注意以下几点:一是应把坚持党的基本路线、实事求是,秉公执法,刚正不阿,廉洁奉公,关心群众,有较强的业务技术素质和较高文化素质的工作人员及时选拔充实到各级监督队伍中去,发挥其骨干作用,二是针对目前有的监督人员理论和业务水平较差的情况,应十分注意通过培训来提高他们的行政监督的政策水平、工作能力等基本素质。三是加强行政监督工作人员的自我素质修养,要养成努力学习、奋发向上的习惯;要勇于实践、刻苦锻炼;要严格要求自己,持之以恒,使自己的素质不断提高。有了高素质的监督队伍,监督水平的提高就有了基础。同时,我们要学习中国古代监察制度所提倡的“教之以礼,裁之以法”恩威并重的监督思想。做到既提高行政监督人员的素质,又要进一步完善法制,使自律和他律有效结合,形成有机的统一体。
总之,行政监督体制的完善是一项系统工程,我们应采用上述一系列的配套措施,尽快地健全和完善这一体制。
五、《监督法》的不足
首先，监督主体的缺位。我国宪法第6
2、6
3、6
7、10
3、104条规定了全国人大及其常委会、地方人大及其常委会的监督权。虽然人大是我国公权力监督机制中最基本的监督主体，但由于人大每年才召开一次会议，而且会期较短，监督权的行使受到限制，因此，最经常和最直接行使监督职能的是各级人大常委会。但监督法未同时规定人大监督，将人大与人大常委会分离，只规定人大常委会的监督权，并不妥当。人大每年的会期虽短，但人大代表和人大专门委员会的监督则是经常性的。且对我国最主要的公权力即以国务院为领导的各级人民政府的基本监督权是各级人大的基本权力，地方各级政府的工作报告要接受本级人大的监督与质询。而人大常委会只是人大的常设机构，其法律地位与人大各专门委员会并无差别，人大常委会的监督与人大代表和人大专门委员会的监督都只是人大监督的组成部分。因此将人大与人大常委会分离，只规定人大常委会的监督权，并非最佳立法选择。
其次，监督对象涵盖不全。《监督法》是监督公权力行使的。我国宪法赋予了人大及其常委会对立法机关、行政机关、司法机关的监督权。尽管《中华人民共和国宪法》第67条将中央军委也纳入全国人大常委会的监督对象之中，但毕竟一府两院行使的公权力最直接、广泛地涉及公民的权益与自由。若一府两院的公权力不被滥用，公民的合法权益在一般情况下就能得到较有效的保障。《监督法》将监督对象确定为“一府两院”也是适当的。不过有权力就有滥用，就容易滋生腐败。我国公权力行使主体有自己的特色，在我国存在着一些垂直管理的部门，即驻在本行政区域，但由其上级机关实施垂直领导和决定人事任免的部门和单位。如海关、金融、国税等部门和行业。垂直管理部门担负某一方面专业法律、法规的执行权，同时代表国家行使某一方面的行政管理和行业监督权。但监督法并未将对垂直管理部门监督纳入其中。
再次，内容规定笼统，缺乏可操作性。首先，内容规定较原则，甚至存有漏项。《监督法》中规定了人大常委会有权“审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告”，但监督法的规定比较原则，缺乏有针对性的规范。特别是对于政府只需要向权力机关报告预算以及它们的执行情况的规定过于笼统，使得实践中预算和执行报告既具有难以被权力机关代表和社会公众明白和理解的“专业”性，也很难从报告中看出政府收入和为推行行政立法而支出的明细情况。从预算监督实际情况来看，我国人大常委会的预算监督存在先天不足。现行的预算监督是以预算法作为法律依据的，而我国《预算法》颁布于1995年计划经济时期，加上现行的体制因素，人大对预算的监督仍有诸多困难，总体上还属于一种疲软、浅层次的监督。而监督法对此没有做出突破性规定。尽管监督法规定了审查决算草案和预算执行情况报告等方面内容，但仍有漏项，如对政府债务、政府投资的项目、预算外资金、非税收收入，包括各种基金如何监督，监督法没有规定。
