银行监管文件解读

第1篇：银行监管文件解读

一号文件的历史性解读

2月8日，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》作为2004年中央一号文件，正式公布。

人们不会忘记：从1982年至1986年，中央连续出台了5个关于农村工作的“一号文件”，激发了亿万农民长期被压抑的积极性，开创了我国农村发展和改革的新局面。此后，在广大农村干部群众心目中，“一号文件”成为象征解放和发展农村生产力的专用名词。

时隔18年后的今天，党中央、国务院又发出了关于农业和农村工作的第六个“一号文件”，处于“真穷、真苦、真危险”境地的农民高兴地说：“一号文件又回来了。”

第六个一号文件为什么把促进农民增收、解决“三农”问题作为主题?“一号文件”为什么在18年后重新出台?如何正确地全面地贯彻落实这个文件?本刊编辑部邀请吴象、王郁昭、张广友、陈大斌、宋洪远、白南生等农业问题的专家座谈，试图对这些问题作一解答。

一号文件的八大“亮点”、四大主题和两个突出关键词

18年后，中央再次把“三农”问题作为中央一号文件下发，让农民增收成为文件的主题，是在农民收入增长缓慢、城乡居民收入差距不断扩大这个大背景下作出的战略决策。文件传递了一个明确的信号：那就是党和政府高度关注着“三农”问题，党和政府十分关心着广大农民的根本利益，党和政府时刻惦记着9亿农民的增收问题。这些，在这个让农民感到非常亲切的文件中都有所体现。

“一号文件的政策之多、力度之大相当少见，是多年来含金量最高的一个关于农业和农村政策的文件。”“含金量”在何处?与会者议论纷纷，具体总结出带有创举和突破的八大“亮点”：

亮点1财政支农力度前所未有

降低农业税税率、取消除烟叶外的农业特产税，将新增财政支出向“三农”倾斜，传递出国家鼓励农民种粮食的重要信号，在统一城乡税制的政策目标方面迈出了重要一步。

亮点2突出重点，抓粮食主产区农民增收

多年来，粮食主产区的粮食产量占全国的70%左右，抓住了主产区，就稳住了全局。今后，中央将启动规模宏大的优质粮食产业工程;对推广良种给予补贴，对主产区农民购置大中型农机具给予补贴;建设高标准基本农田，提高粮食综合生产能力等。

亮点3改革粮食流通体制，实行对种粮农民的直接补贴

目前大家对粮食流通体制改革的认识逐渐一致，即要逐步地走向市场。但问题是，在目前粮价较低的情况下放开粮食市场对农民造成的损失怎么办?中央经过认真考虑，提出对种粮农民进行直接补贴。从现有的粮食风险基金中拿出不少于三分之一用来直接补贴粮食主产区的种粮农民。现有的粮食风险基金约302亿元，即拿出不少于100亿元对13个粮食主产区的农民进行直接补贴。非粮食主产区也有粮食风险基金，也要拿出一定的资金对种粮农民进行补贴。对此，国务院也将研究出台专项文件。

亮点4民工成为产业工人的重要组成部分

文件强调了“进城就业的农民已成为我国产业工人的重要组成部分”。这种提法在中央文件中提出尚属首次。文件里，关于保障降低农民外出就业门槛，保障外出就业农民的合法权益，提高他们的就业能力都有非常明确的政策要求。从2000年第五次人口普查看，二、三产业中就业的员工有46.5%是农业户口，目前这个比重还在继续提高。即使使用2000年的数据，在服务业中，农业户口的从业人员也已占到52%，加工制造业中超过60%，建筑业尤其是建筑工人占79.8%。由于我国农村社会事业发展滞后，大多数农民工没有受过好的科技文化教育和职业技术教育，在当前城镇就业人员越来越多地从生产第一线退出的情况下，进城的农民工短期内又很难成为熟练工种，如果不注意提高农民工的职业技能，不仅不利于增加农民就业机会，提高收入水平，最终也将严重影响我国的产业竞争力。因此，文件顺应时势，提出重新审视我国社会结构变迁中人口结构和就业结构发生的巨大变化的问题，并将加强对农民工的技能培训作为重要的战略考虑。

亮点5发展农村二、三产业，壮大县域经济

乡镇企业的蓬勃兴起，是1984年中央继一号文件又批转农业部的报告(即45号文件)而注入活力的。其“异军突起，短短几年飞速成长”(邓小平语)，主体规模和就业人员几乎与国有企业相等，创造出了出人意料令人惊喜的“工业奇迹”。如果说联产承包是在计划经济体制内创造了一个商品经济的细胞，成为改革的第一推动力，那么乡镇企业则引起生产要素的横向流动，使城乡分割的森严壁垒受到一次又一次剧烈的冲击，从而使改革不可逆转地走向市场经济的总目标。乡镇企业发展到现在，已转移了1.3亿农村劳动力。文件强调要进一步发展乡镇企业。不论所有制，不论规模大小，只要企业符合保护生态环境、合理利用资源和安全生产的基本要求，就应该促其发展。

亮点6征地制度改革引人注目

我国法律虽然明确规定只有公益性用地才可由政府征用，但目前公益性用地和经营性用地事实上基本没有区分。其后果至少有三：由于公益性征地的补偿标准很低，征地范围被扩大后，农民在失地之后普遍得不到足够补偿;经营性用地通过政府形式强制征用，破坏了市场经济的秩序;政府变相成为经营主体后，背离了其职能，对土地的管理陷入盲区。因此，无论对于农民的市场主体地位的确立，还是对于政府职能转变，这次征地制度改革的意义都非常重大。

亮点7农村金融体制改革，对县及县以下金融机构支持农业作出硬性规定

文件明确了县及县以下金融机构支持农业的义务，要求其必须拿出一定比例用于该县农业和农村经济的发展。应该说这是一个相当大的动作，是一个新的创举。

亮点8进一步推进农村税费改革

突出的有两点：一是农业税降低1个百分点，同时取消农业特产税。减负也是增收，预计这两项加在一起，可以让农民减轻负担70亿元。二是加快税费改革的配套改革，包括基层机构精简、人员精简、农村教育资源的重组和合理利用等。

从总体上来说，一号文件可圈可点的地方还很多。与会者分析说，从文件来看，共分9大部分，围绕着促进农民增收这个主题进行了近万字的论述，文件主要突出了4大主题。

第一大主题，文件在第一和第八部分对如何解决农民增收中的两个难点和重点进行了阐述。要集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增收。继续作好扶贫开发工作，解决农村贫困人口和受灾地区群众的生产生活困难。

第二大主题，关于农民增收的具体途径，文件指出：一、继续推进经济结构的战略性调整，进一步向农业的深度和广度进军，挖掘农业内部农民增收的潜力。二、发展农村二、三产业，使更多的农民就近转移到二、三产业，增加农民收入。三、着眼于整个国民经济，让农民通过进入城镇就业获得收入。

第三大主题，文件的第五、六、七三部分，对如何为农民增收创造好的环境和条件作了重点阐述，主要包括三个方面：一加大各级财政对农业和农村各项事业的开支。二国家固定资产投资继续向农业倾斜，加强农村基础设施建设。三为农民增收减负提供体制保障，要重点抓好4项改革：第一，改革征地制度。控制征地规模，尽量少占用耕地，占用之后必须妥善安置农民，并对其进行合理补偿。第二，深化粮食流通体制改革，实行对种粮农民的直接补贴。第三，继续推进农村税费改革，在农业税降低1个百分点的同时，取消农业特产税。加快税费改革的配套改革，精简基层机构、人员，对农村教育资源的重组和合理利用。第四，改革和创新农村金融体制，农村信用社改革2004年将在总结试点经验的基础上逐步向全国推开。

第四大主题，要把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重。文件的最后部分强调要加强党对促进农民增收工作的领导，确保各项增收政策的落实。

此外，与会者还指出，第六个一号文件的关键词有不少，但这样两个关键词尤为突出：

1、科学的发展观。中国经济增长很快，但城乡之间、区域之间、经济和社会之间等，都还存在着一些不够协调的问题。农民是中国最大的社会群体，农民的收入上不去，不仅影响农业、农村的发展，而且影响国内市场的扩大，最终必然会制约整个经济的增长速度。因此，高度重视农民的收入增长问题，实际上是体现了全面、协调、可持续的发展观。

2、正确的政绩观。农民占中国人口的大多数，农民不富裕，整个国家就不可能富强。因此，真正的政绩不在于GDP的增长速度有多高，不在于搞了多少漂亮的大工程，而在于这一切是否能够带动广大农民持续地增加收入、不断地提高物质和文化生活水平，这才是中国实现现代化过程中的关键之所在。因此，文件所提出的正确的政绩观，既考虑到中国农民的数量庞大，增加农民的收入显然只能是一个逐步渐进的过程这一事实，又提醒基层甚至是地方官员要踏踏实实地为农民做事。

文件上述的八大“亮点”、四大主题和两个突出的关键词说明，第六个一号文件不但抓住了当前农业和农村工作的关键，也代表基层广大干部群众的迫切要求。它的出台，是与当前农村所面临的严峻形势和新一届政府的重农思路密不可分的。

目前农村所面临的严峻形势

改革开放初期的5个“一号文件”，反映了广大农民的厚望和心声，记载了中国农村改革的历史进程和前进步伐。几千年温饱不保的中国农民，在历史的瞬间，越过了贫困，从温饱线上逐步向小康迈进。然而，在新的历史时期，“三农”问题再次面临一个新关口。以向朱基总理写信反映“三农”问题而广为人知的李昌平，把他在农村从事基层领导工作所体会、观察到的问题，概括为“农民真苦、农村真穷、农业真危险”一时成为概括“三农”问题最经典的名言。在这三个概括中，对农业是否危险或许还存有一定的争论，但农民真苦、农村真穷，却是普遍公认的事实。以至于从朱基总理到温家宝总理，都曾在不同场合多次强调，如何增加农民收入，是他们最关心也最忧心的问题。

为什么会出现这样的局面?这些与农民打了多年交道、对农村有深入研究的专家们，从农村历史的发展给出了答案。

作为改革开放时期新华社国内部副主任、曾长期负责农村报道的陈大斌认为，第一，改革之后，农村迅速发展，商品率提高，农业生产由自给半自给经济向商品经济转变。而这时农产品流通体制却还是计划经济的老一套，粮油棉由国家统购统销，其他多种产品也是计划收购。这就造成了流通渠道的梗阻。从1985年起国家实行流通渠道体制改革，但这项改革经历了曲折反复之后，至今也没有完成，致使农民不能顺利走向市场。农民不能顺利走向市场，体制有责!第二，家庭联产承包责任制确立后，按照原来的设想，新的农业体制是有统有分，统分结合的双层经营体制。但事实上，一直受“大集体”压抑的农民，根本没有那种兴趣。所以当时层层上报设立了多少多少个经联社、合作社，但实际上是农户各自经营。这种千家万户各自经营的方式，与大市场的要求极不适应。农民不了解市场，往往是看邻居。本村当年种什么赚了钱，明年就跟上种什么。结果是，今年市场上的稀缺产品，明年就“过剩”，农民吃尽了苦头。

改革开放初期积极倡导包产到户的安徽滁县地委书记王郁昭，则从改革开放所经历的两个大的历史阶段谈起，试图给出一个答案：

改革开放的第一个历史阶段的重点是在农村，也就是1978-1984年这个时期。第二阶段从1985年开始，改革的重心逐步转向城市。从两个阶段的发展来看，却出现了迥然不同的结果。

他分析说，改革的中心转向城市之后，由于城市和农村的改革交织在一起，出现了一些新的碰撞和磨擦。首先，误认为农村富裕起来了，因而各方面通过种种办法向农村、向农民伸手，农民负担不断加重;同时，国家继续采取剪刀差的办法从农村积累资金，用于城市建设、工业建设。税制改革虽然取得了很大成绩，但对县以下财政收入压得太紧，只占全国财政收入的21%，却供养了69%的国家工作人员，农村公共财政开支严重不足。本应由国家负担的义务教育和公共卫生事业却要农民负担。上面随意开口子，要下面给钱，为了维持基层政权的正常运转，在无奈的情况下，下面只有向农民伸手，因而乱收费、乱摊派、乱集资现象屡禁不止。再加上农村机构膨胀，人员增加等多方面的原因，农村改革初期农民得到的实惠一点一点地被收回了。

王郁昭指出，城乡二元结构的长期存在，大批剩余劳动力滞留农村，农民不能充分就业，因而农民收入增长缓慢，农民物质和文化生活水平下降。特别是中部粮产区，有的年份还出现了负增长，农民种粮积极性严重受挫，因而造成粮食连年减产，对国家的粮食安全和市场供应产生了不利的影响。

本社副社长吴思80年代曾长期在农业部门工作，他用经济学上著名的“恩格尔系数”从更深一个层面揭示其原因：

农业和农民在整个国民经济中的地位下降，这是不可避免的历史趋势。工业化和现代化的结果，必定造成食品开支在家庭总开支的比例下降，即所谓恩格尔系数下降。总不能老花百分之六七十的钱填肚子。于是搞饭吃的人也要从百分之六七十下降到百分之三四十，人数下降，收入就会下降。这是三农问题发生的基本历史背景。问题在于，在此过程中政府起什么作用?第一，是消除城市化的障碍，还是设置障碍给农民添麻烦上枷锁?第二，留在农村的务农人口，已经很穷了，是帮助他们，还是继续搜刮他们?这两个问题是政治性问题，是可以通过政策进行调整的。

吴思将这两个问题称之为政治性问题，事实也的确如此。中国的改革进行了20多年了，经济体制改革已经取得了举世瞩目的成就，但政治体制改革却相对滞后，在农村尤其如此。三农问题的实质和要害是什么?就表面现象来看，主要体现为农民的贫困、农村的凋敝和农业的衰退问题。但背后因素是什么?本社社长、在新闻界有“农民记者”称号的杜导正认为，说到底还是政治体制改革滞后的原因。他分析说：

为三农问题奔走呼号的同时，几乎所有的人都忽略了《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国农业法》、《农村土地承包法》。这三部法令，基本上构成了我国农业法律制度的“三驾马车”。应该说是农村政治体制改革的成果。政治体制改革的滞后，不但使农民没有法律依靠，而且使农村机构臃肿膨胀。据报纸的报道，在一个30万人的小县，财政供养人数高达1万多人，通过乱收费供养人数达5000多人。从某些方面来说，成为三农问题突出的一个重要症结所在。

上述专家的种种分析表明，历经20多年的改革开放，我国农业发展和改革进入了一个全新阶段。这是我国农业结构加快调整的时期，是农村改革不断深化的时期，但不容讳言，同时也是农民增收最困难的时期。

新一届政府的重农思路

农村所面临的严峻形势，也引起了党中央、国务院的高度关注。

1993年以来，中央每年召开一次农村工作会议、每年出台一个关于农业和农村工作的文件，已经成为惯例。但2003年却先后召开了两次中央农村工作会议，下发了两个文件，为20年来所仅见。

新一届中央刚刚选举产生不久，为准备2003年初的中央农村工作会议，中央政治局和中央政治局常委会专门召开会议。在2002年12月28日的中央政治局会议上，新一届中央政治局就提出，要更加关注农村，关心农民，支持农业，要把“三农”问题作为全党工作的重中之重。这为2003年年初召开的中央农村工作会议作了非常重要的铺垫。

为简化会议程序，中央在1997年作出规定，各个行业、部门的会议，除分管领导外，中央领导一般都不出席和讲话。2003年初，新当选的总书记胡锦涛出席中央农村工作会议并作重要讲话，这在一定程度上突破了惯例。胡总书记在会上的“全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村”这句话后来被广泛引用。这也解释了总书记到会作重要讲话的深层原因。因此可以说，2003年从上到下对“三农”问题的重视程度比以前提高了。

2003年底，第二次中央农村工作会议召开。从表面上看，这一方面是出于对1978年12月22日十一届三中全会原则通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》拉开农村改革序幕的纪念，另一方面也由于2004年春节是在1月份而使会期提前。但更深层次的原因是，中央经过认真的分析和研究后认为，2003年在遭受非典和多种自然灾害的影响下，农业和农村保持稳定发展，目前的局面来之不易，很多经验值得认真总结;同时，近几年来农民收入持续增长缓慢，已成为影响农村乃至整个国民经济全局的重大问题。农业和农村工作从长时期的“基础地位”，到近几年的经济工作“首要位置”，再到现在的全党工作“重中之重”，四个字的变化，反映了新一届中央领导集体对解决“三农”问题的高度重视。一号文件时隔18年重新回来，就是这种高度重视的最好体现。

现任农业部农村经济研究中心副主任、参与这次一号文件起草的宋洪远，详细地介绍了一号文件出台的过程：

一号文件的出台，主要基于以下三点考虑：一是当前和今后一个时期农民增收形势依然严峻;二是农民增收问题事关全局，农民收入上不去，不仅影响农业、农村、农民，而且影响整个经济发展和社会稳定的全局;三是2003年中央3号文件、中央经济工作会议、国务院农业和粮食工作会议，已经对2004年和今后一个时期的农业和农村工作做了全面部署，因此，2004年中央一号文件的主题可以更加集中一点。

2003年9月30日，文件起草组成立。文件起草组由中央9个部门和地方的有关人员参加。他们中，既有德高望重的专家、思维活跃的学者，又有来自各部门和地方经验丰富的领导干部。

在文件起草的过程中，新一届领导集体为掌握全面情况，深入乡村农户、田间地头调查研究。

2003年10月1日至4日，胡锦涛来到湖南农村，深入到田间地头，与农民亲切交谈，希望大家加快农村各项社会事业的发展，不断推动增加农民收入目标的实现。他强调，粮食问题是关系经济安全和国计民生的重大战略问题，任何时候都不能有丝毫的松懈。要严格耕地保护制度，保护和加强农业尤其是粮食生产能力;依靠科学技术，挖掘粮食生产潜力;完善政策措施，充分调动粮食主产区和种粮农民的积极性，确保国家粮食安全。

12月12日至17日，胡锦涛专程到河南、山东两省调研。他每到一地，都同当地干部群众一起探讨如何促进农民收入较快增加。

山东、河南两省是粮食主产区。胡锦涛非常关心这里的粮食生产情况和农民增收途径。他要求各级党委和政府切实把增加农民收入作为农业和农村工作的中心任务，坚持多予、少取、放活的方针，采取综合措施，加大工作力度，有针对性地解决农民增收面临的突出问题。

同时，温家宝等国务院领导也多次就农民增收等问题进行调研。

2003年12月初，温家宝在听取文件起草组汇报时强调，当前农村经济中的突出问题仍然是农民增收困难，特别是种粮农民收入增长缓慢。要认真贯彻党的十六届三中全会和中央经济工作会议精神，从维护广大农民群众根本利益、实践“三个代表”重要思想的高度，进一步增强做好农民增收工作的紧迫感和主动性。而具体主持文件起草工作的回良玉副总理，则对文件框架和主要内容提出指导性意见。宋洪远说：

文件起草过程中，回良玉副总理专门召开三次座谈会，分别邀请有关专家学者、部分老同志和部分省主管负责同志座谈分析农村形势，听取他们的意见。回副总理用两个“最”描述当前农业和农村经济的形势。“第一个‘最’是，现在是改革开放以来农民增收形势最严峻时期;第二个‘最’是，当前农业和农村发展面临的最根本最突出问题，是农民增收难。文件把农民增收作为主题，是非常必要的。”

他强调，农民收入长期上不去，不仅影响农民生活水平提高，而且影响粮食生产和农产品供给;不仅制约农村经济发展，而且制约整个国民经济增长;不仅事关农村社会进步，而且事关全面建设小康社会目标的实现;不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题。

文件起草组按照中央领导同志的要求，始终把握这样几条原则：1、注意保持农村政策的连续性和稳定性，同时，按照与时俱进的要求，认真研究新情况、解决新问题;2、力求主题鲜明而集中。文件研究提出的有关政策措施都与农民增收有直接或间接的关系;3、力求政策实惠而有操作性。农民最讲实惠，农村工作也最讲实际。中央关于促进农民增收的大政方针已很明确，现在关键是要拿出力度较大、实实在在、具有较强操作性的政策措施，并落实到具体的实际工作中;4、力求重点明确而突出。政策支持的着力点突出粮食主产区和种粮农民，近几年，农民增收难主要难在主产区，粮食生产不稳定很大程度也在主产区。主产区现在面临的困难较多，需要国家给予更大的政策支持。

据悉，由回良玉副总理领导的起草小组分3个层次：一是领导班子，由各有关部门的部级领导同志组成，负责研究确定文件的重大问题;二是各有关部门的司局长，负责各部门之间的协调;三是工作班子。

在文件起草过程中，各种各样的协调不下二三十次。文件组各个层面都多次组织座谈会。宋洪远提到的回良玉副总理亲自主持召开的三次座谈会：第一次，请农业和农村方面的专家，听取他们的意见和建议。第二次，邀请德高望重、长期从事农业工作的老领导，包括部长、书记、省长,听取他们的意见。第三次，召开部分省区市主管农业的副书记、副省长座谈会。文件起草班子也多次进行调研，召开部分省区市的农业综合部门负责人座谈会，听取他们的意见。

调研、讨论、修改，再调研、再讨论、再修改，一号文件越来越成熟，措施越来越具体。

12月3日，温家宝主持召开国务院第31次常务会议，审议了《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见(送审稿)》，对集中力量支持主产区发展粮食产业，促进种粮农民增加收入等9个部分表示原则同意。

12月18日，胡锦涛总书记刚从山东、河南农村结束考察返京后的第二天，中央政治局常委会举行会议，同意将农民增收作为2004年中央一号文件下发。

新年伊始，反映9亿农民心愿的中央一号文件终于出台了。

与会者在对一文件叫好的同时，对于如何将这些给农民好处的条款落实到位，也提出了自己的看法。

文件的生命在于落实

“文件的生命在于落实。无论多么好的文件，不能落实都是空话”。谈到这个问题时，曾推动安徽农村改革，后来担任国务院农村发展研究中心副主任的吴象脱口而出。他回顾历史说：

中央关于农村工作的前五个一号文件，给了农民自主权，给了农民实惠。但是就在那时候，也出现了“一号文件很好，二号文件好狠”的问题。所谓“二号文件”，是农民对政府部门规定、条例的统称。一般说来，中央的政策要通过各职能部门才能贯彻执行，这些职能部门所出台的二号文件，比中央的一号文件要重要、要直接、要管用，因为他们是直接管农民的。在当时，中央是注意到这一问题的，在第三个一号文件中曾专门指出：对于类似的“二号文件”，各部门要清理、撤销、纠正。当然，有的办了，有的却硬顶着。现在流行的“上有政策，下有对策”这句话，也就是在那时开始流行的。

谈到第六个一号文件的落实问题，吴象认为，对落实过程中的阻力也要有清醒的认识。他说：

尽管党中央对三农问题当成工作的“重中之重”，而且这种看法也深入人心，但是，这并不意味着文件就能得到很好的贯彻落实。旧观念、旧体制的阻力仍然不可低估。像八十年代那样公开站出来唱反调的人，大概不会再有了。但在一片叫好声中暗中抵制的，肯定大有人在。

按以往习惯，被人们批臭了的“二号文件”总是阴魂不散要“表演”一番，这又不免令人担心：中央“促进农民增加收入”的措施，会不会被某些地方打“折扣”。犹记得，前些年中央主要媒体还发表了《一号文件要管二号文件》著名评论。其主要精神，就是要求各地的土政策不能取代中央一号文件的大政策。

吴象认为，在基层农村，这种“二号文件好狠”的现象是与利益挂钩的。他分析说，“三农”问题的积累和加剧，年深日久，非一日之寒，各级各地方各部门和基层干部形成错综复杂的利益关系，往往把应该给农民的钱截留了，扣押了，吞没了。有的地方，有的部门甚至以“支援农民、救助农民”的名义来剥夺农民。只要上面有什么新的任务布置下来，他就能把权力的手伸得更长一些，到农民的口袋里去捞。

熟知农村情况的杜导正，很赞成吴象的分析。他接着说道：

前两天新华社记者报道说，记者去采访一号文件落实情况，有的正层层下发文件。怎么落实?记者问县委领导，回答是“等研究后再定”。记者再问村里的领导，领导回答说：“几项重要工程都忙不过来，哪顾得上什么一号文件。”另一则报道说，四川成都派干部下乡整治“歪嘴和尚”，发现全市900多个行政村，违背国家和省市政策而规定的“土政策”，竟有1087项之多。为何有些部门总是乐此不疲地制订“二号文件”?我同意吴象的分析，关键还是利益问题。出台“二号文件”的部门、政府，说白了就是希望执行大政策的过程中，实现部门的小利益，因此要彻底清除“二号文件”，关键在于能否清除小部门的利益。否则落实政策从何谈起?应该清醒地看到，“一号文件”只是一份纲领性的文件，文件精神的真正落实、“三农”问题的真正解决，不但需要细致、扎实、艰苦的工作，也需要更广泛的参与和支持。

“我很担心长期以来下面所形成的一些规则，阻碍一号文件的落实。”在农业部工作、老是下农村基层了解情况的白南生，对一号文件能否落实也有着自己的看法。他赞同上述的分析，并谈了自己所了解的情况。他说：

一号文件很好，但是实际遵照执行还是仅停留在口惠上，的确与农村基层干部有直接的关系。农村基层干部有一套自己的规则，要让中央文件的精神能深入落实下去，必须打破基层的一套规则，首先要打破利益上的关系。这就需要体制上的改革。

对于基层的一套规则，农民曾有一个形象的比喻：“七顶八顶大盖帽，来管一顶破草帽”。这个比喻，既隐喻了农民的辛酸，也道出了“二号文件”甚至“三号文件”以立法的形式保护自己的既得利益的实情。在部门利益不仅没有理顺反而得到强化的情况下，以部门文件和部门立法来规范农村社会经济秩序的结果，必然使中央良政变成地方恶政。这意味着，整个制度环境需要重新建构。而这一内容，也没有进入决策视野———当然，不能要求一个文件把这么多年来积累的问题全部解决。由此说来，与会者所提出的从体制上改革，的确是道出了一号文件能否全面落实的关键所在。

