中国金融分业监管

中国金融分业监管（共4篇）

中国金融分业监管 篇1

作者：王兆星

2014年12月02日 摘自：《中国金融》 2014年第23期共有0条评论 打印Email评论

本专栏前面几篇文章主要阐述了以资本和流动性为核心的审慎监管标准框架。从本篇文章开始，我们将研究探讨我国整个金融监管体系框架。国际金融危机爆发以来，西方发达国家掀起了新一轮的金融结构变革，限制商业银行经营高风险业务，防范道德风险，促进公平竞争，强化市场约束。但是，从全球范围来看，商业银行综合经营的大趋势并未发生根本改变，在防范金融风险交叉传染和利益冲突的同时，规模经济和业务协同效应仍然是商业银行进行综合经营的持久动力。我国金融业在上世纪90年代中后期确立了分业经营、分业监管体制，而近年来又开始出现商业银行综合经营和金融混业的态势，金融监管如何适应这些新变化，如何作出相应的调整，将涉及整个金融监管体系的重整与变革。本文将侧重分析我国金融分业与综合经营变迁历程及监管挑战，随后几篇文章将分别讨论综合经营趋势下的综合并表监管与协调机制，微观审慎监管与宏观审慎监管、机构监管与功能监管的协调配合，以及如何对影子银行进行监管。

我国金融业分业经营、分业监管的模式确立于上世纪90年代末，而这段时间恰好是国际金融业全面进入混业时代的转折期，特别是1999年美国《金融服务现代化法案》的出台，标志着分业格局时代在西方社会的结束。2008年国际金融危机后，发达国家开始对混业经营进行限制，出台了沃尔克法则等一系列结构性改革方案，而我国此时的综合经营趋势却方兴未艾。乍看起来，我国金融业的结构变革似乎总在与世界潮流逆向而行，其实，理解其背后的原因只能从历史沿革和中国实际中去寻求答案。本文从再现我国金融业选择分业经营、分业监管的历程入手，阐述近年来商业银行综合经营探索的种种路径，探讨新形势下金融监管面临的挑战与变革。

从分业到混业的金融改革探索

金融业改革发轫的计划经济时代，全国只有人民银行一家银行机构，到今天我们已经拥有了一个包含银行、证券、保险、基金、信托、租赁、财务公司等门类齐全的多元化金融机构体系。伴随金融机构体系蓬勃发展的是金融结构的变迁历程，大体可以分成三个阶段：第一阶段从1978至1993年的初级混业经营时期；第二阶段从1993至1998年的分业经营时期；第三阶段从1998年以来，进入新的混业或综合经营时期。

1978至1993年的初级混业经营时期

1978年，党的十一届三中全会通过了《关于农业发展若干问题的决定（草案）》，提出恢复农业银行主要办理农村金融业务，自此我国金融业的改革大幕拉开。1979年，农业银行、中国银行、中国人民建设银行（后改为“建设银行”）先后恢复或重建，我国银行业走上专业银行之路：农业银行专营农村信贷业务；中国银行专营外汇业务；建设银行专营基建、固定资产投资和技改信贷业务；当时的人民银行经营城市工商信贷业务，1984年由新成立的工商银行承接。

我们之所以将这一阶段划定为初级混业经营阶段，主要原因在于当时的金融运行体现了两大特征：一是银行广泛涉足非银行金融业务。首先，银行办理信托业务是非常普遍的现象。上世纪80年代，我国处于经济转轨初期，绝大多数资源都是通过计划体制分配的，信贷资金也不例外，正规银行渠道投放的信贷资金严格受到信贷管理计划的限制。为了进一步搞活经济，发挥各个经济主体的积极性，1980年7月，国务院发布《关于推动经济联合的暂行规定》，提出银行要试办各种信托业务，随后人民银行专门下发了《关于积极开办信托业务的通知》，在其倡导之下，银行大量设立信托投资公司。当时提出了信托业务的概念，但并没有信托业务的定义，实际上当时的信托就是变相的银行信贷，但不受信贷计划的限制。信托通过向银行拆入资金，或接受各类委托存款，甚至高息揽储获得资金，进而将其转投放到各类工商企业和投资项目。虽然看起来有些“旁门左道”，但却是我国计划经济体制转轨到市场经济体制的自然选择。其次，许多银行经营证券和投资业务。最早的股票交易于1988年出现在深圳发展银行深圳特区分支机构的柜台上，随后中国银行和深圳市国投公司成立证券部专营股票交易。1988年最早成立的两家证券公司南方证券和海通证券，分别是工商银行和交通银行投资主办的。此外，银行还通过信托公司或自身直接持有保险公司和其他经济实体（如企业）的股权。

二是非银行金融机构及非金融机构乱办商业银行业务。当时，没有《商业银行法》（1995年颁布），也没有《贷款通则》（1996年发布），各类金融机构，包括信托投资公司、证券公司等，都在开展或变相开展企业贷款业务，有的还在从事吸收公众资金的类存款业务。更为严重的是，当时还大量存在金融“三乱”问题，即乱集资、乱设金融机构和乱办金融业务，其实质是经营传统商业银行的存贷款业务，特别是吸收公众资金的类存款业务严重扰乱了金融秩序，成为引发金融风险和分业经营改革的导火索之一。

1993-1998年分业经营确立时期

小平同志南方讲话后，各地经济发展和改革热情高涨，但随后也出现了经济过热现象。与以往不同的是，这轮经济过热不仅出现了两位数的通胀率和高达近40%的固定资产投资增长，还第一次出现资产价格泡沫，股市和沿海地区的房地产市场价格出现爆发性增长，通过各类金融机构最终进入股市和楼市的信贷资金规模惊人。与此同时，乱集资、乱拆借的严重后果开始显现，大量资金体外循环，部分银行出现支付困难，甚至影响银行体系安全稳定。党中央国务院迅速意识到金融乱象背后隐藏的巨大风险，并迅速采取了整顿金融秩序的行动。1993年6月发布《中共中央国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，提出整顿金融秩序的系列要求。

在这次整顿中，明确要求严控信贷总规模，规范银行对非银行金融机构资金拆出，严肃治理金融“三乱”，第一次提出“人民银行、专业银行和商业银行要与其所办的非银行金融机构及其他经济实体彻底脱钩，首先在人事、财务和资金方面完全脱钩”。1993年11月，党的十四届三中全会召开，提出下一步金融体制改革要对“银行业和证券业实行分业管理”。1993年底，国务院发布《关于金融体制改革的决定》，进一步表述为“国有商业银行不得对非金融机构投资，在人财物等方面要与保险业、信托业和证券业脱钩，实行分业经营”。1995年颁布了我国第一部商业银行法，最终以立法的形式正式明确了分业经营的原则，其中第四十三条规定：“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务，不得投资于非自用不动产。商业银行在中华人民共和国境内不得向非银行金融机构和企业投资。本法施行前，商业银行已向非银行金融机构和企业投资的，由国务院另行规定实施办法。”

1997年亚洲金融危机爆发后，我国金融领域多年来积累的矛盾和风险也开始显现，突出表现为国有银行实际不良资产比重较高，资本金严重不足；非银行金融机构的不良资产比重更高，有些已经发生支付危机，甚至影响社会稳定。为此，在经过第一次全国金融工作会议讨论后，中共中央、国务院于1997年底下发了《关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险的通知》，严格规范各类金融机构业务范围，坚决整治混业经营状况。要求人民银行和所有商业银行在1998年底前，与所属的信托、证券、保险公司和其他经济实体在人、财、物等方面彻底脱钩。自此，分业经营的格局正式确立。

我国金融业从混业走向分业，一方面是形势使然，另一方面也是我们主动选择的结果。这一点与美国形成了鲜明对比。美国的金融分业制度是大危机的产物，只有危机的惨痛教训才能形成改革的共识。而我国确立分业经营模式时，虽然面临的经济金融形势也非常严峻，但终究是在没有发生系统性危机的情况下进行的主动改革，大大降低了改革的成本与代价。

在当时的历史条件下，分业经营至少在以下四方面发挥了积极作用：首先，为我国经济体制转轨提供了相对稳定的金融环境。经济体制转轨本身就是从破到立的过渡过程，旧的计划管理被突破，新的市场约束尚未建立。在这种情况下，分业经营有效约束了金融业务的无序发展，避免了不同领域的金融风险相互传染和交叉放大。其次，避免或延缓了资产价格泡沫的快速积累，降低了金融危机发生的概率。特别是我国在股票市场刚刚起步的阶段就率先出台了银行业和证券业分业管理的规定（十四届三中全会），严禁银行信贷资金进入股市，从根本上避免了美国上世纪20年代末出现的股市过度虚假繁荣和随后的危机总爆发。第三，分业经营体制在客观上保护了存款人的利益，促进了金融稳定。分业经营的核心内容还是限制商业银行的经营范围，禁止其进入证券、保险、信托、租赁等非银行业务领域，大大降低了商业银行的整体风险水平，同时也增强了银行体系的稳健程度。最后也是最为重要的是，分业经营确立了各类非银行金融机构的主业模式。在改革开放初期，很多非银行金融机构的主业并不清晰，如早期的信托实际上就是“二银行”，证券公司、租赁公司很多也都是“挂着羊头卖狗肉”，没有核心主业，更谈不上核心竞争力，更多依靠对各类金融管制的套利活动生存。分业模式确立后，在严格的分业篱笆限制下，各类非银行金融机构开始找到自己的定位，逐渐形成细分的金融市场，使我国的金融体系不断完善，可以为实体经济提供更为多样的金融服务。

1998年以来的综合经营探索

1993年确立的金融分业经营原则在随后几年中陆续写入相关法律，明确了银行、保险、证券、信托分业经营的原则，未经国务院授权的监管部门批准，不得经营相关业务，形成了“井水不犯河水”的分业格局。但是，无论银行、证券、保险还是信托都只是金融中介，是连接资金最终提供者与最终使用者的桥梁，供需双方均希望有更多的可供选择的“桥梁”实现供需对接。因此，在分业经营格局下，各类金融机构都面临着向实体经济提供多元化金融服务的驱动，分业格局确立之日，同时也是金融综合经营孕育之始。经过十几年的发展探索，我国金融综合经营态势初现雏形，其主要形式包括以下三类：