最后，法律责任制度设计缺失。纵观我国现有的法律法规，绝大多数都设有“法律责任”专章，而监督法却无此章节，也未规定违反监督法的行为应承担的法律责任。监督法明确规定人大常委会工作监督的对象是本级的一府两院的工作，以促进依法行政、司法公正，但法律责任追究机制缺乏。如根据监督法第37条规定，当出现提质询案的常委会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意时，“可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，受质询机关再作答复”，但该条没有规定常委会或者常委会组成人员如果对再次答复仍然不满意可以采取何种措施，以及如果不满意受质询机关应承担何种法律责任这些问题，不利于质询权的真正实现。
六、完善监督的建议
监督者应树立正确的监督理念。在我们这个行政权力主导的社会里，人们对监督还没有自信，行政机关更没有将自己置于人民力量之下的心理积淀并形成职业习惯。只有监督者转变旧有观念，树立正确的监督理念，主动行使监督权，才能使监督工作真正产生实效。人大及其常委会在监督工作中应自觉维护法律尊严，带头按照法定权限和程序办事，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究的行为，善于通过法律途径，推进社会公平正义，为贯彻落实科学发展观创造良好的法治环境。
建立人大监督效果保障机制。首先，提高监督者资格条件，严把入口关。鉴于人大常委会国家机构的特殊性，应不断提高各级人大常委会成员的自身修养和相应的专业知识水平。要保证监督的效果乃至于要做好人大的一切工作，应建立竞争性的监督主体产生机制，也就是国家权力机关组成人员应由竞选产生。
其次，在内容上细化。如在预算监督方面，要完善预算监督制度，增强预算监督的规范性。可从建立财政预算初审、预算审查批准和部门预算备案、预算超收收入使用的监督、预算审查监督工作制度等方面着手，对预算编制、执行、调整、决算、审查监督及责任追究等方面作出详细规定，进一步规范、明确人大及其常委会行使预算审查监督职权的范围、内容、程序和办法，保证预算审查监督工作的顺利进行。明确规定设区的市、县级人大常委会可以对省以下垂直领导的工商、税务、公安等部门及其派出机构的监督，以保证宪法、法律的遵守和执行。
再次，明确违反监督法的法律责任。要威慑和制裁违法行为，推动监督法的全面贯彻实施，就必须建立起完善的法律责任追究机制。建议在《监督法》中增设“法律责任”专章，明确追究责任的情形、责任追究方式、监督异议、责任追究、责成监督等内容，以确保监督法的贯彻落实。如果各级人大常委会不作为、不依法履行监督职权或“一府两院”拒绝接受监督、消极应付或阻挠人大监督等等，实际上就是违反了宪法有关“一府两院”由人大产生、受人大监督的规定，因此应承担宪法上的不利后果即宪法责任。具体而言，人大的监督应更着重于询问、质询、罢免、撤职、质询、撤销规范性文件等监督手段及程序的完善和充分使用。任何违反监督法规定的行为，原则上都应受到法律责任的约束和制裁。
宜州市卫生监督所 面临的困境和急需解决问题
卫生监督是国家依法管理卫生事务的一种方式，是国家法制建设和卫生事业中不可缺少的重要组成部分，卫生监督体系是执行国家卫生法律法规，维护公共卫生秩序和医疗服务秩序，保护人民群众健康促进经济社会协调发展的重要保证。一直以来，卫生监督在维护正常的医疗秩序加强食品卫生、环境卫生、学校卫生、职业卫生以及健康相关产品和场所的卫生监督，保护人民身体健康权益做了大量的工作，发挥了积极地、有效地作用。而我市卫生监督所于2005年底组建，但由于我市卫生监督体制改革不彻底、不配套、不完善，明显地存在着体制不顺、运行不畅、编制不落实等诸多问题，卫生监督一直处于非常尴尬的境地，尤其是即将在事业单位实施人员聘用制度改革，设岗定员，涉及到每个干部职工的切身利益，卫生监督所在职的市疾控中心编制的14名专业技术人员面临着低聘落岗，没能安心工作，大多感觉前途无望，甚至有联合回到CDC竞岗倾向，那将有致使宜州卫生监督工作缺位断档，给人民健康相关的公共卫生安全秩序保障带来极大隐患，后果不堪设想。为使我市卫生监督能按上级精神有效运行，激励卫生监督员认真履行职责，保障人民群众身体健康，我们认为，宜州市卫生监督体制已到必须再进行改革的关键时刻，因此，将宜州市卫生监督所困境情况汇报如下：
