土地增值收益管理研究综述
作者简介：
朱一中(1969-)，女，湖南宁乡人，教授，博士，研究方向为土地资源管理、城乡规划与管理。
摘要： 基于对国内外相关领域重要研究成果的检索，对土地增值管理问题进行了系统总结。土地增值的本质是外部性经济，税收、产权界定和行政管制是普遍使用的土地增值政策管理工具。我国土地增值管理中的突出问题表现在征地补偿标准过低、土地租税费体系不合理，其根源在于土地产权界定的不清晰，改革措施包括完善产权制度、理清土地租税费关系、完善税收征管体系等。未来应加强对土地增值收益分配和管理的实证分析、分类研究、系统分析和理论创新研究。
关键词：土地产权;土地租税费;土地增值收益管理
文献标志码：A
一、土地增值的形成及其分配
(一)土地增值涵义
土地增值是指“土地价值的提高”，表现为“考虑通货膨胀因素在内的土地价格上升” [1]。关于土地价值的内涵，存在土地无价值论、全价值论、商品价值论、使用价值论、效用价值论、二元价值论等不同观点的论争，其中二元价值论获得最广泛认可。概括来说，由于土地构成的二元性(土地物质和土地资本)，土地价值也具有二元性，土地物质的价格在本质上是效用价值的体现，表现为绝对地租和级差地租I;土地资本价格则是劳动价值的体现。土地价格最终体现为市场供需平衡条件下的一个综合价格 [2]。
土地增值有广义和狭义之分。狭义的土地增值，即土地自然增值，是指政府和公共行为引起的土地增值，如珀尔格雷夫政治经济学辞典(Palgraves Dictionary of Political Economy)中将土地增值定义为“由于其他目的的公共投资引起的土地价值的增加，但这些地价的增值并非公共投资的目的”;黑格曼(Hagman，1978)认为“土地增值是在排除土地所有者自身决定引起的地价变化因素外，中央或地方政府的决定或行为引起的土地价值的变化” [3];田莉(2008)指出“土地增值主要是由于地方政府，如公共设施投资或土地使用条件变化等引起的土地价值的增加” [4]。广义的土地增值则包括自然增值以及由于土地使用者对地块本身投资引起的人工增值。目前国内相关文献多从广义的角度探讨土地增值问题 [5]，但土地自然增值始终是研究的重点和难点。
(二)土地增值的形成与分配
1土地增值形成机制与土地增值的类型
土地增值形成机制研究是土地增值分配政策制定和管理工具选择的基础。
周诚等认为土地增值可分为投资性增值、供求性增值和用途性增值三种类型 [6];李燕茹等将土地增值的动力来源描述为“供求拉动、投资驱动、用途转换、外部辐射”四种类型 [7] ;张鹏分析了城市边界土地增值的形成原因，认为城市边界区地价包括农业地租价值和预期地租增值价值两个部分 [8]。总的来说，根据土地增值动力机制的不同，通常将土地增值区分为人工增值和自然增值两大部分。其中，人工增值是指土地使用者或经营者对土地连续追加投资，从而使特定土地生产力提高而产生的增值。自然增值是基于政府和公共行为而产生，包括社会经济发展水平提高引起的社会性普遍增值，基础设施环境改善引起的外部辐射性增值，土地用途转换或利用效率提高引起的效益性增值以及土地供需关系变化引起的供求性增值。
有学者研究认为农村土地向城市建设用地转变的土地增值中，经济租是其外在表现形式，其实质乃制度租 [9]。王家庭等指出农村土地征用的实质是制度转换和所有权的转化以及准市场化行为，地方政府和企业在征地过程中获取了制度租金 [10]。马贤磊等提出我国经济转型期存在由于“政府价格扭曲和市场价格扭曲”造成的土地增值，这种价格扭曲亦可视为制度租的产物。陈莹则将市场失灵和政府失灵导致的价值扭曲，与环境改善带来的增值一起视为“自然增值”的组成部分 [11]。
2 地租与土地增值
马克思地租理论认为地租是土地所有权的经济实现形式，并把资本主义地租划分为绝对地租、级差地租、垄断地租 [12]，其中绝对地租源于土地所有权;级差地租I是由于土地丰度(肥力)和位置的差异，等量资本投在面积相等的不同地块上具有不同生产率而产生的超额利润;级差地租II是由于在同一地块上各个连续投资的劳动生产率差异所产生的超额利润;垄断地租由于在土地私权垄断下具有特殊自然条件的土地生产的产品形成垄断价格而产生。
地租来源于土地增值，是土地增值的表现形式。杜新波等依据马克思政治经济学理论将土地增值理解为地租和土地资本的增加，并将土地增值分为绝对地租增值、级差地租增值和垄断地租增值 [13];杜马南楠分析了农村土地流转过程中的利益分配问题，认为级差地租I和绝对地租主要归土地所有者——集体经济组织所有，级差地租II归土地承包者和经营者 [14]。