从历史上看，从1982年到1986年，中共中央、国务院连续五年都发出一号文件，其对农村高度的关注和政策的连续性，强力肯定、推动了农村和农业的改革，形成了农业持续发展、农民普遍增收、农村充满活力的大好局面。在这个过程中，五个一号文件固然发挥了极其重要的指导、动员作用，但更重要的作用，还在于其顺应了社会发展的大势，为农业改革发展破除了体制和制度上的障碍，使农民、农村所蕴涵、压抑多年的活力、动力、潜力喷薄而出，势不可挡。时至今日，“三农”问题再次陷入困局，其原因也不在于中央少发了一号文件，而是中国社会发展至今，一系列新的情况构成对农业发展、农民增收的新的约束条件，那些“二号”、“三号”文件甚至成为新的体制和制度的障碍。在这种情况下，寻求“三农”问题新的解决之道，实际上就意味着一场农业变革和更广泛的社会变革。

取得这样的共识后，与会者围绕农村体制的改革畅所欲言。曾亲历安徽农村改革、后任《农民日报》总编辑的张广友分析说：

新的一号文件直接以“促进农民增加收入”为标题和核心内容，并提出多项具体措施。这其中既有挖掘农业、农村内部潜力的措施，也有加大对农业生产和农村发展的扶持力度、搞活农产品流通，及鼓励、帮助农民进城务工等多项措施。而后一类措施的落实和实现，不但与中国社会的整体发展互为因果，而且必然与城市居民之间产生各种直接或间接的利益关系。比如不管是加大对农业生产和农业基础设施建设的财政支持力度，还是放开农产品价格，都必然意味着城市与乡村、农业与非农业人口之间的利益调整。这个利益关系的调整，必然涉及到体制的改革。这就既需要党和政府的决心、勇气、智慧，也需要包括城里人———可能尤其是城里人———在内的每个人的理解、支持，甚至某种牺牲。

王郁昭同意张广友的分析，他把工业和农业、农村和城市的发展，比作国民经济发展的“两个轮子”，只有协调一致，才能解决好城乡矛盾、地区之间的矛盾、经济与社会发展的矛盾、人与自然之间的矛盾。他强调指出：这些矛盾的主要方面都在农村。这些矛盾即“三农”问题解决了，农民的收入不断增加，逐步走上富裕，走上了统筹、协调持续发展的路，其他各种矛盾都会迎刃而解。

陈大斌认为，只有从体制上进行改革，才能切实解决农民的负担。他说：

为农村减负，中央早已三令五申，也曾出台不少规定，但成效并不大。为什么?因为乡村两级干部过多，而且大多数要农民供养。只有通过基层政权的体制、机构改革，建立起精简高效的基层政权、服务体制，大量减少“脱产干部”，农民的负担才能减轻。第六个一号文件的确提出了许多减负措施，力度不小。但如果不进行基层体制改革，真正实行起来也难。即使这些方面的负担减下来了，只要那么庞大的吃饭队伍还在，税不许收了，但肯定又会生出新名堂，再收其他名目的“费”。基层政权的体制、机构改革才是“釜底抽薪”之举。

从第六个一号文件的内容来看，虽然关于农村体制的改革从总体上论述不多，但文件始终把解决“三农”问题，纳入整个经济、社会发展的“大盘子”统筹考虑，体制上的改革实际上也呼之欲出。与会者的上述议论，正是顺应这一思路来的。

20多年前，为中国农村改革迈出第一步而付出巨大努力的万里，在晚年回忆当年农村改革所走过的历程时说：

有中国特色的社会主义怎么搞?谁知道!还不得“摸着石头过河”。石头是什么?就是实践，就是群众，就是要到实践中去摸群众的意愿，群众的要求，摸清历史的脉搏，历史的趋势。这是我们的传家宝，但长期的“左”倾错误使我们把它弄丢了，农村改革中把它恢复起来，发扬光大，所以搞得比较成功。这是一条十分重要的经验，以后千万不要再丢了。

虽然现在农村改革的形势与当年不可同日而语，但农村所面临的严峻形势必须要改革，则是人们的共识。第六个一号文件来自于实践，来自于群众的需求，在执行过程中，同样也需要“到实践中去摸群众的意愿，群众的要求，摸清历史的脉搏，历史的趋势”。从这个意义上说，万里所谆谆告诫的这一条党的“十分重要的经验”，依然需要人们尤其是基层干部挂怀在心头。

犹记得，20年前那令人难以磨灭的一幕：

1984年10月1日，在天安门广场热烈庆祝建国35周年盛大游行中，当一列农民游行队伍高抬“中央一号文件好”七个金色大字的巨幅标语牌走过检阅台时，广场上顿时欢呼起来，人们齐声高喊：中央一号文件好!农民那开心的笑脸历历在目，人们那欢呼的激荡言犹在耳。

如果说，20年前的五个“一号文件”，使凋敝的农村走向繁荣，那么，今天的第六个“一号文件”，则是在全面分析了农业新阶段的内涵和特征后，推动现代农业加快发展、实现历史性跨越的又一次政策创新。它所蕴含的城乡结合、协调发展的科学发展观，是全面建设小康社会的一个根本要求。

农村发展和农民生存状况牵动着中国人的心，也牵动着本刊编辑部和与会专家学者的心。《人民日报》在为第六个一号文件所发表的社论中号召，“要举全党全社会之力，千方百计促进农民增收，各行各业都要拿出实际行动来，真情关爱农民，真诚对待农民，真心帮助农民，努力营造支农护农的良好氛围，尽快实现农民增收的新突破，开创农业和农村发展的新局面。”本刊在浓浓春意中召开的这个座谈会，也是响应这一号召之举。作为个人的一管之见，不论全面还是片面，都饱含着对农民和农村摆脱“真穷、真苦、真危险”处境的拳拳之情。

春天孕育着希望，让农民亲切的第六个一号文件与季节一道，催生着生机勃发的大地。人们有理由期待着，中国的农村改革再次迎来沉甸甸的丰收;我们有理由期待着，农民那久违了的开心笑脸，那热烈欢呼的激荡声音，重新成为定格在历史上的一幕。

作者：余广人

第2篇：2013年中央一号文件解读

2013年中央一号文件主要内容

· 中共中央 国务院关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见(全文)

· 导言

· 2013年农业农村工作的总体要求

· 一、建立重要农产品供给保障机制，努力夯实现代农业物质基础

· 二、健全农业支持保护制度，不断加大强农惠农富农政策力度

· 三、创新农业生产经营体制，稳步提高农民组织化程度

· 四、构建农业社会化服务新机制，大力培育发展多元服务主体

· 五、改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利

· 六、改进农村公共服务机制，积极推进城乡公共资源均衡配置

· 七、完善乡村治理机制，切实加强以党组织为核心的农村基层组织建设

2013年农业农村工作的总体要求

2013年农业农村工作的总体要求是：全面贯彻党的十八大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，落实“四化同步”的战略部署，按照保供增收惠民生、改革创新添活力的工作目标，加大农村改革力度、政策扶持力度、科技驱动力度，围绕现代农业建设，充分发挥农村基本经营制度的优越性，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，进一步解放和发展农村社会生产力，巩固和发展农业农村大好形势。

来源：新华社 2013年02月01日

陈锡文、唐仁健介绍发展现代农业等情况

时间：2013年2月1日上午10时

地点：国务院新闻办新闻发布厅

内容：中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文和中央农村工作领导小组办公室副主任唐仁健介绍加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的有关情况并答记者问。

[郭卫民]：女士们、先生们，大家上午好，欢迎大家出席今天的发布会。《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》于昨天正式发布了，今天我们很高兴请来了中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文先生来向大家介绍关于加快发展现代农业、进一步增强农村发展活力的有关情况，并回答记者的提问。这是陈主任第十次中央发布一号文件以后出席国新办的发布会，向大家做有关解读。出席今天发布会的还有中央农村工作领导小组办公室副主任唐仁健先生。下面先请陈锡文主任做介绍。[10：09]

[陈锡文]：大家上午好，非常感谢国新办为我们举办新闻发布会，也非常感谢媒体的朋友参加这个发布会。像郭司长讲得那样，中共中央一号文件昨天已经授权新华社全文公布了，这个文件是党的十八大以后的中共中央第一个文件，也是新世纪以来中共中央指导农业农村工作的第十个一号文件，文件大家已经看过了，我在这儿简单给大家介绍一下这个文件的背景和最基本的内容。[10：16]

[陈锡文]：从文件的背景情况看大家都了解到，党的十六大以来，我国农业发展很快，农村的面貌变化很大，农民得到的实惠很多。很突出的标志几个方面：一是粮食的产量连续九年获得了丰收。农民的收入连续九年较快增长。二是在新的形势下，特别是在工业化、信息化、城镇化不断推进的背景下，农村人口开始大规模转移，农村劳动力大量转入到城镇和二三产业就业，使得农村也发生了很多新的变化，农业经营体系也在不断创新。广大农户开始认识到科技和投资对于发展现代农业的作用，积极提高经营的集约化程度，更多地采用先进技术。与之同时，专业大户、家庭农场专业大户、农民合作社、农业产业化经营等新型经营主体得到较快发展。[10：16]

[陈锡文]：按照新的扶贫标准，我国有1.2 亿贫困人口。中央决定将集中连片贫困地区作为下一步“扶贫攻坚”的主战场。一年多以来，规划方案正在积极地落实当中。[10：22]

[陈锡文]：第三个方面是农村的社会事业得到了更快的发展，农村的社会管理在进一步创新。总的来看，过去十年农村的水、电、路、气建设及危旧房改造都有了非常明显的进展。基本社会保障制度在农村已经实现了全面覆盖。比如说新型农村合作医疗制度，惠及8亿多人。现在有5千多万农民获得了最低生活补助。新型农村社会保险养老制度去年在农村地区也实现全覆盖。这些十年、八年前不敢想象的事情，现在基本实现了。当然制度的建立和水平上和城镇还有一定差距，随着国力的增强，基本公共服务的城乡均等化将取得更大进展。[10：23]

[陈锡文]：刚才讲了，这是第十个一号文件出台的背景，一方面是形势好的方面。另外我们也面临很多新的挑战和问题，主要是三个大的方面：[10：29]

[陈锡文]：一、今后八年是全面建成小康社会的关键时期。从中国的国情看，全面建成小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村，所以必须加快农村的发展，加快农民的富裕。[10：29]

[陈锡文]：二、刚才讲到2.6亿多青壮年劳动力到城镇和非农产业就业之后，对农业的生产经营带来了新的挑战。就是最近这几年大家提到的，将来谁来种地，怎么种地，这是一个现实的挑战。[10：30]

[陈锡文]：另外一方面，由于农村人口大规模流动，现在有2.6 亿万农民进入了城镇和二三产业就业，对农村的社会管理提出了新的要求。人口流出的农村地区村庄出现了“空村化”现象，人口流入的地区的人口数量大量增加，在有的地方出现了外来农民多于当地人口的现象，这些都对农村社会管理提出了一系列新的挑战。[10：30]

[陈锡文]：三、2012年的粮食总产量达到11791 亿斤。但由于人口增加，人民生活水平提高，农村劳动力大量进城的消费结构的变化，农产品需求的增长更快一些。这两年，不少农产品进口数量在增加。要想建成全面的小康社会，保证粮食及其他重要农产品不出问题，需要我们加快建设现代农业。[10：30]

[陈锡文]：要加快现代农业建设，除了从资金、技术、物资装备等方面加大支持力度，非常重要的是在创新经营农业体系方面下功夫，激活农村和农民自身的活力。下面，我和我的同事唐仁健同志愿意回答大家的问题。[10：31]

[郭卫民]：谢谢。下面请大家提问。[10：31]

[中央电视台记者]：请问陈主任，在一号文件中提出了创新农业经营体制，培育新型农业经营主体的问题，其中就有流转土地的问题，为什么明确要求不提倡、不鼓励在城镇规划区外撤并村庄，建设大规模的农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住?今年的中央一号文件明确提出来，新增加的农业补贴要向专业大户、家庭农场和农民合作社倾斜，请问今年中央财政对“三农”的投入是否会继续超过一万亿元?向新型生产经营主体倾斜的具体政策有没有出台?谢谢。[10：32]

[陈锡文]：随着农村劳动力的大规模流动，农村的土地流转不可避免，因为有的家庭主要劳动力外出了，有的家庭甚至举家外出了，土地可以流转给别人使用。但这里讲的主要是耕地，是农地，是从事农业生产的土地。你刚才讲到的城镇规划区以外拆并村庄和建设大规模农民集中居住区的问题实际更多涉及到农村的建设用地。随着农村人口的减少，有一部分村庄空心化了，居住不方便，提供公共服务也不方便，有的地方就开始进行拆并。但很多地方之所以积极推行村庄拆并，主要的目的是增加城市建设用地。这些做法到底符合不符合法律，符合不符合未来的方向，还在探讨之中。[10：39]

[陈锡文]：这次一号文件中明确提出“不提倡、不鼓励在城镇规划区以外拆并村庄，建设大规模的农民居住区”。为什么这么提?主要基于这么几个方面，一是农村的主要产业仍然还是农业，但拆并村庄以后，生产上还不如过去方便，也没有解决农民的扩大就业问题。所以在很多建了新村的地方能看到，青壮年劳动力仍然到外地打工，新村仍然是空村，村里仍然是留守老人、留守妇女、留守儿童。二是不少地方的村庄的拆迁和合并，并不符合农民的意愿。[10：39]

[陈锡文]：在城镇规划区以外，实际上很多地方迟早会变成城镇的一部分，如果符合条件，早一两年晚一两年，只要农民有这个意愿就都可以，所以文件特别强调村庄的拆并、农民的迁移要充分尊重农民的意愿，不能强迫拆并。[10：43]

[陈锡文]：第二个问题，大家都知道从2004年的中央一号文件提出对农业生产进行直接补贴，当时提的是三项补贴，叫种粮补贴、良种补贴和农机购置补贴，后来增加了农业生产资料价格综合补贴。对农民的直接补贴，是一项长期的制度和政策。已经补给农民的，要继续补给他。新增的部分，要更多地提供给专业大户、家庭农场、农民合作社、新型的农业社会化服务体系，以鼓励和支持他们的发展。[10：43]

[路透社记者]：第一个问题，土地承包经营权登记的工作你们需要五年时间基本完成，这个工作是很难的，我想问一下最大的挑战在什么地方?你们中央政府要投资多少钱完成这个任务?第二个问题，进口农产品去年是破记录的，现在有政策要提高国内的价格，很多人说这个市场现在有问题，因为进口的价格比较便宜。请问中国今年會限制进口吗?会调整进口制度吗?谢谢。[10：45]

[陈锡文]：这两个问题确实是当前农村相当关注的，这次文件提出，要用五年时间完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作。我们实行家庭承包经营制度，从70年代末开始到现在有30多年了。说1984年先提出来承包期15 年不变。到了1993年又提出15 年到期之后再延长30 年不变，就是45 年不变，现在已经包了30多年。在2008年十七届三中全会的决定中提出 “现有承包关系要保持不变并长期稳定”。为了切实保障农民的权益，有必要对农民承包的土地进行全面的确权登记颁证，以提供更好的法律依据。[10：52]

[陈锡文]：这项工作是涉及面很广、工作量非常大，农业部门从前年开始就在推进这项工作的试验。就是说已经进行了两年的试验了。对于它所要支付的成本，也已经做到比较有数了。从目前的情况看，由于技术在不断进步，每亩地的成本为8～10 元。地方政府要安排预算，中央政府也要提供支持。[10：52]

[陈锡文]：第二个问题讲到进口，2012年的进口，特别是粮食的进口数量，确实是创了历史新高。如果把大豆算在粮食里面，进口的粮食突破了7 千万吨。进口的谷物和谷物粉接近1400 万吨，进口大豆5838 万吨，合在一起是7000多万吨。大豆的数量这几年进口都在5 千万吨以上，略有增加。今年进口比较多，引起大家关注的主要是谷物和谷物粉。去年进口多，最主要的是价格问题，有一些产品国际市场价格比较低，从这个角度去看适当进口对国内有利，所以进口会增加。[10：52]

[陈锡文]：第二个情况就是大米。去年进口200多万吨，增加较多。但我们国家整个稻谷的产量接近2亿吨，所以进口大米和国产大米相比连2%都不到，比重是很低的。为什么进口?广东、广西进口大米的价格只相当于我们国内价格水平的80%左右，所以进口有所增加。[10：59]

[陈锡文]：作为一个世界上人口最大、消耗量最多的国家，保持比较高的自给率，不仅是经济社会发展的基础，也是对全球粮食安全应该做的贡献。但在经济全球化的背景下，适当地进口一些国内短缺的产品，利于稳定国内的价格，对于进出口双方都是有利的，因此应当更多利用好国际国内两种资源、两个市场。[10：59]

[证券时报记者]：我有三个问题：第一，一号文件中特别强调要提升食品安全水平，但是在目前以农户为生产经营主体的机制下，怎么对相关药品的使用进行监管?我觉得这是比较难实现的，这个矛盾怎么解决?第二，文件中强调要进一步增强农村发展的活力，但是目前农户是没有抵押品进行农资，所以说很难和金融结合起来。农户贷款难的问题使农业经营缺乏活力，这个矛盾如何解决?第三，在目前家庭联产承包体制下，如何实现农产品的标准化、商品化和规模化，分散农户经营和标准化、商品化和规模化是有矛盾的，这个矛盾如何解决?谢谢。[11：00]

[陈锡文]：食品安全关系到人民的健康、社会的稳定，是重大的民生问题，党中央、国务院对此一直高度重视。你刚才讲到的这个问题是很现实的问题，在现阶段，中国的农业大部分还处在家庭分散经营的背景下，这也不是一蹴而就、短时期就能改变的。在相当一段时间内，农业经营以小规模家庭经营为主，是一个现实状况，很难去改变。怎么去加强监管?这就提到了农业标准化问题。给食品安全带来影响的往往是在投入品方面出了问题，最重要的是从源头抓起，并进行全程监管和控制，让各个主体负起责任来。 同时，要对农民进行科学普及的教育。用药不合理，个别的农户可能出于纯粹的利益目的，但更多的农民还是缺乏科学常识，不知道哪些是不能用的，用了会有什么后果。比如说前些日子媒体报道很多的速生鸡的事件，其实是说了两件事：一是讲速生鸡45天出栏的鸡能吃吗?二是讲鸡的饲养过程中用了抗生素，所以给人带来了危害。我觉得第一个问题，从我自己的感觉来看，不仅是对农民要科普，可能对媒体也要科普。白羽肉鸡45天出栏是正常的，这是科学技术进步的结果。但是用抗生素的事情对不对呢?合理用药是正常的，关键的问题是要科学用药，遵守用药量、休药期等规定。[11：07]

[陈锡文]：第二个问题是贷款问题。《担保法》中规定，农民的承包土地、农民的住房是不能用于抵押的。至于对不对，还可以进一步研究。没有抵押物就不贷款，并不符合发展农村金融的要求。并不是世界上所有的金融形式都需要抵押物，比如现在积极推行的小额贷款就是如此。现在平均每一笔发放的小额贷款达到8万块钱，这是不要抵押物的。关键是这里有一个金融体系、金融机构自身怎么转变观念、改进工作和服务，更好地为农民服务的问题。[11：20]

[陈锡文]：从世界各国成功的经验来看也可以看到，在农村除了发展商业金融外，还必须大力发展政策性、合作性金融。这些金融都可能和商业金融有不同的规则，并不是没有抵押物就不贷款。下一步的金融改革还面临着很大的问题，一方面农村的商业金融怎么能够承担起社会责任，更好地给农民提供服务。另外，一定要研究加快发展政策性金融、合作性金融的问题，以形成一个为服务农民的、完整有效的金融体系。[11：20]

[陳锡文]：家庭经营怎么能够提供标准化、商业化、高质量的农产品，很重要的是依靠各种各样的服务体系。如果农业生产性服务体系得到充分发展，能够为农民提供良种、采取先进的栽培模式、实行标准化生产，也能够提供安全的农产品和食品。[11：20]

[中国国际广播电台记者]：一号文件中提出要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地的准入和监管制度，我想问一下为什么要探索建立这种制度?目前有没有相关的细则出台?谢谢。[11：43]

[陈锡文]：工商企业进入农业，一方面已经是个基本事实，各地都有。另外一方面理论界、实际工作部门也都有不同的看法。对工商企业投资农业，从事产前、产中和产后服务(如农业生产资料供应服务、耕种、机械化收获、农产品加工增值等)以及开发农村闲置、农村集体经济组织和农民自己没有能力开发的自然资源，应当鼓励和支持。但我们不主张在有限的耕地上工商企业以自己雄厚的资本实力去和弱小的农户争夺耕地的经营权。耕地应该更多的让愿意留在农村从事农业的农户经营，尤其是大田生产，主要适合于农户经营。当然，一家一户不具备资金、技术上等条件、适合企业化经营的种养业，如投资比较大的设施农业、规模化的养殖业，公司去做可能更好，但明确具体的范围。[11：44]

[陈锡文]：坦率地说，有一些企业到农村租赁农民的土地，醉翁之意不在酒，租了地未免认真搞农业，而是在等待着有一天转变土地的性质搞非农产业。公司企业长时间、大面积租赁农民土地，对于农业发展、农产品供给是不利的。所以，要鼓励和引导工商企业投资于农业和农村，更不是不允许去，而是要做好引导工作。对违背农民意愿、损害农民土地权益、改变土地所有权、改变土地用途的现象，要加以制止。[11：44]

[陈锡文]：一些国家和地区在这一方面已经有了比较成熟的经验。农业部门现在正在抓紧制定这方面的准入门槛和监管办法。建立这套制度之后，无论对企业还是对农村的发展，都会有更加积极的意义。[11：44]

[德国世界报记者]：我有两个问题，在一号文件中，你们提到要对农民进行多予少许放活的政策，“放活”是指在哪方面放活?英文翻译是要减少对农民经济活动的控制，是减少哪些经济活动的控制?如何放活?第二个问题，刚才我同事提到，关于谷物进口的问题，现在粮食进口还在你们的控制范围之内，但是如果城镇化的进程进一步加快的话，这个进口量会不会进一步增大?到时候会不会就造成一些问题呢?[11：44]

[唐仁健]：关于“多予、少取、放活”的六字方针多年以前就已提出。增强活力主要是从两个方面来体现：[12：04]

[唐仁健]：第一，提高集约化、专业化、组织化和社会化的程度。通过这方面的努力，比如说培育合作社，引导带动发展龙头企业等，让农民进入市场更加顺利，让农产品能够卖一个好的价格。[12：04]

[唐仁健]：第二，完善有关政策。关键是要切实保障农民的土地权益，激发他们从事农业生产经营的积极性，这方面也还有很多文章是可以做的。[12：06]

[唐仁健]：第二个问题是关于进口的问题，陈主任刚才已经谈到，尽管今年、去年进口的量和历史上纵向比要多一点，但是总体来讲，三大谷物的供求基本平衡，能够实现基本自给。在今后较长的时期内，我国粮食进口处于“品种串换、余缺调剂”的状态，在总量上不会有很大的变动。[12：06]

[唐仁健]：中国粮食增产还有潜力。在东北、华北这些主产区，只要基础设施建设投入、科技等跟上了，增产潜力还较大。[12：07]

[陈锡文]：我稍微做一点补充，刚才唐主任讲得很全面，德国朋友刚才提到“多予、少取、放活”，可能在德文中理解包含着减少控制的意思，但是从我们这边来理解，有两个情况需要解释一下，一个是这句话实际上最早是在12年前的中央文件中提出来的。“少取” 的问题，农业税已经取消了;“多予”的问题，财政的三农支出年年都在增加。“放活”的问题，这些年取得了非常明显的进展，例如保护农民进城务工经商的权益、发展农民专业合作社、推进集体林权制度改革等等。唐主任对城镇化对粮食进口的影响作了很充分的说明，我想特别提醒的是，要看到这几年粮食年年都在增产，主要动因是依靠科技，单产的提高在在近年起到了80%以上的作用。所以城镇化肯定会占用一部分耕地，但是如果真正重视农业，加强农业的农田水利基础设施建设，加强农业的科技进步等等，我想在更少的面积上也可以生产出更多的粮食来。[12：08]

[日本经济新闻记者 ]：我想问的是在过去中国的粮食主产区主要集中在中国的南方，在过去粮食在南方生产出来以后运到北方，现在南方很多地区实现了工业化，粮食主产区主要集中在中国的东北，现在的情况是粮食在北方生产出来以后运到南方，中国东北的情况是缺水，和南方相比水资源相对匮乏，中国成功的实现了粮食的九连增，并且维持了95%的粮食自给率，但是现在生产粮食因为缺水的情况，成本是在增加的。政府对这个情况是否感到担心?将采取什么样的措施来加以解决?[12：08]

[唐仁健]：刚才提到格局的变化，确实是这些年我们农业生产格局的一大变化，过去是南粮北运，现在是北粮南运，尤其是饲料和稻米，这个格局也是工业化、城镇化和整个经济社会发展的必然，另外也是消费结构变化的需要，因为很多人现在吃大米，尤其吃东北粳米人数越来越多。但这里有种植资源的条件，也有生产成本的情况，主要是刚才说的水，北方缺水的状况要比南方明显得多。目前发展水稻，利用地下水较多，所以今后要适度加大对江河资源的运用。同时，要提倡“单改双”，提高粮食产量。[12：09]

[第一财经日报记者]：我有三个问题，刚才一号文件中提出培育新型农业主体，落实龙头企业的扶持政策。他们之间会形成竞争，从而出现农户合作社利益空间被压缩、长远利益受损的情况吗?第二个问题，一号文件中提到要加快推进征地制度改革，提高农民的在土地经营收入中的分配比例，但是去年12月份的时候全国人大并未审议通过《土地管理法(修正案草案)》，集體土地征地补偿条例不能顺利出台。您对未来将要出台的草案以及补偿条例有哪些预期?第三个问题，土地增值收益的部分让被征地农民分享是否会导致近郊农民和远乡农民之间以及近郊农民和城市的一般市民之间存在收入差距，您是怎么看待这种现象的?又该如何避免这种情况?谢谢。[12：31]