一、组建卫生监督机构尴尬
2005年底，我市没有将卫生防疫站人员一分为二的做法，而是撤销宜州市卫生防疫站更名为宜州市疾病预防控制中心，将宜州市药品检验所、宜州市卫生学校合并组建宜州市卫生监督所明确宜州市卫
1 生监督所。两个单位均隶属于宜州市卫生局，但卫生监督所为全额拨款事业单位，定编8个人员;疾控中心为差额拨款事业单位，定编62个人员(宜编〔2005〕
12、13号)。卫生监督所主要承担全市辖区的《食品卫生法》、《传染病病防治法》、《职业病防治法》等卫生法律法规所赋予的卫生行政执法任务，负责全市重大活动安全保障及公共卫生突发事件的查处。要全面履行法律法规所赋予的与人民健康密切相关的社会公共秩序和卫生保障工作，监管好全市食品、公共场所、学校、厂矿企业、医疗机构等行业8个人显得人力严重不足。要完成如此繁重的卫生监督任务，且又是从未从事过卫生监督工作无对口专业学历毕业人员，显然是很难完成如此繁重而技术性非常强的卫生监督执法任务，因此，市卫生局协调从疾病预防控制中心在编人员中原在卫生防疫站从事卫生监督人员14人调剂到卫生监督所从事卫生监督执法工作。
二、人员、编制尴尬
全所现有人员23人，其中借调宜州市疾病预防控制中心卫生专业技术人员14人，自聘3人，全所人员平均年龄为39.2岁。监督所在编9人，监督所在岗6人(其中2人为药剂士、1名妇幼医士，1名护士和2名工人)，借出3人(卫生局2人，广维医院1人)，2007年卫生监督所获准予以参照公务员登记(河人函[2007]227号)，调剂到卫生监督所14名专业人员没能予以参公，仍为疾控中心差额拨款事业编制，工资也由疾控中心发放。
三、人员聘用制改革的尴尬
随着事业单位人员聘用制度改革的进行，目前在卫生监督所上班疾控中心的14人，编制工资都在疾控中心，岗位却在卫生监督所，而又不能成为参公管理的人员，都有担心事业单位人事制度改革后自己不再享受到与职称相对应的待遇，而随着以后公务员管理单位的不断发展完善，自己又不是卫生监督所编制人员，最终还是得回疾控中
2 心上班，而疾控中心岗位又已人满，自己将无岗位，且14人均是40岁左右的人员，离退休年龄时间尚远，感觉到前途不光明无希望，都产生了要回疾控中心上班聘上一个稳定的岗位，目前有人已提出了书面申请，致使当前卫生监督工作出现了滑坡现象。假如疾控中心的14人都回到疾控中心上班，特别是作为卫生监督骨干科室以上人员，那卫生监督所将是空壳一个，那么国家颁布实施的有关卫生管理的10部卫生法律和诸多法规规章，在全市辖区内将无法得到贯彻实施，势必会由于监督不到位而发生重大公共卫生事件，宜州市的卫生执法形象乃至政府形象和经济建设发展会受到严重的影响，带来不可估量的损失。稳定卫生监督队伍意义非同寻常，如果没有很好的落实防控措施并监督落实，那后果将不堪设想。
卫生监督要走出尴尬的处境，对策一，对策二，对策三。
宜州市卫生监督所 二〇〇九年五月二十二日
从食品药品监督执法
探讨行政执法的内部监督机制
随着食品药品监督管理体制的建立和完善，如何创新行政执法理念，规范行政执法行为和完善行政执法监督工作，是摆在我们面前的一个严峻课题。建立和完善内部监督制约机制，实施有效的行政执法监督，才能更好地实现食品药品监管职责，提高依法行政水平，也是保证人民群众饮食用药安全，促进经济健康发展的一项重要措施。
开展行政执法内部监督，要从源头抓起，坚持标本兼治，制定切实可行的制度和措施，规范执法人员从政行为，严格责任追究，促进食品药监部门执法人员依法行政。