第一类是横向业务合作。常见的业务合作包括三种类型：一是交叉销售。主要是银行利用其网点和客户优势，代理销售非银行金融机构的产品。二是托管业务合作。1997年我国引入证券投资基金托管制度后，信托公司设立的集合信托计划、证券公司客户证券交易结算资金，以及证券公司、保险资产管理公司和基金管理公司设立的资产管理计划也都陆续要求托管到商业银行。目前，凡是涉及到多个投资者的委托资金实际上已经要求必须托管到商业银行，托管业务成为银行和非银行金融机构业务合作的重要领域。三是各类委托合作。这类银行与非银行金融机构的业务合作在近年来蓬勃发展，甚至野蛮生长，是影子银行业务的重要实现途径。即商业银行将客户理财资金或自有资金委托给信托公司、证券公司或基金子公司，由后者按照合同约定进行管理、运用和处分的行为，或者购买后者管理发行的定向资产管理计划或信托计划。这类合作一方面是金融综合经营的需要，另一方面也是规避监管和宏观调控的手段。

第二类是股权交叉投资。在分业经营的监管法规体系中，并没有对非银行金融机构控股或参股其他金融机构（包括银行）的限制，但《商业银行法》规定商业银行不得向非银行金融机构和企业投资。因此，早期股权投资主要在非银行金融机构之间开展。2003年修订后的《商业银行法》，允许商业银行在国家另有规定的情形下对非银行金融机构进行股权投资。2005年，在“一事一议，个案审批”的原则下，开始启动商业银行股权投资试点。截至2013年年中，共有14家商业银行通过股权投资的方式开展综合经营，涉及基金、保险、金融租赁、信托和消费金融五类非银行金融机构。其中，大型商业银行旗下已经基本拥有证券公司以外的各类非银行金融机构。与此同时，非银行金融机构和实业企业在金融领域的股权投资布局也在加速开展。目前，我国金融业股权交叉投资已初步形成四种模式：一是银行集团模式，即母公司为银行，这是最主要的股权交叉投资模式。二是非银行金融集团模式，如平安保险集团及开展多元化经营的资产管理公司。三是控股集团模式，即母公司不经营具体的金融业务，只作纯粹的投资管理，如中信集团、光大集团。四是产融结合模式，即母公司为产业集团，如中石油、华润集团旗下拥有银行、信托等多种类型的金融机构。

第三类是业务交叉经营。确立分业经营的几个根本大法都明确规定，只有经国务院授权部门的批准，才可以经营银行、保险、证券和信托业务。但近年来，通过金融创新和部分监管规则的改变，各类金融机构开始突破分业经营范围的限制，直接涉足其他行业，主要包括两个领域：一是信托业务领域。2003年，证监会发布《证券公司客户资产管理业务试行办法》，允许证券公司接受客户委托，从事客户资产管理业务。该业务虽然与信托公司开展的信托业务名称不同，法律关系与破产风险隔离程度也有所差异，但其业务实质却较为相似，都是接受客户的委托，“受人之托，代人理财”。2007年和2013年，证监会和保监会又分别允许基金管理公司和保险资产管理公司开展这类业务，造就了信托业分业界限的“名存实亡”，2014年，证券、基金、保险开展的各类资管业务总规模已与信托计划规模不相上下。二是债券承销业务领域。这一领域本来是证券公司的传统经营范围，但到目前为止，很多商业银行、信托公司、财务公司、保险资产管理公司等非证券类金融机构已经获得了各类债券的承销资格，在该领域内，证券公司已在面临来自各类金融机构的竞争压力。

此外，2014年5月，证监会发布《关于进一步推进证券经营机构创新发展的意见》，提出将在下一步修改相关法规后，允许证券公司、基金管理公司、期货公司、证券投资咨询公司等交叉持牌，并支持符合条件的其他金融机构在风险隔离的基础上申请证券业务牌照。证监会的这一举措一方面将进一步扩大金融机构交叉经营的范围和领域，另一方面其一旦成行，也将成为对分业经营原则的新突破，将对我国整个金融结构产生何种影响仍有待观察。

分业监管体制的形成及面临的挑战

为加强经济金融的宏观管理，推进金融体制改革，1983年9月，国务院作出《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，明确人民银行专门行使中央银行职能，履行货币政策和金融监管职责，同时决定成立中国工商银行，经营原由人民银行承担的城镇居民储蓄和工商信贷等商业银行业务。人民银行在执行货币政策的同时，也是唯一的金融监管当局。但随着我国证券市场和保险市场的发展，相关的法规建设和专业化监管迫切需要加强，于是，1997年11月召开的第一次全国金融工作会议，明确提出实施银行、证券、保险的分业监管。

1998年4月，中国证监会与国务院证券委合并，中国证监会成为正部级事业单位，专司全国证券、期货市场以及对证券业金融机构的监管职能。同年11月，中国保监会成立，人民银行将保险公司的监管职责移交给保监会。2003年，银监会成立，承接了人民银行对证券业和保险业以外各类金融机构的监管职责，包括商业银行、城市信用社、农村信用社、金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁等。自此银行业、证券业、保险业的分业监管格局正式确立。同时，人民银行作为中央银行仍承担了部分金融监督管理职责，主要包括支付清算、反洗钱、外汇管理、银行间市场交易等功能监管职责。

从以上的演变历程可以看出，我国在确立分业经营原则的同时也在酝酿和实施分业监管的布局，主要考虑是将分业监管作为分业经营原则能够得以严格执行的制度保证，使分业监管成为分业经营“井水不犯河水”的“分流闸”。在当时的历史条件下，分业监管体制打下了我国金融监管制度的基础：首先，分业监管体制确立后，各监管当局的监管范围进一步清晰明朗，监管专业化程度大大提高，监管科学化与精细化程度也与日俱增，并初步搭建了分别适用于银行业、证券业、保险业的金融监管组织框架与制度框架。其次，银行、证券、保险、信托等子行业的监管法规体系建设进入快车道，金融监管开始回归“制定规则并监督执行”的应有之义，为防范各类金融风险和促进市场公平竞争，维护金融安全，打下了坚实基础。第三，分业监管本身促进了市场细分，如保监会成立后财产险与寿险的细分，证监会对基金管理公司的培育，银监会对银行的分类监管，在客观上丰富了金融产品，提高了金融服务能力。最后，十多年来的分业监管体制培养了三支专业的监管队伍，这对于我国金融业的发展更具有长远的战略意义。

然而，随着金融综合经营的推进，分业监管的制度安排也开始面临越来越多的挑战，集中体现在以下几个方面：

第一，不同监管部门对交叉经营同一或类似业务的监管规则不一致留下了较大的监管套利空间。例如，信托公司的信托计划和券商、基金等金融机构的资产管理计划在本质上都是“受人之托，待人理财”的类信托业务，但其接受的监管规则却有较大的差异。规则差异就会带来监管套利，就有可能造成监管部门迫于被监管机构的市场竞争压力，降低审慎监管标准，增加金融体系的脆弱性。

第二，金融综合经营对行业监管当局的综合并表监管能力提出挑战。无论是银行投资非银行金融机构，还是非银行金融机构的互相持股或投资银行，在分散风险，实现业务收入多元化的同时，也不可避免地带来风险的跨业传染。因此，综合经营的金融集团需要通过法人治理和综合并表管理，来控制集团的整体风险和集团内部不同机构之间的风险转移。而监管当局一方面需要评判金融集团实施的综合并表管理是否有效，另一方面也要建立一整套并表后的监管指标体系，并确保金融集团的各项指标符合监管最低要求。而在目前的分业监管体系中，一方面各行业监管当局的并表监管制度体系尚未搭建或刚刚搭建，真正转化为有效的监管实践仍有待时日；另一方面，各行业监管当局缺少对其他行业金融风险特征的了解与把握，也在一定程度上影响了并表监管的有效性。

第三，综合经营所形成的跨业、跨市场投融资业务链条，易于引发金融风险的跨业、跨市场传染，更易于引发金融系统性风险。在综合经营格局下，投融资的业务链条开始变得复杂和曲折起来，资金很可能在跨越了银行、保险、证券、信托中两个、三个，甚至四个子行业后，才最终到达使用方手中。监管当局只有在了解整个投融资业务链条的基础上，才能准确掌握被监管金融机构实际承担的风险和风险传染路径，才能真正做到动态监测单体和系统性风险的积累程度。也就是说，在综合经营格局下，狭隘的行业监管视野已经不能满足全面监测和有效防控金融风险的要求，行业监管的实施者也需要站在全局系统性的高度，在全面了解整个金融体系和完整业务链条的基础上，对金融机构和金融体系实施有效监管。

第四，当前的分业监管安排对金融机构控股公司的监管存在缺位。在当前的分业监管框架下，金融机构及其下属子公司和分支机构均得到了较好的监管覆盖，例如，银行持股的保险公司和基金管理公司，在接受保监会和证监会机构监管的同时，也得到银监会对整个银行集团的并表风险监管覆盖，行业监管当局具有较为充分的“向下”延伸监管权力。但是，行业监管当局“向上”的监管受到诸多限制，虽然监管当局可以通过股东资格审核等方式对控股股东作出一些实质性约束，但目前没有任何监管机构拥有对金融机构控股股东（公司）的监管权力，当一个控股公司实际控制多家金融机构时，这种监管真空就有可能演化为巨大的风险，如本世纪初控股多家城市商业银行、信托和证券公司的德隆系陷入危机对整个金融体系产生的冲击。随着金融综合经营的推进，这类不受监管但控制多家金融机构的控股公司将会越来越多，亟须调整完善相关监管机制安排。

