集体土地征收政策（精选8篇）
题
本卷共分为2大题50小题，作答时间为180分钟，总分100分，60分及格。
一、单项选择题（共25题，每题2分，每题的备选项中，只有1个事最符合题意）
1、征收集体土地，土地补偿费应当归__所有。A．土地使用者
B．农村集体经济组织 C．乡(镇)人民政府
D．县级以上人民政府土地管理部门
2、在某宗房地产估价中，三个可比实例房地产对应的比准单价分别是6800元/m2、6700元/m2和6300元/m2，根据可比性综合评估得到的三个可比实例对应的比准单价的权重分别是0.3、0.5和0.2。如果分别采用加权算术平均法和中位数法测算最终的比准单价，则前者与后者的差值是__元/m2。A．-100 B．-50 C．50 D．100
3、某可比实例的实物状况比估价对象优9％，则其实物状况修正系数为。A：0．91 B：0．92 C：1．09 D：1．10 E：工业用地的监测点评估价格
4、住房公积金属于所有。
A：缴存住房公积金的单位及个人 B：缴存住房公积金的单位 C：缴存住房公积金的职工 D：住房公积金管理机构 E：执行层的组织协调
5、估价人员通过市场调查获知，某地区2003～2006年普通商品住宅平均价格水平分别为4682元／㎡，4887元／㎡，5037元／㎡，5192元／㎡。若采用平均增减量法测算，该地区普通商品住宅2008年的价格为元／㎡。A：5362 B：5347 C：5532 D：5563 E：工业用地的监测点评估价格
6、假设开发法中预期开发后的楼价不可用__求取。A．市场比较法 B．收益法 C．成本法
D．长期趋势法
7、买卖双方要经过多次搜寻或长时间议价才能完成房地产交易，这个过程反映了房地产的（）。A．不可移动性 B．适应性 C．弱流动性 D．相互影响性
8、某开发商建成一栋建筑面积为10000m2的住宅楼，该栋住宅楼套内建筑面积之和为 8500m2。若某购房者购买其中一套套内建筑面积为l00m2的住房，则该购房者拥有的房屋产权建筑面积约为__平方米。A．100 B．111 C．112 D．118
9、登记机关自受理登记申请之日起日内应当决定是否予以登记。A：5 B：7 C：10 D：15 E：执行层的组织协调
10、判断物业代理公司已往的业绩，关键要看其__。A．共代理了多少个项目 B．代理成交额有多少 C．人员素质
D．代理的成功率有多大
11、已知某笔贷款的年利率为6%，借贷双方约定按月计息，该笔贷款的实际利率是（）。A．0.5% B．6% C．6.16% D．6.19%
12、按照《城市房屋拆迁估价指导意见》的规定，下列关于估价专家鉴定的表述中，不正确的是__。
A．估价专家委员会应当指派3人以上(含3人)单数成员组成鉴定组
B．估价报告存在技术问题的，估价专家委员会应当纠正错误并出具估价报告 C．估价报告不存在技术问题的，应当维持估价报告
D．估价专家委员会应当自收到鉴定申请之日起10日内出具书面鉴定意见
13、张某购买了A房地产开发公司在B市的住房一套，因质量问题，与A房地产开发公司发生了质量纠纷。如果张某认为该住房存在严重的主体质量问题，应以作为能否退房的依据。A：B市人民政府的核验结果 B：B市土地部门的核验结果 C：B市房管部门的核验结果 D：B市质量监督站的核验结果 E：房地产估价机构必须加盖公章
14、下列表述中正确的是。
A：在实际估价中，不同的估价方法将影响估价结果 B：在实际估价中，不同的估价时点将影响估价结果 C：在实际估价中，不同的估价目的将影响估价结果 D：在实际估价中，不同的估价作业期将影响估价结果 E：工业用地的监测点评估价格
15、房地产开发公司对商品住宅的保修期从商品住宅之日起计算。A：竣工 B：竣工验收 C：入住 D：交付
E：执行层的组织协调
16、随着社会经济的发展，房地产价格总体上呈波动的趋势。A：向下 B：平稳 C：不稳定 D：向上 E：借款合同
17、资金来源与运用表可以用来进行房地产开发项目的分析。A：现金流量 B：清偿能力
C：资产与负债情况
D：资金盈余或短缺情况 E：借款合同
18、在采用假设开发中的传统方法进行房地产估价时，一般不计息的项目是__。A．未知、需要求取的待开发房地产的价值 B．投资者购买待开发房地产应负担的税费 C．销售费用和销售税费 D．开发成本和管理费用
19、在某居住区规划中，住宅建筑基底面积为400m2，住宅总建筑面积为1400m2，容积率为1.4，则住宅建筑净密度为__。A．28.60% B．35.00% C．40.00% D．50.00% 20、下列关于内地房地产估价师与香港测量师资格互认的表述中，错误的是．【2007年考题】
A：内地房地产估价师与香港测量师资格互认协议书于2003年11月签署 B：内地房地产估价师与香港测量师资格互认颁证大会于2004年8月举办
C：内地房地产估价师与香港测量师资格互认协议书签署后，内地房地产估价师自动成为香港测量师
D：内地房地产估价师与香港测量师资格互认是内地与香港最早实现资格互认的专业技术人员资格之一
E：工业用地的监测点评估价格
21、某市拟修建一大型图书馆，现根据图书馆的土建工程施工图编制的预算价格为__预算价格。A．单项工程 B．单位工程 C．分部工程 D．分项工程
22、用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的是__。A．城市环境保护规划 B．控制性详细规划 C．城市总体规划 D．修建性详细规划
23、不属于风险估计与评价常用的方法是__。A．调查和专家打分法 B．解析方法 C．概率估算法
D．蒙特卡洛模拟法
24、房地产估价的最高最佳使用原则必须同时符合的标准中，并不包括__。A．价值最大化 B．双方都认可 C．经济上可行 D．技术上可能
25、__，建设部制定了《城市房屋拆迁估价指导意见》，使得拆迁估价问题有了参考依据。
A．2003年1月1日 B．2004年1月1日 C．2004年12月1日 D．2003年12月1日
二、多项选择题（共25题，每题2分，每题的备选项中，有2个或2个以上符合题意，至少有1个错项。错选，本题不得分；少选，所选的每个选项得 0.5 分）
1、根据__的不同，可将房地产市场划分为销售市场、租赁市场、抵押市场和保险市场。