(一)从强化行政执法责任体系入手，提高制度执行力。完善食品药监行政执法内部监督机制，健全完善行政问责制、行政执法责任追究机制，将行政执法责任制考核与绩效目标管理考核结合起来。将责任追究与行政审批、执法检查、重大案件审理监督形式有机结合，用制度管人、管事、管权。切实强化食品药品安全责任制和责任追究制的落实力度，将行政执法责任考核结果作为行政执法人员执法水平高低、执法政绩优劣、责任履行好坏的重要指标之一。
(二)从健全行政执法监督的法规依据入手，积极探索防范风险长效机制。在当前国家局还没有出台执法内部监督相关规章的情况下，尽快制定出全市食品药品系统内统一的
行政执法内部监督制度，进一步明确行政执法内部监督主体、监督职责、监督程序和责任承担等问题，为执法监督工作提供有章可循、有据可依的制度规范，为依法履行执法监督职责创造良好的执法环境。建立党风廉政和行政执法“双风险”防范机制;建立“错案追纠”制度，防止滥用权力行为的发生，对在行政执法过程中办了错案或有过错的执法人员，依照有关规定追究其责任。实施内部监督预警督办制，纪检部门对违规问题或隐患问题直接向执法办案人员发出预警通知，进行防范或纠错整改，并对执法办案的全过程进行监控。
(三)从解决食品药品重点难点问题入手，在创新监督方式上下功夫。紧紧围绕食品药品监督系统执法工作的实际，突出重点，抓住难点，创新监督方法，加大执法监督力度，切实堵住腐败源头。做到“三坚持”，即：坚持聘请特邀监督员制度，坚持信访举报案件查处制度，坚持办结案件回访制度。要进一步完善回访等工作机制，变定期抽查和回访工作机制，为不定期的抽查和回访工作机制;要加强对案件自由裁量权的监督，特别是对重大案件的立案取证工作，执法监督部门必须派员参加，共同审核把关;要进一步完善交叉检查、执法巡查等工作机制。实行行政许可与行政处罚分离;调查与听证分离;处罚与收缴分离，建立相互制衡和权力监督的制约机制，防止权力独揽和权力滥用，规范权力运行行为。
(四)从执法办案全过程监督入手，在落实监督效果上见成效。执法办案全过程监督包括“事前”约束机制、“事中”动态监督机制和“事后”检查机制。严把执法办案“五关”，即立案侦察关、调查取证关、处罚裁量关、集中审核关、处罚执行关。采取定期检查、不定期抽查和专项调查三种方式，对作出的具体行政行为进行全面检查，发现问题及时纠正，对于工作中好的做法和经验及时总结和推广。强化社会监督机制，邀请人大代表、政协委员、特邀监督员不定期地开展执法监督抽查、行风评议、暗访服务对象等活动。注重发挥人民群众、新闻媒体、民主党派和各种社会组织的监督作用，针对工作中发现的突出问题或社会各界提出的意见建议，及时开展专项调查处理。同时，将办事纪律、廉政规定、违纪违法处理规定以及举报投诉的途径向人民群众和社会公开，接受群众监督。
(五)从加强执法队伍建设入手，清理临时执法人员，为食品药品监管提供永恒动力。在加强队伍建设方面，要分类别、有重点地对行政执法人员进行培训，同时清理调离临时执法人员，不断提高行政执法人员的整体素质和执法水平，要使执法人员了解和掌握本部门、本岗位贯彻实施的法律、法规和规章，熟知自己的法定职责和权限，不断提高他们的科学监管技能，充分发挥技术监督在监管工作中的“引擎”作用。同时，要不断提高执法人员依法决策、依法行政、
依法办事能力。通过“三个贴近”达到 “三个有效监督”。即通过贴近基层、贴近行政相对人、贴近食品药品监管工作，做到对食品药品生产经营企业的开办审批进行有效监督;对重要认证工作的全过程进行有效监督;对重要案件的办案全过程进行有效监督。
(六)从建立廉政教育体系入手，发挥廉政文化对食品药品监管的促进作用。采取启发式、互动式和立体式的多种教育形式打造廉政文化平台，一是创建警示教育平台。建立党员干部廉政(警示)教育中心，让广大党员干部到中心接受教育，通过讲党课、参观红色教育基地、到监狱接受教育等形式，增强廉政意识，筑牢拒腐防变的思想防线。二是创建典型示范平台。通过宣传先进人物的先进事迹，让先进事迹感染人、教育人，树立崇尚廉洁，鄙视贪腐的廉政文化。三是创建廉政风险防控平台，紧紧围绕食品药品监管工作职责，以岗位廉政教育为重点，针对权力运行中的风险和监管工作的薄弱环节，开展“岗位职责风险、执法程序风险、执法环境风险”等三大风险排查，找出风险点，制定防范措施，使廉政风险从“隐形”走向“公开”，让广大党员干部知风险、防风险、控风险，严格规范从政行为。