第五，对监管信息的共享和监管政策的协调提出了更高要求与严峻挑战。在综合经营和金融创新不断涌现的现实环境中，金融风险的跨业、跨区、跨市场传染已变得日益复杂和突出。以广义的资产管理业务为例，银行、证券、保险、信托、基金等多种类型的金融机构均涉足其中，要得到其全面及时的风险概貌，必须通过高效的各监管当局之间的信息共享与互换。同样，各监管当局所制定和实施的针对本行业的监管措施所产生的溢出效应也越来越大，需要更为充分的监管政策协调。

完善我国金融分业监管体制的思考

从1998年建立分业监管框架起，关于分业监管好还是综合监管好的争论就从未停止过，金融综合经营也是在不断的争议中摸索前行。国际金融危机后，发达国家掀起新一轮的金融结构改革，国内也开始从后危机时代的视角反思我国金融结构变革的未来，金融监管体制改革再次站在历史选择的十字路口。鉴于不同方面对此议题仍有较大分歧，最终的决策更应当建立在对各种可选方案充分的利弊比较基础之上。

首先，我们需要回答：综合或混业经营是否是一种必然趋势？我们是否可能回到严格分业的格局？我们一直讲，金融综合经营是在争议中前行：在国家政策层面，目前仍处于试点阶段；在监管实践当中，对股权交叉投资等综合经营形式仍执行“一事一议，个案审批”的原则。金融行业之间的壁垒和各种跨越壁垒的行为同时存在。从全球范围来看，无论是美国的沃尔克法则，还是欧洲大陆与英国的结构性改革方案，并未否定金融综合经营的方向和趋势，毕竟实体经济多样化的投融资和综合金融服务需要是推动综合经营的持久“良性动力”。但回到我国的现实，全面拆除行业壁垒，全面实施金融混业又确有较大风险：我国金融机构的公司治理还不够健全、有效，自我约束机制尚未完全建立起来，“贪大求全”的扩张冲动构成我国过度综合经营特有的“劣性动力”。过于草率的全面放开很有可能引发新一轮的扩张与膨胀。更棘手的是，没有人能够真正区分“良性动力”与“劣性动力”，也就决定了对综合经营的试探态度。因此，对综合经营更为稳妥的做法可能还需“且行且观察”，坚持改革与审慎的态度和原则，在改革探索的过程中，进一步明确开展综合经营的方向与规则，提高政策的透明度，实现促进公平竞争与维护金融安全并重。

其次，我们必须对未来监管体制的改革进行全面审慎的考量。从全球范围来看，监管体制大体可以分为三类：第一类是统一综合监管体制，即一家金融监管当局负责全面的金融监管；第二类被称作“双峰”监管体制，即两家金融监管当局分别负责对金融机构的审慎监管和对金融业务的功能监管（行为监管）；第三类是分业监管体制，即银行、证券、保险等分别由不同的监管机构监管。我国的分业监管体制是在1998年金融结构性改革过程中作为分业经营的制度保障确立的，而随着金融综合经营的推进，分业监管体制是否也应转向统一综合监管或“双峰”监管体制呢？在国际上，有些国家在混业经营的趋势下做了类似的监管体制变革，如北欧国家和日韩现在的监管机构都是从分业监管体制转变而来，而英国和澳大利亚（也是仅有的两个国家）则从分业监管到统一综合监管，再走到今天的“双峰”监管模式；但也有很多国家在分业经营演变到混业经营的过程中，并未改变其分业监管体制，如美国，银行、证券、保险的经营实体分别由不同的行业监管当局监管，金融控股公司由美联储监管的格局（有人将其称为“伞形监管模式”），是在严格执行分业经营原则的上世纪50年代确立的，1999年正式进入混业经营时期后，直到今天也没有对这一监管体制做大的调整。其实，三种监管体制各有优势与劣势：统一综合监管体制的优势在于信息与决策效率较高，监管协调成本较低，但存在不同监管文化之间的冲突（一般而言，银行监管的文化更为审慎，而证券和保险要相对激进）和监管治理机制上的缺陷（缺乏不同监管机构之间的竞争）；“双峰”监管体制的优势在于监管标准统一，套利空间较小，但两个监管机构监管重叠部分较高，协调成本也较高；分业监管体制的优势在于专业化程度高，最有利于保护银行监管的审慎文化，但存在政策不一致，信息不对称，套利空间较大和协调成本相对较高的缺点。

因此，监管体制并没有一个最优的模式，而应优先考虑本国金融体系发展、金融监管体制沿革和面临的主要挑战，同时，体制变革的短期冲击成本也应是最终决策的重要考量因素。

同时应清醒地认识到，我国现行监管体制需要进一步改革与完善。从前面的分析看，在我国金融综合经营不断发展扩大的格局下，我国现行的分业监管体制架构，确实面临许多重大和严峻的挑战，确实需要进行改革与完善。从长期来看，需要进行科学论证和规划；从近期或中期来讲，需要针对综合经营以来分业监管体制面临的新问题与新挑战，在以下五个方面加快改革完善：

第一，要尽快确立对金融控股公司的监管框架，填补监管真空。在我国金融业股权交叉投资的四种模式中，控股集团模式和产融结合模式下的母公司都没有接受任何监管当局的审慎监管，成为当前监管体制中的监管盲点。本轮国际金融危机表明，金融集团层面的监管安排是金融安全机制的重要组成部分，2012年巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织和国际保险监督官协会的联合论坛还专门根据危机暴露的缺陷修订了《金融集团监管原则》，倡议加强对金融集团的监管，防止风险传染。随着我国金融综合化经营的推进和股权交叉投资的广泛开展，对金融控股公司的监管盲点越来越成为当前监管体制的重大缺陷和潜在风险，需要尽快予以弥补。在具体的完善路径上，有两种方案可供选择：一是根据“主监管”原则，明确金融控股公司的监管主体，即一个金融集团内部，哪个子行业的资产规模（或营业收入等指标）的占比最大，就由哪个行业监管当局负责该集团的整体并表监管，而其附属公司仍由相应的行业监管当局监管。二是授权一个部门负责监管不直接开展金融业务的控股集团，包括纯粹的金融控股公司和产融结合模式下的集团母公司。无论采用哪个方案，都应确保所有具有系统重要性的金融集团在母公司层面得到有效监管覆盖，因为整个金融集团的风险偏好和风险水平最终取决于母公司的公司治理和管理能力，随着我国综合经营的发展扩大，任何对母公司的监管盲点将意味着巨大的风险隐患。

第二，要在分业监管框架下，加快建立和完善隔火墙机制，有效防控金融风险的跨业、跨市场传染。无论是全面的混业经营还是局部的综合经营试点，无论继续沿用分业监管还是转向统一综合监管，金融综合经营下的监管安排都应侧重隔火墙建设，而且隔火墙的重点应当放在商业银行传统存贷款业务与其他高风险性业务之间。毕竟存款安全和银行存贷款功能是金融安全与稳定的基础，受到金融安全网的保护，如果不能与其他业务实现有效的风险隔离，就会造成滥用金融安全网的道德风险，最终酿成金融危机，这也是美、欧、英本轮结构性改革的共同重点之一。就我国综合经营的三种具体实践而言，对隔火墙机制建设方面已经做出了一些探索：就横向业务合作，已初步建立了以大额风险暴露限额和交易对手信用风险监测为主要内容的隔火墙；就股权交叉投资，已经初步建立了并表监管安排和集团内部关联交易的规则体系；就业务交叉经营，由于我国实际开展交叉经营的业务只有几项，对此并无专门的隔火墙限制。下一步的隔火墙建设应包括两个方面：一是完善已有的隔火墙机制，如提高大额风险暴露限额的覆盖范围，信贷、债权和各类交易的风险暴露均应纳入监测范围，并表监管、关联交易等规则也需进一步修改完善；二是抓紧研究制定交叉经营的隔火墙安排，特别是商业银行经营的证券承销、理财等业务应与传统存贷款业务之间建立风险隔离机制，如法人隔离、专营机构隔离、第三方托管隔离等形式都可以考虑。综合经营必须建立在有效的隔火墙机制基础之上，才能走得更好，走得更远。

第三，要在分业监管框架下，建立和完善高效的监管协调机制，最大程度减少监管套利空间。我国在确立分业监管体制后，就一直在探索如何加强监管协调。历史上曾探讨过三会轮流牵头的监管联席会议制度，上届政府执行的金融旬会制度，以及2013年开始运作的由人行牵头的金融监管协调机制，都是对监管协调配合制度的有益探索，实践中也取得了许多显著的成效。2014年5月出台的同业业务规范就是典型范例。但我们也要充分认识到，我国的金融协调机制建立时间不久，仍需要随着实践的发展不断完善。但无论采取什么形式，有效的监管协调机制都应努力实现以下三个目标：一是通过有效的信息共享，实现对金融风险监测的全覆盖；二是充分的政策协调，压缩监管套利的空间；三是合理的治理架构，既要明确责任，又要充分调动各参与方的积极性。

第四，要在实施行业、机构分业监管的同时，增加跨机构、跨行业、跨市场的功能性监管。借鉴功能监管理念，强化投融资业务链条全程监管，在防范风险的同时维护市场公平竞争。在综合经营格局下，需要对整个业务及投融资链条的全程进行风险监测与监管，防止金融风险在监管真空领域的加速积累，最终酿成系统性风险和金融危机。由于整个投融资链条涉及多种类型的金融机构，而且不同类型的金融机构可能在投融资链条中会执行相同和类似的功能，在这种情况下传统的机构监管将受到很大局限，需要借鉴功能监管理念，对不同类型金融机构开展的类似业务实施大体相当的监管，一方面减少监管套利和提高监管覆盖范围，另一方面维护市场公平竞争，降低道德风险。两者都是长期金融稳定的基石。