A．房地产交易方式 B．房地产交易顺序 C．购买房地产目的 D．房地产类型
2、净利润为等三个项目的总额减去所得税费用之后的余额。A：营业利润 B：营业支出 C：投资净收益
D：营业内收支净额 E：营业外收支净额
3、城市规划行政主管部门主要通过对城市建设工程项目进行管理和监督。A：建设项目选址意见书 B：建设用地规划许可证 C：建设工程开工许可证 D：建设工程规划许可证 E：建设工程施工报告
4、目前，国家收回建设用地使用权的原因可能是。A：建设用地使用权期间届满而收回 B：因公共利益的需要而提前收回
C：因土地使用者不履行土地使用权出让合同而收回 D：因土地使用者履行土地使用权出让合同而收回 E：司法机关决定收回建设用地使用权
5、《中华人民共和国物权法》规定，不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起日内不起诉，异议登记失效。A：15 B：30 C：60 D：90 E：执行层的组织协调
6、从静态的角度来说，投资是现在垫支一定量的资金；从动态的角度来说，投资则是为了获得未来报酬的经济行为，是属于投资特性中的。A：一种经济行为 B：投资具有时间性 C：目的是获取收益 D：具有风险性 E：借款合同
7、实行物业服务收费酬金制的物业服务费用的构成包括__。A．物业管理企业的酬金 B．物业服务支出
C．物业管理企业的利润 D．法定税费 E．物业服务成本
8、目前，我国推行工程量清单计价法，根据工程量清单计价法，建筑安装工程由__构成。A．直接费 B．间接费 C．利润 D．税金 E．预备费
9、在下列行为中，属于犯罪的有__。A．欠税 B．偷税 C．抗税 D．退税 E．漏税
10、随着临街深度的递增，临街深度价格的修正率递增的是__。A．单独深度价格修正率 B．累计深度价格修正率 C．平均深度价格修正率 D．加权深度价格修正率
11、短期偿债能力指标主要是。A：流动比率 B：速动比率 C：资产负债率 D：存货周转率 E：存货周转天数
12、下列现金流量图中，能表示房地产投资模式的有。A：开发—销售模式
B：开发—持有出租—出售模式 C：购买—持有出租—出售模式 D：购买—更新改造—出售模式 E：购买—更新改造—出租模式
13、队经济上看，土地利用的一般顺序是：__。A．商业、办公、工业、居住 B．商业、办公、居住、工业 C．办公、商业、居住、工业 D．商业、居住、办公、工业
14、某宗房地产交易的买卖双方约定，买方付给卖方2659元/m2，买卖中涉及的税费均由卖方负担。据悉，该地区房地产买卖中卖方应缴纳的税费为正常成交价格的6.8%，买方应缴纳的税费为正常成交价格的3.9%。若买卖双方又重新约定买卖中涉及的税费全由买方负担，并在原价基础上相应调整买方付给卖方的价格，则调整后买方应付给卖方的价格为__元/m2。A．2385 B．2393 C．2955 D．2964
15、拆迁计划和拆迁方案是拆迁申请的组成部分，其内容有__。A．确切地说明拆迁的范围、拆迁的对象、拆迁的实施步骤
B．对拆迁范围内被拆迁的居民、机关、团体、企事业单位提出补偿安置方案 C．安置房和临时安置周转房的房源情况
D．拆迁的各项补偿费及拆迁的各种补偿费来源
E．补助费的预算情况，以及拆迁期限、具体时间安排
16、根据权利的作用，以下民事权利属于形成权的是__。A．物权 B．知识产权 C．人身权 D．撤销权
17、下列估价目的中，对已被查封的房地产应视为未被查封的房地产来估价的有。A：房地产抵押估价 B：房屋征收评估
C：房地产司法拍卖估价 D：房地产转让估价
E：房地产投资信托基金估价
18、房地产估价机构资质等级分为。A：一级 B：二级 C：三级 D：四级 E：五级
19、国有土地上房屋征收估价，是评估被征收房屋在完整权利下的价值，不考虑房屋等因素的影响。A：租赁 B：抵押 C：查封 D：拍卖 E：变卖 20、对房地产开发企业来说，下列房地产开发的工作内容中，属于前期工作的是。A：土地储备
B：销售方案的细化 C：建设项目的质量控制
D：申领《建设用地规划许可证》 E：借款合同
21、在正常情况下拍卖价格、招标价格、协议价格三者之间的关系为__。A．拍卖价格>招标价格>协议价格 B．拍卖价格>协议价格>招标价格 C．招标价格>拍卖价格>协议价格 D．招标价格>协议价格>拍卖价格
22、房地产开发企业申请商品房预售许可，应当向城市、县人民政府房地产管理部门提交__等证件及资料。A．商品房预售许可申请书 B．征地补偿的标准
C．开发企业的《营业执照》和资质证书 D．适用房的租用标准
E．土地使用权证、建设工程规划许可证、施工许可证
23、不属于开发商对房地产租售定价方法的是。A：成本导向定价 B：销售导向定价 C：购买者导向定价 D：竞争导向定价 E：借款合同
24、下列属于房地产登记类型的有。A：初始土地登记 B：房屋所有权暂时登记 C：房屋所有权临时登记 D：房屋所有权初始登记 E：房屋抵押权登记
25、征地补偿费应合理使用，耕地占用税用于__，土地复垦费、土地荒芜费用于土地的调整与治理。A．集体财政 B．国家财政
C．土地开发与农业发展
1 福清市留用地政策
2007年12月19日,福清市出台了《福清市征收农村集体土地留用地使用管理暂行办法》,该办法规定:2004年10月21日之后,城区7个街道征收农村集体土地时,按被征收农用地面积的10%的比例确定留用地。集体留用地主要用于兴建农民公寓、农村住宅小区,或委托政府公开出让。通过留用地政策,解决被征地农民的基本生活保障,实现就业安置、发展生产和公益事业。
2012年4月28日,福清市对留用地使用管理办法进行修订完善,出台了《福清市征收农民集体土地留用地使用管理暂行办法》,把留用地政策适用对象从城区7个街道扩大到全市24个镇(街),推行留用地货币补偿政策,提出了留用地五种兑现方式供被征地村和农民选择,并规范留用地货币补偿款的使用办法。
目前,福清市留用地政策兑现模式主要有三种:一是划定留用地,二是实行货币补偿,三是推行实物安置。截至2013年12月底,共有6个被征地村选择划定留用地,项目12宗、面积20.53公顷,如音西街道洋埔村、瑶峰村等;共有9个被征地村选择留用地货币补偿(包括委托政府出让),留用地面积为15.08公顷,货币补偿款达67255万元,如宏路街道溪下村、音西街道珠山村、音西村等;共有2个被征地村选择实物安置,留用地面积为17.59公顷,如音西街道音西村(原建材市场用地)、龙江街道观音埔村等。部分被征地村在不同征地时期选择不同兑现模式,如音西街道音西村既选择货币补偿,又选择实物安置。