廊坊市城市管理综合执法局
关于对行政处罚行为实施监督检查的
工作报告
尊敬的各位领导：
欢迎莅临我局检查指导工作。
为做好此次行政执法监督检查自查工作，我局认真对照上级文件中的检查内容和标准，对全局2011行政执法工作进行了认真地自查。现将自查情况汇报如下：
一、加强组织领导，切实提高队伍整体水平
2011年以来，在市委、市政府的领导下，我局行政执法工作，以法制化为指导，以加强行政执法监督、落实行政执法责任制、强化行政执法案件办理和突出法制宣传培训为着力点，规范全局行政执法工作，提高了执法人员行政执法能力水平，做到了依法执法、组织制度、案件办理、普法宣传教育等各项工作的全面落实，取得了较好成效。
(一)组织领导和执法工作情况
1、我局是根据国务院法制办(国法函〔1998〕25号)和省政府办公厅(办字〔1999〕62号)的批复成立的，是全市主管城市管理的行政执法机关，我局于2001年7月正式成立，同时在全市全面开展了相对集中行政处罚权的工作，具有完全的行政执法主体资格。目前，我局共有八个执法大
1 队、十个机关科室，行政执法人员172人，其中法制科4人。
我局为加强行政执法工作工作的领导，建立了“一级抓一级，层层抓落实”的领导机制和工作机制，实行局领导主抓，分局、大队、中队各负其责。局督查监察科具体负责全局行政执法、监督检查工作，法制科负责法律、法规、规章执行情况进行监督检查和组织开展法制宣传工作。根据有关规定申领了罚没许可证，罚没许可证号为06000066，副本9本。
2、行政执法人员全部取得了省政府颁发的行政执法证;依据法律法规规定定期进行年审，并向市法制办备案。
3、我局在市政府门户网站和我局网站向社会公示了行政执法人员培训考试情况，并及时定期更新。
4、我局未超越法定权限进行执法委托。
5、为有效提高执法人员的法制素养，提高执法办案能力，我局积极组织开展的各种形式的法律知识培训，主要是：一是，利用每周五集中学习时间组织本单位执法人员开展法律知识学习或讲座活动，或进行执法经验交流，做好读书笔记和心得体会，以便提高全体人员的法制观念和执法水平，使执法人员做到人人会执法、个个会办案。二是，结合开展“三年上水平”活动，在执法人员中开展规范执法活动。形成规范执法的良好风气。法制科和督查科负责组织监查和抽查，切实在执法人员中形成良好的风气。今年，我局计划组
2 织执法人员法律法规培训24次，截至到8月底已实施12次，具体培训内容为：参加省市主办的法制培训2次，80人次参加;每月开展规划法、市容条例等专项执法培训5次，170人次参加;4月底进行的新执法文书培训4次，230人次参加;7月底新公务员培训一次，30人次参加。通过学习，全局执法人员法律知识学习积极性进一步提高，自觉学法意识进一步增强。
二、全面推进行政执法规范化建设，提高规范执法水平
(一)进一步规范行政执法行为。根据《廊坊市处罚程序规定》和我局制定的行政执法程序规定、案件回访制度、重大或复杂行政处罚案件集体讨论、法制审核工作规定等，严格执行廊坊市制定的“查、审、定、执、监”五分离制度。截止8月底，我局今年共有简易程序案件32件，一般程序12件，共计44件，实施违建拆除3起。
(二)在规范执法行为的工作中，严格实行我局制定的行政执法文书，加强规范使用和填写行政执法文书管理，规范档案管理，及时对法制员进行新文书使用的培训与引导，切实做到执法依据统一，执法标准统一，执法文书统一，执法程序统一。对于旧法律文书要及时送回，统一处理。
(三)在行政执法过程中，行政执法人员不少于两人，严格执行持证上岗，做到亮证执法，充分听取当事人的陈述、申辩并做好询问笔录;在收集证据时，同种类物品超过一定