(三)土地增值收益分配原则
土地人工增值能清晰地体现土地投入和受益之间的关系，因此关于其归属并无异议，应为投资方所有。但土地自然增值因其形成来源的复杂性，一直存在“涨价归公”和“涨价归私”的争论。
“涨价归私(农)”论是在土地私有制条件下形成的土地价值补偿规范。在我国土地二元所有制背景下，以蔡继明等为代表的学者基于保护被征地农民的合理产权利益的考虑，认为农民应拥有完整的农地产权，农地无论以何种方式转为非农用地，原所有者都应获得“土地非农开发权价格”即被征地的现用途价格，政府则通过税收方式来调节所得土地增值中过高的部分 [15] [16]。
最早提出“涨价归公”的是英国经济学家约翰•穆勒，他主张由于社会原因而自然增加的土地价值以赋税形式交由国家调节;美国经济学家亨利•乔治认为土地价值的增加是人口集聚和生产需求的结果，与个人投入无直接关系，土地增值收益应归社会所有。我国现行的土地征收补偿制度实际上遵循“涨价归公”原则，即地方政府获得土地增值、农民获得农地补偿费 [17]，但由于地方政府利用征地垄断权力攫取过多土地收益、农民权益严重受损的现象比较普遍 [18]，因此，对纯粹的“涨价归公”论的认同度并不高，因为它被认为损害了农民合理权益。
“公私兼顾”论主张农民作为产权所有者获得部分土地增值，其余部分被政府收归社会的同时，其它投资主体根据贡献度分享增值收益 [19]。“公私兼顾”论力图在完全归公和归私间寻找平衡点，较符合我国土地二元所有制的实际情况，得到大多数学者认同，如王文革认为按社会公平角度，土地自然增值应全部收归公有;但从土地收益最大化来看，自然增值应部分划归土地使用者 [20]。“公私兼顾”论实际上是利益调和的产物。
二、土地自然增值的性质与
政策管理工具选择
土地自然增值在本质上属于外部经济。所谓外部性是指经济活动中的私人成本与社会成本或私人收益与社会收益不一致的现象。公共环境改善、社会经济进步、土地供需变化使土地价格上涨，无疑是由外部经济效应所致 [21]。土地用途转换带来的土地增值也由外部经济效应间接导致，是特定社会经济环境、区位条件和政府用途管制综合作用的结果，并非土地经营者直接投资带来的利益，因而同被视为土地自然增值的一部分 [22]。
关于外部性问题的解决，新古典经济学、现代西方产权经济学已提出较成熟的理论方法，即“庇古税”、产权界定和政府管制解决途径。应用外部性经济相关理论框架，本文将有关土地增值管理政策工具的研究概述如下：
(一)土地税收
“庇古税”途径的基本思路是用国家税收办法解决负外部性问题，抵消私人成本与社会成本间的差异。而土地税收则是针对外部效应带来的土地收益征税，以抵消私人收益和社会收益之间的差别。
土地税收是一个古老的税种。在理论上，早在19世纪穆勒就提出了土地税收的思想，亨利乔治则设计了土地单一税制。现在土地税收在各国普遍实行，已成为现代地方政府的一个重要税种，其主要类型包括物业税(财产税)、土地增值税、基础设施收费等。张俊认为完备的税收制度与受益者付费制度是美国有效回收土地增值的重要保障 [23]。Hui, Eddie Chi-Man等在总结香港和新加坡政府实践的基础上指出财产印花税等土地税收是政府收入的主要来源 [24]。John E. Anderson印证了土地税费(物业税和开发影响费)作为管理手段对土地利用方式有一定影响 [25]。
国内关于土地税收的研究以宏观政策建议为主。马祖琦介绍了“溢价回收”制度的运行机理和溢价回收模式，认为要从税收制度层面构建溢价回收的政策平台 [26]。况伟大、施小明等均认为征收土地增值税是克服外部性的重要办法与调节土地增值收益的可行措施 [27] 28]。
(二)产权界定
科斯认为，产权界定的功能在于建立一份双方认可的契约，使相关各方共同承担“外部效应内部化”的责任。从产权途径来解决土地增值收益分享的政策工具包括土地国有化、土地储备与批租制度、土地发展权制度等。
土地国有化是指政府补偿所有业主后征用全部土地，再通过收取租金将这些土地批租给土地使用者，其目的是达到“土地增值归公” [29]。对于土地国有化过程中的土地收购价格，欧美部分国家、日本、韩国和我国港台地区的原则和方法基本一致, 即以土地原用途的市场价格作为确定土地收购价格的基本依据，这意味着因规划改变或被收购导致的土地增值属于外部增值,该增值收益归社会公共所有 [30]。