2 福清市留用地安置现状
2.1 划地安置模式
城区内的音西街道洋埔村和瑶峰村较早实行留用地安置,两个村使用留用地兴建农村村民住宅小区。该项目以农村村民住宅小区名义报批,无需使用城乡建设用地增减挂钩指标,用地成本较低。由于受供地政策限制,村集体只能将留用地作为农村村民住宅小区,而不能自行开发建设成商品房对外出售。在划地安置模式中,出现以下两种情况。
第一,产生“小产权房”现象。
音西街道洋埔村留用地面积约4.09公顷,由该村作为项目业主办理农村村民住宅小区农用地转用报批手续,之后办理供地审批。为推动征地工作,该村规定每征一亩地,被征地村民可获得55平方米的住宅安置指标。由于大部分被征地村民已有住房,该部分村民将所得的住宅安置指标以每平方米800-2000元出售变现。
存在问题:由于项目用地仅办理了农用地转用手续,未办理土地征收手续,土地性质仍为村集体所有。村民将安置指标出售给外村人或城市居民,按国家相关政策规定,非本村村民购得的住宅产权无法办理土地使用权变更手续,产生了“小产权房”问题。
第二,开发建设实力不足。
音西街道瑶峰村留用地面积约1.82公顷,该村也以农村村民住宅小区名义办理用地审批,并进行开发建设。村集体先举债600多万元进行开发建设,但因后续资金不足,影响住宅小区的工程建设。经村集体研究,拟出售安置后剩余的套房以回收资金继续开发,但因土地仍系村集体所有,非本村人购得后无法办理土地变更手续,以致套房销售困难、资金无法回笼,造成工程停滞。
存在问题:村委会系村民自治组织,非专业的房地产开发机构,其开发实力较弱,对项目开发建设总体规划把握能力不足。同时,村民住宅小区建设无法进行正常的融资贷款,缺乏充足的开发建设资金。
2.2 货币补偿模式
2.2.1 委托政府公开出让
城区阳下街道某村将该村划定的6.66公顷留用地委托福清市政府公开出让,土地出让金收入56300万元。扣除该宗地征迁成本、报批规费、应缴纳的基金税费和周边配套设施投入分摊等共15438万元,返还给该村土地出让金(即留用地货币补偿款)40862万元。经村民代表大会同意,该村将所得的留用地货币补偿70%分给被征地农民,30%作为村集体资产。村民一次性可领取留用地货币补偿款达420万元/公顷。
优点:第一,由于该村地处城区中心地段,所划定的留用地区位好,土地出让价格高,留用地货币补偿款较高。第二,留用地货币补偿款发放给村民,村民得到的补偿大幅增加,被征地农民较为满意。缺点:第一,变相提高了征地补偿标准,造成区域征地补偿标准不平衡,给周边村的征地工作带来不良影响。第二,村集体将大部分的留用地资金以货币形式发放,容易寅吃卯粮,不利于保障被征地农民的长远生计。第三,村集体对于其所有的巨额留用地资金缺乏管理能力,如何加强监管,确保村集体资产不流失、让村民放心是个难题;同时,如何确保集体资产的保值增值也是个相当棘手的问题。第四,返还给该村留用地货币补偿款所扣除的土地出让成本未全面包括政府投入的区域公共设施建设、基础设施配套费用,以及公共建设项目的报批费用、征迁费用,故返还的留用地货币补偿标准偏高。第五,涉及征地的被征地农民领取了较高的留用地货币补偿款,而未领取留用地货币补偿款的原被征地农民出现心理落差,引发新的信访上访问题。
2.2.2 按区位统一价实行留用地货币补偿
根据2012年4月福清市出台的留用地政策,城区7个街道城市规划区内可按被征收农用地面积300万元/公顷实行留用地货币补偿,城市规划区外可按150万元/公顷实行留用地货币补偿;城区外17个镇分两个级别:规划区范围内按被征收农用地面积90-120万元/公顷实行留用地货币补偿,规划区范围外按45-75万元/公顷实行留用地货币补偿。
优点:第一,能获得更高补偿。作为被征地村,从追求利益最大化出发,如果被征地村区位不好,所划定的留用地委托出让后返还的货币补偿款低于上述统一价,该部分被征地村将选择按统一价兑现留用地方式。如宏路街道溪下村等选择此类货币补偿方式。第二,简便易行。因留用地规划选址、用地报批、公开出让、留用地货币补偿结算等程序复杂,被征地村兑现留用地货币补偿约需2-3年,甚至更长时间,部分被征地村集体和村民从眼前利益出发,选择较为简便的按统一价实行货币补偿方式。缺点:增加用地成本。留用地货币补偿款列入用地成本,用地单位投资成本增加,招商引资难度加大;若由政府出资,财政负担较重。
2.3 实物安置模式
2.3.1 合作开发和土地作价出资入股模式
目前,城区有两个被征地村正在探索合作开发模式,具体情况为:
(1)音西街道某村开发模式
由于村集体不具备房地产开发能力,只能与有资质的开发企业进行合作开发建设,实现利益最大化。如音西街道某村将位于城区黄金地段的建材市场和村留用地改建为城市综合体项目用地,总面积为12.79公顷。该宗地规划用途为商服用地和住宅用地。根据合作开发条件,竞得人竞得该地块,按照规划条件进行开发建设,建成后按议定的优惠价回购建筑面积155000平方米作为村集体资产,回购建筑面积包括一层商业面积40000平方米,二层商业面积40000平方米,三层商业面积40000平方米,地下停车场面积35000平方米,其余部分归竞得人所有。该合作开发条件经过该村村民代表大会同意。
优点:第一,实现利益最大化。村集体在与开发企业前期谈判中,最大程度回购实物进行安置,取得利益最大化。第二,壮大村集体资产。通过实物安置,使村集体拥有一定数量的固定资产(如商业店面、住宅、办公用房),通过出租收入,有利于保障村民长远生计。缺点:第一,政府工作被动。由于村集体自行与意向开发商进行沟通,自拟合作开发方案,政府在前期阶段未能介入,造成后期土地出让工作被动,甚至被村集体或开发企业“绑架”,不得不同意其过高的要求(如在规划技术指标方面给予照顾等)。第二,增加开发风险,降低开发品质。由于政府未能有效引导村集体,致使村集体要价太高,要求回购的不动产过多,给开发商增加开发建设风险,以至开发品质不高(容积率过高)。第三,政府投入的公共配套设施费用未能在土地出让金中予以扣减或分摊。