3 数量时，采取抽样取证的方法。在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经负责人批准，先行登记保存，填写先行登记保存通知书并当场交付当事人;作出行政处罚决定后，制作行政处罚决定书载明当事人的姓名、处罚依据、救济途径等;当事人有听证权利的，要依法组织听证，保障当事人的合法权益。
严格实行“罚缴”分离制度，我局执法人员依法作出罚款的行政处罚决定后，被处罚人持行政处罚决定书到银行缴纳罚款，并出具省财政部门制发的罚没票据。
(四)我局严格执行“三步式”执法程序，在具体执法过程中坚持说服教育、限期整改和实施行政处罚，坚持“敬礼、亮证、告知、首次违规不处罚”处理各类违规行为。对于马路摊贩，摒弃简单驱赶手段，先后为2000多个流动摊贩提供了固定经营场所，既保障了困难群众生计，又维护了市容秩序。对于没收或者扣押的财产依法处理，2011年初至今，无罚没财物。
(五)我局下发了《廊坊市城市管理综合执法局行政处罚自由裁量权标准汇编》内容涉及行政处罚自由裁量权的工作要点、相关管理制度等，要求全局牢固树立规范行政处罚自由裁量权意识，深刻领会省、市的有关精神;《廊坊市城市管理局行政处罚自由裁量权细化标准》的出台，在操作上更加简单明了，提高了办案效率。
三、严格法制审核，提高办案质量
法制科积极履行案件审核职责，着力在加强行政执法文书制作和如何有效加强执法法制化上下功夫。一是进一步修订了行政执法文书。我们依据行政法规和行政执法“三步式”的要求，结合工作实践，进一步修订完善了过去已有的法律文书，从程序到实体，使案件更加完美。市法制办和省建设厅给予好评，并推广我局的一套文书。同时我局下大力探索执法案件审核评议程序和制度，严格执行《案件审核意见表》意见制度，进一步明确承办部门和法制部门审核人、负责人的职责和评审规范。同时，在审核执法案件过程坚持工作做到，仔细推敲每一字，掌握案件每一个脉络，保证程序和实体的准确、恰当。继续完善案件审核台帐制度，对每个案件的审核结果中存在的问题进行评估，研究探索工作疏漏多发、易发点，提出整改意见和工作建议，有效促进我局执法工作的顺利开展。2011年上半年，共审核案卷53卷，发现疏漏点等各类问题120余个，并及时向各大队提出了整改意见，使各大队对执法办案更有正对性，更有利于办好案件。
根据我局“以人为本、服务至上、和谐管理、文明执法”的工作理念，为促进行政执法责任制的有效开展，认真做好以下几方面的工作：一是，严格遵守法律、法规、规章赋予的权限、职责行使行政执法权;二是，依据法律、法规赋予的权利和处罚程序，严格审批、审核每一件行政处罚案件;
5 三是，督察监察科，加强对城管队员日常行政行为的监督检查;四是，抓好案例分析、法律法规学习、行政执法责任制教育等业务培训工作，以不断提高全体城管队员依法行政的法制意识;五是，深化完善综合绩效考评机制，实行千分制综合绩效考评，将城管工作细化量化，纳入目标管理考核，使考核的重点更加突出，标准更加合理，过程控制更细，结果运用更好，导向作用更强，考核结果予以公布;六是，做好社会宣传工作，自觉接受社会的监督，对于举报案件和责任人及时查清处理;七是，抓好干部、职工的党风廉政建设，落实《党风廉政建设要求》，树立廉洁、务实、高效的机关形象。
四、推行政务公开，提高执法透明度
落实廊坊市行政处罚“三公开”制度，即标准、程序、结果三公开。行政权力得到公开透明，群众满意度明显提升。通过依法梳理，实行政务公开，向社会公示与公民、法人和其他组织利益密切相关的办事内容、条件、程序和投诉渠道。公开的内容做到了合法、完整、规范、具体、统一和有效。
我局自觉把执法行为置身于社会的监督之下，积极开展“五公开”活动，即办事程序公开、城管政策公开、行政许可公开、工作人员身份公开、办事结果公开。在省住建厅网站、市政府门户网站、局网站上予以公示，上半年共公开、公示信息70多条，做到了政府信息的公开的及时，确保“阳
6 光行政”工作的稳步推进。
二○○一一年九月十四日
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