[陈锡文]：我们提到的新型农业经营主体，刚才讲到除了一般的农户要引导和鼓励他们提高农业生产的集约化程度之外，还包括很多方面，专业大户、家庭农场、农民新型合作组织，联户经营，也包括龙头企业带动的农业产业化经营，这几个方面都应该受到国家的鼓励和支持。龙头企业是社会资本所形成的商业机构，支持它会不会带来对其他新型主体空间的压缩，关键在于处理好它与其他主体之间的关系：一是农业产业化经营中的龙头企业大部分从事农产品的加工业或者流通，能够使农业有更长的产业链条，使农产品有更多的增值。从这个角度去看，是支持农业在一定程度上会带动农业的发展，带动农民收入的增加。二是一定要处理好龙头企业和农户之间的利益关系。很多龙头企业现在都开始认识到，只有善待农户，基地才能稳定，经营才能稳定。所以，最低收购价制度、利润返还制度等在农业产业化经营中实行的越来越普遍。更重要的是，如能通过股份的方式来联系，农户从中得到的利益就会更加稳定，更有保障。还有，如果合作社自己办农产品加工企业，自己办农产品流通企业，形成的利润当然都是属于农民共享的。我们在鼓励农民合作社在有条件的时候自己办龙头企业，这更好。[12：31]

[陈锡文]：土地征收的改革问题，去年11月底国务院常务会专门研究了向人大常委会提出对《土地管理法》修改的建议，新闻报道了，这个建议已经提交给人大常委会去研究。当然这是一个非常重大的问题，既关系到自然资源、土地资源的合理利用和分配，更加关系到经济利益在各方面的调整。国务院研究这个问题是非常慎重的，人大常委会作为国家的最高权力机关，在审议国务院的建议时也会非常慎重，一般情况重要的议案提交人大常委会之后要三审才能通过，去年11月送上去是第一审，据我了解，仅仅是在分组讨论层面大家进行议论。下一步到底这个法案能不能通过，当然要在人民代表大会认真研究。这个法案更多是涉及对被征地农民的补偿问题。进入新世纪以来，在法律允许的范围内，各级政府在完善对农民的补偿等方面作出了很大的努力。《土地管理法》1984年颁布，1998年和2004年分别进行了修改。每次修改以后，对农民的补偿水平都明显提高。现有《土地管理法》第47条非常明确地提出，特殊情况下可以根据情况在30倍的基础上再提高。在2004年的国务院28号文件中非常明确地要求，必须保障被征地农民生活水平不下降，长远生计有保障。党的十八大报告明确要求，要提高农民在土地增值收益中的比重。[12：31]

[陈锡文]：土地收益分配会引起收入差距问题，这在全世界各国都存在。我到美国去了解到，如果农地规划批准转为建设用地，大概可以增值40倍。我到西雅图去调查，那个地方最好的农地卖5000 美元一英亩，变成建设用地之后可以卖20 万一英亩，就是增值怎么分配的问题。现在理解上有些差错，就是简单的把现在房地产地王的价格是多少，认为这就是土地的价格。其实没有这么简单，城镇化进程中土地的利用是综合性的，这片区域开出来了，首先要有道路，要有其他各种各样的基础设施，这需要政府投入，不能卖给谁。建完了还要有各种各样的公共设施，比如政府机构，学校、幼儿园，这也是要钱的。在出让的过程中，工业、商业用、住房不同类型用地的价格也是不一样的。所以，综合价格和我们经常在报纸上看到的地王的价格差很远。大面积推进城镇化，一定要有个区片价格。[12：32]

[东方卫视记者]：第一个问题是刚才同行提到一号文件不仅再次明确了对专业大户和龙头企业的政策扶持，对家庭农场也是首次出现在了一号文件中，请将家庭农场的内涵和意义给我们详细介绍一下。第二个问题，农民工对大城市的建设功不可没，但是他们的背井离乡也带来了留守儿童的问题，中央对类似这样的问题有没有关注，有没有相应的关怀措施准备出台?谢谢。[12：49]

[唐仁健]：“家庭农场”一词在党的十七届三中全会的决定就已经提出了。在专业化水平、生产技术水平、市场化程度、经营管理能力等方面，家庭农场比普通专业户、一般农户要高。在发展家庭农场的地方，会对其进行专门登记。家庭农场仍然是农户经营，但集约化、专业化、社会化水平等都大为提高。[12：49]

[唐仁健]：关于农民工的问题，从十几年前整体的限制到逐步放松再到现在的服务，从原来人文关怀角度的“善待”到现在体制机制和政策的完善，国家政策方面的变化是非常大的。我国农民工数量已经达到2.63 亿，外出就业的达到1.63亿。大量农民工外出以后，会带来农村经济社会结构的变化，“三留守”问题就是其中之一。因此，各级党委政府要高度重视这个问题，不仅要关心进城务工经商的农民，还要关心留在家里儿童、妇女和老人。要采取切实有效的措施，给他们很多实际的关注和关怀，切实解决他们遇到的实际问题。[12：49]

[唐仁健]：谢谢。[12：49]

[郭卫民]：今天大家提了不少问题，陈主任、唐副主任做了很耐心的介绍。谢谢。也谢谢大家，今天的发布会到此结束。[12：49]

来源：人民网财经频道 2013年02月01日

陈锡文：创新农业经营体系不是否定家庭承包经营制度

2013年1月31日，《中共中央 国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》全文公布。今年的中央一号文件，对过去十年我国的农业农村工作进行了总结，突出强调围绕现代农业建设，充分发挥基本经营制度优越性，着力构建新型农业经营体系。文件公布之际，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文就一号文件的亮点等相关热点问题接受了记者采访。

问：今年的一号文件强调构建新型农业经营体系，主要希望解决哪些问题?

陈锡文：2004年以来，我国粮食产量实现“九连增”，农民增收实现“九连快”。一方面，我国农业农村形势确实很好，但同时，农业农村还存在许多深层次问题没有解决。

一号文件提出了构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。在越来越多农村人口外出打工就业的背景下，提出创新农业经营组织问题，强调创新农业生产经营体制，各地反映很必要。

从产业规律和世界发展规律来看，家庭是农业经营最有效的主体，我国面临的问题是家庭经营规模过于细小，成本高、风险高。我们强调要实现两个转变，一是家庭经营要向采取先进科技和生产手段的方向转变;二是统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。创新农业经营体系，就是要使农村生产关系更加适应生产力发展，把各类农业经营主体的特长发挥出来。

问：创新农业经营体系，是不是意味着实行了多年的家庭承包经营制度有可能改变呢?

陈锡文：纵观世界各国农业生产经营，没有不以农户为主的。农业搞得再好也还是以农民家庭为主，只不过规模大小有差异。轻易地否定农户经营制度，我们是不赞成的。

从农业经营主体来说，以家庭经营为基础这一点不能动摇。一些人认为家庭经营是落后的，规模小，不能实现现代化。但迄今为止，没看到哪个国家农业不以家庭经营为基础。农业经营规模是由国情、资源禀赋决定的，是不是以家庭为经营主体，是由农业自身发展规律决定的。古今中外，农业不以家庭为主而搞得好的，还没有看到。

当然，随着科技进步、农业发展，在有些领域，如设施农业，用公司、企业化经营的形式也许有优势。但按照工业化的生产，必须有工业化的条件——必须可以精确监控、标准化生产、对劳力付出也可以标准化计量，大田生产还是要靠家庭。

问：一号文件提出加快完成农村宅基地等农村集体土地的确权登记颁证工作，颁证之后是否意味着农村宅基地就可以买卖、抵押?

陈锡文：确权登记颁证是为了清晰产权，保护农民的财产权益。农村宅基地在本集体经济组织内部是可以流转的，但你要卖给本集体经济组织之外的人，那是不可以的。如果宅基地可以賣给社会上任何人，那就是商品房，这个土地的性质就变了。小产权房之所以违法，是因为它不符合规划，跟所有权没有关系。

至于说到农村土地不能抵押问题，这里也存在一个误解。在以小农经济为主的国家，大部分农村靠的是政策性金融和合作金融，不需要抵押物，靠村民提供的有效信用来贷款。我不赞成拿农民的住房和土地去抵押，为什么?因为法律不允许。

让农民以房屋和土地为抵押去贷款，本身是泛市场化下非常片面的一种做法。农业贷款，不是仅靠商业金融可以解决的。至少四年前，银监会就发过通知，不需要抵押物的信用贷款，最高贷款额可以达到30 万元。

问：中央农村工作会议强调对于土地流转要尊重农民主体地位，不强制、不限制，这是出于什么考虑?

陈锡文：我们历来坚持土地流转要按依法自愿有偿的原则。全国土地流转规模，到去年占土地承包合同面积的20%，近2.6 亿亩，大多数是农民自愿的。但现在一些地方确实出现了强制流转的问题。有些地方为了追求规模效益，不加限制地引进工商企业大面积、长时间租赁农户承包耕地(林地、草原)，出现了损害农民土地权益、粮地非粮化等现象，改变了农户的经营主体地位。从长远来看，这不仅会影响粮食生产的稳定发展，也会影响农村基本经营制度的稳定，给农村的经济社会结构带来难以预料的影响。

适度扩大农业经营规模，可以提高经营效益，但经营规模也并不是越大越好。作为农业的基本经营主体，在一定的投入水平、技术水平、生产条件下，农户的经营规模会受到多方面的限制。经营规模超自身经营能力后，资源利用率、土地产出率和经济效益都可能下降。

第二次全国农业普查表明，全国共有农业生产经营户1.98 亿户，其中纯农户1.67 亿户。如果都大规模经营，其余农户转到哪儿去?我们一方面主张适度规模经营，一方面扶持以农民为主体的合作经济组织，通过建设社会化服务体系，解决一家一户解决不了、解决起来不经济的问题，而不是换一个经营主体。

来源：中央政府门户网站 2013年02月01日

中央一号文件解读：农民合作组织将获更多政策支持

今年中央一号文件把发展农民合作社作为建设现代农业、增强农村发展活力的一项重要措施，农民合作组织将获得更多政策支持。

农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体。一号文件提出，按照积极发展、逐步规范、强化扶持、提升素质的要求，加大力度、加快步伐发展农民合作社，切实提高引领带动能力和市场竞争能力。

农业部农村经济体制与经营管理司有关负责人认为，我国将进一步加强农民合作社示范社建设，加快构建多部门联合评定示范社机制，分级建立示范社名录，努力做到发展一个、规范一个、提升一个。

同时，农民合作组织将获得多项政策扶持。这位负责人表示，力争在财政、税收、金融、用地等方面有新的突破，积极引导涉农项目与合作社有效对接，扩大农村土地整理、农业综合开发、农田水利建设、农技推广等涉农项目由合作社承担的规模。

在人才培养方面，将建设合作社带头人人才库和培训基地，大力开展合作社带头人、管理人员、辅导员培训。此外，还要引导合作社以产品和产业为纽带开展合作与联合，推进合作社信息化建设和标准化生产，支持合作社发展加工流通业务，引导合作社开展“农社对接”，加强品牌培育和推介，提升合作社发展能力。

■来源：中央政府门户网站 2013年02月04日

中央一号文件解读：确保百姓“菜篮子”供给充足

每到冬季，北方大城市蔬菜供给、菜价涨幅让百姓颇为关注。2013年中央一号文件明确提出，加大新一轮“菜篮子”工程实施力度，提高农产品流通效率，完善农产品市场调控。

农业部市场与经济信息司有关负责人指出，近年来，我国“菜篮子”产品供给保障能力显著增强，但随着工业化、城镇化进程加快，城镇人口快速增长，城市消费需求增长与城郊生产能力下降的矛盾加剧，加之生产流通基础设施建设薄弱，信息服务水平不强，个别地区部分产品滞销卖难问题屡屡出现。

中央一号文件要求，扩大园艺作物标准园和畜禽水产品标准化养殖示范场创建规模，统筹规划农产品市场流通网络布局，健全重要农产品市场监测预警机制，健全农产品质量安全和食品安全追溯体系。

这位负责人表示，下一步，要强化“菜篮子”市长负责制，推动将“菜篮子”产品生产用地保有数量、主要“菜篮子”产品自给率、产品质量安全合格率等重点指标纳入市长负责制的考核范围。

同时，促进产销衔接，健全全国鲜活农产品公共信息服务平台，及时、统一发布生产、市场和价格信息，合理引导农产品生产、流通和消费。提高农产品流通效率，重点支持重要农产品集散地、优势农产品产地市场建设，加快推进以城市标准化菜市场、生鲜超市、城乡集贸市场为主体的农产品零售市场建设，健全覆盖农产品收集、加工、运输、销售各环节的冷链物流体系。

此外，我国将进一步强化“菜篮子”质量安全监管，加快推进农业标准化生产，推动建立健全“菜篮子”产品市场价格调控机制和应急储备制度，完善农业保险制度。

■来源：新华社 2013年02月18日

加快推进金融下乡 大力扶持保险入户

中央一号文件亮点解析：对“职业农民”还得扶一把

随着中国发展农业现代化和产业化进程加快，突破“一家一户”局限，高效盘活闲置土地，创新土地流转模式，实现土地规模化经营将成趋势。专家表示，我国尚处在对家庭农场这一新型农业经营主体的摸索、试点和起步阶段，政府仍需抓紧研究制定实施相应的引导扶持政策，促进家庭农场稳步健康发展，真正当好帮农强农惠农的引路人和服务者。

政府要当好土地流转“裁判”

专家指出，在家庭农场起步阶段，农业基础设施建设、现代化农资投入、规模化和機械化运营均需要大量资金。同时，农民的信息采集能力、经营决策能力、抵御风险能力和盈利能力都非常有限。要发展推广家庭农场模式，亟须政府引导扶持。这一模式往往还要涉及土地流转和集中，政府要当好裁判，使当事人严格遵循双方自愿和平等互惠的原则。

农业部日前表示，由于家庭农场刚刚起步，培育发展仍需一个循序渐进的过程。今后将着手研究培育发展家庭农场的基本原则和实现途径，开展家庭农场统计工作，指导地方稳步培育家庭农场，鼓励有条件的地方率先建立家庭农场注册登记制度，明确家庭农场认定标准、登记办法，制定专门的财政、税收、用地、金融、保险等扶助政策。

既要调政策又要改体制

中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英认为，发展家庭农场，需要多方面的体制改革与政策调整。首先，要稳步推进城镇化，让农业转移人口在城市真正安居乐业。为此，要改革包括户籍制度、社会保障制度等在内的各项配套制度。其次，要改革农村土地制度，为农村土地流转创造更好的条件。中央目前推进的土地承包长久不变政策、土地确权政策，都有利于土地流转，有利于家庭农场发育。最后，要提高对家庭农场的支持力度，完善农业产业链，提升农业专业分工水平。政府不仅应有资金扶持，还需要在教育培训方面给予支持。可以试行“注册农户”制度，提高资金支持的“瞄准度”。

“要多角度增加对农业农民的支持，加大各渠道农业投入，增强农民种粮的积极性。”中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田建议，一是通过推进农村金融制度的完善，加大商业性金融支农力度，让农民获得金融支持。二是通过健全政策性农业保险制度，完善农业保险保费补贴，降低农民的生产风险。三是通过发展多种模式的农业科技服务，为农民种粮提供科技支持。

专家认为，中国家庭农场尚处于起步阶段，一是要对家庭农场清晰定义;二是政府要帮助解决农场产品的销路难题，及时将新鲜蔬菜卖出去。同时，家庭农场还要提高农产品的精细化程度，创立自己的品牌，满足市场需求。

扶持不能只是“墙上挂挂”

“再好的政策，如果不落实，只是传达传达，墙上挂挂，农民也就不可能真正受益。”郑风田指出，在实施工作中一定要紧抓狠抓落实，最核心的是要有一套制度保证这些政策的真正落地，更应该有第三方的政策评估，一方面保证精准评估政策效果，更重要的是通过评估发现实际工作中存在的问题，然后提出有针对性的政策建议以在未来的工作中逐步完善。

不少专家建议，在试行和推进家庭农场建设过程中，一是要注重落实责任，政府要对惠农项目从登记到核准再到发放等各个环节的工作责任和责任主体划分明确化、具体化;二是必须建立有效的监督机制，加强公示公开，防止国有资产和国家扶持资金的流失，让家庭农场健康有序发展。

■来源：人民网-人民日报海外版 2013年02月28日

中央一号文件起草人解读一号文件：今后谁来种地

解读人：中央一号文件起草组成员 吴宏耀 张 征

守住底线，不是否定家庭经营

第二次全国农业普查表明，全国共有农业生产经营户1.98 亿户，其中纯农户1.67 亿户。当前伴随农业机械化快速发展，农业科技创新加快推进，农业社会化服务蓬勃兴起，发展农业规模经营的基础条件日渐成熟。

創新农业经营体制，不是否定家庭经营。今年的中央一号文件强调，要着力培育新型农业生产经营主体。这意味着既要注重引导一般农户向采用先进适用科技和现代生产要素的方向转变，又要采取奖励补助等多种办法，扶持联户经营、专业大户、家庭农场，鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多类型、多元化的农民合作社。在不断提高农户生产经营集约化、专业化水平的同时，发展多种形式适度规模经营，形成农户、农民合作社、龙头企业之间相互合作、优势互补、互惠互利的新型生产经营组织形式。

目前全国土地流转规模占土地承包合同面积的20%，近2.6 亿亩，大多数是农民自愿的。创新农业经营体制必须守住一条底线，就是要尊重农户的生产经营主体地位，保障农民的土地承包经营权，真正做到现有土地承包关系保持稳定并长久不变。

新增补贴向新型经营主体倾斜

2004年的中央一号文件提出对农业生产进行直接补贴，即种粮补贴、良种补贴和农机购置补贴，后来增加了农业生产资料价格综合补贴。补贴规模已由2004年的140多亿元增加到2012年的1653 亿元。

今年一号文件明确提出，新增补贴要向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体倾斜。目的就是更好地发挥补贴对培育新型经营主体的引领和导向作用。

对于种粮大户，目前全国没有统一的标准，但原则上种粮大户户均种植规模不能低于30 亩。

农民合作社是带动农户进入市场的基本主体。统计显示，入社农户的收入通常比其他农户高出20%以上。今年一号文件将加大对合作社的扶持力度，分级建立示范社名录，作为政策扶持重点。安排部分财政投资项目直接投向符合条件的合作社，引导国家补助项目形成的资产移交合作社管护，增加农民合作社发展资金。在税收和信贷方面，合作社也将享受到优惠政策。

近年来，龙头企业在带动农民发展生产、增加收入方面发挥了重要作用。今年中央一号文件提出培育壮大龙头企业，鼓励和引导城市工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，但也要建立工商企业租赁农户承包耕地(林地、草原)的准入和监管制度，防止损害农民土地权益、粮地非粮化。

让农民平等参与农业现代化进程

创新农业生产经营体制，是农村生产关系的进一步完善，必须积极稳妥地加以推进。要支持地方大胆实践，但也必须明确，创新农业生产经营体制，真正的主体还是农民，创新什么、怎么创新、啥时创新，都要让农民自己做主、自主决策。一号文件强调，农户是农业生产经营的基本单元，家庭是双层经营体制的基础层次，农业生产经营体制不管如何创新，都不能脱离这个基本点。

我国是世界上户均土地经营规模最小的国家之一，户均耕地的经营规模只有7亩左右。适度扩大农业经营规模，可以提高效益，但经营规模扩大必须与农村劳动力非农转移同步，必须与农业科技装备改进同步。提高农业的组织化程度，要坚持土地流转依法自愿，必须让农民平等参与农业现代化进程，共同分享农业现代化成果。

来源：人民网-《人民日报》 2013年02月05日

关锐捷：今年中央一号文件首次提出农民合作社

2013年2月1日下午，农业部农村经济体制与经营管理司巡视员关锐捷在做客人民网访谈室表示，今年中央一号文件首次提出农民合作社，不同于以往的农民专业合作社，仅仅提农民专业合作社已经不能涵盖整个农民专业合作社的发展趋势。

关锐捷说，在过去历次中央文件最早提的叫农业合作社，现在实际上江浙一带仍然保持着农业合作社。近些年来提出了农民专业合作社，关锐捷认为，仅仅提农民专业合作社已经不能涵盖整个农民专业合作社的发展趋势。“第一、农民专业合作社指的是某一个专业、某一个品种为基础的专业合作社，而现在农民专业合作社向联合的方向发展，才能够真正满足农民收入提高的需要，包括搞加工、搞流通。第二、农民合作社包括几个含义，一个含义就是社区的合作社，如集体经济组织的合作社，二是农民专业合作社，三是联合的合作社，是一种股份合作社，”

“所以，中央提出来，要发展专业合作和股份合作，培育多种形式、多元化的农民合作社。”关锐捷说，要培育这些合作社肯定先从示范社开始。他说，目前在中央登记的专业合作社67 万家了，有一部分确实是发挥了它应有的作用，但是还有相当一部分没有发挥作用。

来源：人民网-财经频道 2013年02月01日

关锐捷：通过自愿、依法、有偿方式引导农民土地流转

2013年2月1日下午，农业部农村经济体制与经营管理司巡视员关锐捷在做客人民网访谈室表示，根据我国整个形势发展需要，要培育新型的农业主体，需通过自愿、依法、有偿的方式，来引导农民土地流转，发展多种形式的土地规模经营。

关锐捷说，“创新农业经营体系”是顺应整个农业、农村经济发展的需要而提出来的。目前，我国使用的是家庭承包经营为基础的统分结合的双层经营体制。“作为家庭承包为基础的生产经营形式，确实调动了广大农民的生产积极热情，但是，由于当时考虑农民的公平、公正，更多的把土地细碎化了，可能每个农民有平均全国大概七八亩地，但是它分成五六块、七八块，甚至一二十块，就导致土地要细碎化经营。”

关锐捷认为，土地细碎化经营不利于和现代的农业生产要素相结合。“比如我们要搞农业机械化，我们要搞水利化，搞节水灌溉，搞统防统治，搞标准化等等一系列的生产，这种细碎化的土地经营方式不适合现代农业发展需要，也难以和国家增加投入的一些项目要求相对接。”

关锐捷强调，目前我国大量的有知识的青壮年劳动力外出就业，导致了农村剩余劳动力80%、90%以上都是中老年或者妇女，整个劳动力的素质在下降。同时土地经营规模又很小，难以得到相应的收入。

所以，关锐捷说，根据整个形势发展的需要，我国要培育新型的农业主体，创新农业经营体系。“可能会涌现出一大批的专业大户，甚至家庭农场和农民合作社，还有一些工商企业，这样的话形成这样新型农业经营主体，有利于我们现在农业的发展，有利于和我们强农惠农富农政策相对接。”

来源：人民网-财经频道 2013年02月01日

关锐捷：家庭农场的规模需要有三方面考虑

2013年2月1日下午，农业部农村经济体制与经营管理司巡视员关锐捷、中国社科院研究员王小映、北京绿奥种植专业合作社理事长杜守贵做客人民网，就今年中央一号文件中关于创新农业经营体系进行在线解读。关锐捷说，今年的一号文件第一次出现新名字——家庭农场，但由于社会保障、就业岗位等一系列问题没有解决，我国家庭农场的规模要有一个综合的考虑。关锐捷指出，家庭农场规模要从以下三个方面去考虑：

首先是要考虑经济收入。关锐捷说，今后发展现代农业的家庭农场，它的经济收入应该不低于或者高于从事其他产业或其他岗位的经济收入。分散小规模的经营方式，就业不充分，一年收入也很少，很难能够提高，只有形成一定的规模，达到一定规模以后，它才有相应的经济收入，这是一个考虑的先决条件。

二要考虑土地产出率。关锐捷说，如果农场经营规模小，其土地产出率就会高，因为它单产高，精耕精作，但是劳动生产率低;如果经营规模大，很可能劳动生产率高，但是土地的产出率就比较低，所以要有一个适度的经营规模。

三要考虑劳动生产率。关锐捷指出，家庭农场目前在试点，有的地方已经形成一定的气候，但是还要逐步地规范，加强管理，包括注册管理;同时在国家政策上，对家庭农场上给予倾斜。这样才能使富有中国特色的家庭农场蓬勃、健康发展。

来源：人民网 2013年02月01日

王小映：不提倡企业长时间大面积地租赁农民土地

2013年2月1日下午，中国社科院研究员王小映在做客人民网访谈室表示，发展现代农业需要引进一些工商企业，但是又要防止工商企业的不良动机，对他们租赁土地，要进行准入的管理，不提倡工商企业长时间大面积地租赁农民的土地。

王小映说，对家庭农场承包责任制或整个从事家庭农场的人员来说，一个是水平要够，再一个，从事农业生产的期限也要相对长期。家庭农场政策规范发展有两方面着眼点：：一方面是让农民自己流转土地，对于进入城镇的农民，引导他，鼓励他把土地转出去，不要形成大量的农民进城市定居生活，土地又不流转、撂荒，这样对发展规模经营确实是不利。另一方面，发展现代农业需要引进一些工商企业，但是又要防止工商企业的不良动机，所以，对他们租赁土地，要进行准入管理，尤其是工商企业进入土地，要受让土地一定要有许可。

王小映认为，如果农业领域需要资金投入，需要专业技术，这些又都是农民无法解决的，就需要引入一些工商企业来经营。“有些农民要进入城镇，可能是季节性的，很难说就和农村完全脱离了。在这样的过程中，就要留有一些空间余地，进城农民可能还要退回农村去，不提倡工商企业长时间大面积地租赁农民的土地。”

来源：人民网-财经频道 2013年02月01日

姜文来：现代农业建设是强健农村的“钥匙”

2013年《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》(中央一号文件)发布了，这是我国连续十年以“农业”为主题的第十个纲领性文件。就此，记者采访了中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员姜文来，他认为，回顾十个中央一号文件，尽管每年的主体内容不同，但都迈向一个共同的目标：实现现代农业。

改革开放以来，我们的农村发生了很大变化，全国已经从吃不饱中彻底解脱出来，农村贫困人口生存和温饱问题基本解决，这是中国农村发展了不起的成就，也是对世界的一个重大贡献。我国农村正在由温饱向富裕整体迈进，局部地区出现了发达的富裕样本。尽管我国农村发展整体形势良好，农业综合生产能力迈上新台阶，粮食产量实现“九连增”，农民增收实现“九连快”，但不可忽视的是，我国农村发展面临着许多严峻挑战，其中一家一户的农业生产方式已经难以适应现代农业发展的需求、水土资源紧缺与农村生态环境恶化、城乡差距过大并没有从根本上得到遏制等问题特别突出，这些基础性、战略性问题如果得不到有效的解决，激发农村发展活力成为无源之水。现代农业建设是解决这些问题的“钥匙”。

现代农业是相对于传统农业而言，它注重现代农业科学技术、现代工业提供的生产资料、现代科学管理和现代农业的服务。发展现代农业，既是农村的迫切需要，也是国家现实性、战略性需求，它对于我国农村和国民经济的发展都具有不可替代的价值。农村活力的根本动力是生产力，进一步解放阻碍农村发展的生产力，才能激发农村发展的活力，构建完善的集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，既是解决上述农村特别突出问题的重要途径，也是实现现代农业的必经之路，更是国家富强的重要一环。

新型现代“四化”农业经营体系，是一个系统的工程，它涉及到各个方面，需要做好顶层设计，才能进一步将“四化”落实到实处。目前，千方百计地增加农民收入，千方百计地夯实农业发展的基础，千方百计地缩小城乡差距，千方百计地遏制农村生态恶化和改善，更具有緊迫性，在“四化”落地过程中，要给予特别的关注。

“四化”的落实需要主体的积极的参与，农民作为“四化”的实施者和受益者，占有特殊的地位，充分尊重农民的意愿是强健农村活力重要支撑，也是“四化”获得动力的不竭资源。现代农业建设要避免搞成政绩工程和面子工程，将农民作为现代农业建设的主体，充分发挥他们的聪明才智，用现代理念、技术和文化武装农民，农村的活力才能持续发酵，农民真正地掌握了这现代的“钥匙”，现代农业建设这把“锁”才能开的更顺畅。

来源：人民网-理论频道 2013年02月01日

孔祥智：四化同步，推进农业现代化

新世纪以来指导“三农”工作的第10个中央一号文件《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》日前发布。文件指出，2013年农业农村工作的总体要求是：全面贯彻党的十八大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，落实“四化同步”的战略部署，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，进一步解放和发展农村社会生产力，巩固和发展农业农村大好形势。

当前，理论界和政策界的一致认识是，农业现代化严重滞后于工业化、信息化和城镇化。中国人民大学农业与农村发展学院党委书记兼副院长孔祥智教授在接受记者专访时指出，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，是进一步推进农业现代化的根本之策。我们应该按照党的十八大和一号文件的要求，培育新型农业经营主体，构建新型农业社会化服务体系，实施“四化同步”的战略部署，进一步推进农业现代化。

深入理解农业现代化

记者：如何深入理解党的十八大报告和一号文件提出的“四化同步”战略中的“农业现代化”?