(2)龙江街道某村开发模式
城区龙江街道某村选择划定留用地4.8公顷委托政府公开出让,土地用途为商品房开发,村集体要求土地出让所得款项扣除政府应缴纳的各项规费外全部返还村集体所有;同时,竞得人在项目开发建成后,住宅及地下室建筑面积的70%返还给被征地村和村民用于安置,安置回购价为3000元/平方米。被征地村与意向开发商进行协商后,由政府采取带回购方案和设计方案挂牌方式出让留用地项目。
优点:第一,通过留用地安置方式能有效推动该村下一阶段征地工作开展。第二,按商品房模式进行开发,能保证开发建设品质。第三,确保村集体有一定的固定资产,维持长远收益。第四,通过回购房产,村内无房户、紧房户能得到实物安置。缺点:第一,若被征地村民将安置房进行转让或出售,不利于保障其长远生计。第二,村集体固定资产管理还有待加强与完善。
2.3.2 政府主导进行实物安置
拟由国有全资企业市城投公司作为项目业主,在城区选择若干地块先行启动商品房开发建设(含安置区建设)。采取征地置换住宅(或店面)方式,每征一亩地,根据不同区位返还不同面积的住宅(或店面)给被征地村集体和农民,返还住宅(或店面)的价值与留用地货币化补偿基本相当。被征地村通过取得的店面和住宅的收益来保障被征地农民生活,村民通过取得的住宅来维持今后的生计。为了确保村民长久稳定的收益和不对房地产市场造成冲击,村民取得的房产在若干年后方可转让。
优点:既能让村集体获得一定数量的固定资产,又能解决被征地农民的居住问题。缺点:若由政府主导进行开发建设安置房,需预先投入大量资金,增加财政负担。
3 现行留用地政策面临的问题
留用地政策给被征地村和村民带来的巨大效益弥补了征地补偿费低、社会保障制度不健全之不足,因此受到被征地村集体和农民的普遍关注,但在具体实施过程中也出现了一些亟待解决的问题。
3.1 留用规划难度较大
随着城区用地规模的不断扩大,可建设用地日益减少,大部分被征地村无可供规划选址的留用地。若被征地村选择划定留用地方式,将无法满足其要求。同时,被征地村和村民一般要求选择区位较好的地块作为留用地,若与城市总体规划不一致,增加协调难度。
3.2 货币补偿资金不足
若被征地村无可规划的留用地或留用地货币补偿标准高于该村留用地委托出让后返还的价格,被征地村将选择按统一价实行留用地货币补偿方式。留用地货币补偿需要政府有充足的资金作为保障,一旦政府资金紧张难以及时兑现,征地工作将出现被动。
3.3 政策实施难度较大
因留用地政策涉及到地块的安排、货币补偿资金的统筹规划和留用地项目的开发建设等方方面面的工作,协调难度较大。若留用地政策不能兑现,包括留用地无法划定、留用地货币补偿款不能及时兑现、留用地未能及时报批并出让等,都将影响后续项目征地工作。
部分留用地项目以政府储备地形式报批,已经农转用和土地征收审批,但因挂牌条件、设计方案未确定等原因,造成留用地项目土地未能及时出让,政府前期垫付的报批、征地等成本费用无法及时收回,增加财政负担。
3.4 集体资产管理较难
实行留用地货币补偿后,部分村集体资产急剧增加。由于村集体缺乏管理巨额留用地资金的能力,难以有效保障资金安全,确保村集体资产保值增值。对于留用地安置所取得的住宅及店面,村集体缺乏经营管理能力,难以保证长久稳定的收益。
3.5 留用地管理较为混乱
因受征地难影响,若无法按时完成征交地任务,镇(街)、村只好迁就被征收人,向上级要政策。由镇(街)、村拟定留用地处置方案直接上报市政府,由市政府研究确定。部分未批已征项目或预征地项目也列入留用地兑现范围,未经相关职能部门核定而直接由市政府研定,给留用地管理增加难度。部分街、村在执行留用地政策时屡屡突破原有政策界限,有的是提高留用地货币补偿价格、有的是突破留用地面积认定范围,造成区域间新的不平衡,加大征地难度。
3.6 基础性档案尚未建立
由于留用地管理涉及多个部门,如财政局、国土局、规划局、农业局、土地发展中心以及被征地所在街(镇),相互之间未建立必要的沟通协调机制,造成留用地兑现情况不明,或出现重复兑现。
3.7 政策效应差异显著
尽管福清市将留用地政策适用范围扩大到全市,但目前仅有城区7个街道实际实施留用地政策,包括留地安置、货币补偿和实物安置。城区7个街道的被征地村和农民对留用地政策关注程度较高,兑现意愿强烈,通过留用地政策能有效推动征地工作开展。受区位因素的影响,城区外17个镇的被征地村和农民对留用地政策关注度明显较低,目前尚未真正实施。
4 建议与对策
党的十八届三中全会提出了“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”,因此,借鉴台湾较为成熟的市地重划和区段征收作法,以及兄弟省、市先进的留用地安置模式,立足于福清实际,探索符合本地实际的留用地安置政策显得尤为重要。
4.1 完善留用地安置政策
留用地政策制定的目的是保障被征地农民长远生计。在对全国各地留用地安置政策调研总结的基础上,由国家及省级政府出台统一规范的留用地政策,能减少社会矛盾,便于各地执行;同时,发挥留用地政策效益,通过留用地政策获得的实物安置,既能让村集体获得一定数量的固定资产,又能解决被征地农民的居住问题。通过留用地政策,让被征地村实现就地城镇化,实现城乡统筹发展。
4.2 及时兑现留用地政策
政府应及时兑现留用地政策,做到取信于民,让被征地农民享受到改革开放的成果。之前未兑现留用地政策的被征地村,均可按福清市政府出台文件中的留用地五种兑现方式选择兑现。对已划定留用地但未进行开发建设的,若被征地村愿意选择货币补偿方式,则由被征地村出具退回留用地承诺书,交由相关部门存档为证。加快已批未出让留用地项目的清理,拟定处置方案,待条件成熟后及时进行出让。
4.3 合理规划留用地项目
在规划新用地项目时,同时划定留用地项目用地红线。新用地项目与留用地项目同时规划、同时报批、同时征收(交地)、同时供地。
在符合城镇规划的前提下,由各镇(街)、村规划若干宗留用地,也可以几个村共同划定若干宗留用地。留用地要集中连片,面积至少50亩以上,避免零星划定,便于规划管理。今后兑现的留用地统一在已规划的留用地项目中划出,选择货币补偿的也从已规划的留用地项目中划出相应面积的土地交由市土地发展中心管理。
4.4 加强货币补偿管理