第五，要进一步加强监管能力建设。综合经营大大增加了金融监管的复杂程度和难度，对监管能力提出了新的要求。首先，各行业监管当局都要树立宏观审慎视角，跳出“只见树木不见森林”的狭隘监管观。其次，各行业监管当局都应对金融综合经营的现状与布局有着清晰准确的了解和动态监测，不断排查各金融子行业之间的风险传染渠道，对相应的风险隔离机制要做动态评判与梳理。再次，树立全面风险监管理念，强化并表监管能力。银行监管当局不仅关注表内资产，还要关注表外风险；不仅关注法人风险，还要关注集团并表风险；不仅关注存贷款等传统领域的风险，还要关注银信、银证合作等新兴领域的风险。最后，加快人才队伍建设。在不断提高监管专业水平的同时，加快复合型人才的培养，打造一支更具全局视角，更为贴近市场和更富专业素养的监管队伍。

作者系中国银监会副主席

中国金融分业监管 篇2

2009年7月22日,香港16家分销银行最终以63亿港元的代价分别以相当于面值六成的金额(向65岁以下)或面值七成(向65岁以上)回购合格投资者持有的债券的方式了却了长达近1年的错误销售纠纷。①雷曼迷你债券事件给香港金融服务业声誉带来很大冲击,不仅如此,成千上万的投资者还多次走上街头,造成社会不稳定。②而在金融危机期间,内地外资金融机构销售的结构性产品也因大量出现零收益率或本金亏蚀,从而引发诸多纠纷。许多零售投资者反映,外资银行结构性理财产品销售过程中存在误导和欺诈,把不适合的高风险理财产品推销给他们。③有鉴于此,在最近的一个通知中,监管机构禁止银行销售过于复杂和高风险金融产品。④

结构性产品与衍生产品大量出现相伴而生,也随着衍生交易的发展而不断发展。进入21世纪,结构性产品发展呈现出两个显著特点:一是从机构投资者市场不断扩展到零售投资者市场,而且市场规模发展迅猛;二是结构越来越复杂,非保本、高风险的结构性产品大量取代原来保本结构简单的结构性产品,成为零售市场的主导产品。结构性产品日趋复杂、零售市场规模不断扩大带来一个主要问题就是:错误销售很容易发生。香港雷曼迷你债券是一款包含了复杂衍生品不保本的高风险投资产品, 但却被大量销售给不适合的退休人员和老人,这一大规模错误销售事件不仅给香港整个金融服务业的声誉带来伤害,而且也造成了社会不稳定。香港雷曼迷你债券错误销售暴露出了香港分业经营与分业监管体制存在缺陷和滞后。同样问题也存在于我国现行金融监管体制。随着金融危机逐渐远去,新一轮兴起的结构性理财产品销售高潮又将到来,⑤我国需要从香港迷你债券事件中吸取经验教训,改革和完善金融监管体制,以确保金融创新和金融服务业的健康发展。

二、结构性产品的定义、特征及发展

本部分从以下三个方面进行分析。

(一)结构性产品的定义

美国太平洋股票交易所将结构性产品的定义为“派生于或建立在单个证券或一篮子股票,指数、 商品,债务或外汇,或其他资产,包括指数、股权挂钩的票据,通常包括一个在特定时间购买股权或债券合约的固定期限票据或单位。”⑥

2005年9月,美国全美证券经纪交易商协会(NASD)在给成员企业通知05-59号通知——《结构性产品销售自指南》中将结构性产品(Structured Products) 定义为“:结构性产品派生于或以单个证券、 一篮子证券,单个指数,商品,债务或外汇为基础的证券。”⑦纽约股票交易所将结构性产品最为简明, 将其定义为建立在其他证券基础上的证券。⑧上述定义都偏重结构性产品复合型特点,但没有阐明其风险与收益特点。

美国证交会434号规则将结构性证券(Structured Securities)⑨定义为“现金流特征取决于一个或几个指数或嵌入远期或期权或投资者的投资收益或发行人支付义务取决于基础资产,指数、 利率或对上述资产价值变化非常敏感的证券。”⑩这一定义突出结构性产品收益与风险的特点,但外延太窄,结构性产品基础资产范围远比此定义所涵盖的范围要宽。

香港证监会定义是:“结构性产品一般是指除涉及发行人(或在适用的情况中,担保人)的信贷或违责风险之外,亦须在相关资产、机会或风险方面承受通常与有关发行人或担保人无关的风险的金融产品”。! 这一定义突出了结构性产品风险特征, 但对产品复合型特征与动态性特征强调不够。

上述定义都不够准确,没有完整概括出结构性产品的主要特征。2008年9月,欧盟证券化论坛、 国际资本市场协会、国际互换与衍生协会、伦敦投资银行协会、证券业和金融市场协会联合发布的代表欧洲金融服务业发布的《结构性产品:分销商与个人投资者之间关系管理基本原则》给结构性产品下了一个业界普遍能够接受的一个的定义。@即结构性产品是指把各种现金资产和衍生品结合起来形成具有不同风险与收益状况,让投资者能够享受到更广泛投资机会各种金融工具。结构性产品的收益通常派生于一个或几个基础资产的表现,基础资产包括但不限于利率、权益或债务工具、一篮子证券、 证券指数;单个商品或篮子商品,商品指数;单个货币或一篮子货币;一个或篮子证券的信用;或任何的组合。上述定义和解释比较全面的概括了结构性产品区别于传统投资产品和衍生产品的主要特征。

(二)结构性产品的基本特征

与传统投资产品和衍生产品相比较,结构性产品具有以下几个基本特征:

1. 投资银行及附属关联企业按债券模式发行与销售

它是由投资银行及附属企业发行以债券或票据形式发行,通过证券经纪商、商业银行零售柜台分销的投资产品,而非传统融资工具。投资银行发行此类产品是为了满足投资者某种投资需求,并通过对销售产品募集起来资产的管理获得投资管理与服务的费用收入为目的。

2. 复合型与动态性

结构性产品是传统金融工具与衍生金融工具的结合,结构性产品复杂程度就取决于嵌入的衍生品的复杂程度。由于纳入到结构性产品结构中投资产品本身性质与风险各有不同,因此,结构性产品的复杂程度、风险、收益、流动性等特点因产品构成而呈现出非常大的差异,有的结构简单,保本或部分保本,风险较低,上市交易(流动性较强);有的非常复杂,不保本,风险大,只能到期赎回,不能上市交易(流动性弱)。

结构性产品结构复杂程度取决于嵌入的产品与交易结构的复杂程度,结构性产复杂程度因产品而异,随金融创新发展而发展,是动态的,但总的趋势是越来越复杂。因此,从功能监管的角度来说, 结构性产品定性与监管也必须与时俱进,适时调整监管体制和有关监管方法予手段。#

3. 结构性产品可以包装为传统固定收益债券, 但是否保本及保证程度取决于结构安排可能面临的复杂市场风险,而不只是发行人或担保人的信用风险

结构性产品有固定期限和固定收益安排,但其本金与收益却取决于与结构中挂钩的衍生产品, 面临损失本金的市场风险,这与传统固定收益类债券由着本质的区别。结构性产品通常有固定期限, 一般为3年,最长为10年,即便有到期前赎回安排,也会有非常长的锁定期。雷曼在香港发行迷你债券期限3年,年息5.50%(美元)或5.00%(港元)。 由于迷你债券与参考机构的信贷风险挂钩,若其中一家参考机构发生信贷事件,迷你债券将会提前终止。而赎回价格是参照信贷事件发生后信贷本金及利息返还的情况,迷你债券的价格及持有人所收取的金额会少于或远少于其投资资本金。如果迷你债券提前赎回,掉期安排将会提早终止,而抵押品也会被出售以支付有关费用,剩下部分则分配给投资者。$

4. 成本与费用结构复杂,产品估值通常要依靠复杂数学模型

结构性产品的支付模式非常复杂,其估值和计算其中的费用需要借助复杂数学公式。在产品开发阶段,结构产品衍生品的定价是建立在交易基础上, 其价值是由衍生品的价格和债券价格决定。定价是建立在定价模型基础上的,结果取决于开发者关于投资特征的预期,如预期的市场震荡、相关性和收益。尤其是比较复杂衍生品设计,给他们定价异常困难,都是主观的预测,不同开发者对同一衍生品估价不同。%

(三)结构性产品的产生及发展

结构性产品与衍生产品大量出现相伴而生,也随着衍生交易的发展而不断发展,进入21世纪,结构性产品发展呈现出两个显著特点:一是从机构投资者市场扩展到零售投资者市场,而且规模发展迅猛;二是结构越来越复杂,非保本的高风险的结构性产品大量取代原来保本结构简单的结构性产品, 成为零售市场的主导产品。

1. 结构性产品销售越来越多面向普通零售投资者

结构性产品产生于20世纪80年代衍生品市场的发展,在美国出现了把衍生品与传统票据与衍生品相结合形成的结构性产品。随着结构性产品越来越受欢迎,大投行和经纪交易商开始设计新的复合型产品,起初这些产品都是针对机构投资者市场的。 20世纪90年代初期,不太复杂的结构性产品开始向复合资产净值的合格投资者销售。由于越来越多投资银行加入了这个市场竞争,进入21世纪,结构性产品逐渐把目标客户锁定到数量庞大零售顾客。 为增加对零售顾客的吸引力,许多目标顾客被锁定在零售投资者的结构产品上是建立蓝筹股和标准普尔500或NASDQ100指数基础上。^2005年,发行结构性产品名义上总价值达到了480亿美元;2006年,达到了637亿美元。而欧洲在2006年就达到约1500亿美元,2004年才1000亿美元。2005年, 英国就发行了超过500种结构性产品,其中有超过80个发行人发行名义总值超过60亿英镑。&纽约股票交易所统计,2006年6月前挂牌上市的结构性产品比2005年同期就翻了一倍。新的增长主要来自零售市场。