孔祥智：早在1954年召开的第一次全国人民代表大会就明确提出了包括农业现代化在内的“四个现代化”的任务。新中国成立以后与农业相关的一系列生产关系和生产力的变革，如土地改革、合作化、人民公社化、兴修水利、大搞农田基本建设、贯彻最高领袖提出的“八字宪法”精神等，都是农业现代化的组成部分。上个世纪80年代初期农村改革完成后，对农业现代化的理解，曾主要集中在农业机械、化学肥料等现代要素的投入上，一度认为农业机械化、化学化的水平就能够代表农业现代化的水平。到了90年代，在社会主义市场经济体制初步建立，商品经济空前活跃，农村剩余劳动力向城乡二三产业转移加快的大背景下，理论界对于农业现代化的认识进一步深化，注重从农业生产基本要素、经营管理方式和发展终极目标等方面来理解农业现代化。

进入新世纪以后，我国加入WTO，农业的国际化程度不断深化，这一时期的农业现代化在调整工农城乡关系、统筹城乡发展的基础上，更加关注生产经营的科学化、组织化与产业化。2007年的中央一号文件全面阐释了新时期农业现代化的内涵，即“用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业”。2008年党的十七届三中全会进一步提出了“两个转变”的农业现代化路径，即“家庭经营要向采用先进科技和生产手段方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平;统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度”。2010年党的十七届五中全会在深刻把握和深刻认识当前我国经济社会发展阶段和新形势下工农城乡关系的基础上提出了“三化同步”思想，即“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”。“三化同步”思想丰富了“重中之重”、“两个趋势”和统筹城乡等重要思想，对实现农业现代化具有重要意义。

党的十八大以及2013年中央一号文件提出的“四化同步”的思想，是上述认识的延伸，也是党在新时期着力构建新的城乡、工农关系的大背景下对农业现代化的最新理解。也就是说，新时期的农业现代化，除了农业自身的集约化、专业化、组织化、社会化，更加注重工业化、信息化、城镇化对农业现代化的拉动和影响。

农业现代化的先决条件

记者：那么，实现农业现代化的先决条件是什么?怎样把握农业现代化和工业化、城镇化之间的依存关系呢?

孔祥智：今年的一号文件提出了构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系的历史任务。我理解，这个任务包括三个方面，一是在农业生产区域化布局的基础上引导一般农户提高集约化、专业化水平，并通过发展专业合作组织把分散的小规模农户组织起来，实现与市场的有效对接;二是着力培养新型经营主体，包括专业生产大户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业等;三是着力发育多元服务主体，构建新型社会化服务体系，通过周到的服务提升上述两类主体生产的专业化和市场化水平。

上述两类主体的构建，尤其是新型农业经营主体，需要一个不可缺少的前提条件，即大量剩余劳动力向非农产业或城镇转移。也就是说，在新时期，即工业化中期阶段以后，工业化和城镇化已经成为农业现代化的先决条件。1978年以来，随着工业化和城市化进程的不断推进，二三产业吸纳就业的能力不断增强。1978年二三产业就业人数占比为29.5%，2011年达到65.2%;城镇就业人员占全国的比重从2002年末的34.3%提高到2011年末的47.0%。在这个过程中，农民工数量在不断扩大，2011年，农民工总量达到25278 万人 。可以预见，在未来一个时期内，我国工业化、城镇化的步伐还将继续推进。这将进一步推动农业技术进步、促进农村土地流转与规模经营，为高效、集约的现代农业发展创造了客观条件。

在上述2.5 亿农民工中，约有1.7 亿人到本县域之外打工，其中已经有了比较固定的职业并在城市或城镇定居下来的农民工约为1 亿人，这部分人已经几年、十几年在城市或城镇居住，但由于以户籍制度为核心的城乡分割体制的阻碍，这部分人实际说很难享受到真正的城市生活。2012年中央经濟工作会议指出，要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。这就指明了未来城镇化的方向，即重质量，使这部分已经计算到城镇化率中去的1亿人真正成为城市人，要让进城的人真正融入城市生活。实现这一重大转变的意义还在于，这1 亿人实现市民化后，他们可以放心地把在家乡的承包地流转给别的农民或者其他经营主体，实现农业生产在一定规模化基础上的专业化和市场化。

可见，在新时期，工业化、城镇化是农业现代化的重要先决条件。当然，信息化也很重要，它在上述“三化”中起到“酵母”或“增强剂”的作用，使上述“三化”的质量更高。

培育新型农业经营主体

记者：一号文件强调，要尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。如何培育新型农业经营主体?

孔祥智：按照中央一号文件的这一精神，未来我国农业现代化的主体至少包括专业农户、家庭农场、农民专业合作社、农业企业四个部分。它们是农业商品化生产的主体，也是新型农业经营主体。

专业农户。兼业化是东亚小规模农户国家的普遍现象。但我国自上个世纪90年代中期在全国范围内全面推行农业产业化政策以来，农业区域化布局、专业化生产水平不断提高，在龙头企业的带动下，大量专业化农户涌现出来了，成为我国农业现代化和商品农产品生产的主导力量。一般说来，专业农户是家庭劳动时间大部分用于农业中的某一产业，且收入占全部收入80%以上的纯农户。大体上又可分为两类，一是种植或者养殖规模较大，尤其是从事种植业生产的农户，流转了大量土地，形成了规模化种植。这类农户一般被称之为“专业大户”。第二类当然就是除了专业大户之外的其他专业农户，种植户一般没有流转或者流转较少土地，但专业化水平很高。

家庭农场。近年来，一些地方在专业大户发展的基础上，开始培育多种形式的家庭农场，实现农业经营的企业化、规模化、机械化和知识化，如吉林延边專业农场、上海松江家庭农场、湖北武汉家庭农场、浙江慈溪家庭农场等。2012年，吉林省延边朝鲜族自治州新认定、注册的专业农场252 家，专业农场总数达到451 家，经营土地面积3.6 万多公顷。农民专业合作社。农民专业合作社指在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。作为农业现代化的主体之一，专业合作社主要起到两方面的作用，一是以农户，尤其是专业农户为主要成员，为他们提供一定的产前、产中、产后服务。二是成为流转土地的重要主体之一。当然，从目前情况看，农民专业合作社的主要作业还是以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。

农业企业。作为我国农业现代化的重要主体，农业企业主要包括三大部分，一是农业产业化龙头企业，一般不直接从事第一产业的生产活动，而是以“龙头企业+农户”的形式为专业农户提供产前、产中、产后服务。应该说，自上个世纪中期在全国范围内推行的农业产业化政策对提高农业现代化水平起到了极其重要的作用。二是农业科技企业，如从事种子、种苗生产的企业。三是规模较大的专业农户为了生产经营或贷款的方便而到工商部门注册的企业。这三类企业在界定或统计时会有一定的重合的部分，如部分较大的农业科技企业可能会被纳入农业产业化龙头企业的范畴。上述三类主体是在当前工业化、信息化和城镇化高度推进的大前提下出现的经济现象，但必须认识到，在长期内，我国仍会以小规模经营的兼业农户为主，但上述新型农业经营主体将是我国商品农产品生产的主体，是我国农业现代化的主体，因而也是未来我国农业社会化服务体系服务的主体。

构建新型农业社会化服务体系

记者：建设中国特色现代农业，必须建立完善的农业社会化服务体系，一号文件对农业社会化服务体系建设做出了全面部署。请您谈谈如何构建新型农业社会化服务体系?

孔祥智：一号文件指出，要坚持主体多元化、服务专业化、运行市场化的方向，充分发挥公共服务机构作用，加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。今年的一号文件提出了实施新型农业社会化服务体系这一战略构想的具体措施，为未来农业体制机制创新和现代农业的发展指明了方向。

新型农业经营主体的形成，要求农业社会化服务体系的建设必须转变思路，从为一般农户服务转变为主要为新型主体服务，兼顾一股农户，从而保证商品化生产，逐步提高农业现代化水平。从调研的情况看，新型主体主要需要提供三方面的服务。一是土地流转服务平台建设。实践表明，土地流转服务供需不匹配是制约土地流转的重要因素，也是妨碍土地流转规范化管理与服务的重要原因。只有在深入分析土地流转服务供需结构的基础上，构建土地流转服务平台和与之相适应的队伍机构，才能较好地实现对土地流转的规范化管理与服务。

农村土地承包经营权流转服务平台建设的突破点在于县、乡政府服务功能创新和村集体服务功能的扩大。应在县一级土地承包流转服务中心、农村土地托管中心、土地仲裁委员会等机构的基础上，建设综合性的农村土地承包经营权流转有形市场，在乡镇(街道)一级建设土地流转服务综合平台。土地流转服务平台一般还应包括土地流转风险评估机制、企业经营能力审查机制和土地流转信息储备库，对流转土地位置、土地收益、人均收入、农业生产基础条件、供求关系等因素进行风险评估和价格指导，并提供企业经营能力审查报告和储备土地供需信息等服务。

二是加强土地流转的合同管理。严格合同管理，是促进土地依法、有序、灵活流转，加强土地承包经营权规范化管理与服务的有效手段。合同管理不仅需要科学规范的土地流转合同，而且需要在管理机制上进行创新，做好合同建档分级、变更管理、完善委托手续等工作。土地流转合同是约束企业与农户双方行为的唯一法律凭证。合同设计的不完备、签订程序不规范，是诱发契约风险的主要原因。流转合同不仅包括流转土地的状况、流转期限、流转价款及支付方式、政策性补助补贴及返利的相关约定、违约责任等内容，还应对流转双方的权利和义务进行特别规定。例如，出让方在受让方不履行合同义务时，有权解除合同，收回土地承包经营权;受让方在流转土地上建临时设施，必须征得出让方书面同意，报有关部门批准;流转期满，受让方应恢复土地原状等。

三是为新型主体生产经营的主要环节提供服务。如果要求一个承租几百亩耕地的家庭农场或专业合作社拥有从耕作到收获的所有农业机械，不仅大大增加了经营主体的成本，也造成了机械的严重浪费。同样，也不能要求一个养殖场从畜禽种苗、配方饲料、疫病防治到销售等各个环节都自力更生。因此，必须构建新型社会化服务体系，按照市场化原则发育企业化、专业化、社会化的服务公司，为新型主要提供全方位服务，当然，这些服务都是收费的。这样，在培育了新型农业经营主体的同时，也发育了农业服务主体，而这些都是农业现代化的应有之义。

来源：中国社会科学网 2013年02月18日

各界解说2013年中央一号文件

专家说 解决“谁来种地”问题

中央一号文件提出，要创新农业生产经营体制机制。这就要求必须进一步突破制约农业发展的体制机制障碍，加快培育新型农业经营主体。

中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻表示，近些年，农业农村发生了很大变化，如何坚持和完善农村基本经营制度、创新农业生产经营体制机制，是一个新的重大课题。

一方面，经过长时间、大规模的农业富余劳动力转移，农村劳动力就业结构、农民收入来源、农村人口构成发生了深刻变化。“谁来种地”、“怎么种地”的问题严峻地摆在我们面前。另一方面，随着经济社会发展，农村分工分业深化，农户分层分化加快，各类新型经济组织快速发展，需要为新的经济活动主体提供发展空间。党的十八大明确要求构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。创新农业生产经营机制体制，必须“守住一条底线、抓住两个关键”，即要充分保障农民土地承包经营权，真正做到现有土地承包关系保持稳定并长久不变。抓住两个关键，一是要着力发展多元服务主体，一是要着力培育新兴经营主体。

朱启臻表示培育新型农业经营主体，既要注重引导一般农户向采用先进科技和生产手段的方向转变，不断提高集约化、专业化水平，又要注重扶持联户经营、专业大户、家庭农场，发展多种形式规模经营。这在很大程度上是培育新型职业农民。2012年中央一号文件首次提出“大力培育新型职业农民”。与传统农民、兼业农民不同，新型职业农民除了符合农民的一般条件，还必须具备3 个条件：一是新型职业农民是市场主体，一般具有较高的收入。二是新型职业农民具有高度的稳定性，把务农作为终身职业，而且后继有人，以区别于对农业的短期行为。三是新型职业农民具有高度的社会责任感和现代观念，不仅有文化、懂技术、会经营，还要求其行为对生态、环境、社会和后人承担责任。(周 琳)

经营主体说 合作社发展关键在人

中央一号文件提出，要加大力度、加快步伐发展农民合作社。可以预见，今后将有更多高素质的年轻人投入到现代农业发展中。

得知今年中央一号文件给予农村专业合作社更多支持，安徽省宣城市广德县皖南竹乡土特产产销专业合作社理事长陈治东特别高兴，“合作社可以将分散的农户有效组织起来，共同应对市场的挑战，这关系到广大农民的切身利益。”

皖南竹乡土特产产销专业合作社成立于2008年12月，经过4年多的发展，现有社员310 户，带动农户千余人，总资产已达千万元。通过“毛腿”土鸡的林下生态放养，带动合作社农民人均年增收4 万元到6 万元。

中央一号文件提出，要加大力度、加快步伐发展农民合作社，切实提高引领带动能力和市场竞争能力，陈治东对皖南竹乡土特产产销专业合作社的发展也更有信心了。他表示，作为安徽省省级农民专业合作社示范社、宣城市十佳农民专业合作社、宣城市优秀进超市企业，皖南竹乡土特产产销专业合作社下一步将扩大配送供应渠道，建立专卖店和淘宝店等直销平台;进一步规范管理体系，提升产品知名度和品牌影响力;增加研发投入，提高产品附加值。

在陈治东看来，合作社发展最需要的还是人才支持，尤其是要培育新型职业农民，要加强农业职业教育和培训，重点解决“谁来种地”的问题。他曾经提议让大学生来经营农民合作社并享受村官的待遇，以此吸引和支持年轻人务农。现在，他相信将来会有更多高素质、懂农业、会经营的年轻人投入到现代农业事业发展中来。

金融机构说 服务机构可获较大发展

对农业生产经营体制机制创新的突出强调，是今年中央一号文件的最大亮点。要更好地培养新型经营主体，需要完善新型农业社会化服务体系。

东方汇金期货总经理助理屈晓宁认为，对农业生产经营体制机制创新的突出强调，是今年中央一号文件的最大亮点。今年的中央一号文件既注重引導一般农户提高集约化、专业化水平，又扶持联户经营、专业大户、家庭农场;着力发展多种形式的新型农民合作组织和多元服务主体，通过提高组织化程度，实现与市场有效对接。

“要更好地培养新型经营主体，需要完善新型农业社会化服务体系，从市场准入、税费减免、资金支持、人才引进等方面加大扶持力度。”屈晓宁说。

屈晓宁认为，真正实现农业现代化还需要很长一段时间的努力，相关的农村经营体制改革更是一个漫长的过程，伴随着城镇化、工业化的发展可能至少要持续几十年，而在2013年能够明显带来投资指导的未必是农产品本身，而是经营为农业现代化服务的机构，比如提供农业机械设备、农业科技服务，或拥有这样专利产品的农产品企业，这些能够提高农业生产力的行业有望得到大发展。

农机行业值得持续关注，我国目前虽然已经是全球第一农机制造大国，但无论是技术自主创新能力还是农业劳动生产率，与发达国家还有一定的差距，存在可提升的空间。

化肥板块也存在着很大潜力，随着土地流转加速，农业种植集约化程度不断提升，共同推动现代生物化学技术的发展，加强高效、安全、经济和环境友好的化肥与农药品种的创制，使农化产品从粗放型品种向精细化与高效靶向品种转变将是趋势。

此外，农村基础设施建设和客运物流也将成热点。(徐 胥)

企业说 “高端肥料”将入寻常农家

中央一号文件提出，启动高效缓释肥料使用补助试点。这将使农民的用肥积极性得到鼓励，也预示着肥料业将迎来新的发展机遇。

今年中央一号文件提出，启动高效缓释肥料使用补助试点。也就是通过政府补贴来减轻农民购肥负担。在国家缓控释肥工程技术研究中心主任、山东金正大公司董事长万连步看来，这一政策预示着肥料业经营来新的发展机遇。

“我国是农业大国，也是化肥使用量最大的国家，以不足世界9%的耕地使用了世界35%的化肥。但是肥料利用率不高，远低于农业发达国家60%至70%的水平;化肥利用率低直接导致了严重的资源浪费。”万连步说，解决问题的根本是提高肥料利用率，缓控释肥是最有效的措施之一。

缓控释肥是通过各种调控机制，使养分按预先设定的释放率和释放期缓慢或控制释放的肥料，是实现我国肥料质量替代数量的重要产品类型，已成为肥料行业的重要发展方向。“目前，制约这种‘高端肥料’推广的阻力之一是高价格。”万连步认为，缓控释肥虽然具有诸多优点，但其市场价格较高，限制了农民应用。

万连步说，缓释肥使用纳入补助试点将使农民的用肥积极性得到鼓励，由此带来市场需求的增加，有利于肥料企业的市场推广。他建议，在试点实行过程中，要调动大企业参与的积极性，避免补贴手续复杂等问题，对从事研发的科研院所和企业也应给予一定补贴。(周 琳)

来源：《经济日报》2013年02月05日

2013年中央一号文件发布 连续第十年聚焦“三农”

中广网北京1月31日消息(记者沈静文)2013年中央一号文件，《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》今天发布，一号文件连续第十年聚焦“三农”。

今年的中央一号文件以14 个字概括了2013年农业农村的工作目标：“保供增收惠民生、改革创新添活力”，综观一号文件的要求，涵盖农产品供给保障机制、农业支持保护制度、农业生产经营体制、农业社会化服务新机制、农村集体产权制度、农村公共服务等等方面，从农民关切到社会热点，文件一一回应。

《意见》提出：鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。

从中央农村工作会议起，市场普遍猜测一号文件将关注经营体制机制的创新，文件公布，预期落实，“家庭农场”也首次在一号文件中出现。对专业大户、龙头企业的政策扶持在一号文件中再次明确。农业部总经济师毕美家多次强调，“大农户”也是我国农业发展大势所趋，农业部门下一步要加大土地流转的力度，大力扶持一些种粮大户。

《意见》提出：探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度。

工商资本进入农户承包耕地，是好事还是坏事?农业部经管司司长孙中华此前表示，农业现代化缺资金、缺技术、缺人才，工商企业的进入绝对带来了资金带来了技术带来了人才;但是工商企业挤占了农民的利，挤占了农民的就业空间，然后带来了非粮化、非农化。由于利弊参半，对工商企业的监管也会有区别地对待。

《意见》提出：全面开展农村土地确权登记颁证工作。

要“确权登记”，显然是有承包经营权的不确定之处。据农业部此前调查，土地承包的面积跟登记证上的面积差距比较大，大概能差30%左右。专家表示，家庭联产承包责任制推行的时候，考虑到分配的公平性，土地确实是按照不同的位置、不同的质量、不同的类型，打碎了分给每家每户。土地小、碎，直接导致无法准确统计面积。

伴隨确权登记的完成，我国农村政策的下一步走向也埋下伏笔，为我们将来的土地流转以及我们农户土地承包经营权的保护，以及我们新型主体的培育创造条件。

来源：中国广播网 2013年01月31日

中央一号文件发布 以城乡一体化解决“三农”问题

央视网消息：中共中央、国务院近日印发了《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》。

意见说，全面贯彻落实党的十八大精神，坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗，必须固本强基，始终把解决好农业农村农民问题作为全党工作重中之重，把城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径;必须统筹协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，着力强化现代农业基础支撑，深入推进社会主义新农村建设。

伴随工业化、城镇化深入推进，我国农业农村发展正在进入新的阶段，呈现出农业综合生产成本上升、农产品供求结构性矛盾突出、农村社会结构加速转型、城乡发展加快融合的态势。我们必须顺应阶段变化，遵循发展规律，增强忧患意识，举全党全国之力持之以恒强化农业、惠及农村、富裕农民。

意见指出，2013年农业农村工作的总体要求是：全面贯彻党的十八大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想，科学发展观为指导，落实“四化同步”的战略部署，按照保供增收惠民生、改革创新添活力的工作目标，加大农村改革力度、政策扶持力度、科技驱动力度，围绕现代农业建设，充分发挥农村基本经营制度的优越性，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，进一步解放和发展农村社会生产力，巩固和发展农业农村大好形势。

一、建立重要农产品供给保障机制，努力夯实现代农业物质基础。

二、健全农业支持保护制度，不断加大强农惠农富农政策力度。

三、创新农业生产经营体制，稳步提高农民组织化程度。

四、构建农业社会化服务新机制，大力培育发展多元服务主体。

五、改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利。

六、改进农村公共服务机制，积极推进城乡公共资源均衡配置。

七、完善乡村治理机制，切实加强以党组织为核心的农村基层组织建设。

来源：中国网络电视台 2013年01月31日

人民日报社论：创新农业经营体制 增强农村发展活力

新年伊始话农桑。今天本报全文发表中共中央国务院《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》，这是党中央连续发布的第十个指导“三农”工作的“一号文件”。文件明确提出“保供增收惠民生、改革创新添活力”的目标，紧紧围绕现代农业建设，突出强调加大农村改革力度、创新农业经营体制，提出了一系列新观点、新政策、新举措，必将进一步解放和发展农村社会生产力，为“三农”工作再创新辉煌提供制度保障。

粮食生产实现“九连增”，农民增收实现“九连快”，这是一份了不起的成绩单!党的十六大以来的10 年，农业农村发展实现了历史性跨越，为国家现代化建设在重重困难中奋进立下汗马功劳。但必须清醒地看到，我国工业化、城镇化快速推进，农业呈现高成本、高风险、资源环境紧约束、青壮劳动力紧缺的态势，农产品需求总量刚性增长、供求结构性矛盾突出，谁来种地、怎么种地的问题日益严峻。保障国家粮食安全、持续增加农民收入、缩小城乡发展差距的任务十分艰巨。

应对新挑战，再上新台阶，我们必须解放思想，深化改革，在体制机制上寻求新突破。经过30多年的改革发展，我国农业农村发生深刻变化，生产力大大发展，科技贡献率不断提高，农业机械化快速推进，各类新型经济组织发育成长，社会化服务更加便利。我们应当顺应时代变化，遵循发展规律，努力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，加快建设现代农业，充分释放农村生产要素潜能，不断激发农业农村内生活力。

创新农业生产经营体制，需要抓住两个关键：一是着力培育新型经营主体，提高农户集约经营水平，扶持联户经营、专业大户和家庭农场，发展多种形式的农民新型合作组织;二是着力构建农业社会化服务新机制，培育发展多元服务主体，为农民提供全方位、低成本、便利高效的生产经营服务。要充分发挥农民群众的积极性、创造性，只要有利于激发农业经营主体活力、激励农民生产经营热情，都可以试、可以闯。必须始终铭记，农户是土地承包经营主体，决不能限制或强制农民流转承包土地。充分尊重农民意愿，切实保障农民权益，不刮风，不走偏，这是必须坚守的底线。