一是科学制定留用地货币补偿标准。留用地货币补偿标准的制定应结合区域条件,与已公布的基准地价相挂钩,使之更具科学性、合理性。
二是通过留用地政策壮大村集体资产。选择留用地货币补偿方式,其补偿款只能返还给村集体,原则上不能发放给被征地农民。若需要发放给被征地农民,应明确发放比例,并确保村集体留足货币补偿款用于统筹生产发展。村集体可将获得的留用地货币补偿款,投资购买安全可靠的、并可获得预期收益的不动产(如购买商业店面、住宅、办公用房),壮大村集体资产,强化村干部的话语权,提高农民生活水平。
三是加强留用地货币补偿款监管。由于目前福清实行村财镇管,相关镇(街)农业经管部门应对村集体所有的留用地货币补偿款进行监管,确保资金安全。同时,引导被征地村对留用地货币补偿款进行盘活,确保资金保值增值(如用于投资不动产)。加强被征地村村务公开、民主管理制度建设,按规定程序履行村财管理,定期公布留用地货币补偿款使用情况,让群众有个明白账、放心账。
4.5 加强留用地台账管理
一要全面清理留用地。由福清市政府办公室牵头,财政局、国土资源局、规划局、土地发展中心、相关镇(街)建立留用地使用和管理台账制度。由相关街道和被征地村汇总已批已征用地项目,分别报财政局、国土资源局、规划局、土地发展中心进行核定。各部门按照职责理清各个已批用地项目留用地兑现情况,明确各项目是否已兑现货币,是否已划定留用地,做到心中有数,避免重复划定或重复兑现。
二要规范留用地兑现程序。对于未兑现留用地政策的被征地村,相关村要拟定留用地处置方案。留用地处置方案应经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意,由所在镇(街)、相关部门审核后,报市政府批准执行。
4.6 改革现行留用地政策
集体土地征收征用乱象有望得到抑制。8月23日下午，中共中央政治局第三十一次集体学习，研究主题就是完善中国土地管理制度。国土资源部日前透露，继《国有土地上房屋征收与补偿条例》之后，《集体土地征收征用条例》（下称“《条例》”）开始起草。
与此同时，《土地管理法》亦在修订之中。最新消息是，在8月7日北京大学宪法与行政法研究中心主办的“城乡规划、土地征收与农民权利保障学术研讨会”上，国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春表示，当前土地管理法的修改重点是保障农民的土地权利。
甘藏春认为，《土地管理法》的修改是要处理好重要战略机遇期的背景下，不使耕地过多过快地流失，同时还要同保障农民合法权益之间形成互动平衡的关系。
中国法学会行政法学研究会副会长、北京大学法学院教授姜明安对《中国新闻周刊》说，“集体土地征收征用属《土地管理法》修订的重要内容，在《土地管理法》修订过程中提出制定《条例》，不排除是由于法律修订难度过大，所以先抽出部分内容制定行政法规的动因考虑。由此以应对当前矛盾突出的集体土地征收征用问题”。
不得已的选择？
“集体土地征收征用领域问题突出，制定《条例》有现实的需要。”姜明安说。
早在《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定时，集体土地与集体土地上房屋的征收已为法学界所关注。
中国经济多年快速发展以及城市化进程中，尽管国有土地房屋拆迁广受关注，但集体土地与集体土地上房屋的征收征用问题一直存在。
北京才良律师事务所主任王才亮律师的主要业务是征地拆迁案件，他告诉《中国新闻周刊》，集体土地征地拆迁案件近年来节节攀升，目前已占律所承接征地拆迁案件的六成。
王才亮说，行政命令强行介入集体土地征收征用的现象屡禁不止。本世纪初他曾接到杭州西溪湿地集体土地征收方面的案件，这一项目被时任西湖区区长的许迈永力推并成为许的政绩工程。为了征地，当地相关部门以一纸命令将行政村强行“撤村建居”。土地所在的蒋乡村党委和乡政府则以停止工作、行政处分和辞退为要挟，要求下属机关、企事业单位工作人员，做好亲戚动迁工作。
由于拆迁补偿款远低于市场价，最终导致农民上访，为许迈永日后获刑埋下此一方面的注脚。
北京大学法学院副院长王锡锌教授在接受《中国新闻周刊》采访时说，去年上书全国人大常委会建议审查拆迁条例后，他所主持的北大公众参与研究与支持中心收到几千封相关信件，其中70%～80%均为集体土地征收方面的案件。“这些案件主要集中在两个方面，一是乱征收、非法征收情况突出；再就是集体土地补偿标准比较低，农民反应非常强烈。”
今年初，国务院常务会议通过《国有土地上房屋征收和补偿条例》，该条例并未涉及集体土地与集体土地上房屋的征收征用。有学者认为，城市房屋拆迁高潮已经过去，当前突出的矛盾恰恰在于集体土地领域。
不过，国务院总理温家宝在通过《国有土地上房屋征收和补偿条例》的时候表示，要抓紧对土地管理法有关集体土地征收和补偿的规定作出修改。此后4月5日举行的国务院第四次廉政工作会议上，温家宝亦重申了这一要求。
在8月19日国新办举行的新闻发布会上，国家土地副总督察甘藏春称，《土地管理法》的修改工作开始启动，国务院法制办正组织包括国土资源部在内的七部门开展《土地管理法》调研，力争在较短的时间里完成《土地管理法》的修改，通过法制来推进土地管理的改革。
《中国新闻周刊》获知，最近一次调研是在7月下旬。该法起草领导小组组长、国务院法制办公室主任宋大涵，领导小组副组长甘藏春，率调研组赴浙江、安徽、黑龙江、吉林等地专题调研《土地管理法》修订工作。
既然已经启动《土地管理法》修订，为何要推出《条例》？多次参与土地相关法律调研工作的姜明安说，不排除《土地管理法》修订出现困境，先期将单独起草《条例》，以应对矛盾突出的集体土地征收征用问题。
难点交织
在学界看来，即便单独就集体土地征收征用制定条例，面临的难点亦十分突出。
姜明安说，“单独起草《条例》，与现存的《土地管理法》之间的关系如何处理？是依据现行的《土地管理法》还是超越这部法律？如果不超越，《条例》起草出来也没有意义。如果要超越，那如何解决行政法规与法律冲突的难题？”
在姜明安看来，至少集体土地与集体土地上房屋在征收征用的方式以及补偿标准是需要解决的两大难题。征收方式上，是一律由国家征收还是采用与农民协商交易方式取得目前仍存有极大的争议。补偿标准上，由于集体土地的征收征用并未形成市场，标准难以确定。