2. 结构性产品销售越来越复杂,而本金保证的安排日渐减少

结构产品通常以两种方式出现:增长产品(提供本金保证,收益固定)和收益产品(有机会获得固定的高回报,但存在本金亏蚀的风险)。早期的结构性产品主要是与证券期权相结合的反向转换篮子挂钩票据,如可调整的转换率的权益证券单位, 市场价值卖出证券、重置业绩股权挂钩赎回季度支付证券。新近结构产品与以前不同,更加复杂。除与新类型资产挂钩外,与创新性的与多种资产相结合。如发行人将信贷衍生品与股票指数结合,或把石油期货与利率结合等。*随着利率互换、信贷违约互换等柜台衍生交易工具和指数期货、期权期货等衍生工具发展,结构性产品也随嵌入的衍生品的日趋复杂而复杂,而且在同一结构性产品中往往包含多种衍生工具的综合运用。在2000年到2002年间,大多数产品提供全额本金保障。而最近,不保本已经成为主流。在2006年,35% 新发行的有全额或部分保本,而65% 都是不保本的产品。(

三、复合型结构性产品大量出现对分业经营、分业监管体制的挑战

复合型结构性产品大量出现给分业经营、分业监管体制带来的挑战体现在以下两个方面。

(一)产品与行业定性困难,监管管辖难以确定

建立在分业经营,分业监管基础上传统监管体制滞后,无法应对结构性复杂产品所带来的挑战。 传统的分业经营、分业监管以及金融控股混业经营下的功能监管都是建立在产品以及业务分类基础上的,而复合型的结构性产品早已跨越了分业经营、 分业监管体制下的行业界限,按照传统行业和产品划分方法进行分类方法进行对其加以准确定性异常困难。这就容易导致监管宽严幅度难以准确把握, 同时,兼管上的不协调也容易产生监管缝隙和漏洞, 形成监管上的盲区。当问题暴露时,也不能采取及时有效的监管措施控制事态的发展。以香港迷你债券为例,迷你债券可赎回的信贷挂钩票据,既具备 “票据”的特点,又包含衍生工具,发行人以“迷你债券”的名称按照香港现行法律以《公司条例》 规定的债权证(即债券)进行发行申报,香港监管机构也按债权证予以注册。但因其包含复杂的衍生工具,从产品性质与风险特点来说,它与《公司条例》 规定传统金融工具“债权证”有着本质区别。社会公众对迷你债券究竟属于“债券”、“票据”还是“衍生工具”,争议很大。香港《公司条例》对“债权证” (即债券)只有笼统的定义,没有明确把结构性产品排出去,而香港又没有其它有关结构性产品的专门立法,所以,香港监管当局也只能按照《公司条例》规定的债券监管手段和方法对其发行销售进行监管。)

定性不准确带来的问题就是,迷你债券复杂衍生结构所蕴含的高风险被发行人和销售者有意无意的遮掩和淡化,很容易对投资者产生误导。(1)产品以债券为名和进行宣传实际上是名实不符,对公众具有很大的误导性。(2)迷你债券在银行普通存款柜台销售,银行职员向定期存款到期客户推介, 促成顾客认购的。其中不乏存在不恰当误导或暗示, 导致许多投资者误把其当作普通的存款产品。_

(二)分业监管体制导致各监管机构之间监管上不协调,监管效率大打折扣

事实上,目前在投资理财服务上,各行业金融机构之间在产品分销、资产管理上已经完全融为一体,传统分业监管体制已经严重滞后。从香港雷曼迷你债券事件来看,雷曼迷你债券分销主要是通过证券经纪公司和商业银行零售柜台合作进行的。对于商业银行从事证券业务,香港2003年通过《证券及期货条例》对负责银行业监管的金管局和证券业监管的证监会之间职责分工如下:金管局负责银行证券业务的日常监管,证监会则负责证券业务经营许可发放、制定准则、调查和监管执法。+为协调双方之间监管,金管局与证监会签订了《谅解备忘录》,明确了各自的职责与分工以及在监管中协调与合作。《谅解备忘录》明确了双方之间在以下事项上进行协调与合作:(1)经营许可与从业人员资质认证与许可上进行协调与合作。证监会在银行有关从业人员资质审查与注册上,金管局就是否准许注册向证监会提供意见;(2)规则制定上的协调。 金管局在制定有关证券业务指导性规则上与证监会进行协商,证监会制定涉及银行证券业务规则时与金管局协商;(3)监管职责分工与协调。金管局负责银行证券业务日常活动的审慎监管,证监会根据《证券及期货条例》对银行采取任何监管执法时, 先与金管局协商。证监会接到任何有关银行及人员违反银行审慎监管的违法违规投诉移送给金管局查处,金管局接到任何违反《证券及期货条例》的违法与违规行为的投诉通报给证监会处理;(4)监管执法上协调与合作。证监会要对银行采取任何监管执法,应将调查结果通报给金管局分享调查结果, 对银行及有关人员采取任何制裁措施前先与金管局协商;而监管局采取任何涉及银行证券业务的调查和处罚,也必须将调查报告提供给证监会分享,在处罚前先与证监会协商。1但从雷曼迷你债券事件处理来看,香港这种分业监管体制增加了监管执法的复杂性,同时,这种复杂安排让投资者投诉感到混淆和困惑,2监管机构之间相互的大量投诉移送严重影响到了处理的效率,不能及时有效解决和舒缓群体性纠纷,最终导致矛盾进一步激化,影响到了香港的社会稳定。

四、世界各国和地区因应金融创新的监管改革

根据30人集团3对17个发达国家和地区的调查研究表明,各国和地区监管体制可以划分为四种模式,即机构的模式(分业经营和分业监管模式)、 功能监管模式、一体化模式和双峰监管模式。

(一)各国监管模式改革

随着市场、市场参与者和产品之间界限越来越模糊,传统分业经营界限已经不存在,越来越多发达国家都对传统分业经营与分业监管体制进行了改革,采取更加协调统一的双峰监管体制和全能化的监管体制,即便是采取分业监管的国家,也为因应金融控股公司下混业经营的发展趋势采取了功能监管模式。

目前采取一体化监管模式有加拿大、德国、日本、新加坡、瑞士和英国等。这种模式能够比较好解决金融服务业融合所带来的监管协调和效率问题,监管高度统一,不产生分业监管所产生管辖上混淆和冲突,同时也减轻了被监管者负担。采取双峰监管模式的有澳大利亚和荷兰采取此种模式。此种模式吸收一体化监管提高了效率的好处,同时解决了金融安全与消费者保护存在的冲突。目前法国、 意大利、西班牙在讨论是否采取此种模式,美国金融危机爆发后,保尔森领导财政部提出监管改革方案中也提倡采取此种模式改革美国现行监管体制。

采取功能监管模式的国家有巴西、法国、意大利和西班牙,其特点就是以金融机构从事业务性质来划分银行、证券、保险监管机构管辖权,而不是分业监管完全以机构所属行业来确定监管管辖权, 并通过监管机构间协调机制来解决监管之间协调和冲突。4从该报告反映情况来看,采取功能监管国家目前正朝协调程度更高的双峰监管模式和一体化监管模式发展,只有少数国家和地区还仍然维持分业经营与分业监管体制。报告还认为,监管协调和沟通,处理好金融安全、稳定与效率关系是分业监管所面临的最大挑战。5

(二)立法上,打破行业界限,通过专门的统一立法建立统一的投资产品发行销售制度,实现监管的统一与协调

针对金融创新广泛运用于各金融行业投资产品开发与设计,投资产品结构日趋复杂的发展趋势, 投资产品发行与销售监管体制实现统一并轨,打破行业界限,对所有投资产品和投资服务监管制定统一标准和行为规范,以克服监管上的不协调,行业之间的不公平竞争,为投资者提供更有效保护。目前,统一投资产品发行、销售与交易的立法,建立更为协调监管体制已经成为世界各国的共识,成为金融服务业发展的必然选择。

针对一些成员国分业经营,分业监管体制导致不同行业监管不协调,对投资者的保护存在差异, 引起不同行业之间在同类市场不公平竞争的现象,6欧盟2004年颁布的《金融工具销售指令》(Market in the Financial Instrument Directive)将所有投资服务和投资活动统一纳入指令的调整范畴, 在欧盟层面上为投资产品销售、投资服务提供上建立起了统一的行为规范。该指令在2007年开始生效并实施。

日本2006年6颁布了《金融工具与交易法》 (Financial Instruments and Exchange Act)。该法为所有具有投资特征的金融产品发行销售与交易建立起了超越行业界限的统一法律框架,为银行、保险和证券行业的投资产品发行与销售建立起了统一的行为规范。同时,该法对原《证券和证券交易法》 进行了修订,完善了信息披露制度,加强了对不公平交易的规范。

澳大利亚在1997年开始酝酿对整个金融服务业监管体制和立法进行全面改革。其改革目标就是: (1)引入一个与金融产品有关单一金融产品与服务销售、金融服务许可制度;(2)建立起协调一致的便利投资者对不同较金融产品收益与风险进行比较的信息披露制度;(3)金融交易和结算单一许可程序。鉴于过去对金融服务提供者的监管是以产品为导向的,包含在不同立法和政府规章中。因此,为实现上述目标,《金融服务改革法》谋求消除金融产品之间因行业划分带来监管标准不协调的问题, 将合规义务整合,建立一个竞争中性的监管体制。 同时,也给消费者提供一个更协调的保护。7在改革前,澳大利亚也采取是分业经营,分业监管的体制。储备银行(the Reserve Bank)负责银行审慎监管,保险与超级年金委员会(the Insurance and Superannuation Commission)则负责保险公司和养老金审慎监管,同时也负责保险公司和基金披露义务监督。澳大利亚证券委员会(the Australian Securities Commission)则负责公司和投资基金信息披露义务的监管。8