全面建成小康社会，重点和难点在“三农”，潜力和希望也在“三农”。“一号文件”再次吹响了集结号，让我们举全党全国之力持之以恒强化农业、惠及农村、富裕农民，坚持做到思想不放松、政策不减弱、改革不停顿，奋力开创农业农村发展新局面。

来源：人民网-人民日报 2013年02月01日

新华社特约评论员：稳中求进首先要稳住农业

新华网北京1月31日电 农业稳，天下安。全面贯彻落实党的十八大精神，实现稳中求进、扎实开局，首先必须稳住农业，确保粮食等重要农产品供给不出问题，巩固和发展农业农村大好形势。为此，2013年中央一号文件要求，顺应阶段变化，遵循发展规律，增强忧患意识，举全党全国之力持之以恒强化农业、惠及农村、富裕农民。

在刚刚过去的一年，各地区各部门认真贯彻中央决策部署，开拓创新，扎实工作，圆满完成了农业农村发展的各项目标任务。粮食生产实现“九连增”、再创历史新高，农民增收实现“九连快”、再创历史纪录，农村民生又有大的改善。农业农村好形势，是经济社会发展“稳”的基础、“进”的亮点，是党的十六大以来“三农”发展持续向好、快速推进喜人态势的承接和延续。

在好形势面前，必须居安思危，未雨绸缪。应该清醒地看到，农业持续稳定增长不易，在连年丰产丰收的高基數上实现新的增长更难。当前，支撑农业生产的各种要素已经绷得很紧，资源环境压力越来越大，稍有疏忽大意，粮食生产就可能掉下来，农业基础就可能动摇。这些年我国农业综合生产能力有了很大提高，但农产品供求仍然处于“总量基本平衡、结构性紧缺”的状况。随着人口总量增加、城镇人口比重上升、居民收入水平提高和农产品的工业及能源用途拓展，全社会对农产品数量的需求将持续增长、对质量安全要求将不断提升，要求农业必须保持稳定增产、全面增产的态势;而农业生产受自然、经济等多种因素的影响，年度间的波动往往在所难免。粮食安全和重要农产品有效供给仍然存在着不可低估的风险和隐患，一旦出现大的波折，就可能引发物价上涨，影响经济发展和社会稳定大局。

越是农业农村形势持续向好，越是要防止可能出现的松懈麻痹的情绪;越是在经济下行压力加大的形势下，越是要强化农业这个基础，确保农业不出大的闪失;越是在财政收入增速减缓的情况下，越是要强化“三农”投入，加大对种粮农民和粮食主产区的支持保护;越是在“三农”与外部关联度依存度增强的情形下，越是要强化农业经营体系创新，不断激发农业农村发展内生活力。

今年中央一号文件特别强调，确保国家粮食安全，保障重要农产品有效供给，始终是发展现代农业的首要任务，提出一系列稳定农业生产的政策措施。贯彻落实中央一号文件精神，一要抓农业生产。要按照稳定面积、优化结构、主攻单产的粮食生产总要求，继续实施促进粮食稳定增产的一揽子计划。二要抓物质技术装备。要落实和完善最严格的耕地保护制度，加大力度推进高标准农田建设，继续实施种业发展等重点科技专项，加快粮棉油糖农机装备、高效安全肥料农药兽药研发。三要抓农产品流通。要重点支持重要农产品集散地、优势农产品产地市场建设，加强农产品期货交易所建设，培育具有国内外影响力的农产品价格形成和交易中心。四要抓市场调控。要按照生产成本加合理利润的原则，继续提高小麦、稻谷最低收购价，适时启动玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等农产品临时收储。为的就是让农民心中有数，形成良好的生产预期。五要抓食品安全。要改革和完善食品安全监管体制，落实从田头到餐桌的全程监管责任，加快形成符合国情、科学完善的食品安全体系。

来源： 新华网 2013年01月31日

新华社特约评论员：让务农种粮有效益、不吃亏、得实惠

把我国十几亿人的饭碗牢牢端在自己手中，关键是保护和调动农民务农种粮、地方重农抓粮的积极性，让种地有奔头、有利可图，使农民愿意种地、用心种好地。这方面，今年的中央一号文件给出了明确答案，提出适应农业进入高投入、高成本、高风险发展时期的客观要求，进一步健全农业支持保护制度，加大农业补贴力度，完善主产区利益补偿、耕地保护补偿、生态补偿办法，加快让农业获得合理利润、让主产区财力逐步达到全国或全省平均水平。

要逐步理顺农产品价格。农业效益好不好，首先看农产品价格。我们全面放开了农产品市场，但决不是一放了之。国家及时出台了粮食最低收购价政策，建立了重要农产品临时收储制度，通过吞吐调控防止市场大起大落，避免量增价跌、谷贱伤农，努力保持农产品市场价格稳步提高，并快于成本上升幅度。今年国家将按照生产成本加合理利润的原则，继续提高小麦、稻谷最低收购价，为农民种粮给出托底价、吃下定心丸。进一步完善玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖和生猪的市场调控机制，提高临时收储、价格调控的及时性、有效性，为重要农产品生产搭建能够抵御市场风险的保护网。对城市低收入群体给予补助，减少农产品涨价对生活的影响。

要持续加大农业补贴力度。我国人多地少，农户户均经营规模只有七八亩地，要让农产品有国际竞争力、农民有务农种粮积极性，光靠市场是不够的，实行农业补贴并不断加大补贴力度势在必行。近年来我国农业补贴不断增加，中央财政安排的种粮直补、良种补贴、农机补贴、农资综合补贴规模由2004年的140多亿元增加到2012年的1653 亿元，对实现粮食生产“九连增”、农民增收“九连快”至关重要。但我国农业补贴规模与发达国家比、与调动农民积极性的要求比还有很大差距。要综合考虑国家财力增长、农业生产成本上升等因素，按照世贸组织规则要求，不断增加农业补贴规模。今年中央一号文件明确，落实好对种粮农民直接补贴、良种补贴政策，扩大农机具购置补贴规模，完善农资综合补贴动态调整机制。新增补贴要向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体倾斜。目的就是转变“撒芝麻盐”的补贴办法，把补贴发到真正肯种地、能种地、会种地者手中，更好地发挥补贴对激励粮食生产、培育新型经营主体的引领和导向作用。同时，加强对农业补贴发放的监督管理，完善补贴发放办法，切实防止跑冒滴漏。

要不断完善主产区利益补偿办法。农业比较效益低，税收贡献小，特别是全面免除农业税后，地方政府搞农业没有税源，粮食大县、财政穷县的状况更加突出。粮食大县成为经济落后的代名词，这是一些地方不愿意重农抓粮的重要原因。为解决这个问题，国家实行了主产区财政奖补政策。今年中央一号文件首次提出要让主产区财力逐步达到全国或全省平均水平的要求，充分显示了中央扶持主产区加快发展的决心，为建立健全主产区利益补偿机制明确了努力方向。实现这一要求，必须在扶持主产区经济社会加快发展的同时，着力提高其财政保障能力，不断增加产粮(油)大县奖励资金，继续实施生猪调出大县奖励政策，研究制定粮食作物制种大县奖励政策，尽快把主产区的财力“短板”补上来。只有让主产区在政绩考核、财力分配上不吃亏，才能确保他们发展农业不走神、抓粮食生产不分心。

来源：中央政府门户网站 2013年02月01日

一号文件鼓励专业大户多承包：至少有几十亩地

新世纪以来指导“三农”工作的第10个中央一号文件昨天发布。今年中央一号文件的主题是创新农业生产经营体制，要求坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。

培育新型农业组织

这份文件题为《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，共分7 个部分。在“创新农业生产经营体制，稳步提高农民组织化程度”方面，文件指出，农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。要培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能。着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。

文件提出，新增加的农业补贴要向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜。不过，中央鼓励在它们发展的同时，还有一个前提条件，就是稳定农村土地承包关系，尊重和保障农户承包土地的权利，土地流转不能搞强迫命令，要尊重农民的意愿。

大户要有几十亩地

据央视新闻联播报道，专业大户承包的土地要达到一定规模，至少有几十亩地，而且种地要有一定的专业水平;家庭农场就是以家庭为单位承包土地的一种经营形式，它要求家庭成员要作为主要劳动力，租地的期限比较长，农业机械装备还要达到一定的水平;农民合作社则是农民自愿联合组成的互助性经济组织，主要特点是吸收入社农民，进行规模经营。

报道指出，过去，在我们的农业生产经营中，小户、散户占的比重比较大，这就导致生产效率不高。今后，上述三种生产经营主体，将成为我国农业生产的主力军，换句话说，将来我们的农产品大部分要靠这几类经营主体来提供，而这也正是现代农业发展的必由之路。

综合新华社央视报道

一号文件7部分内容

建立重要农产品供给保障机制，努力夯实现代农业物质基础;

健全农业支持保护制度，不断加大强农惠农富农政策力度;

创新农业生产经营体制，稳步提高农民组织化程度;

构建农业社会化服务新机制，大力培育发展多元服务主体;

改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利;

改进农村公共服务机制，积极推进城乡公共资源均衡配置;

完善乡村治理机制，切实加强以党组织为核心的农村基層组织建设。

解读

并非否定家庭承包经营制

创新农业经营体系，是不是意味着实行了多年的家庭承包经营制度有可能改变呢?

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文表示，纵观世界各国农业生产经营，没有不以农户为主的。农业搞得再好也还是以农民家庭为主，只不过规模大小有差异。轻易地否定农户经营制度，我们是不赞成的。

从农业经营主体来说，以家庭经营为基础这一点不能动摇。

一些人认为家庭经营是落后的，规模小，不能实现现代化。但迄今为止，没看到哪个国家农业不以家庭经营为基础。

陈锡文说，随着科技进步、农业发展，在有些领域，如设施农业，用公司、企业化经营的形式也许有优势。但按照工业化的生产，必须有工业化的条件必须可以精确监控、标准化生产、对劳力付出也可以标准化计量，大田生产还是要靠家庭。

来源：《京华时报》 2013年02月01日

发展家庭农场应防止搞“一刀切”

中国社会科学院农村发展研究所研究员、宏观经济研究室主任党国英最近在解读中央一号文件时提出：发展家庭农场需要积极态度，同时也要避免急于求成，防止在全国搞“一刀切”。

今年中央一号文件，首次提出“家庭农场”这一概念，引起各方关注。党国英研究员认为发展家庭农场是一项具有挑战性的工作。我国现有农户近2 亿，最终会稳定在约1 亿户。我国还需要通过城镇化将约1 亿户农村人口转移到各类大小城市。这需要一个过程。相应地，土地流转、集中与家庭农场的发育也需要一个过程。一些地方城镇化速度快，如长三角、珠三角地区，其家庭农场的发育速度也会快一些，其他地方则会慢一些。

他认为在条件较好的平原地区，家庭农场的规模也不必要在短期内搞得过大。从技术潜力讲，我国平原地区的家庭农场耕作上万亩大田作物也不是什么难事。但考虑到多种因素，如农村富余劳动力转移的速度、管理水平、现有技术装备水平与配套服务體系等，我国平原地区耕作大田作物的家庭农场一般不宜超过300 亩，蔬菜规模不宜超过30 亩。如果规模过大，就会出现二次转包土地的情形。

他认为发展家庭农场，还需要多方面的体制改革与政策调整。首先，要稳步推进城镇化，让农业转移人口在城市真正安居乐业。农业转移人口在城市稳不住，就不会放弃农村土地，不利于土地流转，不利于家庭农场发育。为此，要改革包括户籍制度、社会保障制度等在内的各项配套制度，为农业转移人口定居城市创造更好的条件。其次，要改革农村土地制度，为农村土地流转创造更好的条件。今后还可进一步解放思想，大力促进土地产权明晰化，逐步让家庭农场更多地耕种自己的土地，舍得给土地投入，提高农场经济效益。最后，要提高对家庭农场的支持力度，完善农业产业链，提升农业专业分工水平。家庭农场发育会对土地整理、经营管理和技术吸纳提出新的挑战，政府不仅应有资金扶持，还需要在教育培训方面给予支持。

来源：《农民日报》 2013年02月26日

经济时评：发展家庭农场应量体裁衣

家庭农场规模经营究竟多大合适，要从实际出发。一是要按照依法、自愿和有偿的原则来解决，二是要综合考虑土地产出和农村劳动力等因素，找到合适的盈利节点;三是要考虑南北方地区差异

今年的中央一号文件提出，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。

家庭农场是以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。作为农业经营主体的新内容，中央一号文件中首次提出家庭农场，旨在激发农村和农民自身活力，促进农业发展、农民增收。要实现这些目标，适度规模经营是家庭农场的必然选择。

适度规模经营有利于发挥规模种植效益。只有达到一定规模，种地才能产生效益。在现有的农技水平下，粮食生产要稳定，重要抓手之一就是规模化生产和社会化专业服务，而这正是家庭农场较之普通农户的优势所在。

作为一种新的生产组织形式，家庭农场对于提高农业组织化程度，培育新型职业农民，破解“小生产”与“大市场”有效对接难题很有裨益。农业部确定的33 个农村土地流转规范化管理和服务试点地区，已有家庭农场6670多个。吉林延边从2008年开始推广家庭农场模式。2011年，延边199 家家庭农场中98%实现盈利，共实现净利润1.07 亿元，平均每个家庭农场盈利54万元。

但规模经营究竟多大合适，要从实际出发，按照依法、自愿和有偿的原则来解决。俗话说，看菜吃饭，量体裁衣。从这个意义上看，家庭农场的规模不是越大越好。在一定的投入和生产条件下，农场的经营规模会受到多方限制。家庭农场的经营规模超过自身经营能力，资源利用率、土地产出率和经济效益都可能下降，严重时会危及农场存亡。只有充分掌握自身情况的农场，在综合考虑土地产出和农村劳动力等因素后，通过精密计算找到合适的盈利节点，实现最优的生产要素配置，才能够在激烈的市场竞争中得以生存，进而不断优化自身农业资源布局，创造更多的价值。

此外，还要考虑各地的实际情况。地少人多是我国的基本国情之一。南方大规模连片耕地不多，且多种双季稻;北方连片土地相对多，从事单季生产。南北方对家庭农场的土地规模要求有别，从事农业生产的人力资源禀赋有异。因此家庭农场规模不能一个标准，应密切联系各地农业生产实际情况，制订涵盖农业机械化水平、耕作的管理水平、个人经营能力等要素的科学标准。

总之，发展家庭农场是与我国国情相适应的一种经营形式，要做好政策、资金、法律等各方面的充分准备，让家庭农场成为现代农业发展的重要力量。

来源：《经济日报》 2013年02月19日

(1 亩约合667 m2，编者注)

第3篇：行业专家解读中央“一号文件”

1月27日，2016年中央“一号文件”发布，“农业现代化”连续4年出现在标题中，凸显了农业现代化的紧迫性和重要性。2016年不仅是“十三五”的开局之年，也是全面实现小康和打赢脱贫攻坚战的开局之年，往年的“一号文件”是年度性的，旨在指导一年的工作。而今年，习近平总书记明确指示了2016年的中央“一号文件”就是要贯彻落实党的十八届五中全会精神，更要为今后5年的工作作出指导。设施农业作为现代农业的重要组成部分，如何寻求发展之路，行业内备受关注。

1 农业供给侧结构性改革

“供给侧结构性改革”首次被写入中央“一号文件”，文件通篇都体现了农业供给侧结构性改革的思路。

供给侧改革是相对于需求侧改革而言，强调要在供给端调整和优化结构，促进产业迈向中高端。作为第一产业的农业，实际上也面临着在供给侧改革的要求。过去十几年来，我国农业发展取得了显著的成就，但是从总体上来看，我国农业存在诸多矛盾和现实难题，表现在结构方面，主要在供给侧。针对这一情况，农业部也于2015年出台了《关于进一步调整优化农业结构的指导意见》，对调整优化农业结构的总体思想、重点任务、政策措施等提出了具体建议。

供给侧改革可以解决我国当前农业发展的难题，农产品供给主要由市场来决定。而国际农产品市场竞争却是异常激烈，我国农业必须实时把握国内外两个市场及两种资源，两个市场的竞争不仅是价格的竞争，也是农产品质量安全的竞争。

中国工程院李天来院士也对“农业供给侧结构改革”作出了分析解读。目前的蔬菜的产量可以满足市场需求(包括露地生产和设施生产)，但个别地区的个别蔬菜种类在不同季节的市场供应存在着一些问题，有的季节某些蔬菜价格偏贵，这也是需要进行结构调整的一部分。但农业供给侧结构性改革不仅仅是调整结构问题，更重要是如何降低生产成本和提高种植效益。这个问题要从多个方面和角度来考虑，除了需要调整种植结构外，如何培肥土壤和完善基础设施、实现蔬菜丰产稳产，如何实现机械化生产、提高劳动效率，如何改变生产模式、提高产量，如何实现适度规模经营、提高蔬菜生产效益，以及如何建立产前、产中和产后的生产经营体系和技术服务体系等等，这些均将成为供给侧改革的重要内容。我国农业的生产模式正发生着变化，从以前一家一户的小型拱棚生产模式，正逐渐过渡到生产规模化经营，但生产规模化经营仍存在很多问题，如在设施内实现自动化、机械化，这样才能减轻劳动强度和降低人工成本。这些改革也是供给侧全方面的改革。

2 农业绿色发展

近年来，我国农业发展取得巨大成就，但资源环境也付出了代价，为了能使农业生产持续健康发展，以及农产品的质量安全有所保证，农业走绿色发展之路已是势在必行。“一号文件”强调“推动农业可持续发展，必须确立发展绿色农业就是保护生态的观念，加快形成资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的农业发展新格局。”设施园艺作为现代农业的重要组成部分，集成应用了丰富的现代农业科技成果，对提高我国农业资源利用效率、确保食物有效供给，以及为绿色可持续发展起到了重要的支撑作用。

我国在加快经济发展的同时，农业资源环境频频“亮红灯”，这是环境承载能力的预警，只有走绿色可持续发展之路才能缓和人与自然的关系。设施园艺从一定方面来说是农业绿色发展的一种表现形式，特别是“一控两减三基本”战略的提出，更为设施园艺的可持续发展指明了道路。

中国农业科学院农业环境与可持续发展研究所杨其长研究员认为，为促进农业绿色发展，对设施园艺来说，应将关注点放到“节本增效”方面上来。首先，设施园艺绿色发展应始终注重“节本”，最基本的是要做到节地、节能、节水、节肥、节药、节劳动力，而实现设施园艺“六节”目标，其根本的有效途径就是要不断提高科技在设施园艺领域的贡献率。概括起来，包括六个方面：第一，通过新型设施农业装备研究与推广应用，实现设施园艺生产过程的节能减排，如节能蓄能、栽培模式创新、水肥一体化等技术的应用;第二，大幅提高土地资源利用效率，针对日光温室等设施土地利用率低的问题，进一步研究大型化技术，使土地利用率由目前的40%左右提升到80%以上;第三，通过栽培技术突破、标准化生产和加强流通监管，从生产源头上减少化肥、农药等的使用量，提升食品安全质量;第四，通过在大城市周边发展设施园艺生产基地，以及在城区发展植物工厂等手段，减少运输过程的产品损耗和能源消耗，降低流通成本和碳排放;第五，通过采用循环农业发展理念和相关技术，实现设施园艺生产中的上下游环节有效对接，减少生产的废弃物排放和面源污染，有效提升设施园艺生态化水平和可持续发展能力。第六，通过推广应用现代设施园艺装备和栽培技术，有效提高我国广袤的盐碱地、荒滩、海岛、高原等不适于大田农业生产地区的资源利用。其次，设施园艺应注重“增效”，实现单位资源效益的最大化。第一，通过先进技术、装备、设施等要素的集成应用，制定科学有效的设施园艺生产标准体系，以实现设施园艺“产量与质量双提升”;第二，通过发展规模化的、具有法人责任的设施园艺生产主体(种植大户、家庭农场、合作社、龙头企业)，在设施园艺产品的量和质上做到有据可查、有责可追，切实提升设施园产品质量安全水平，大力促进国家食品安全战略的实施;第三，通过设施园艺与“互联网+”、大数据、虚拟现实(VR)等技术的结合，创新设施园艺产品的营销方式(如新型农村电商)，减少从“田间到餐桌”的流通环节，确保生产者与消费者的双向受益;第四，通过发展设施园艺多种形式适度规模经营，拓展设施园艺多方面功能和盈利潜力，推进设施园艺与休闲旅游、美丽乡村建设的有效整合，提升设施园艺综合收益。

3 农业科技创新体系

中央“一号文件”提到“农业科技创新能力总体上达到发展中国家领先水平，力争在农业重大基础理论、前沿核心技术方面取得一批达到世界先进水平的成果。统筹协调各类农业科技资源，建设现代农业产业科技创新中心，实施农业科技创新重点专项和工程，重点突破生物育种、农机装备、智能农业、生态环保等领域关键技术。”近年来，设施农业在科技创新方面交出了很多令人满意的答卷，不仅在高端自动化系统、生产全程机械化方面有亮眼的成绩，在“互联网+”现代农业方面，也有物联网、云计算、农业大数据、农业遥感技术、智慧气象等现代信息技术也已应用到生产中。在“四化同步”的道路上，农业现代化正迎头赶齐，不做“木桶”的短板。

在谈到“农业科技创新”的话题时，李天来院士以日光温室为例进行了解读。在我国的设施中，现代连栋温室有从国外引进的，也有一些是在引进的基础上加以改良创新，应该说在这方面的技术已比较成熟，但这类温室在我国所占的面积比例较小，主要用于示范园和观光园，不是解决我国冬半年蔬菜供应的主要设施。而日光温室、塑料大棚、小拱棚等所占面积较大，是解决我国冬半年蔬菜供应的主体。但我国日光温室距离现代化生产的要求还较远，首先日光温室结构需要创新，要使它像现代连栋温室一样，在工厂里生产部件，到生产基地进行组装，而且其内部要实现环境控制自动化。从栽培的模式和技术上看，无论是无土栽培、营养基质栽培，还是土壤栽培，其生产模式和技术体系一定要适合日光温室，要建立一套全新的适宜栽培技术模式，从而达到高产优质生产。在低温寡照、雾霾等恶劣气候条件下，日光温室如何进行生产，也是亟待解决的问题。再有就是农药安全施用、化肥科学施用、病虫害安全防控、连作障碍防控等均需要进一步创新。我国农业机械化水平已超过60%，然而设施内机械化水平还很低，只有滴灌、卷帘机等的应用还算比较广泛，其他的机械化就比较少见，所以设施内的机械化水平还有待提高，以逐步解放人工劳动力、降低劳动成本。总之，我国设施蔬菜科技创新仍然任重道远。

4 一二三产业融合发展

“产业融合”成了近年来的热词，一二三产业融合发展，让农业从以往的单一结构向多元化发展。中央“一号文件”明确指出“一二三产业融合发展，让农业成为充满希望的朝阳产业。” 我国当前的大农业存在的问题较多，其中最重要的是效益和质量问题。以上海为例，上海是都市农业发展较快的地区，其一二三产业融合发展也可以作为典范。上海的都市型生态农业不仅具备生态功能，同时也具备经济、社会文化和示范辐射功能。如在市郊建立融教育、娱乐、生产于一体的农业公园，可满足市民了解农业的需求，也可以让市民回归自然，体验农耕与丰收的喜悦。

针对“设施园艺如何在一二三产融合中发挥作用”这一问题，农业部规划设计研究院齐飞总工程师是这样表示的，对于设施园艺来讲，它是一种工程化的农业，不能用传统的一二三产业来进行简单的分类。实际上，农业工程项目所带动的许多产业都具有其他产业的特征，如装备制造业、信息化、种业等。设施园艺不完全是一产，它具有一部分工业化的特质，对前端的带动非常大，后端也很容易拓展到第三产业，比如休闲农业、养生、旅游、采摘等。观光农业在发展中，设施园艺发挥了很大的作用，比如美丽乡村、农家乐、乡村旅游等。另外，设施园艺方面还包含技术服务、咨询等，这都属于第三产业，并且有很大的发展空间。当前，利用设施园艺配合大众创业、万众创新，不仅可以激发整个社会的经济和市场活力，也使设施园艺的发展充满了无限可能。

企业与行业是相互互补的，企业发展的好坏可以直接地反映一个行业的发展状况。企业是一个行业内的先行者，手里往往掌握着一线最实际的生产数据，也是最有发言权的代表之一。就“一二三产业融合”问题，北京京鹏环球科技股份有限公司刘文玺副董事长表示，首先，设施园艺产业应该建立合理的宏观管理体系。其次，必须提高设施园艺生产要素的质量。让二三产业依附于农业之上，使原本作为第一产业的农业变身为综合产业来提升设施园艺产品的附加值，提升市场竞争力，在实现从品质到品牌转化的同时实现低碳经济的发展。最后，完善产业运营模式和体系保障。技术生产融合之后的设施园艺产品必然是一种产业链式的发展模式，除了传统的营销模式，信息技术和电商平台也将成为其销售终端。

5 大食物观

中央“一号文件”指出“在树立大食物观，面向整个国土资源时，可以通过优化农业生产结构和区域布局或是提高农产品质量、产量来满足多元化的食物消费需求。” 经过多年的改革与发展，主要农产品的供应由长期短缺变为总量大体平衡、丰年有余，但农业的发展却面临着资源和市场的双重压力。2014年，国土资源部、农业部出台了《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，进一步完善了现行设施农用地政策，规范设施农用地的管理。如何开发“大食物”新的资源地，成为了又一新的课题。