姜明安透露，即便是在《土地管理法》修订领导小组内部，对这个问题也在慎重考虑之中。
“可以参考的是《国有土地上房屋征收和补偿条例》的标准。国有土地尽管拆迁的是城市房屋，但实际征收的是国有土地使用权，故有参照可能，但以此为参照价格会偏高，因为集体土地区位不同，其价格高低相差悬殊。单按照市场价格，那么是按集体土地现在的市场价格还是开发建设后的市场价格，也存在争议。”姜明安说。
中国土地学会法律委员会副主任、中国人民大学法学院副院长龙翼飞认为，目前征收权限具体如何确定，集体土地征收要不要市场化运作，以及补偿标准如何确定是《条例》起草的三大难点。
一方面立法难点交织，另一方面，法律的缺失也让各级政府头疼。由于没有统一的立法规范，各地纷纷出台地方立法甚至政府文件进行集体土地征收征用。江苏无锡在2004年底以政府规范性文件的形式制定了《无锡市市区集体土地房屋拆迁管理办法》，对“拆迁补偿安置”做了具体的规定。
杭州市则早在1997年就以地方法规的形式出台了《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》，详细规定了“拆迁管理”、“住宅用房拆迁”“非住宅用房及其他拆迁”，是一部名副其实的“拆迁法”。
王才亮告诉《中国新闻周刊》，类似地方立法共同特点是对征收的集体土地补偿标准过低。这些地方性法规或政府规章多与《立法法》冲突。《立法法》规定“对非国有财产的征收只能制定法律”，这就意味着集体土地的征收征用上，地方政府并无权限进行规定。
同样，王锡锌认为，“农村集体土地怎样进行征收，如何对农民的财产权进行法律保护非常重要。起草《条例》的法律依据并不明确，《物权法》规定不动产物权处分只能依据法律进行，通过行政法规予以规制并不符合《物权法》规定。”
王才亮认为，部门立法难以逃脱部门利益窠臼。他将目前土地领域的诸多问题归结于管理体制的设置不合理。“将土地开发与耕地保护两大矛盾的功能同时赋予同一家行政机关，在两大目标之间自然会做出轻重选择，这是导致拆迁与土地财政的根源。”
征转土地操作流程：
一、征地告知
拟征收农民集体所有的土地，县（市、区）国土资源部门应当将拟征地的面积、用途、位置、补偿标准、安置途径等情况，以书面形式告知被征地农村集体经济组织。
下发告知书后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的，征地实施时一律不予补偿。
二、确认征地登记调查结果
征地书面告知后，县（市、区）人民政府组织相关部门对拟征收土地的权属、地类、面积以及青苗和地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查清点，调查结果须与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人签字确认。
三、拟订《征地补偿安置方案》
县（市、区）国土资源部门会同有关部门依据有关规定、土地征收补偿安置标准和调查确认结果，拟定《征地补偿安置方案》。土地征收补偿安置方案包括下列内容：
⑴土地的权属、地类、面积；
⑵土地征收补偿安置费的标准、数额；
⑶地上附着物和青苗补偿标准、数额；（不包括拆迁安置等费用）
⑷失地人员的具体安置方式;
⑸其他补偿安置措施。
四、预存征地补偿费用
被征地的农村集体经济组织对《征地补偿安置方案》有异议并要求听证的，县（市、区）国土资源行政部门应当按照《国土资源听证规定》的程序和有关要求组织听证；没有异议的，由申请用地单位或市（县）土地储备中心根据《征地补偿安置方案》核定的费用标准将征地补偿费、耕地开垦费、征地管理费和失地农民社保费用全额缴入预存征地补偿款专户。
五、组织用地申报材料
征地补偿款预存后，县（市、区）国土资源行政部门应当按照有关规定编制“一书四方案”，连同以下材料报市国土资源局审查。
⑴县（市、区）人民政府请示文件；
⑵建设用地“一书四方案”；
⑶《土地权属、地类、面积汇总表》、《人均耕地变化情况表》、《建设拟征（占）地土地权属汇总表》；
⑷城乡规划意见；
⑸集体所有权证；
⑹征地听证告知材料；
⑺预存社保费用的资金凭证；
⑻补充耕地验收文件及补充耕地位置图；
⑼土地勘测定界技术报告和土地勘测定界图（执行TD/T1008－2007《土地勘测定界规程》标准）；
⑽标注征地位置的土地利用现状图、规划图。
⑾其他需要按照省厅规定提供的材料，按省里有关规定执行。
征地批准后操作流程：
一、公开征地批准事项
用地批准后，由县（市、区）人民政府在被征收土地所在地的农村集体经济组织予以公告。
公告主要包括下列内容：
⑴批准征收土地机关、批准文号、批准时间和土地用途；
⑵被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；
⑶土地征收补偿安置方案
二、支付征地补偿费用
公告结束后，市、县国土资源行政部门按照批准的《征地补偿安置方案》，由预存款专户将征地补偿安置费用、地上附着物和青苗补偿费足额支付给被征地农村集体经济组织。
三、征地实施完毕
一、发布征收告知书
二、调查登记
三、确定补偿标准
四、发布补偿安置方案公告
五、签订补偿安置协议、支付补偿安置费用
六、交出房屋或强制执行
具体内容如下：
一、发布拟征收公告
二、调查登记
拟征收公告发布后，受委托的离石区、方山县人民政府应对拟征收范围房屋等附着物进行调查和登记。调查结果应当经被征收土地的农村集体经济组织或所有权人确认，并在被征收人所在的村、组公布。
三、确定补偿标准
地上房屋等附着物补偿标准，按照市政府吕政办发
[2013]101号文件执行，101号文件未予明确的，由具有资质的评估机构评估后确定补偿标准。
四、发布补偿安置方案公告
市国土局在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订房屋征收补偿安置方案并予以公告。公告内容包括征收位置、范围、面积、补偿安置方案等。
五、签订补偿安置协议、支付补偿安置费用
被征收人对房屋等附着物补偿标准、安置方式没有异议的，由受委托的离石区、方山县人民政府与被征收人签订补偿安置协议。征收的各项费用应当自签订补偿安置协议之日起3日内全额支付。
六、交出房屋或强制执行
征收集体土地审批程序和要求
1、征地审批权限。