澳大利亚财政部负责金融服务改革具体实施方案的制定和立法起草工作。经过研究和广泛征求意见,财政部最后提出了监管体制改革方案和立法草案。经过长时期的努力,2001年《金融服务改革法》(the Financial Service Reform Act 2001)颁布, 该法于2004年3月11日生效。根据该立法,澳大利亚确立了所谓的“双峰监管模式”。在该模式下, 按功能区分设立三个分别履行不同监管职责的监管机构(Three Commonwealth Agency) 取代原来的监管框架。三个监管机构及职责分工如下:(1) 澳大利亚储备银行(Reserve Bank of Australia, RBA)。其关键角色是制定货币政策,确保金融体系稳定和监管货币体系。(2)澳大利亚审慎监管当局(Australian Prudential Regulation Authority, APRA)。主要职责是负责存款机构、人寿保险和普通保险和超级年金审慎监管。(3)澳大利亚证券和投资委员会(ASIC)。主要职责是管理和实施全国公司法,负责确保市场健全和保护金融产品的消费者。投资产品发行与销售都统一于一个监管机构监管,实现了立法与监管的统一。

综上所述,金融服务业混业经营已经成为金融服务业发展的必然趋势,这就对协调监管提出了更高的要求,整合监管资源,建立统一监管规则体系是克服传统分业监管体制弊端的必然选择。

五、我国现行分业监管体制存在的主要问题

我国现行分业监管体制上存在的主要要问题如下。

(一)银监会与证监会在结构性产品定性和投资结构性产品的理财计划监管上没有太大差异

在产品定性与分类上,银监会将包含衍生工具的结构性产品归为金融衍生工具。2004年《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》第4条,衍生产品还包括具有远期、期货、掉期(互换)和期权一种或多种特征的结构化金融工具。2006年《关于商业银行开展代客境外理财业务有关问题的通知》(银监办发〔2006〕164号,以下简称《通知》第6条之三款规定,境外理财计划可投资于境外固定收益类产品,包括具有固定收益性质的债券、票据和结构性产品。商业银行通过综合理财业务方式开展代客境外理财业务时,但不得直接投资于股票及其结构性产品、商品衍生类生产品,以及BBB级以下证券。 但在2007年5月10日年中国银监会办公厅《关于调整商业银行代客境外理财业务境外投资范围的通知》 第1条取消了不得直接投资股票结构性产品的限制。 它规定,取消《关于商业银行开展代客境外理财业务有关问题的通知》(银监办发〔2006〕164号)第6条第四款中“不得直接投资于股票及其结构性产品、 商品类衍生产品,以及BBB级以下证券”的规定, 并调整为:不得投资于商品类衍生产品,对冲基金以及国际公认评级机构评级BBB级以下的证券。但对可投资结构性产品的施加了信用级别限制,第4条还规定,商业银行发行投资于境外结构性产品的代客境外理财产品时,应选择获国际公认评级机构A级或以上评级的金融机构发行的结构性产品。

2008年金融危机中,香港及世界许多国家和地区投资雷曼发行的结构性产品的投资者都因雷曼倒闭而陷入血本无归状态,香港有大量投资者都投诉雷曼在香港发行的本金无保障的结构性产品—— 雷曼迷你债券存在不当和错误销售,有鉴于此,银监会于2009年7月银监会《关于进一步规范商业银行个人理财业务投资管理有关问题的通知》(银监发〔2009〕65号)(以下简称“通知”)中又加强了对结构性产品投资的限制。《通知》第4条规定: “商业银行应坚持审慎、稳健的原则对理财资金进行投资管理,不得投资于可能造成本金重大损失的高风险金融产品,以及结构过于复杂的金融产品。” 而第16条又规定,理财资金用于投资金融衍生品或结构性产品,商业银行或其委托的境内投资管理人应具备金融机构衍生品交易资格,以及相适应的风险管理能力。《通知》 把金融衍生品与结构性产品等同,均列为投资受到严格限制的高风险复杂产品。

同样在境外理财管理规定中,证监会并没有把结构性产品当作金融衍生品看待,也没有任何限制。 2007年颁布的《关于实施(合格境内机构投资者境外证券投资管理试行办法)有关问题通知》(证监发[2007]81号)第5条规定,可投资境外证券产品中, 与固定收益、股权、信用、商品指数、基金等标的物挂钩的结构性投资产品并不在限制之列。第5条之(五)在限制投资金融衍生品中,也没有将结构性投资产品列入衍生工具范畴。

(二)在个人理财业务投资产品销售监管上不协调

除在结构性产品投资监管上存在差异外,在个人理财业务投资产品销售适合性评估监管上,银监会与证监会使用的术语表达、适用范围、监管方法、 监管准则与标准以及违规制裁上都完全不同。这就很容易形成监管上空隙和漏洞。以证券投资基金销售为例,按照证监会《证券投资基金销售适用性指导意见》的要求,销售证券投资基金都必须对投资者进行适合性评估,但银监会《商业银行个人理财管理暂行办法》规定,只有在提供理财顾问中销售投资产品时,银行才负有投资者适合性评估的义务。

随着我国金融创新的发展,分业监管体制所带来监管上不协调和不统一将带来以下几个方面的问题:一是容易形成监管空隙和漏洞;二是在合规上导致规则遵从的困扰,同时也为金融机构利用监管上的差异进行监管套利提供了激励,不利于投资者的保护和金融监管秩序的维护。

六、结论与建议

结构性产品是金融创新和经济社会发展,结构性产品融合了传统投资产品和衍生产品的收益与风险特点,通过复产产品结构设计为投资者提供了多种投资选择以满足各种零售投资者多种投资需求。 但结构性产品复合型特点以及产品跨行业发行与销售给现行的分业经营与分业监管体制带来严峻挑战,分业监管所形成缝隙和不协调容易诱发产品提供者和销售者的道德风险,在产品设计、发行与销售过程中误导和欺诈投资者,为此,笔者提出如下几点完善建议:

(一)尽快制定统一金融工具发行与销售的监管立法和投资顾问法,建立统一的协调监管规则体系

我国目前没有专门规范投资产品发行与销售立法,也没有专门规范投资服务,如投资咨询和资产管理的统一行为规范,我国可以借鉴欧盟、日本经验,制定专门《投资产品销售法》和《投资顾问法》, 统一投资产品和服务规则体系,统一投资产品、投资服务的分类,建立统一的规范体系,监理和完善监管协调机制,尤其是银行业和证券业监管之间协调。只有专门立法才能消除监管规章散乱而不系统的乱象,使投资顾问服务、复杂投资产品发行与销售监管能够有法可依,促进我国金融服务业的发展, 维护投资者合法权益。

(二)加强协调监管,以弥补分业监管体制存在漏洞与缺陷

在目前情况下,我国对目前分业监管体制进行彻底改革,一步到位是不现实的,但加强金融行业各监管机构尤其是证监会和银监会之间协调监管却是刻不容缓的。目前银行投资理财业务中很大一部分业务属于证券业务,如证券投资基金等投资产品的发行与销售,理财顾问中某些涉及到证券投资的咨询服务,这迫切需要银监会和证监会加强沟通与协调,作为过度安排,银监会和证监会应当就这些银行与证券公司交叉的业务以及银证在投资理财上合作建立畅通和稳定的协调机制,在产品发行与销售、投资咨询以及资产管理等方面加强规则制定与监管执法上协调,消除监管的空隙和不协调,以便能够有效规范市场秩序,促进金融创新和金融服务业健康发展,维护投资者合法权益。

摘要：结构性产品本质上是一种衍生产品,却通常以债券的名义发行。因此,零售领域错误销售成为结构性产品销售监管的难题。分业经营与分业监管体制是建立在行业和金融产品性质能够明确界定的前提下,但随着金融创新的发展,现代许多投资产品都具有复合型的特征,很难清楚地将其定性为某类产品属于哪个行业,而且产品的设计、生产和销售也是多个金融行业金融机构合作,超越了行业界限,这就给分业监管体制带来严峻挑战。近几年暴增的结构性投资产品错误销售事件就是最具有代表性的实例,通过实例分析,提出为应对金融创新的发展,我国亟待克服分业监管体制的缺陷,进行监管改革。

中国金融分业监管 篇3

一、中国金融机构资产管理业务发展背景

2017年7月召开的全国金融工作会议，提出了服务实体经济，防范金融风险、深化金融改革三项重要任务，这是今后搞好金融工作、促进经济稳健运行和顺利转型升级的重要保障。会议着重强调了金融监管在促进金融发展的同时防范系统性金融风险的问题。“金融要把为实体经济服务作为出发点和落脚点”，“完善金融市场、金融机构、金融产品体系”，“要以强化金融监管为重点，以防范系统性金融风险为底线，加快相关法律法规建设，完善金融机构法人治理结构，加强宏观审慎管理制度建设，加强功能监管，更加重视行为监管”，“要完善市场约束机制，提供金融资源配置效率”。当前金融秩序的混乱主要反映在资产管理市场（也称理财市场）和同业市场。银行、证券、保险、信托和基金管理公司都在发行各自的资管产品，其特点都是集合投资，法律关系是信托法律关系，产品属性是证券。但由于认识的不一致，资管产品无法实现统一监管，非法从事理财业务也没有一个部门去查处。尽管目前已责成人民银行牵头制定资管产品的规则，但如果不明确其产品属性和法律关系，不明确监管细则，那么资管市场的监督套利是无法消除的。就像公路上，交通规则一致，但如果站了军方、政府、公众三个警察指挥三类车辆，能期望交通秩序改善吗？

我认为，金融稳定要从金融回归为实体经济服务做起，但金融秩序的维护要靠法制完善、监管责任明确和严肃追责。防范金融风险，发展资管市场就要逐渐形成统一监管之趋势，建立统一的法律关系的资管监管体系，防止系统性金融风险及非统一监管所形成的监管套利现象，使得资产管理业务真正服务实体经济。