就设施园艺来说，不仅是“菜篮子”的保证，也是充分利用资源进行生产的具体表现形式，如已经投入市场的集装箱植物工厂、适合西北非耕地的温室结构与建造技术与产业化项目、垂直农业等，不仅可以解决人们在高原、沙漠地区吃菜难的问题，也可以有效地控制农产品的质量和产量，也就是树立大食物观，面向整个国土资源要“食物”。目前在国内开展的非耕地项目也是“大食观”的一种表现形式。

正在援疆的齐飞总工程师也谈到了设施园艺在“非耕地”上应用的问题，他表示，具有中国特色的设施园艺产业在不断创新发展的同时，某些问题也日趋明显，如日光温室的土地利用率低的问题就是个典型。设施农业和传统农业不同，传统农业必须依靠土地，设施农业可以利用先进技术、智能装备、优良品种等进行独立于土地的生产，并且可以在无土的条件下为作物创造最佳的外部条件，这也是大家有信心在南极、月球乃至火星上获得食物的技术背景之一。所以，设施农业应力争在不争地的情况下不断拓展发展的新空间，非耕地项目也正是基于这个考虑而推出的，沙漠、戈壁滩、盐碱地、荒滩地的恶劣环境都已不是阻碍。非耕地项目目前从技术研究上已经取得了较大进步和成果，但仍存在一些发展的障碍。设施农业需要基础设施的保障，如水源、电力、通讯等，有些地区落实基础保障存在困难;老百姓缺乏积极性，不会主动到荒漠上去做种植，这就需要政策的推动和拉动。我国的沙漠、戈壁滩等大都远离生活区和工业区，生态和自然条件优良、光照资源丰富、病虫害少，这也是非耕地具有吸引力的一方面。所以对非耕地的利用要从多个方面未雨绸缪，早做安排，在高效利用土地资源的同时，按照“供给侧结构性改革”的要求，促进设施农业与其他产业融合发展，更好地实现增加农民收入与保障地区民生、改善生态环境与加强资源保护等当前与长远目标的实现。

在植物工厂方面有着丰富研究经验的杨其长研究员表示，大食物观是“十三五”期间中央对现代农业发展提出的新理念和新要求，因此，作为我国蔬菜保障的重要行业，设施园艺发展更应以大食物观为指导，全面落实国家“十三五”规划部署要求，为我国新食物资源地开发和应用做出应有的贡献。因此，建议应重点从三个方面来落实设施园艺领域大食物观的发展要求：第一，大力推动多种资源的有效利用。我国是一个资源多样性的国家，拥有非常广阔的盐碱地、荒滩、海岛、高原等国土空间，而这些地区往往不适于开展常规农业生产。通过现代设施园艺技术的推广与应用，可以在不依赖于当地的土壤、气候等自然条件下，开展设施园艺生产，实现上述区域资源的有效利用。第二，深挖设施生产空间的生产潜力，树立“环境替代资源”的思想。就是同样一块地，生产方式、环境控制水平和工程装备技术不同，其产出差距巨大。现代设施园艺通过生产环境要素的优化与控制、立体种植以及垂直空间的拓展，可以实现资源的高效利用与变相替代，将平面二维化的农业生产方式向三维化的农业生产方式转变，从三维立体空间上拓展生产资源，如植物工厂，使单位土地的利用效率和食物产能呈几何级数增长。从而为解决资源短缺、人口膨胀、环境污染等诸多问题和保障食物有效供给提供了一条有效的途径。第三，努力探索城市生产空间的利用可能，进一步拓展食物产能。现代城市空间广阔但不具备农业生产能力，但可以积极探索城市农业的发展可能性，如将设施园艺技术、装备等要素进行重新创意，构建符合城市空间条件的设施园艺产品(如城市微耕系统和家庭园艺产品等)，充分利用城市空间拓展设施园艺产业，实现在社区、家庭、楼宇等无所不在的空间进行食物生产。都市型设施园艺技术的突破也可以让园艺生产从农村走进城市，从农场走进社区，从感官走进心理，让城市充满绿色，让每一寸可用空间变成食物产能拓展的方向。

6 国际化，走出去

中央“一号文件”指出“加强与‘一带一路’沿线国家和地区及周边国家和地区的农业投资、贸易、科技、动植物检疫合作。支持我国企业开展多种形式的跨国经营，加强农产品加工、储运、贸易等环节合作，培育具有国际竞争力的粮商和农业企业集团。”

乘着“一带一路”战略的东风，“中国制造”的设施农业技术、装备、农产品走出了国门，走向了世界，而中国的设施农业企业也被世界各国所熟识认可，如今的“一带一路”已经从一幅蓝图扩展为一个个项目的名字。那么，中国的设施农业企业或产品要做国际化，要走出国门，并得到世界各国更广泛认可，企业还需要做些什么呢?针对这一问题，刘文玺副董事长给出了答案。

当前，“一带一路”、“加快转变农业发展方式”等重大国家战略，为加快我国现代农业装备产业发展和迈进国际市场带来了前所未有的发展机遇，如何抢抓机遇，实现国际化运营，是摆在每个企业面前的巨大挑战：第一，各企业必须大力强化国际化人才队伍的建设，尤其是具有丰富国际化运营经验和视野的高端人才的培养和引进;第二，充分参与相关行业协会、促进会的各项“走出去”活动，加强沟通和交流，共享渠道和信息资源;第三，联合成立行业和企业内部的“一带一路”政策研究小组，加大 “一带一路”政策研究和沿线国家的国别市场调研，根据沿线各国的政策导向和市场需求，采取一国一策的营销方式，全方位开拓沿线各国市场;第四，加强同央企或国际化程度较高的大企业合作，积聚行业内优质企业组成团队，打造全产业服务链，抱团出海，以规避各企业海外市场运营能力欠缺的短板，各施所长，优势互补，共同开拓国际市场;第五，创新海外市场开发模式，转变思路，改变以往以一般贸易形式为主的传统营销模式，在充分市场调研的基础上，尝试合资合作甚至独资运营的市场运作模式，积极参与海外市场项目运营，使企业真正完成走出去、走进去最后走上去的发展历程;第六，鉴于现代设施农业的行业特点，要不断创新EPC、EPCF等不同项目运作方式，根据具体项目的不同情况，申请进出口银行、国家开发银行、中信保、丝路基金等国家政策性银行的融资支持，以提高项目运作和市场开拓的成功几率;第七，要不断加强项目所在国的法律、税务、劳务等政策的研究，实行属地化人才使用和管理，同时最大限度地规避海外市场运营的法律和业务风险;第八，潜心产品研发，狠抓产品质量，树立现代农业装备“中国制造、中国创造”的正面品牌形象和国际认可度。

我国的现代农业装备产业的国际化之路还很漫长，相比其他产业的国际化起步相对较晚，面临着一系列的海外运作制约瓶颈，需要行业领军企业高瞻远瞩，敢于创新，勇于担当，带领团队披荆斩棘、一路前行。“一带一路”国家战略的推行，是我国现代农业装备行业走向国际化的绝佳机遇，是历史赋予我们的战略使命，我们必须共同做好充分的多方面的系统准备……

7 农业园区

近年来，现代农业园区这一新型的农业组织形式迅速兴起，已经逐渐成为现代农业的重要组成部分。中央“一号文件”中指出“深化国家现代农业示范区、国家农业科技园区建设。”

以山东寿光为例，山东寿光的设施农业是寿光的支柱型产业，连续举办了16届的中国(寿光)蔬菜科技博览会，已成为寿光农业对外展示的窗口，使“寿光蔬菜”享誉国内外。而寿光的农业科技园区已发展成组培、育苗、试验、加工销售、科技培训等多功能的蔬菜高新技术示范园，同时引进多项新技术和新品种，并在园区内进行推广，并且对园区进行高科技、集约化的经营管理。

在我国的大农业背景下，农业园区的发展也是不易的，园区在运营中仍然存在困难。就这个问题，北京农业技术推广站李红岭副站长和天水市农业高新技术示范园区管理委员会的曹金石副主任为我们点出了问题所在。

李红岭副站长指出，在示范园区里，如何使农业推广技术落地，最终是靠人操作并在作物上表现出来，所以培训技术工人很重要。而现今，劳动力成本已经成为园区的最大开支，成本上升、劳动效率的不稳定已成为制约园区正常运营的因素之一。荷兰的园区是按工厂化来管理，计件工资，流水线作业的。所以，以荷兰模式为参考，并结合园区的现状，合理地转变现有的运营模式和办法，采取专业化分工作业，全程每个流程无缝对接，并制定质量和数量的评定标准，直接与薪酬挂钩。在解决劳动力管理的同时，也要加快培养职业农民(就是把农民变成工人)，并基本形成职业农民教育培训体系，把职业农民培养成建设现代农业的主导力量。办好农业职业教育，依托高职教育资源，鼓励农民通过“半农半读”等方式就地就近接受职业教育，通过3年的系统学习基本可以胜任园区的一线工人工作。在科技创新方面，小汤山生态园今年也会有大动作，现已着手和荷兰进行合作，预计2016年将建成20000 m2荷兰最新设计的连栋温室，其硬件、结构等都是按照专业的番茄工厂设计的，预计在下半年投产。另外，推广站还和国内最好的基质生产商、肥料生产商、棚室应用天敌的供应商、营养液测试仪的生产商等进行合作，建立一个工厂化生产技术研究中心，这个研究中心是个丰产合作的联盟，以创造最大效益为目标，实现合作共赢。

曹金石副主任表示，在园区建立的伊始，就要明确园区的定位，或是示范生产或是观光旅游，又或是采摘园等。由于园区的定位不同，温室的用途也就不尽相同，就决定了温室的规划设计也不一样，是选用玻璃温室，还是选择阳光板温室，还是二者结合，或屋顶采用双层充气膜;是选择智能连栋温室、连体塑料大棚，还是选择日光温室、普通塑料大棚;在供暖保温措施上，选择燃煤供暖、天然气供暖，还是水源热泵、电器加温等。因此，农业园区的功能定位是温室规划设计的前提条件。温室运行成本主要包括温室自身的环境调控成本，包括夏季的强制降温成本，冬季的供暖保温成本，温室内的运行管护成本等。温室运营成本的高低在一定程度上可以直接决定农业园区投资回收期的长短，直接决定了温室效益的高低。因此，农业园区也要“节本增效”，用最小的投入创造最大的价值。

8 结束语

我国在经过30多年的探索和发展后，粗放型的传统农业正逐步转变为集约型的设施农业，人们技术和认知上也都日渐成熟，有些技术甚至可以媲美国外农业发达国家。再加上政策的扶持和技术指导，我国设施农业面积迅速扩大，已成为全球设施农业生产大国。中央“一号文件”的出台，无疑是给现代农业的发展打了一剂强心针，也为脱贫攻坚战注入了新的活力。在贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念的同时，为设施农业积极寻找转型升级、节本增效、结构调整、绿色发展的新机遇，并在政策大力推动及拉动下，把产业链做大做强，真正实现设施农业的可持续健康发展。

作者：张瑜

第4篇：商业银行合规管理相关文件解读试题

1. 银行高级管理层每年至少( )次识别和评估银行所面临的主要合规风险问题。 √

A 一 B 二 C 三 D 四 正确答案： A 多选题

2. 合规法律、规则和准则，可以包括( ) √

A 立法机构和监管机构发布的基本的法律、规则和准则

B 市场惯例

C 行业协会制定的行业规则

D 适用于银行职员的内部行为准则 正确答案： A B C D 3. 合规部门的职责包括( ) ×

A 提出建议

B 指导教育

C 识别、量化和评估合规风险

D 监测、测试和报告

E 承担法定责任和联络

F 制定合规方案 正确答案： A B C D E F

4. 合规风险管理机制建设要从高层做起，银行高层要亲力亲为，做到( ) √

A 写

B 改

C 查

D 奖

E 罚

正确答案： A B C D E 判断题

5. 合规应从高层做起。 √

正确 错误 正确答案： 正确

6. 银行董事会负责制定和传达合规政策，确保合规政策得以遵守。 √ 正确 错误 正确答案： 错误

7. 合规职责一定是由“合规部”或“合规处”承担的。 √

正确

错误 正确答案： 错误

8. 合规部门的工作范围和广度应受到内部审计部门的定期复查。 √

正确

错误 正确答案： 正确

9. 合规部门的具体工作可能被外包，外包之后，可以不受合规负责人的监督。 √

正确

错误 正确答案： 错误

10. 合规负责人，应定期就合规事项向高级管理层报告。 √

正确

错误 正确答案： 正确

第5篇：商业银行合规管理相关文件解读 课后测试 单选题

1. 银行高级管理层每年至少( )次识别和评估银行所面临的主要合规风险问题。 √ A 一

B 二

C 三

D 四

正确答案： A 多选题

2. 合规风险管理强调( ) × A 独立性

B 长期性 C 被审查性 D 有效性

正确答案： A C D

3. 以下哪项制度的建立，有利于合规风险管理( ) × A 合规绩效考核制度 B 合规问责制度

C 安全保卫制度 D 诚信举报制度

正确答案： A B D

4. 我们可以采取以下哪些措施来防范合规风险( ) √ A 在全行范围内形成“合规创造价值”的理念 B 建立良好的、有效的管理制度 C 建立有效的监督机制 D 要有有力的处罚机制

正确答案： A B C D

5. 合规风险管理机制建设要从高层做起，银行高层要亲力亲为，做到( )A 写 B 改 C 查 D 奖 E 罚

正确答案： A B C D E 判断题

6. 合规应从高层做起。 √ 正确

错误

正确答案： 正确

7. 银行董事会负责制定和传达合规政策，确保合规政策得以遵守。 √

正确 错误

正确答案： 错误

8. 银行的合规部门应该是独立的。 √

√正确

错误

正确答案： 正确

9. 合规职责一定是由“合规部”或“合规处”承担的。 × 正确 错误

正确答案： 错误

10. 合规部门的工作范围和广度应受到内部审计部门的定期复查。 √ 正确

错误

正确答案： 正确

第6篇：巴塞尔委员会“合规”文件解读与我国商业银行合规管理

继《巴塞尔新资本协议》将操作风险与信用风险、市场风险一并纳入对金融机构的监管框架后，近年来包括我国在内的国际金融界在吸取大量银行案件的教训后，日益强调银行经营管理活动的合规性，以强化对银行风险特别是操作风险的管理。2005年4月，巴塞尔银行监督管理委员会(以下简称“巴塞尔委员会”)发布了《合规与银行内部合规部门》(以下简称 “《文件》”)高级文件，指导并敦促银行业金融机构必须遵循有效的合规政策和程序，在发现有违规情况发生时，银行管理层能够采取适当措施予以纠正。

一、巴塞尔委员会《合规与银行内部合规部门》的解读

(一)合规管理的含义

合规风险，根据巴塞尔委员会《文件》的界定，是指“银行因未能遵循法律、监管规定、规则、自律性组织制定的有关准则，以及适用于银行自身业务活动的行为准则而可能遭受法律制裁或监管处罚、重大财务损失或声誉损失的风险”。合规管理则是指确保银行在开展业务经营活动时遵守“法律、规则和准则”的内部职能。

(二)合规管理的职能

根据《文件》第7条原则规定，合规职责主要包括：

1、建议

合规部门应该就合规法律、规则和准则向高级管理层提出建议，包括随时向高级管理层报告该领域的发展情况。

2、指导与教育

合规部门应该协助高级管理层，就合规问题对员工进行教育，并成为银行员工咨询有关合规问题的内部联络部门。同时就合规法律、规则和准则的恰当执行，通过政策、程序以及诸如合规手册、内部行为准则和各项操作指引等其他文件，为员工制定书面指引。

3、合规风险的识别、量化和评估

(1)合规部门应该积极主动地识别、书面说明和评估与银行经营活动相关的合规风险，包括新产品和新业务的开发、新业务方式的拓展、新客户关系的建立或者这种客户关系的性质发生重大变化所产生的合规风险等。

(2)合规部门还应考虑各种量化合规风险的方法，并运用这些计量方法加强合规风险的评估。运行指标可借助技术工具，通过收集或筛选可能预示潜在合规问题的数据例如，消费者投诉的增长数、异常的交易或支付活动等)的方式来设计。

(3)合规部门应该评估银行各项合规程序和指引的适当性，立即深入调查任何己识别的缺陷，如有必要，可系统地提出修改建议。

4、监测、测试和报告

合规部门应该通过实施充分和有代表性的合规测试对合规进行监测和测试，并定期就合规事项向高级管理层报告。

5、法定责任和联络

合规部门可能承担特定的法定职责，并与银行外部相关人员保持联络。

6、合规方案

合规部门应根据合规方案履行其职责，该方案确定了合规部门的行动计划，如具体政策和程序的实施与评审、合规风险评估、合规测试以及就合规事项对银行职员进行教育等。

(三)有效实施合规管理的前提

1、合规管理的组织架构

正如《文件》导言第6点所指出的，合规应成为银行文化的一部分，“董事会和管理层作出表率时，合规才最有效。合规与银行内部每一个员工相关，应被视为银行经营活动的组成部分”，具体通过董事会、高级管理层以及业务部门、合规部门以及稽核部门三个层面的主体加以落实。《文件》着重阐明了合规部门在银行组织体系中的地位和作用。

2、职责设置的基本要求 《文件》第5条原则阐明合规管理的职责设置必须遵循独立性的要求。独立性的概念包含四个相关要素：一是合规部门应在银行内部享有正式地位;二是应由一名集团合规官或合规负责人全面负责协调银行的合规风险管理;三是在合规部门职员特别是合规负责人的职位安排上，应避免他们的合规职责与其所承担的任何其他职责之间产生可能的利益冲突;四是合规部门职员为履行职责，应能够获取必需的信息并能接触到相关人员。

3、合规部门的资源配备

《文件》第6条原则指出，银行合规部门应该配备能有效履行职责的资源。为合规部门提供的资源应该是充分和适当的，以确保银行内部合规风险的有效管理，特别是合规部门职员应该具备必要的资质、经验、专业水准和个人素质，以使他们能够履行特定职责。合规部门职员应该能正确理解合规法律、规则和准则及其对银行经营的实际影响，合规部门职员的专业技能，尤其是在把握合规法律、规则和准则的最新发展方面的技能，应通过定期和系统的教育和培训得到维持。

二、我国商业银行合规管理的现状和存在问题

目前，部分国内商业银行己经开始合规管理方面的探讨和实践，如中国银行己于2002年设立了法律与合规部;交通银行则将原来的法律事务部改为法律合规部，下面单设合规处;民生银行、招商银行都在酝酿设立法律与合规部;建设银行则于2005年8月在法律部之外单独设立合规部，这在国内商业银行尚属首例。在监管实践中，中国银监会成立后一直很重视商业银行的合规建设，特别是2005年6月银监会上海监管局起草下发了《上海银行业合规风险管理机制建设的指导意见试行(征求意见稿)》，期望通过上海银行业的实践，为中国银行业合规机制建设积累经验，摸索出一条有效管理合规风险的运行机制和治理操作风险的治本良策。但相对于有良好的合规机制和不断完善的合规文化的国际先进性银行而言，我国商业银行在有效管理合规风险方面仍显得较为薄弱，主要表现在以下几个方面:

(一)缺乏良好的合规文化 《文件》将合规风险定义为银行违反外部法律法规而导致的监管惩罚、信誉损失以及由此引起的经济损失。在市场经济发达国家，监管当局对于违规银行的监管惩罚力度相当之大，动辄以巨额罚款、追究当事人刑事责任乃至处以市场退出的重罚，违规事件将在很短时间内导致其市场评级下降、股票市值下降和客户群流失。相比之下，中国金融市场缺乏有效的共同治理、成熟的市场化运营方式、清晰的监管标准以及风险意识的倡导等，加之法律法规不健全、产品创新受限制，传统业务增长乏力，违规成本较低，各商业银行在合规管理方面普遍缺乏内在动力，利润指标几乎成为绩效考核的唯一内容。银行内部对违规行为的处罚，往往以“是否造成损失”作为评判标准。当违规没有造成经济损失，甚至产生经济效益时，往往对存在的违规行为既往不咎，致使发现的问题得不到有效整改。

(二)没有统一的合规部门

《文件》指出，合规风险是银行面临的一种重要而又独立的风险，因此银行应当具有独立的合规职能以有效地管理合规风险。我国商业银行目前的合规工作主要由各业务部门根据业务分工分别承担。该业务部门的合规风险管理水平完全取决于部门领导的合规风险偏好和合规风险管理能力。这与《文件》要求的银行应当具备独立的合规职能相悖。业务部门的考核目标是利润，达到目标的方法就是发展业务，而在某种意义上讲，合规是对业务发展的理性限制。因此，业务职能和合规职能存在较大的冲突。虽然目前银行各管理部门都具有一定履行合规职能的性质。但总的来说，我国商业银行目前还没有建立一个系统完整的合规管理体制，合规职能分散由各个职能部门履行，并有相当一部分合规职能未得到落实。

(三)没有准确的合规定位

我国商业银行的合规管理起步较晚，普遍缺乏深入的认识和准确的定位。从我国商业银行的实践来看，合规职能更多地局限于合规教育和培训、实施监督检查、管理反洗钱工作、组织责任认定等，如《中国银行合规工作管理办法试行》中“合规工作是指各级法律与合规部门在其职权范围内开展的规章制度建设、合规监督检查、合规培训、咨询、调研、宣传及反洗钱等工作”。新组建的中国建设银行合规部的主要职责是对全行经营管理活动合法守规情况进行监督检查，管理全行反洗钱工作，牵头组织全行信贷经营和审批责任认定工作，促进全行经营管理工作合法守规。很显然，较之与巴塞尔委员会《文件》提出“合规风险的识别、量化和评估”、“合规风险的监测、测试和报告”等职责和要求而言，我国商业银行的合规工作尚有较大的差距。

(四)缺乏有效的合规标准

目前我国商业银行的合规政策多由各部门根据监管机构的政策制定，缺乏系统性、可操作性，不利于在整个系统内贯彻执行。以外汇业务为例，外汇局下发关于个人外汇管理、外汇贷款、结售汇等政策后，往往由银行不同的部门来制定相应的合规管理政策，容易造成合规标准和执行的不一致，并容易形成监管真空。同时各业务部门的规章制度管理工作各自为政，各个业务线条的规章制度之间存在重叠或者真空现象，导致业务部门或者分支机构没有明确的合规操作标准。当遇到一些外部监管法规或内部合规制度都没有明确规定的问题时，业务部门往往自行其是，而不是主动邀请合规人员参与讨论和研究，拿出最佳解决方案。

(五)缺少先进的合规工具

经过长期的实践，目前国际大银行逐步建立了一套比较完善的合规管理工具，主要包括吸收新客户操作程序、受关注者名单、IT解决方案、可疑交易监控、利益冲突记录、授权控制等。通过这些工具，业务部门可以及时发现和防范经营过程中可能存在的合规风险。同时，合规部门在日常工作中还注重使用信息分析技术，依托全行的动态信息数据库，以便及时发现银行在经营过程中可能出现的合规风险。但是，目前我国银行业对合规风险管理技术的认识和应用尚处于起步阶段，大部分商业银行都没有专门的风险监测和预警系统，没有整合银行内部的历史数据和经营信息，缩小这种技术和工具上的较大差距是今后一个时期我国商业银行要重点解决的问题。

三、我国商业银行合规管理发展方向探讨

(一)倡导主动合规，形成有效互动的合规文化

一是强调有效互动的合规文化，通过合规与监管的有效互动，解决过去银行与监管者博弈、银行主要采取规避监管规定的传统理念。一方面，监管者应对银行的合规管理提出明确要求，进一步加强对银行的监管，逐步促使商业银行把外部的压力转换为自身合规经营的要求;另一方面，银行合规部门要密切关注和持续跟踪法律、规则和准则的制定与修改等，主动争取有利于银行未来发展和业务创新的外部政策。

二是树立主动合规的合规文化，倡导主动发现和暴露合规风险隐患或问题，并相应地在业务政策、行为手册和操作程序上进行适当的改进。为此，银行应重视高管人员的示范作用，并按照全员参与的原则，开展针对合规管理人员和其他人员的不同层次的教育和培训。各商业银行的绩效考核应充分体现倡导合规和惩处违规的价值观念，注意协调业务拓展与合规风险管理的关系，建立合规问责机制，提高员工的合规意识，形成良好的合规文化。

(二)建立有效的组织架构，保障合规管理职能的独立性 为确保合规部门的独立性，我国商业银行应设立独立的合规部门，或者设立合规与法律合一的独立部门。近期应根据我国商业银行合规职能分散在各个业务部门履行的实际情况，采取业务部门配合合规部门行使合规职能的做法，即由业务部门和合规部门共同指定业务部门一名合规联络员，原则上该联络员负责本部门业务的合规监督，不负责市场推广职能。合规联络员同合规部门建立定期联系和沟通制度，编制上仍属业务部门，但合规工作直接向合规部门报告。从中长期来讲，应该推行专业化运作，可从专业的角度进一步细分合规部门，争取将每一位合规人员都培养为银行业务某一方面的专家，都能够作为独当一面的资深合规官，独立地为银行业务发展提供决策依据和建议。同时，业务部门合规联络员制度将被逐步取消，以顺应巴塞尔委员会“银行的合规职能必须从银行的业务活动中独立出来”的要求，但不排除视情况由合规部门向全部或部分业务部门派驻独立合规人员的可能性。

(三)深化合规管理的职能，建立良好的合规运行机制

我国商业银行必须改变一直以来沿用行政机构规章制度的方式，不能再笼统地规定业务经营的相关操作标准，要按照金融企业的稳健经营原则，制定可供各个岗位人员使用的业务政策、行为手册和操作程序，清楚地界定包括高级管理层在内所有员工的尽职、问责和免责认定标准;要持续参与银行的组织架构和业务流程改造，明确合规报告路线，将合规部门作为外部监管规则的接口部门;着手收集银行所有合规风险点，深入分析合规风险的形成原因，同时系统地提出相应的弥补措施和纠正建议，包括制定合规的程序性手册、修改业务政策和操作程序等;逐步探索和建立有效的、完善的合规风险的识别、评估和监测机制，以及报告程序等。