按照土地管理法的规定，我国征地批准机关为国务院和省级人民政府。
一、下列情形中由国务院批准征收。
(一)1、征收基本农田的或者征收的土地中含有基本农田的。
(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的。
基本农田以外的耕地即一般耕地。
(三)其他类型的土地超过七十公顷的。
即征收土地若超过七十公顷无论是什么类型都必须由国务院来批准征收，包括了耕地之外的所有土地，同时也包括征用耕地35公顷以下其他土地70公顷以下，两项之和超过70公顷的。
(四)、省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地的。
按照土地管理法的规定，省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地涉及农用地转用的，农用地转用应当有国务院批准，而土地管理法第四十五条规定经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，故在征收农用地的若用地项目属于省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目则征地审批实际上也应当由国务院批准。
二、省级人民政府的征地审批权限。
基本农田以外的耕地35公顷以下的，其他土地70公顷以下的，包括基本农田以外的耕地和其他土地之和不足70公顷的。由省级人民政府批准。省政府批准征地的同时需要报国务院备案。
2、征收土地报批程序(以批次征地为例)。
第一步：征地告知。在征地报批前，市、县(市)国土资源部门就当将拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以《征地告知书》的形式告知被征地的农村集体经济组织和农户。同时告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准和安置途径有申请听证的权利。《征地告知书》应当在拟征土地所在地的村、组内张贴。征地按规定告知后，应当填写《征地告知书送达证明》。征地告知后，农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种的青苗，抢建或突击装修的地上附着物，征地时不予补偿。第二步：征地调查确认。在征地告知后，市、县(市)国土资源部门应当及时调查核实拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类和数量等，据实填写《征地调查结果确认表》，被征地的农村集体经济组织、农户以及地上附着物产权人应对调查结果予以确认。《征地调查结果确认表》作为制定征地补偿安置方案的依据，不作为被征地的集体经济组织、农户或地上附着物产权人是否同意征地的凭证。知情确认属于征地审查报批的必备材料。
第三步：组织征地听证。被征地集体经济组织和农户就征地补偿标准和安置途径提出听证书面申请的，市、县(市)国土资源部门应当按照《国土资源听证规定》组织听证。被征地的农村集体经济组织和农户在听证告知后5个工作日内未提出听证书面申请的，视为放弃听证。放弃听证的，市、县(市)国土资源部门可在《征地告知书送达证明》备注栏内书面记载，由经办人签字并加盖公章。
第四步组织报批材料。
报批材料主要有：
1、建设用地项目呈报材料“一书四方案”即建设用地呈报说明书、征收土地方案、农用地转用方案、耕地补充方案、供地方案;
2、补充耕地证明;
3、征地补偿费用标准、安置措施的说明材料;
4、征地用途、位置、补偿标准、安置途径告知书;
5、被征用农村集体经济组织和农民要求听证的，听证笔录;
6、占用林地的，提供林业主管部门出具的《使用林地审核同意书》;
7、土地利用总体规划审核意见;
8、农用地转用计划通知书;
9、土地权属地类面积审核表及集体土地所有权证;
2．由用地单位提交的、有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书；
3．地籍资料或者其他土地权属证明材料；
4．以有偿方式供地的，还应当提供草签的土地有偿使用合同及说明和有关文件；
5．为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，还应当提供城市规划图和村庄、集镇规划图。
四、征地审核与批复
基本工作流程
1．征用土地的审核：有关土地行政主管部门收到上报的建设项目呈报说明书和有关方案后，对文件、资料齐全、符合条件的，应当在5日内报经同级人民政府审核。
2．征用土地的审查：同级人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府，并将审查所需的文件、资料及时送该级土地行政主管部门审查。
3．征用土地的审定：有批准权的人民政府土地行政主管部门应当自收到上报的农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案并按规定征求有关方面意见后30日内审查完毕。
4．征用土地的批复：农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案经有批准权的人民政府批准后，同级土地行政主管部门应当在收到批件后5日内将批复发出。
申报文件
1．农用地转用方案；
2．补充耕地方案；
3．征用土地方案；
4．供地方案；
5．建设项目呈报说明书。
五、征用土地方案的公告
基本工作流程
1．征地方案公告：征用农民集体所有土地的，征用土地方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告，其中征用乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。
2．公告的实施：被征用土地所在地的人民政府在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土公告，该人民政府的国土房管部门负责具体实施征用土地方案的公告。
3．征地补偿登记：被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人，应当在征用土地公告规定规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。