土地储备与批租是指政府通过征购等手段预先取得相当面积的土地，然后将其释放(以一定使用年期将土地批租给个人和企业)，进行与计划目的相一致的开发，既能引导城市合理发展，也使土地增值由政府回收。斯德哥尔摩、香港、新加坡和堪培拉是采用公共批租制度较成功的典范 [31]，中国大陆目前实施的土地批租制度即借鉴自香港。
土地发展权，包括土地所有权人或使用权人变更土地用途和改变土地集约度的权利。土地发展权制度最早产生于英国，并在美国以发展权转移的形式实现了市场化，法国、德国、意大利和我国台湾地区也都相继建立了土地发展权制度 [32]。土地发展权的设置与归属还是一种存在争议的制度安排，但总的来看，基本原则是土地发展权既不能完全归私也不能完全归公，而应在公有和私有间取得合理平衡，这与土地自然增值的“公私分享”原则是一致的。
(三)政府管制途径
土地利用规划与用途管制是应用最为广泛的对土地增值进行管理的行政管制手段 [33]。土地规划的实质是以用途管制、使用强度管制等为主要手段，由政府对土地资源配置进行宏观调控。在土地规划与管制实施过程中，会产生规划得益或受损情况，这就需要配套使用发展权转移、公共设施配套(或交纳一定的配套费用)、区划评估补偿等措施(利用由于规划导致的增值地块的收益来补偿受负面影响的地块)对问题进行矫正。
三、我国土地增值收益分配与管理
存在的主要问题与对策
(一)土地增值收益分配中存在的问题
我国土地增值收益分配中的主要问题表现为征地拆迁过程中补偿标准过低、政府和开发商收益份额偏大，其根本原因则在于土地产权制度安排的不合理。现行农村土地所有权制度具有准国家所有制的特征，不是现代产权意义上的规范的集体所有制 [34]，农地集体所有权主体的多元和模糊，促进了政府低价征用农地、多元主体剥夺农民的激励机制的形成 [35]。特别是“分税制”后各级政府实际掌握国有土地所有权，拥有独立获取土地收益的权利 [36]，农民的收益权被行政权力随意侵害 [37]。在城市，土地竞争市场混乱，土地收益流失，主要根源也是城市土地产权制度的残缺 [38]。
城市土地收益的初次分配与再分配的实质是土地租、税、费的占有与分配问题 [39]。
王小映等总结了土地从征收到出让过程中，政府取得的土地增值收益包括税费形式的初次土地增值收益和土地出让金形式的二次土地增值收益 [40]。刘凤芹指出在我国农村既有的约束条件下，大部分税费跟地租没有区别，乡政府和村委会通过征收各种明的和暗的税费不断向农民攫取的土地剩余实际相当于地租 [41]。由于我国各种土地租、税、费存在概念不清、相互混淆、名不符实的问题，以税代租、以费代税、以税代费、以费挤税、税负不公的现象非常普遍 [42]。土地租税费体系配置不合理，无法发挥应有的调控作用，主要表现在：(1)土地所有权转移时的税、费(如耕地占用税)标准过低;(2)用地取得时的租、税、费对用地需求的约束力不足;(3)用地保有或占用期间租、税、费负担偏轻;(4)用地流转时的租、税、费(土地出让金、所得税、印花税等)负担偏重;(5)税制体系中税种繁杂、重复征税，主要税种如土地增值税、耕地占用税和城镇土地使用税的税率轻重不协调 [43] [44]。
(二)对策
1关于土地产权制度
关于农地产权制度改革，大多数学者认为应在继续坚持农村土地集体所有的基础上，进一步完善和保障农民的土地使用权、转让权和收益权，主要措施包括：明确集体土地所有权主体和界定集体成员资格;赋予农民完全的土地财产权利，集体土地财产权在土地征收过程中应按市场价格取得公平补偿;细化现有土地使用权并使之物权化等 [45]。
也有部分学者主张集体土地股份化，完善集体所有权权能，合理界定土地产权市场配置条件，以此实现土地财产资本化和土地产权物权化, 保障农民土地权益 [46]。
近年有学者提出农村土地制度的创新模式，主张虚化土地所有权，强化土地使用权权利，赋予农民土地长久或永久使用权，使农民对土地享有完整的占有、使用、处置和收益的权利，农村土地享有和城市建设用地同等的权利，从而从根本上改革城乡二元经济制度 [47] [48] [49]。
2关于土地租税费体系
针对土地租税费体系存在的问题，学者们提出了“正租、明税、清费”的基本改革原则，但在具体措施方面，有的主张以目前的土地公有制为基础，加强政府对土地一级市场的控制，加大土地出让中招标和拍卖所占比重，确保政府在土地一级市场的地租收入 [50];有的则认为，以土地国有制为基础，政府应享有土地出让金形式的地租收入，但要改革其在中央、地方政府之间的分配关系，提高农地征收过程的农民土地收入分享比重，实际上是主张地租分享 [51];还有学者认为应让集体土地直接进入建设市场，政府土地收益应转向以土地增值税、房地产税等土地税收收入为主 [52]。