二、中国金融机构资产管理业务体系

1.资产管理业务定义

资产管理（以下简称“资管”）并没有一个得到广泛认可的定义，根据国内外行业共识，资产管理是资产管理者接受投资者委托，为实现资产的增值保值，进行证券和其他金融产品投资管理服务，并收取费用的行为。资管业务的核心参与方可分为三类：资

1金方，资产方和服务方。

2.中国金融机构资产管理业务体系

中国金融机构资产管理业务体系包含：银行、信托、证券公司、基金公司、基金子公司、保险公司及期货公司的资产管理业务。其中：

2.1 商业银行个人理财业务

商业银行个人理财业务是指商业银行为个人客户提供的财务分析、财务规划、投资

2顾问、资产管理等专业化服务活动，可分为理财顾问服务和综合理财服务。其中，理财顾问服务，是指商业银行向客户提供的财务分析与规划、投资建议、个人投资产品推介等专业化服务。在理财顾问服务活动中，客户根据商业银行理财建议或 1杨征宇、卜祥瑞、郭香龙、王晓明：《金融机构资管业务：法律纠纷解析》，法律出版社2中国银行业监督管理委员会：《商业银行个人理财业务管理暂行办法》第二条，200

52017版，第9页。

年9月发布。投资建议资产管理与运用资产进行投资活动，相应的风险也由自身承担。

综合理财服务，是指商业银行在向客户提供理财顾问服务的基础上，接受客户的委托和授权，按照与客户事先约定的投资计划和方式进行投资和资产管理的业务活动。在综合理财服务活动中，客户授权银行代表客户按照合同约定的投资方向和方式，进行投资和资产管理，投资收益与风险由客户或客户与银行按照约定方式承担。

2.2 集合资金信托计划及财产信托

我国《信托法》是这样定义信托的，“本法所称信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。”信托也是资产管理的一种方式。信托是一种特定的法律关系，其主要核心在于资产的转移，资产的独立，受托人的信义义务。在我国信托作为资产管理业务方式通常为：集合资金信托计划及财产信托。

2.2.1 集合资金信托计划

根据我国《信托公司集合资金信托计划管理办法》，集合资金信托计划是指由信托公司担任受托人，按照委托人意愿，为受益人的利益，将两个以上（含两个）委托人交付的资金进行集中管理、运用或处分的资金信托业务活动。

集合资金信托计划的特点是相特定委托人人发行信托计划，委托人同时也是受益人，3受托人负责管理委托人的资金。委托人需要符合合格投资者的要求。要求委托人符合合格投资者的要求是为了识别投资者的风险识别能力。由于集合资金信托资金的高风险性且控制或不承诺刚性兑付，筛选出风险接受能力高的合格投资者是对信托风险的合理控制。

3《信托公司集合资金信托计划管理办法》所称合格投资者，是指符合下列条件之一，能够识别、判断和承担信托计划相应风险的人：

（一）投资一个信托计划的最低金额不少于100万元人民币的自然人、法人或者依法成立的其他组织；

（二）个人或家庭金融资产总计在其认购时超过100万元人民币，且能提供相关财产证明的自然人；

（三）个人收入在最近3年内每年收入超过20万元人民币或者夫妻双方合计收入在最近3年内每年收入超过30万元人民币，且能提供相关收入证明的自然人。2.2.2 财产信托

财产信托计划，也称单一资产信托计划，是由委托人将自己的某种特定资产或资产的组合委托与受托人进行管理，受益人（可以为委托人本身）获取收益的信托活动。由于财产信托计划不受《信托公司集合资金信托计划管理办法》的约束，其委托人可以不为合格投资者。财产信托计划主要集中于家族财富管理，慈善信托之类。商业银行的银

4信业务或银信通道业务通常利用财产信托作为通道对一些不符合银行授信的客户进行授信。现银信或银信通道业务被监管机构注意到其风险的积聚，正被监管机构进行严格监管。笔者将在后文详细介绍监管机构对银信类业务的具体监管。

2.3 证券公司资产管理业务

证券公司需要开展资产管理业务需要到中国证监会申请资管业务许可。取得资管业务许可的证券公司，可设立集合资产管理计划。该集合资产管理计划可向单一投资者发行，也可以向多个投资者发行。不过，投资者都必须符合《证券公司客户资产管理业

6务管理办法（2013年修订）》规定的合格投资者条件。证券公司集合资产管理计划只能接受货币资产，相比于信托，证券公司的资产管理业务局限性较大且更严格，信息披露机制更规范。

52.4 基金公司资产管理业务

基金公司的资产管理业务由《基金管理公司特定客户资产管理业务试点办法（2012修订）》规定，基金开展资产管理业务需要证监会的审批。基金公司资管业务是指基金管理公司向特定客户募集资金或者接受特定客户财产委托担任资产管理人，由托管机构担任资产托管人，为资产委托人的利益，运用委托财产进行投资的活动。基金公司的资 4《中国银监会关于规范银信业务的通知》：本通知所指银信类业务，是指商业银行作为委托人，将表内外资金或资产（收益权）委托给信托公司，投资或设立资金信托或财产权信托，由信托公司按照信托文件的约定进行管理、运用和处分的行为。本通知所指银信通道业务，是指在银信类业务中，商业银行作为委托人设立资金信托或财产权信托，信托公司仅作为通道，信托资金或信托资产的管理、运用和处分均由委托人决定，风险管理责任和因管理不当导致的风险损失全部由委托人承担的行为。

5《证券公司客户资产管理业务管理办法（20136《证券公司客户资产管理业务管理办法（201

3年修订）》第四条，中国证券监督管理委员会令第93号。年修订）》第二十六条，中国证券监督管理委员会令第93号。管业务普通资管计划，即为单一客户或多个客户办理资产管理业务。

对于专项资产管理，基金公司只能设立独立的基金子公司进行专项资产管理业务。

9基金子公司的专项资管业务也称为特定资产管理业务，需要满足一定条件的基金公司才能开展。该特定的资产管理业务是指基金公司子公司可以投资一些非标资产，比如：未通过证券交易所转让的股权，债权及其他财产权利。

对于基金公司资管业务的投资者也需要符合合格投资的要求。详见《基金管理公司特定客户资产管理业务试点办法》第十一条，第十三条。

872.5 保险公司资产管理业务

保险公司的资管业务主要为保险公司将其保险资金委托给符合保监会规定的保险

10资产管理公司、证券公司、证券资产管理公司、证券投资基金管理公司及其子公司。保险公司委托保险资产管理公司应满足相关条件，并经保监会审核批准。其中，保险资产管理公司是指经中国保监会会同有关部门批准，依法登记注册、受托管理保险12资金的金融机构。保险资产管理公司至少有一个股东或发起人为具备相关条件的保险公司。

保险公司资管业务只能投资相关的标准资产，比如：境内市场的存款、依法公开发行并上市交易的债券和股票、证券投资基金及其他金融工具。非标资产则在禁止投资范围内。保险公司资管业务如果需要投资非标资产，可以对价信托计划或基金公司子公司的专项资管计划。笔者将在下文详细介绍该种合作。7《基金管理公司特定客户资产管理业务试点办法》第二条，中国证券监督管理委员会令 8《基金管理公司特定客户资产管理业务试点办法》第九条，中国证券监督管理委员会令 9《基金管理公司特定客户资产管理业务试点办法》第十条，中国证券监督管理委员会令 10《保险资金委托投资管理暂行办法》第二条，保监发【2012】6011《保险资金委托投资管理暂行办法》第七条，保监发【2012】60

1第83号。第83号。第83号。

号。号。号。12《保险资产管理公司管理暂行规定》第三条，保监会令（2004）

22.6 期货公司资产管理业务

期货公司资产管理业务是指期货公司接受单一客户或者特定多个客户的书面委托，根据本办法规定和合同约定，运用客户委托资产进行投资，并按照合同约定收取费用或

13者报酬的业务活动。期货资管业务不得公开宣称，可以对接集合资产管理计划，即可以与证券公司资管计划，集合资金信托计划，及基金公司集合资管计划相对接。期货公司资管业务不得直接投资非标资产，只能投资于：(一)期货、期权及其他金融衍生品；(二)股票、债券、证券投资基金、集合资产管理计划、央行票据、短期融资券、资产支持证券等标准资产。

三、中国金融机构资管业务模式的监管

1.统一监管：2017年11月17日，央行与银监会、证监会、保监会、外汇管理局一同发布了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》（以下简称“《指导意见》”）。《指导意见》是中国金融机构资管业务进行统一监管所迈出的第一步，其核心是协调一行三会对金融资管业务进行统一协调监管，防范监管漏洞，防止监管套利的存在。《指导意见》对以下事项进行了规定，并对之后各个机构所发的监管文件起到了总纲领的作用。

1.1 《指导意见》规定了资管业务监管的基本原则，减少金融风险，引导资本进入实体经济，防止在金融体系内空转，放大金融风险。其主要针对资管业务多层嵌套、杠杆不清、套利严重、投机频繁的问题进行机构及功能性监管。1.2 《指导意见》对资管业务进行了定义，该定义基本上为笔者前述的六种资管业务，这里笔者便不予赘述。意见对资管业务的定义里排除了私募基金与资产证券化业务，因为私募基金与资产证券化业务具有独立的法律法规，且相关规定更加成熟，并不是本文件所规定的资管业务范围。1.3 《指导意见》明确了资管业务的产品及分类，包括但不限于银行非保本理财产品，资金信托计划，证券公司、证券公司子公司、基金公司、基金公司子公司、期货公司、期货公司子公司和保险资产管理机构发行的资管产品。意见对相关资管产品进行了投资标的意义上的分类。其中固定收益类 13《期货公司资产管理业务试点办法（2017

修订）》第二条，中国证券监督管理委员会令第81号。与权益类资管计划在国内更常见，商品及衍生品资管计划则相对稀有。资管机构须想投资者明示资管计划的分类，详细披露相关风险。