(四)提高合规标准和目标，推广合规最佳惯例和防止冲突 随着合规机制的建设和合规文化的创建与渗透，银行应主动提高合规管理成功与否的标准。好的合规管理标准不应仅限于及时地告诫业务人员“你不可以做什么”，而应对所有业务人员提出正面建议、顾问和协助。要从监管者的角度审视，银行可以做什么，并提供其他银行的经验教训，在监管要求、合规和商业利益之间寻求均衡。为了获得这种高水准的合规管理效果，银行应提高对合规管理人员的素质要求，如合规管理的从业人员应当具备有效履行职责所必需的资格、经验、适当的专业素质和个人品质，包括对适用的法律、条例、标准及其对银行运转的影响的深入理解;通过定期、系统的教育和培训使从业人员保持并发展其专业性技能，尤其是对所适用法律、条例、标准的最新发展的实时把握的能力，良好的沟通技巧及优异的判断力等。

(五)运用先进手段和工具，实现合规管理工作的电子化

随着IT技术的发展，合规管理的知识含量也在增大，内部互联网、信息库的采用等更加广泛，我国商业银行应为合规部门的合规风险监测创造必要的条件，尽早将IT技术应用于合规管理，设计合规风险的监测指标，并采取多种手段和技术从事合规管理。例如风险管理结构、早期问题探查、解决问题程序、平衡计分卡及数据系统监控等来促进和评估整个结构的职业道德和合规表现，这些先进的技术可以使合规管理更有效地发现问题，随时向有关方面提供对问题的处理决定。同时，将银行内部每一个工作岗位的合规操作标准量化，当业务系统处理数据的同时，合规管理系统己经实时判断该项操作是否符合合规标准，并即时形成合规报告。当系统支持发展到一定高度时，分支权构的合规管理资源可以得到节省，逐渐实现合规管理工作的电子化，并根据法律环境和业务需求的变化及时维护系统。

参考文献：

1、《合规管理在美国银行业监管和银行经营中的作用》，郑柏林，《国际金融研究》，2004

2、《我国银行业的合规管理》，王醒春，杨玉玲，《农村金融》，2004

3、《巴塞尔银行监管委员会、合规与银行内部合规部门》，《中国金融》，2005

第7篇：行政规范性文件解读方案、解读材料

一、起草背景

(一)上级精神

为增强农业抗风险能力，完善农村金融服务体系，逐步构建市场化的农业风险保障体系，提高农业灾后恢复生产能力，自2007年起，中央财政先后在全国开展种植业、养殖业、森林保险保费补贴试点，并印发了《中央财政种植业保险保险费补贴管理办法》(财金〔2008〕26号)、《中央财政养殖业保险保险费补贴管理办法》(财金〔2008〕27号)、《中央财政森林保险保险费补贴试点工作有关事项的通知》(财金〔2009〕25号)。

为贯彻落实党的十八届三中全会精神，按照新修订的《预算法》和国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)精神，2016年12月，财政部印发了《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》，2017年4月，省财政厅印发了《山东省农业保险保险费补贴资金管理办法》。

(二)我市情况

按照中央、省关于积极开展政策性农业保险有关精神，我市自2007年起，陆续在全市开展了政策性农业保险，印发了《青岛市种植业政策性保险保费补贴管理暂行办法》(青财农[2008]32号)、《青岛市养殖业政策性保险保费补贴管理暂行办法》(青财农〔2008〕33号)。但上述办法距今已近10年，随着经济社会发展的需要、公共财政体制改革和新修订的《预算法》实施，现行的办法已不能适应形势发展的要求。

二、制定目的及法律依据

为加强政策性农业保险保险费补贴资金管理，明确各部门在保险费补贴资金申报、审核、分配、使用、监督、绩效管理等环节应承担的责任，更好地发挥政策性农业保险服务“三农”的作用，参照《预算法》、财政部《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》等有关规定，结合我市实际，研究起草了《青岛市政策性农业保险保险费补贴管理办法》。本办法于2017年7月通过金宏向市金融办、市农委、市林业局、市畜牧兽医局、市物价局、青岛保监局书面征求意见，并根据实际情况进行了修改完善。

三、主要内容

本办法共7章、44条。

(一)总则(共3条)

1.依据。《预算法》、《农业保险条例》、《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》等有关法律法规。

2.定义。本办法所称政策性农业保险保险费补贴，是指各级财政，用于对农业保险经营机构(以下简称经办机构)开展符合条件的农业保险业务，按照保险费(以下简称保费)的一定比例为投保农户、农业生产经营组织等提供补贴。 本办法所称经办机构，是指保险机构以及依法设立并开展农业保险业务的农业互助保险等保险组织。本办法所称农业生产经营组织，是指农民专业合作社、农业企业以及其他农业生产经营组织。

3.原则。实行政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进的原则。

(二)险种及补助政策(共7条)

1.财政补贴险种。在全市已全面开展的政策性农业保险险种共10项，其中，种植业包括小麦、玉米、花生、马铃薯及日光温室大棚蔬菜;养殖业包括能繁母猪、育肥猪、奶牛、肉兔;公益林。开展试点的政策性农业保险险种共2项，即葡萄种植业和马铃薯目标价格保险。

2.财政补贴政策。 ——中央险种

(1)小麦、玉米政策性保险。投保农户(或其他投保主体)自行承担10%，其余90%由财政承担。其中，产粮大县(区市)，中央财政承担42.5%，市级财政承担42.5%，区市财政承担5%;非产粮大县(区市)，中央财政承担35%，市级财政承担25%，区市财政承担30%。产粮大县(区市)按照财政部下达的产粮大县(区市)名单确定。

(2)花生、马铃薯政策性保险。投保农户(或其他投保主体)自行承担20%，其余80%由财政承担。其中，平度市、莱西市，中央财政承担35%，市级财政承担36%，平度、莱西市财政承担9%;即墨市、胶州市、青岛西海岸新区、城阳区、红岛经济区(高新区)，中央财政承担35%，市级财政承担27%，区市财政承担18%。

(3)能繁母猪、奶牛、育肥猪政策性保险。投保农户(或其他投保主体)自行承担20%，其余80%由财政承担。其中，平度市、莱西市，中央财政承担40%，市级财政承担32%，平度、莱西市财政承担8%;即墨市、胶州市、青岛西海岸新区，中央财政承担40%，市级财政承担20%，区市财政承担20%;崂山区、城阳区、红岛经济区(高新区)，中央财政承担40%，市级财政承担8%，区级财政承担32%。

(4)森林政策性保险。财政对公益林保费给予全额补贴。其中，中央财政补贴50%，市级财政补贴50%。

——市级险种

(1)日光温室大棚蔬菜、肉兔政策性保险。投保农户(或其他投保主体)自行承担20%，其余80%由市级财政和区市财政共同承担。市级财政与区市财政共同承担部分，其中，青岛市与平度市、莱西市按8:2承担;青岛市与即墨市、胶州市、青岛西海岸新区按5:5承担;青岛市与崂山区、城阳区、红岛经济区(高新区)，仅限于日光温室大棚蔬菜，按2:8承担。 (2)葡萄、马铃薯目标价格保险2个试点险种。投保农户(或其他投保主体)自行承担20%，其余80%全部由市级财政承担。

葡萄保险试点范围在平度市，马铃薯目标价格保险试点范围在平度市南村镇和即墨市移风店镇。

市级险种补贴政策，将根据当地经济发展水平、农户承受能力、市与区市财政管理体制调整情况，结合我市经济社会发展需要，按照规定程序报经市政府同意后适时进行调整，并通过《青岛市政策性农业保险实施方案》予以公布。

试点险种补贴政策，按照试点期间确定的原则执行。试点险种经市政府确定在全市全面实施的，补贴政策另行制定。

3.新增险种的审批程序、试点期限。需新增设的市级财政补贴险种，由市金融工作办公室按照《青岛市政策性农业保险工作联席会议议事规则》及规定程序，会同种植业、林业、畜牧业和价格等行业主管部门，报经市政府同意后参照本办法实施。

对青岛市级确定增加的政策性农业保险新险种，除按照上级规定在全市推广实施外，一般要选择一定区域进行试点，试点期限为一至两年。试点结束后，由种植业、林业、畜牧业和价格等主管部门牵头，会同各相关部门组成联合评估小组或委托第三方，对试点情况进行评估，形成评估报告，由青岛市政策性农业保险工作联席会议日常会议根据评估报告做出全面推广、对有关保险条款修改后推广、继续试点、终止试点的决定，涉及增加市级财政支出的事项，按规定程序报市政府批准。

(三)保险方案(共6条)

保险方案应保持一定时期的稳定性。因上级政策调整或经市政府同意需要对保险方案中的内容进行修改完善的，市政策性农业保险工作联席会议办公室应于当年8月底前会同相关主管部门完成政策修订，明确调整内容和执行时间，确保政策有序衔接。

1.保险责任的设置要求。补贴险种的保险责任应涵盖我市主要的自然灾害、重大病虫害和意外事故等。有条件的区市可结合当地实际，稳步探索以价格、产量、气象的变动等作为保险责任，由此产生的保费，由区市财政部门给予一定的补助。

2.保险金额的设置要求。补贴险种的保险金额，以保障农户及农业生产经营组织灾后恢复生产为主要目标，主要包括：

(1)种植业保险。原则上为保险标的生长期内所发生的直接物化成本(以最近一期价格等相关主管部门发布或认可的数据为准，下同)，包括种子、化肥、农药、灌溉、机耕和地膜等成本。

(2)养殖业保险。原则上为保险标的的生理价值，包括购买价格和饲养成本。

(3)森林保险。原则上为林木损失后的再植成本，包括灾害木清理、整地、种苗处理与施肥、挖坑、栽植、抚育管理到树木成活所需的一次性总费用。

相关主管部门和经办机构可根据本地农户的支付能力，适当调整保险金额。对于超出直接物化成本的保障部分，应当予以明确，由此产生的保费，可以结合实际，提供一定的补贴，或由投保人承担。

3.保险条款和保险费率设置要求。经办机构应当公平、合理的拟订农业保险条款和费率。属于财政给予保费补贴险种的保险条款和保险费率，经办机构应当在充分听取当地政府相关主管部门和农民代表意见的基础上拟订。

4.赔付条件设置要求。经办机构应当会同行业主管部门合理设置补贴险种赔付条件，建立健全审核查验流程，确保国家财政资金安全，维护投保农户合法权益。补贴险种不得设置绝对免赔，科学合理的设置相对免赔。

5.关于保费减免相关事宜。经办机构可以通过“无赔款优待”等方式，对本保险期限内无赔款的投保农户，在下一保险期限内给予一定保费减免优惠。农户、农业生产经营组织、各级财政按照相关规定，以农业保险实际保费和各方保费分担比例，计算各方应当承担的保费金额。

(四)预算管理(共12条)

1.关于资金使用和管理。农业保险保费补贴资金实行专项管理、分账核算，专款专用、据实结算。

市财政局在收到中央财政补贴资金后，应在1个月内对中央财政保费补贴资金进行分解下达。

保费补贴资金当年出现结余的，可结合下一预算统筹安排;如下不再发生补贴，由所在区市全额交回上级财政部门。

区市财政部门应当根据农业保险承保进度及签单时间，及时向经办机构拨付保费补贴资金，不得拖欠。

2.补贴资金预算、结算编制主体、程序和时间节点。 ——预算编制

(1)区市财政和相关主管部门，根据上一补贴险种的投保面积、投保数量、补贴资金兑付情况以及当年补贴资金使用情况等，分险种测算下一各级财政应当承担的保费补贴资金，填报《农业保险保费补贴资金测算表》(附件1)，并预测当年资金缺口，于每年9月10日前将下一保费补贴资金申请报告分别报送市财政局和相关主管部门。

(2)市级相关主管部门对区市报送数据进行审核、汇总，结合全市政策性农业保险发展规划，提出下一预算安排建议。市财政局对市级相关主管部门报送的预算建议进行审核汇总后，于每年10月10日前上报财政部，并抄送财政部驻青岛市财政监察青岛专员办事处(以下简称青岛专员办)。

——结算编制

(1)区市财政部门应会同相关主管部门对上中央及市级财政农业保险保费补贴资金进行结算，于次年1月31日前将上补贴资金结算报告分别报送市财政局和相关主管部门。

(2)市级相关主管部门对区市结算报告中的投保面积、投保数量等投保情况进行审核、汇总，并于2月20日前出具审核意见报市财政局。

(3)市财政局于每年3月31日前，编制全市当年保费补贴资金申请报告报送财政部，并抄送青岛专员办。同时，编制全市上保费补贴资金结算报告，送青岛专员办审核。市财政局在收到青岛专员办审核意见后10日内向财政部报送补贴资金结算材料，并附青岛专员办审核意见。

(4)市财政局在收到青岛专员办审核意见后，结合已提前下达的保费补贴资金等情况，对市本级财政应承担的保费补贴资金与区市进行清算。

对未按上述规定时间报送专项资金申请及结算材料的区市，市财政局不予受理，视同该该区市不申请中央及市级财政农业保险保费补贴资金。

(五)保障措施(共9条)

1.明确各部门职责分工。政策性农业保险保费补贴由市财政局会同市金融工作办、农业、林业、畜牧、价格、保险监管等有关部门共同管理。

市财政局负责审核汇总市级财政资金分配方案并下达预算，清算上中央、市级财政补贴资金，申请当年中央财政补贴资金，建立和完善全市农业保险保费补贴绩效评价制度，指导相关部门开展预算绩效评价工作，会同有关部门逐步建立农业保险费率调整机制，指导区市加强资金管理等相关工作。

市农业、林业、畜牧、价格等部门，按照职责分工，负责种植业、养殖业、林业等行业政策性农业保险相关规划、实施方案的审核和编制，审核、汇总区市部门上报的保险基础数据，研究提出全市保费补贴资金预算安排建议，做好绩效目标制定、绩效监控和评价工作，指导、推动、监督区市部门开展政策性农业保险相关工作。

市金融工作办负责审核、汇总青岛市政策性农业保险相关规划或实施方案，牵头建立健全补贴险种经办机构评选、考核等相关制度，具体负责全市经办机构的招标工作，协调青岛保监局提供经办机构承保政策性农业保险相关数据，承担青岛市政策性农业保险工作联席会议办公室相关职责。

青岛保监局负责对农业保险业务实施监督管理，对农业保险条款和保险费率，按照规定进行审批或者备案。

区市财政部门主要负责区市财政保费补贴资金的申请、筹集、拨付、管理、结算等工作，定期对资金使用情况进行监督检查，对申请、结算资金的真实性负责。

区市主管部门，按照职责分工，负责本行政区域内政策性农业保险相关规划或实施方案编制，研究提出本地区预算安排建议，对当地经办机构承保、查勘、定损、理赔等保险工作进行监督管理，做好预算绩效管理具体工作。

经办机构负责拟订保险条款和费率，完善查勘定损工作标准和流程，按约定支付赔款，严格依法规范经营，简化承保理赔手续，提高保险服务水平。对提供的保险数据的真实性负责。

全市政策性农业保险开展过程中的重大事项，按照《青岛市政策性农业保险工作联席会议议事规则》办理。

建立健全各级农业、林业、畜牧、价格部门分别牵头，有关部门、单位参与的政策性农业保险灾害定损调解委员会。研究制定查勘定损工作标准，对定损办法、理赔起点、赔偿处理等具体问题予以规范，协调处理投保主体与经办机构之间关于灾害定损方面的争议，切实维护投保农户合法权益。

鼓励区市政府和经办机构采取有效措施，加强防灾减损工作，防范逆向选择与道德风险。

2.明确经办机构的申报条件、确定方式。 经办机构应当满足以下条件：

(1)经营资质。符合保险监督管理部门规定的农业保险业务经营条件，具有经保险监管部门备案或审批的保险产品。

(2)专业能力。具备专门的农业保险技术人才、内设机构及业务管理经验，能够做好条款设计、费率厘定、承保展业、查勘定损、赔偿处理等相关工作。

(3)机构网络。在拟开展补贴险种业务的区市所在区域具有分支机构，在农村基层具有服务站点，能够深入农村基层提供服务。

(4)风险管控。具备与其业务相适应的资本实力、完善的内控制度、稳健的风险应对方案和再保险安排。

(5)信息管理。信息系统完善，能够实现农业保险与其他保险业务分开管理，单独核算损益，满足信息统计报送需求。

(6)国家和青岛市规定的其他条件。

经办机构应当按照公平、公正、公开和优胜劣汰的原则，通过招标等方式确定。

3.计提农业保险大灾风险准备金。经办机构应当按照《财政部关于印发农业保险大灾风险准备金管理办法的通知》(财金〔2013〕129号)的规定，及时、足额计提农业保险大灾风险准备金，逐年滚存，逐步建立应对农业大灾风险的长效机制。经办机构应于每年5月底前，将上大灾风险准备金的计提、使用、管理等情况报告同级财政部门、行业监管部门。

4.规范保险金赔偿时间及支付方式。经办机构应当在与被保险人达成赔偿协议后10日内，将应赔偿的保险金支付给被保险人。农业保险合同对赔偿保险金的期限有约定的，经办机构应当按照约定履行赔偿保险金义务。赔偿的保险金原则上应当通过财政补贴“一卡通”、银行转账等非现金方式，直接支付给投保农户和农业生产经营组织。

5.规范投保模式。各区市和经办机构应当因地制宜确定具体投保模式，坚持尊重农户意愿与提高组织程度相结合，积极发挥农业生产经营组织、镇(街道)林业工作机构、村民委员会等组织服务功能，采取多种形式组织农户投保。

由农业生产经营组织、镇(街道)林业工作机构、村民委员会等单位组织农户投保的，经办机构应当在订立补贴险种合同时，制订投保清单，详细列明投保农户的投保信息，并由投保农户或其授权的直系亲属签字确认。

除农户委托外，市级和区市财政部门不得引入中介机构，为农户与经办机构办理财政补贴险种合同签订等有关事宜。财政补贴的农业保险保费，不得用于提取工作经费或向中介机构支付手续费或佣金。

6.强化信息公开。经办机构应当在确认收到农户、农业生产经营组织自缴保费后，方可出具保险单，保单上应当载明农户、农业生产经营组织、各级财政承担的保费比例和金额，保险单或保险凭证应发放到户。经办机构应按规定在显著位置，或通过互联网、短信、微信等方式，将惠农政策、承保情况、理赔结果、服务标准和监管要求进行公示，做到公开透明。

(六)监督检查(共5条)

1.建立绩效评价制度。市财政局应建立和完善农业保险保费补贴绩效评价制度，并探索将其与完善农业保险政策、评选保险经办机构等有机结合。

农业保险保费补贴资金主要绩效评价指标原则上应当涵盖政府部门(预算单位)、经办机构、综合效益等。可结合实际，对相关指标赋予一定的权重或分值，或增加适应本地实际的其他指标，合理确定农业保险保费补贴资金绩效评价结果。市财政局每年8月31日前将上农业保险保费补贴资金绩效评价结果报财政部，同时抄送青岛专员办。

2.强化财政监督检查。市财政局将按照“双随机、一公开”要求对农业保险保费补贴工作进行监督检查。对农业保险保费补贴资金使用情况和效果进行评价。

区市财政部门应当建立健全预算执行动态监控机制，加强对农业保险保费补贴资金动态监控，定期自查本地区农业保险保费补贴工作，有关情况应及时报告市财政局。

3.建立农业保险费率调整机制。连续3年出现以下情形的，原则上应当适当降低保险费率，经办机构应将相关情况及时上报市财政局，市财政局依法予以监督：

(1)经办机构农业保险的整体承保利润率超过其财产险业务平均承保利润率的;

(2)专业农业保险经办机构的整体承保利润率超过财产险行业平均承保利润率的;

(3)前两款中经办机构财产险业务或财产险行业的平均承保利润率为负的，按照近三年相关平均承保利润率的均值计算。

本办法所称承保利润率为1-综合成本率。

综合成本率：=综合费用率+综合赔付率。

4.强化责任追究。

——禁止以下列方式骗取农业保险保费补贴：

(1)虚构或者虚增保险标的，或者以同一保险标的进行多次投保;

(2)通过虚假理赔、虚列费用、虚假退保或者截留、代领或挪用赔款、挪用经营费用等方式，冲销投保农户缴纳保费或者财政补贴资金;

(3)其他骗取农业保险保费补贴资金的方式。

——对各级主管部门、财政部门、经办机构以任何方式骗取、套取保费补贴资金的，财政部、青岛专员办和市财政局将责令其改正并追回相应保费补贴资金，视情况暂停其中央及市级财政农业保险保费补贴资格等。

各级主管部门、财政部门及其工作人员在农业保险保费补贴专项资金审核工作中，存在报送虚假材料、违反规定分配资金、向不符合条件的单位分配资金或者擅自超出规定的范围或者标准分配或使用专项资金，以及滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法违纪行为和本条第一款所述行为的，按照《预算法》、《公务员法》、《行政监察法》、《财政违法行为处罚处分条例》等国家有关规定追究相应责任;涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

(七)附则(共2条)

明确本办法由青岛市财政局负责解释以及该办法的有效期(三年)。

第8篇：中央1号文件解读

2016年中央一号文件文件全名是《关于落实发展新理念加快农业现代化 实现全面小康目标的若干意见》，这是我国自改革开放以来指导“三农”工作的第18份中央一号文件，也是自2004年以来连续发布的第13份中央一号文件。党中央为何要连续多年发布指导“三农”工作的一号文件?今年的文件有哪些亮点?这份文件会给农民带来哪些实惠?跟城里人有啥关系?

亮点1：用新理念引领农业农村发展

1月27日公布的“中央一号文件”，明确了“十三五”时期推进农村改革发展的理念和目标，那就是牢固树立和切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，破解“三农”新难题，厚植农业农村发展优势，确保到2020年现代农业建设取得明显进展，农民生活达到全面小康水平，社会主义新农村建设水平进一步提高。

在新年伊始发布“中央一号文件”，是党中央释放的强烈信号，也是总书记多次强调的，重农固本，是安民之基。任何时候都不能忽视农村、忘记农民、淡漠农村，始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。

这次的“中央一号文件”，突出特点是以“新理念”贯穿始终。通观全文，约15000字，共分6个部分30条，农业供给侧结构性改革、厚植农业农村发展优势、释放农业农村发展新动能„„是不是新词格外多?这些新词背后，体现的都是新理念。

亮点2：做好农业供给侧结构性改革

推进农业供给侧结构性改革，是破解农业发展难题、推动农业闯关过坎的关键举措，是促进农业持续稳定发展、加快农业现代化的必然要求。怎么做好这篇大文章，2016年中央一号文件给出了答案。

当前我国农业发展中存在的农产品供求结构失衡、生产成本过高、资源错配及透支利用等突出问题，是供给侧结构性矛盾的集中显现。抓住农业供给侧结构性改革，就抓住了提高农业市场竞争力、实现可持续发展的“牛鼻子”。着力加强农业供给侧结构性改革，实现农产品供求由低水平平衡向高水平平衡的跃升，是当前和今后一个时期农业农村工作的一项重要任务。

推进农业供给侧结构性改革，核心是围绕市场需求进行生产，优化资源配置，扩大有效供给，增强供给结构的适应性和灵活性，使农产品供给更加契合消费需求，更加有利于资源优势的发挥，更加有利于生态环境的保护，真正形成更有效率、更有效益、更可持续的农产品有效供给体系。

推进农业供给侧结构性改革是一篇涉及生产力调整和生产关系变革的大文章，当前要突出抓好调结构、提品质、促融合、降成本、去库存、补短板这六项重点任务。

但是，必须明确保障国家粮食安全、稳定提高粮食产能是农业供给侧结构性改革的基本前提和重要任务。决不能把推进农业供给侧结构性改革简单等同于压缩粮食生产，决不能搞运动式调整，务必要保住粮食生产能力。

亮点3：下大力气补齐农村这块“短板”

全面建成小康社会，农业农村是短板。“三农”发展的成效，直接关系到全面建成小康社会的成色。在决胜阶段的今后五年时间里，要时不我待，坚持强农惠农富农政策不减弱，保持农业稳定发展和农民持续增收，加快缩小城乡发展差距，确保亿万农民同全国人民一道迈入全面小康社会。

农业农村“短”在哪?最直观的“短”在基础设施和基本公共服务上。历史形成的城乡面貌反差，虽然在这些年有了很大改观，但是“城市像欧洲，农村像非洲”的现象依然存在。怎么办?一号文件提出了“两个重点”，即把财政支持的基础设施建设的重点放在农村，把社会事业发展的重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇。当年免除义务教育学杂费是从农村扩展到全国的，这次文件提出率先从建档拉卡家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费，又走到了城镇前头，这就是下大气力。

农业农村的“短”，还在环境和生态上。面对有限的农业资源，我们必须坚持严格保护和高效利用“双管齐下”，对耕地和水资源坚持最严格的保护制度和管理制度。

农村最短的一块短板就是脱贫。2014年农村还有7017万贫困人口，如果到全面建成小康社会之时，农村还有大批贫困人口，那么小康社会的成色就会受到影响，人民群众不会满意，国际社会也会质疑。中央下了大决心，做出了大决策，就是到2020年使现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽。为此通过一揽子重大举措，来打一场脱贫攻坚战。过去叫扶贫攻坚，现在叫脱贫攻坚，从“扶”到“脱”的一字之变，折射的是必胜的坚定信心和深厚的为民情怀。

亮点4：厚植农业农村发展优势

厚植农业农村发展优势是今年中央一号文件的一个亮点。文件明确提出：必须充分发挥农村的独特优势，深度挖掘农业的多种功能，培育壮大农村的新产业新业态，推动产业融合发展成为农民增收的重要支撑，让农村成为可以大有作为的广阔天地。

一个鲜丝瓜只能卖三四元钱，但丝瓜瓤可以卖到十元钱，这一价格上的跳跃得益于保健鞋垫的开发和畅销。事实上，不管是粮油肉菜蛋奶，还是其它经济作物，经过深加工都可以产生更大的附加值。为此，一号文件提出要推动农产品加工业转型升级，支持粮食主产区发展粮食深加工，支持建设加工技术集成基地，培育一批农产品精深加工领军企业和国内外知名品牌。