土地增值税和物业税(房产税)是土地税制建设研究的重点。胡怡建认为应建立与土地使用权、房产权资产收益相适应的税收制度，对资本利得征税 [53]。况伟大认为征收土地增值税是克服外部性的重要办法，但不主张完全的“涨价归公”，需制定一个合理的土地增值税率 [54]。李海宁提出应以物业税为核心建立和完善房地产税费体系 [55]。施小明认为，产权界定是补偿外部经济引起的土地增值的必要条件 [56];唐明指出目前我国不清晰的产权环境导致物业税制改革发展面临较大阻碍，产权保护是物业税开征的基础条件 [57]。
四、总结
土地增值管理的研究仍存在很多难点问题和不足之处，例如由于无法准确区分自然增值与人工增值，也缺少建立在可靠案例、统计数据基础上的实证分析，多数研究着重于理论与制度架构的分析及相关经验的总结，对于土地增值分配机制、分配比例与回收途径的阐述较模糊，角度单一，多停留于原则性研究，说服力和针对性不强，因此，未来应加强对土地增值收益分配和管理的实证分析。
土地公有制、城乡土地产权二元分割、土地批租双轨制等特殊的土地制度背景使得我国土地增值收益管理问题异常复杂。在工业用地批租、行政划拨土地使用领域、土地保有环节等方面存在土地增值收益流失、回收途径缺乏的问题;在农地征收环节又存在土地增值收益分配不平衡的问题以及农民土地增值收益权被剥夺的现象。因此，有必要加强土地增值问题的分类研究。
土地增值管理制度建设是一个系统工程，但目前相关研究存在内容片面、研究深度不足等缺陷，关于土地产权、土地租税费与土地增值收益管理之间的内在联系和相互作用机制的研究还十分薄弱，存在各种异议，加之利益博弈关系复杂，难以形成有效的政策措施。因此，必须加强奠基于土地公有制基础上的土地产权理论、土地租税理论和土地增值收益管理理论创新研究，为建立内在逻辑统一的土地增值管理制度和政策体系奠定基础。
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A Review of the Management of Increment Value
ZHU Yi-Zhong, WANG Zhe
(College of Public Administration, South China University of Technology, Guangzhou 510641, Guangdong, China)
(责任编辑：余树华)
作者：朱一中 王哲
中央农村工作会议对农村改革发展的部署振奋人心。“小康不小康,关键看老乡”。在城市化进程中,通过制度改革让农民公平分享土地增值收益,是提高“老乡”收入水平的紧迫话题。
土地是农民的根,农民的一针一线、一苦一乐都从土地里来。随着时代的变迁,大量农村土地被拉入城市框架,“钢筋水泥”“高楼大厦”取代“小桥流水”“鸟语花香”。数以亿计的农民背起行囊,投身于轰轰烈烈的城镇化浪潮。然而,背井离乡一番闯荡后,不少农民又体会到了“城市难入、家乡难回”的心酸。这种现象背后,?桥┟裢恋厥褂萌ㄈ狈ΡU系奈弈蜗质怠?
近年来,一些地方违背农民意愿的强征土地、强拆民宅事件时有发生,失去土地、住房的农民又难以获得应有的补偿和生活保障。“20万元征地,800万元卖出”的案例说明,一些地方政府通过征地赚得盆满钵满之时,农民的利益却受到了严重损害。
土地财政滋生官员****,“近视”规划和“随意”征收致使农村经济活力低下,农民无法享受发展释放的红利,伤害农民感情,而土地征收遇阻又转而减缓城市化进程„„其实,农民利益得不到保障,损害的不只是农民,而是地方乃至国家的可持续发展。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,保障农民公平分享土地增值收益,就是要让广大农民分享改革发展成果,加快改变农村落后的面貌。各地还需认真领会中央精神,正视现实问题,为维护农民权益动真心、下真力。
“中国要富,农民必须富”。要做到这一点,就应通过深化改革解除对农民财产权利的不合理限制,规范征地程序,提高补偿标准,确保补偿到位,为失地农民提供应有的生活保障,让他们成为城镇化的受益者,使中央农村工作会议提出的“让农业成为有奔头的产业,让农民成为体面的职业,让农村成为安居乐业的美丽家园”变成美好现实。
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