1.4 《指导意见》对合格投资者进行了规定，该规定相当于将之前六种资管计划分别独立规定的合格投资者进行了统一。该规定为：

“合格投资者是指具备相应风险识别能力和风险承担能力，投资于单只资产管理产品不低于一定金额且符合下列条件的自然人和法人：

（一）家庭金融资产不低于500万元，或者近3年本人年均收入不低于40

万元，且具有2年以上投资经历；

（二）最近1年末净资产不低于1000万元的法人单位；

（三）金融监督管理部门视为合格投资者的其他情形。”

《指导意见》同时对投资者适当性进行了规定，要求资管机构在向投资者销售资管计划前，需要充分了解投资者的投资及风险偏好，向不同的投资及风险偏好的投资者销售与其投资及风险偏好相一致的资管产品。做到坚持“了解产品”和“了解客户”的经营理念。

1.5 《指导意见》同时对金融机构从事资管业务的工作人员资质提出了要求。要求从事资管业务的专业人员具有相应的专业胜任能力，需要一定的从业经历及资格。1.6 《指导意见》对金融机构作为受托管理机构的职责进行了规定。管理机构的职责包括但不限于信息披露，依法登记，财产隔离等。1.7 《指导意见》同时对资管计划的产品代销进行了规定，其中要求代销机构具有一定的资质，不得虚假及夸大宣传。1.8 《指导意见》对资管计划的投资标的进行了规定。其中投资标的分为四种，固定收益类，权益类，商品及金融衍生类，及混合类。对公募与私募资管计划的投资标的进行了区分规定，其中公募类偏向于投资标准化资产，以防范风险。非标准化资产投资收到限制。1.9 《指导意见》强化了对资管计划资金隔离的要求，要求资管计划设立严格的资产隔离措施，计划资金严格进入第三方托管机构进行托管。1.10 《指导意见》对资金池进行了规范。各个资管计划形成的资金池应当相互独立，绝对隔离，不得将资金汇集到统一资金池进行统一管理。1.11 《指导意见》打破资管计划的刚性兑付要求。各资管计划不得违规承诺保本保收益，同时要求资管计划进行净值管理。1.12 《指导意见》对分级产品进行了严格的规定，其中列于优先级与劣后级之间的夹层直接认定为优先级。同时对优先级及劣后级比例进行了规定。1.13 《指导意见》最后对多层嵌套及通道业务进行了严格规范。资管产品只能投资一层资管产品，嵌套只能为一层。通道业务更加规范，受到压缩。以上是笔者总结的央行与银监会、证监会、保监会、外汇管理局一同发布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》对资管计划进行统一监管的内容的整理。上述内容将会在之后各个监管部门所发的监管文件中一一体现。我们可以总结上述监管文件的一些特点。

四、中国金融机构资管业务监管特点 首先资金端：进行流动性紧缩，对银行同业业务依赖降低；银行表外业务难度增加；回归银行表内一般负债；

其次资产端：限制银行同业空转；严控影子银行；防范实质风险；回归银行表内信贷；

再次业务模式：打破刚兑，规范资金池；多层嵌套；穿透监管；禁止监管套利； 最后监管自身：防止监管空白和监管重叠；标准统一；数据共享；监管问责；

五、强监管下，何种资管业务合法合规

在资管计划统一监管的大潮下，资管机构如何进行业务方合法合规？首先，要明确，在资金端，资管机构应根据自身的管理性质进行资金的募集。比如，如果是集合资金管理计划的信托，私募基金管理机构募集资金时只能向合格投资者进行募集，不得公开宣传，不得夸大收益，不得承诺保本保收益等。

在资产端，就是投资标的限制。现在对非标资产的投资受到极大的限制，投资非标资产或者最后基础资产是非标资产，资管计划需要进行合理合法审慎的作出投资决策。在业务端，就是限制银行的同业业务，防止资金在银行同业内部空转。限制各个资管计划之间进行嵌套。资管机构的为了规避监管委托另一资管计划进行投资，只能进行一层嵌套。

六、总结

中国金融机构资管业务多而繁杂，很难系统性进行概括，更难进行统一监管。其中各个资管计划之间复杂的嵌套，系统性风险正在积聚。统一监管的提出迫在眉睫。有学

14者提出，统一按信托结构进行规范与监管。其实笔者认为统一按信托结构进行规范与监管是一劳永逸的方法，不过这样会限制金融创新，抑制各个资管计划的独创性。各个资管计划针对的受众群体不一样，如果统一按信托结构进行监管，则会限制各个资管计划服务不同群众的基础。

笔者认为应借鉴信托结构，对宽泛的统一监管原则进行规定，各个不同的资管计划通过相应的法律法规进行细化监管。这样既能保证资管计划在具有信托结构的大原则下规范运行，同时又可以保证各个资管计划的独创性，从而服务不同的受众群体。

金融危机后中国金融监管的启示 篇4

关键词：金融危机,金融监管,金融监管体制

1 对美国金融监管缺陷的反思

1.1 过分崇尚以新自由主义为价值取向的金融监管理念

伴随着20世纪70年代美国经济滞胀问题的出现, 新自由主义的金融监管理念逐渐成为美国经济政策和金融监管立法的主导理念, 其主旨在于减少政府干预, 放松金融管制, 大力促进消费, 以高消费带动高增长。前美联储主席格林斯潘在美国国会众议院政府监督与改革委员会作证时也无奈地承认, “无拘无束的自由市场是优秀经济的根基”这个观点是错误的, 自己的世界观和思想观念不正确。

1.2“双线多头”的金融监管体制导致监管的低效和空白

长期以来, 美国的金融监管体制一直采取“双线多头”模式。这样一种金融监管模式被认为是与美国倡导的分权制衡精神相符合, 它不仅可以保证金融市场享有金融创新所必备的民主与自由, 而且可使每一个监管者形成专业化的比较优势。相互之间的竞争又可以形成权力的制衡。但是此次金融危机的爆发, 暴露了“双线多头”金融监管模式的缺陷:一方面, 金融监管机构数量庞大且协调性差, 影响了监管效率;另一方面, 金融监管区隔造成一定程度的金融监管空白, 导致规避监管、监管套利等问题的出现。

1.3 政府在金融风险防控法制体系中存在“缺位”现象

尽管金融风险防控是美国金融监管法律制度中一项非常重要的内容, 但政府在有关金融风险防控法制体系设计中的缺位却为金融危机的发生埋下了隐患。首先, 在美国的金融风险防控法制体系设计中过于迷信“自由市场理论”;其次, 政府对信用评级机构的监管长期缺位, 在利益的驱使下, 评级机构的不良行为致使违约风险被大大低估。

2 我国金融监管的现状分析

2.1 当前我国的金融监管机制

中国现行金融监管体制的基本特征是分业监管, 由中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会分别对银行业 (含信托业) 、证券业、保险业实行分业监管。我国金融监管走过了由过去人民银行“一统天下”, 到逐步转化为现在的人民银行、银监会、证监会、保监会“四分天下”的格局。总体上看, 中国银行业监督管理委员会的成立, 标志着我国现行分业监管体制的正式形成, 也就是说, 中国现行金融监管体制是一种单层多头的分业监管体制。

2.2 我国金融监管协调机制的现状

2004年6月, 银监会、证监会和保监会再度聚首, 签订了《在金融监管方面分工合作的备忘录》, 建立银监会、证监会、保监会共同参加的监管联席会议机制和经常联系机制。应该说, “三会”之间的监管联席会议机制和经常联系机制为金融监管机构之间的信息共享提供了便利, 但从本质上看, 这种机制只是在现行分业监管体制下, 加强监管机构之间相互沟通的权宜之计, 不是具有强制力和决策性质的制度安排, 因而不是金融监管协调的长效机制。而且三大监管机构往往只是站在自身利益和立场考虑问题, 本位主义思想比较严重。

3 对中国金融监管的启示

3.1 正确处理金融创新与监管的关系

我国金融监管当局在制定监管政策时, 要积极顺应金融业未来发展变化的趋势, 正确处理金融创新和金融监管的关系, 统筹兼顾原则监管和规则监管, 要始终坚持审慎监管原则, 用持续的原则导向和风险为本的监管方法应对金融创新, 综合考虑未来金融创新情况, 加强对金融体系安全性的监测, 不断提高监管的覆盖广度和力度, 促进金融创新与风险监管的平衡与和谐统一, 保证金融体系的稳健运行。

3.2 加强监管合作与衔接

尽管目前我国仍实行分业经营与分业监管的体制, 但为适应金融创新与金融开放的需要, 我国三大金融监管机构必须统一各自的监管标准、程序、技术、方法;加快建立部门间信息交流共享通道, 促进部门间统一信息共享平台的形成, 强化货币市场、资本市场与保险市场间监管的互动性。进一步完善银监会、证监会、保监会已有的三方联席会议制度, 及时解决分业监管中的政策协调问题, 防止出现监管真空和重复监管。对业务交叉领域和从事综合经营的金融集团, 则实施分业监管体制下的联合监管。

3.3 优化监管方法与技术

先进的监管方法与技术是提高监管效率的前提和基础。随着我国金融市场的迅速发展, 金融市场的系统性风险随之增大, 单靠传统的监管方式已不能有效防范金融风险和维护金融安全。当前, 一是要突出非现场检查的重要作用, 尽快建立统一规范的非现场监测体系、法律体系和风险监控指标, 建立规范化、程序化、标准化的报告制度, 真正使非现场检查成为现场检查的目标导向;二是以风险为核心, 建立金融机构管理质量的评估和干预方式, 通过建立数据库、模型库、方法库, 实现快速、准确的预测和分析, 提供内控信息来源和最终决策支持, 切实提高金融机构的公司治理水平;三是要加强监管人才队伍建设。建立严格的执业资格制度, 制定系统的培训体系, 对监管人员进行分层培训和考核, 使其业务素质能及时跟上金融业的发展, 不断提高我国监管人员的综合素质。

参考文献

[1]顾华详.从金融危机看我国金融监管法制的完善[M].现代经济探讨, 2009 (9) .