绿水青山就是金山银山。农村地区优美的自然环境、天然的农耕体验、新鲜的农家美食，对城里人有着极大的吸引力，发展休闲农业和乡村旅游的前景十分广阔。

开个农副产品“淘宝店”，已经成为农村青年追求的时尚，也吸引着不少大学毕业生和农民工回乡就业创业。要加快实现行政村宽带全覆盖，创新电信普遍服务补偿机制，推进农村互联网提速降费。同时实施“快递下乡”工程，开展电子商务进农村综合示范，完善县乡村物流体系。这些政策措施的落实，将会大力推进互联网与农业农村融合发展，推动农业生产与农产品加工、流通、服务有机结合，形成“接二连三”的全产业链，促进农民在家乡创业就业。

推动农业产加销紧密衔接、农村一二三产业深度融合，根本目的是促进农民增收。要使农业新型生产经营主体既能引领现代农业发展、农村产业融合，也能成为带动农民增收的领头羊，就必须完善农业产业链与农民的利益联结机制。财政支农资金投向要与建立农民分享产业链利益机制相联系，让农民能从财政支农资金产生的效益中共享利益。

亮点5：激发农业农村发展的源动力

做好“三农”工作，关键在于向改革要活力。农业农村发展不但要从外部寻求突破，更要从内部挖潜，通过体制机制创新激活其自身蕴含着的巨大发展潜力。2016年中央一号文件要求，必须坚持不懈推进体制机制创新，着力破除城乡二元结构的体制障碍，激发亿万农民创新创业活力，释放农业农村发展新动能。

当前，我国农业受国际农产品市场影响不断加深。现行粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度亟待改革完善。一号文件提出，要坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，完善农产品市场调控制度。同时，对于当前产销矛盾比较突出的玉米，提出要按照市场定价、价补分离的原则，积极稳妥推进收储制度改革，在使玉米价格反映市场供求关系的同时，综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素，建立玉米生产者补贴制度。

巩固农业农村发展的好形势，保持农业稳定发展和农民持续增收，加大投入支持力度是硬道理。今年的中央一号文件提出要从三个方面着力。一是健全农业农村投入持续增长机制。要优先保障财政对农业农村的投入，坚持将农业作为国家固定资产投资的重点领域，确保力度不减弱、总量有增加。二是推动金融资源更多向农村倾斜。三是要大力完善农业保险制度。

农村集体产权制度，是实现农民共同富裕的重要制度保障。文件提出，到2020年基本完成土地等农村集体资源性资产确权登记颁证、经营性资产折股量化到本集体经济组织成员，健全非经营性资产集体统一运营管理机制。

第9篇：中央一号文件解读

郑风田：2010年一号文件20大看点

2010年一号文件 2010-01-31 16:53 阅读23337 评论76

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郑风田：2010年一号文件20大看点

今年的一号文件，《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，这是国家连续第七次以三农为主题的一号文件，也是改革开放以来第十二次以三农为主题的一号文件。。

文件共五大类27条，五大类中有两条涉及城乡问题。五大类为：

一、健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配臵;

二、提高现代农业装备水平，促进农业发展方式转变;

三、加快改善农村民生，缩小城乡公共事业发展差距;

四、协调推进城乡改革，增强农业农村发展活力;

四、协调推进城乡改革，增强农业农村发展活力;

五、加强农村基层组织建设，巩固党在农村的执政基础。

27条的主要内容是：1.继续加大国家对农业农村的投入力度;2.完善农业补贴制度和市场调控机制;3.提高农村金融服务质量和水平;4.积极引导社会资源投向农业农村;5.大力开拓农村市场;6.稳定发展粮食等大宗农产品生产;7.推进菜篮子产品标准化生产;8.突出抓好水利基础设施建设;9.大力建设高标准农田;10.提高农业科技创新和推广能力;11.健全农产品市场体系;12.构筑牢固的生态安全屏障;13.努力促进农民就业创业;14.提高农村教育卫生文化事业发展水平;15.提高农村社会保障水平;16.加强农村水电路气房建设;17.继续抓好扶贫开发工作;18.稳定和完善农村基本经营制度;19.有序推进农村土地管理制度改革;20.着力提高农业生产经营组织化程度;21.积极推进林业改革;22.继续深化农村综合改革;23.推进城镇化发展的制度创新;24.提高农业对外开放水平;25.加强和改进农村基层党的建设;26.进一步完善符合国情的农村基层治理机制;27.切实维护农村社会稳定。

今年的一号文件看点新点很多，特总结出以下二十条： 1.惠农资金要继续增加，要达到8000多亿?

文件规定：继续加大国家对农业农村的投入力度。按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三农”投入。 一号文件的第一条就是加大对农业农村的投入力度，也是整个三农工作的重中之重。因为只有实实在在地投入，才能给农民真正的实惠，工作才不致于在在喊口号中进行。2010年中央还应该会进一步增加农业农村的投入，中央财政支农预算有可能达到7000亿元，高于去年的6000亿的预算水平。从量上看，近年来对农投入一直在不断增加。2006年中央政府对“三农”已投入3397亿元，在这个基础上，2007年增加了800亿元，2008年，增加额度又超过1000亿元，2009年投入7161亿元，比2008年增加1206亿元，增长20.2%，而其中的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购臵补贴等4项达1230.8亿元，增长19.4%。按照过去年增千亿的规律，今年的惠农资金应该达到8000亿以上。

惠农投入增加了是好处，下一步工作的重点应该是如何提高惠农资金的实际使用效果，让农民真正得到实惠，需要对目前的惠农项目选建、实施、验收等环节进行根本地改造。目前惠农项目存在许多乱象，包括只管“跑部钱进”，但项目绩效考核存在走过场现象，自建、自查、自检等很不规范。什么时候达到许多地方不敢轻易伸手要钱，怕用不好被查处了，什么时候惠农项目制度才算真正完美了。

2.更多的农产品品种也能享受补贴大餐了。

文件规定：坚持对种粮农民实行直接补贴。增加良种补贴，扩大马铃薯补贴范围，启动青棵良种补贴，实施花生良种补贴试点。进一步增加农机具购臵补贴，扩大补贴种类，把牧业、林业和抗旱、节水机械设备纳入补贴范围。落实和完善农资综合补贴动态调整机制。按照存量不动、增量倾斜的原则，新增农业补贴适当向种粮大户、农民专业合作社倾斜。逐步完善适合牧区、林区、垦区特点的农业补贴政策。规定不准将补贴资金用于抵扣农民交费。适时采取玉米、大豆、油菜籽等临时收储政策，支持企业参与收储，好棉花、食糖、猪肉调控预案等。

过去只有小麦、大米、玉米等少数口粮作物能够得到补贴，这块大餐要吃的人太多了，谁都想来分一怀羹。这不，今年还真增加了不少，包括增加花生良种补贴、马铃薯补贴、青棵良种补贴。农机补贴虽然诟病很大，但今年还是增加了数量，而且还扩大了种类，把牧业、林业和抗旱、节水机械设备也纳入补贴范围。看来县农机局长们的日子更好过了，农机具生产商的嘴要合不上了。只是农民们，一家一户买一台农机具，是不是合算?还真得好好算一笔帐。日本农民的机械化水平很高，家家户户几乎都有一套完整的农机设备，最后的结束只能是“高价农业”。我国的不少农民们也一直处在困惑之中，不买吧，使用别人的农机老是得交费。买吧，一年中除了农忙季节这些设备大部分时间在闲臵中。目前农机补贴规定只有买了才能拿到补贴，还有不少人在忽攸，让那些买到超大型农机具的人也要拿到巨额补贴。果如此，有限的补贴可真是“补富不补穷”了。能够买得起大型机具的都不应该是穷农民，为什么还补他们呢?究竟是为什么呢?财政的钱，按基本的道理，应该是补穷不补富的。

3.城镇化改革要启航了，“双轮车”要起动了，农民工在城市永远呆下去的梦想马上要实现了? 文件规定：积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。 促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。 着力解决新生代农民工问题。 大力发展县域经济， 提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口加快向小城镇集中。完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策。 继续推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，下放管理权限 。

如何放宽户籍制度限制，推进城镇化改革，是今年一号文件的最大亮点之一。其实早在去年底的全国经济工作会议以及农村工作会议中，都已经发出了明确的信号。只不过今年的一号文件进行了更具体的说明。在我国推进城镇化过程中，应该注意哪些问题呢?一号文件主要指出三个方面的思路，其一是发展大方向问题，一个是重点，一个是积极稳妥，即：当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量。其二是从软的角度，重点强调解决农民工的户籍、社保及新生代农民工问题;其三是从制度角度，要求通过财税、用工、体制等各项改革，重点解决小城镇的承载力与产业支撑问题。 大力发展中小城市与城镇，使农村经济变成“双轮驱动”，即新农村建设与城镇化，是我国三农政策的重要战略转移。形成大中小城市和小城镇协调发展、城镇化与新农村建设良性互动的局面，努力实现农业现代化与工业化、城镇化协调发展。小城镇要发展，要加快，但又要避免急躁冒进现象，所以文件讲发展城镇化要采取积极稳妥地来推进。

目前我国城乡居民收入差距3.3左右，农民2009年达到年均5000元，而城市居民是16500元，二者差距11500元。我国13亿人口，如果每年提高一个百分点，也就是1300万人口进入城市，将能拉动1500亿左右的内需;如果提高两个百分点，将拉动内需3000亿，这还不包括新移民对住房等产业的拉动。按农民工一家四口人，城市化每提高一个百分点，将有325万家庭需要房子，假定按90平方米的最低面积，每平方米按2000元的价格(东部发达地区的房价较贵)，仅住房将有5850亿的消费;如果按每年提高两个百分点，将有11700亿的住房拉动。消费与住房两项加起来数量惊人，将对我国经济的拉动巨大，潜力巨大。 其实，城镇化战略也存在不少的问题，比如：发达地区是否愿意接纳新移民成为核心问题，跨省区的农民工户籍制度解决应该是最难啃的骨头。小城镇的土地产权问题该如何解决?是否可以允许小城镇土地不变成国有制?如何避免中小城市及小城镇房价如何不被炒成泡沫?长远来看，目前这个政策如果继续执行下去的话，会不会进一步拉大地区间的差距?等等。

4.农民建房也可以贷款了?

文件规定：鼓励农村金融机构对农民建房、购买汽车和家电等提供消费信贷，加大对兴办农家店的信贷投放。

让农民享受到金融服务，尤其是大件的建房、建汽车与家电，是一项极大的利民工程。对农民建房贷款是一项大的政策突破，怎么形容它重要都不过分。这个政策尤如阿基米德支点，以此可以撬起过去屡撬不起来的农村消费市场。因为农民一生中90%的投资都用在住房建设上了，祖祖辈辈，世世代代，农民建房基本上都得靠积攒。如果农民可以通过贷款来解决建房问题，就可以有闲钱来消费其他了。城市居民早就享受到抵押贷款的好处了，每年还贷一部分，这样就不用倾全力几乎类似不吃不喝来建房了。农民由于受制于农村集体土地所有制，房屋不能进行抵押，所以建房靠贷款一直没有支撑。不过各地已进行了不少的试点，突破了政策规定。毕竟对许多地方来讲，这是一个双赢的问题，农民解决了建房难的问题，金融机构也可以有业务了。但一旦出现法律问题，由于物业法、土地管理法都没有相关的规定，处理起来就麻烦了。

5.新农保步伐要加快了。

文件规定：继续抓好新型农村社会养老保险试点，有条件的地方可加快试点步伐。 新农保政策自去年启动以来，结束了我国几千年来农民一直靠家庭养老的古老传统，国家也拿出真金白银，让农民享受到普惠式的养老服务。据MIT的教授研究，农村老人享受普惠式养老金，对孙辈的健康与学习有很大的益处。也就是说，这个养老金不但惠及农村老人，还会惠及祖国的下一代，尤其是目前我国目前有5600万的留守儿童。这样的意义就更重大了。所以我也一直在呼吁相关部门，要加快农村老养保险的覆盖步伐，首先要让农村年满60岁的老人，在近年首先能够享受到这个普惠式养老金。至于其他的农村青壮年，实在没有必要进行捆绑政策，什么时候他们想通了，想加入，再让他们加入。所以新农保试点政策中的捆绑政策真的不必强制。

6.建材要下乡了，客运也要下乡。

文件规定：抓住当前农村建房快速增长和建筑材料供给充裕的时机，把支持农民建房作为扩大内需的重大举措，采取有效措施推动建材下乡，一鼓励有条件的地方通过多种形式支持农民依法依规建设自用住房。推进城乡客运交通一体化。

建材下乡可是一个大好消息，建材商们心里要乐开了花。主要是农村住房的淘汰速度太快了，几乎是每十年都要淘汰一轮，而一般城市住房虽然驻不到70年，怎么也得住上40-50年。日本人更牛，现在在京都居然还有许多宋代时期的建筑房屋，更何况他们还是一个多地震的国家呢?欧美国家的房子居住时间也奇长。我国农村之所以房屋更新那么快，到了不正常的地步，带来巨大的浪费，劳民伤财。原因多样，诸如规划短视，建筑材料跟不上等等。建材下乡，让农民用上好的有较长生命的建筑材料，应该是好事。但千万不要又搞成家电下乡工程一样的规则，让农民只有买了建筑材料才能补，补材料商，这样很不好。当然可以学习一下韩国，政府只采取材料，交给农民自己建房用，也是好事。如果真要补，最好直接补农民。惠农资金再也不应该撤胡椒面了。农民买建材，本身给建材商就带来了巨大的机会，为什么还要给他们补贴?

客运下乡也是城乡一体化的表现。过去不少地方，客运只到乡镇，农民出行难是一大问题。如果客运真要是下乡了，解决了农民的出行难问题，农民就不用非得搬到镇上去住了。

7.合作社有了大喜讯了，可以办农村资金互助社了? 文件规定：支持有条件的合作社兴办农村资金互助社。 今年的一号文件对合作社有诸多的利好消息，有各种各样的优惠政策，许多项目都提出要向合作社倾斜，比如新增农业补贴适当向种粮大户、农民专业合作社倾斜;继续支持供销合作社新农村现代流通网络工程建设;大力发展农民专业合作社，深入推进示范社建设行动，对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助;各级政府扶持的贷款担保公司要把农民专业合作社纳入服务范围，支持有条件的合作社兴办农村资金互助社;扶持农民专业合作社自办农产品加工企业;支持发展林农专业合作社;加快落实推进供销合作社改革发展的相关政策;扩大基层党组织对农村新型组织的覆盖面，推广在农民专业合作社、专业协会、外出务工经商人员相对集中点建立党组织的做法，等等。

我认为有关合作社的所有规定中，最大的进步，应该是上述政策中支持有条件的合作社发展农村资金互助社。这是目前为止，合作社发展史上最大的突破之一。合作社通过资金互助，通过融资，为未来更快速地成长奠定了良好的基础。

8.靠集中居民乱动农民宅基地来避免政策红线的做法要收敛了。 文件规定：有序开展农村土地整治，城乡建设用地增减挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入土地利用计划统一管理，农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。

过去不少地方，通过集中居住，宅基地换房，把农民的宅基地臵换出来，然后用这些土地发展工业，农民没有得到多少好处，地方政府与开发商收获满满的，带来了很大的民怨。这次的一号文件专门说明，以后这些土地还是属农民集体所有，不能轻意用来发展工业。只是应该更进一步的规定，如果真要是发展工业了，应该让农民参股分红才可以。

9.涉农贷款要给补贴了，农业银行也要在县域有大发展了? 一号文件规定：落实和完善涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策;进一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策;建立农业产业发展基金;农村保险也给补贴。

近年来农村金融一直没有破题，原因很简单，农民居民分散，又穷。跟分散的小农户打交道，那些大银行那受得了?人手大大地不够。最主要是没给优惠。这次是出真金白银了，对惠农贷款给予优惠贴息。上述几项补贴大餐下来，不知能不能吸引着金融大锷们向农民们多贷些款?当然，要彻底地解决农民金融服务难的问题，还有慢长的路要走。

10.如果向农村公益基金捐赠，企业要有大优惠了?

文件规定：企业通过公益性社会团体、县级以上人民政府及其部门或者设立专项的农村公益基金会，用于建设农村公益事业项目的捐赠支出，不超过利润总额12%的部分准予在计算企业所得税前扣除。

过去让企业给农村捐钱，一个字：难!不是不想捐，而是政策不到位。美国的企业家为什么乐善施好?我国香港的华人大亨们为什么愿捐?都是制度激励做得好。所以今年的一号文件也开始给制度激励了，这可是真金白银似的优惠哟，是不是要掀起一股我国向农村捐赠的浪潮?还真得走着看。

11.乱合并农村小学该收敛了，校舍倒塌砸死学生的悲剧不会再重演了?

文件规定：农村学校布局要符合实际，方便学生上学，保证学生安全。继续实施中小学校舍安全工程。逐步改善贫困地区农村学生营养状况。

农村中小学“撤点并校”已进行了八年，暴露了太多的问题，是到了该打住的时候了。撤点并校名义上是讲让农村中小学生享受到优质教育资源，实则是在实行了义务教育免收学费之后，通过学校大合并可以减轻财政压力。这样做实则是毁了农村的教育。因为学生小小年纪却要走很远的路上学，给学生、家庭带来太多的不便，有些学生甚至每次带来一周的慢头，吃到最后都坏掉了，还得吃。因为不少农民现象短缺，据斯坦福一位教授的长期观察，这些合并小学的学生们普遍存在着营养不良问题。所以还是应该本着方便学生，保证学生安全为主，不能乱合并。

12.以后农村干部不好好干要撤换了，另外农民当公务员不再是做梦了。

文件规定：加强乡、村党组织领导班子管理，及时调整软弱涣散农村基层党组织班子。推进从优秀村干部中考录乡镇公务员、选任乡镇领导干部工作。 多年的农村调研，我发现一个村庄的发展跟村庄的书记关系甚大，书记强了，村庄就发展起来了;书记很弱，这个村庄一般都难以发展。我国农村一方面有一大批类似华西村吴仁宝、永联村吴栋材似的好书记，另外的确也有一批不作为、乱作为的村书记。今年的文件规定，对于那些软弱涣散的村干部进行撤换真的很及时。

另外表现优秀的村干部，可以进乡镇当公务员了，这也是具体落实人事部提出的要让农民进公务员队伍的政策，是个大好消息。

13.农村宗教乱慢延要当心了。

文件规定：防范和制止利用宗教、宗族等势力干预农村公共事务。 近年来我国农村出现了一股“信教热”。在我国不少农村地区，各种信仰活动正在快速扩张和“复兴”。仅以基督教为例，在国家正规宗教部门所统计的2000万宗教信仰人数之外，还存在着大量的数以亿计的信仰人数，ECONOMIST(2008)引用PEW的SURVEY的估计为1.3亿各种基督教。宗教发展与公共品服务是密切相连的。甚至极端点的事，一些地方开村民大会需要教会人士出面才能动员百姓来开会。这种趋势已引起执政党的高度警觉。任何一个国家，突然兴起了一类庞大的信仰群体，是应该引起高度的关注。今年的一号文件希望教会不要干预农村公共事务，是一个明确的信号。

14.农村也要打黑了。

文件规定：深入开展农村平安创建活动，坚持群防群治、依靠群众，加强和改进农村社会治安综合治理，进一步推进农村警务建设，严厉打击黑恶势力和各类违法犯罪活动。

重庆打黑，引来全国一片叫好声，虽然近来因李庄案有点新变化。农村的黑恶势力操控选举，为非作歹早已屡见不鲜。只是究竟该如何打一直是个难题，尤其是不少地区的警黑勾结该如何查，一直难办。重庆打黑，某种程度上是对过去较忌讳的公、检、法内部腐败分子进行了彻底的清除，唯有这样才能真正地打黑。部分农村地区黑恶势力猖狂，跟当地公安警察不作为或者乱作为也有很大的关系。

15.“两工”有可能恢复了?

文件规定：通过一事一议、财政补助等办法，鼓励农民自愿投工投劳开展直接受益的小型水利设施建设。深化水利工程管理体制改革。

我国的农田水利设施最后一公里问题，一直没有得到有效的解决。过去对农民田间地头比较有效的“两工”制度被取消，使农田水利成了无水之源。“两工”就是农民在农闲时出“义务工”与“积累工”，农村与防旱防涝密切相关的村边沟、塘、渠、堰等，过去都是由“两工”在发挥作用。农闲时由本村农民投工投劳进行维护，雨季来临时就可以让沟塘贮水，渠道排水，干旱时则可人中抽水浇灌。这样一个维系村庄农田水利建设的制度一直稳定运行了很多年，功勋卓著，对缺乏国家与政府投入的农田水利设施建设维护与完善发挥了极大的作用。但却在2002年取消农业税时一并给取消了。农村在取消“两工”之后，虽然减了农民的负担，也是一把双刃剑，使原本就很薄弱的农村基础设施建设的投入明显的不足，从这看又“增负”了。所以到现在许多农民村庄周边的浇灌设施就成了没娘的孩子无人管，国家只管大江大河。农民没有办法，要么有的地方偷偷地还坚持两工，要么有点钱的或者是有点路子能够从上边要到钱的，可以打点井浇灌。

此次文件提通过一事一议，提倡鼓励农民自愿投工投劳开展直接受益的小型水利设施建设，设想很好。只是一事一议，在许多农村地区变成了什么都不议，什么也都议不成的现象，值得深

思。

16.实施农村新成长劳动力免费劳动预备制培训，农民就业创业也被关注了?

文件规定：努力促进农民就业创业。建立覆盖城乡的公共就业服务体系，积极开展农业生产技术和农民务工技能培训，整合培训资源，规范培训工作，增强农民科学种田和就业创业能力。逐步实施农村新成长劳动力免费劳动预备制培训。落实以公办学校为主、以输入地为主解决好农民工子女入学问题的政策，关心

农村一留守儿童。

一号文件27号专门列出一条农民就业创业的问题，可见该问题的重要性。过去的农民就业创业是自己的事，这次列出作为政府工作议事日程，说明中央已明示，不能轻意把那些解决农民工就业的许多劳动密集型产业给妖魔化了，不能轻意以高新产业发展为借口把农民的饭碗给砸了。农民就业也可得到相应的培训了?逐步实施农村新成长劳动力免费劳动预备制培训。 另外一个就是农民工子女入学大问题，这直接关系到祖国花朵的成长。虽然这些孩子是农民工的孩子，但孩子成长不好，会直接关系到国家的未来发展。现在少建一所农民工学校，未来可能就得多建数所监狱。一些地方出于本位主义考虑，一直把农民工子女入学当成一个大负担，采取种种隐型的手段来阻碍农民工子女的顺利入学，实则是恶行。这次一号文件又重申要以输入地为主来解决好农民工子女入学问题。对拒不执行或者假执行的校长或者教育局长是不是该就是免职?我希望应该有这样的规定，也到了该这样规定的时候了。连总理已就此问题说了多少遍了，还是存在那么大的问题没解决，这些人太没王法了。

17.国有林场不用干睁眼了!

文件规定：启动国有林场改革，支持国有林场基础设施建设。开展国有林区管理体制和国有森林资源统一管理改革试点。 过去眼见集体林改革干得欢，国家林场着急死了，这次就不用了，文件规定要启动国有林场改革。只是国有林场积重难返，如果真要改，现在有一个黑龙江珲春经验。能不能在全国推，还有太多的问题需要弄清楚。

18.村级债务要开始启动化解了?

文件规定：按相关规划和要求，中央和省级财政继续支持农村义务教育历史债务的清理化解，推进其他公益性乡村债务清理化解试点，防止发生新的乡村债务。

村级债务过去是个定时炸蛋，一直都不敢碰。这次看来要动一动了，文件规定：中央和省级财政支持农村义务教育历史债务的清理化解，推进其他公益性乡村债务清理化解试点。看来公益性的债务化解有点戏，但问题是聪明的乡镇干部要把此当一个筐什么都往里装不就完了?

19.建立健全农产品和农用物资进出口监测预警机制。 文件规定：加强农产品进出口调控，实行灵活高效的农产品进出口政策，建立健全农产品和农用物资进出口监测预警机制，严厉打击农产品走私违法犯罪行为，切实加强进出口农产品质量监督。

日韩进口一点美国的牛肉，在本国一般都会掀起巨大的政治斗争，包括游行示威，某种程度上也是做给美国政府看的，看，我不是不允许，而是国内的民意不让做。我国的台湾近年来由于小马哥乱开放进口美国的牛肉，也面临巨大的政治压力，包括各种各样的游行示范静坐。回头再看一看我国的国门，好象是没有什么人把守，我国的农产品进口乱象还真是不少，比如乱进口巨量的大豆，把我国的豆农可给害惨了，豆类加工企业也基本上改姓外了，整个产业基本上被乱进口给放倒了。再比如乱进口水果，把我国的果农也给害惨了，再不进行把守，这些产业也有可能给放倒了。还有其他的诸多产业，都存在这样的问题。真到了必须从国家产业安全角度，要对此类现象进行重点监测预警了。放倒太多的农业产业，国内农产品的定价权就被交出去了，那时不但被动，更多的是价格大起大落会带来巨大的社会不稳定。

20.家电下乡工程要迈出小脚女人步了。

文件规定：加大家电、汽车、摩托车等下乡实施力度，大幅度提高家电下乡产品最高限价，对现行限价内的产品继续实行13%的补贴标准，超出限价的实行定额补贴，允许各省(自治区、直辖市)根据本地实际增选一个品种纳入补贴范围，补贴对象扩大到国有农林场(区)职工。

家电下乡，我还是只有两条建议，给农民发家电购买券，改招标为普惠制。一定要改变目前补富不补穷的怪现象，让农村贫苦的农民，而不仅仅是农村的富人，也能享用上家电产品。看来还有太多的工作要做。 (评论者郑风田为中国人民大学教授)