4．补偿内容调查：被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关国土房管部门的调查结果为准。
申报文件
1．征用土地方案批准文件；
2．征用土地方案公告。
六、制定征地补偿安置方案
基本工作流程
1．经批准的农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，由土地所在地的区、县人民政府组织实施。
2．区、县国土房管局根据征用土地方案和征地补偿登记情况，拟订征地补偿、安置方案。
七、征地补偿、安置方案的公告
基本工作流程
1．征地补偿、安置方案的公告：征用农民集体所有土地的，征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告，其中征用乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。
2．征地补偿、安置方案公告的实施：有关人民政府的国土房管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案，在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。
3．征地补偿、安置方案的意见：被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关人民政府国土房管行政主管部门提出。
4．征地补偿、安置方案的确定：有关人民政府国土房管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。
5．征地补偿、安置方案的审批要求：有关人民政府国土房管行政主管部门将征地补偿、安置方案报人民政府审批时，应当附具被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况，举行听证会的，还应当附具听证笔录。
6．征地补偿、安置费用的管理：有关人民政府国土房管部门将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单。人民政府国土房管部门有权督促有关农村集体经济组织将征地补偿、安置费用收支状况向本集体经济组织成员予以公布，以便被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人查询和监督。
申报文件
1．征地补偿、安置方案；
2．征地补偿、安置方案的公告。
补偿安置的实施
基本工作流程
1．征地补偿、安置方案确定后，用地单位与被征用土地的农村集体经济组织和农民签订征地补偿、安置协议。
2．区、县国土房管局应当依照征地补偿、安置方案向被征用土地的农村集体经济组织和农民支付土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费。
3．办理农转工手续，落实需要安置农业人口的安置途径，实施征地补偿、安置工作。申报文件
1．征地补偿、安置协议；
2．征地补偿、安置方案。
颁发建设用地批准书
基本工作流程
用地单位征用集体土地，取得国有土地使用权的，根据以下不同情况由行政主管部门向用地单位颁发建设用地批准书：
1．以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由国土房管局与用地单位签订土地有偿使用合同，并向用地单位颁发《建设用地批准书》，用地单位交纳土地有偿使用费后办理土地登记。
2．以划拨方式提供国有土地使用权的，由国土房管局向用地单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》并办理土地登记。《国有土地划拨决定书》应当包括划拨土地面
积、土地用途、土地使用条件等内容。
申报文件
用地单位办理建设用地批准书时，应向行政主管部门提交以下各项文件、资料： 1．办理《建设用地批准书》的申请；
2．市政府批准征（占）地的批文；
3．《建设用地规划许可征》附件和附图；
4．与《建设用地规划许可证》附图同比例尺的地形图4份；
5．钉桩坐标成果通知单；
6．工程进度计划；
一、制度定位:农村集体土地征收制度和补偿制度之辩
(一) 法理基础:
土地征收与征收补偿的法理基础不同使二者具有一定的可分性。 尽管土地征收是土地征收补偿 (本文对补偿取其广义, 即包括安置) 的事实原因, 土地征收与土地征收补偿的法理基础并不同。土地征收的法理基础是公共利益, 要求私人主体为公共利益做出牺牲;而征收补偿的法理基础是公平原则。征收补偿在何等程度上追求公平, 并不取决于征收行为本身;征收补偿也并非与征收同步, 也就是说有征收不一定有补偿, 在1958年《国家建设征用土地办法》实施时期, 甚至规定经同意可不作补偿。可见, 征收的基础必然是社会本位的, 而征收行为引起的征收补偿的基础则是个人本位的。至于征收补偿的公平的内涵, 在很大程度上受经济社会发展的不同阶段的法律价值观的影响, 团体主义盛行的二十世纪上半叶“不完全补偿主义”曾盛行一时, 但在市场经济完善的当代, 公平补偿一定是以市场价格为基础的。征收与补偿的法理基础不同, 决定了二者的价值和制度设计有所不同, 征收以公共利益的实现为价值, 公共利益的准确认定是制度的核心, 后续的实现则有强制力为依托;征收补偿以公平合理地补偿权利人的损失为目的, 故补偿的公平合理性是其追求的价值所在, 而以纠纷裁断机制为保障。我们更容易看到的是征收和征收补偿相互联系的一面:引发征收补偿一定是征收的事实;征收造成的私法上的后果往往需要征收补偿来填补;征收对补偿的依赖性在当代如此之强, 以至于立法需要考虑把征收补偿程序的穷尽作为征收展示其强制性的前提, 这也是产生“补偿问题不解决不能取地”“不经司法程序不能强拆”思路的原因。
(二) 法律关系:
农村集体土地征收补偿与征收的法律关系构造的差异。 我国现行宪法第十条等规定, 土地征收是国家为了社会公共利益、以强制力为后盾将集体土地的所有权收归国有的行为。土地征收的主客体具有特定性, 征收的主体是唯一的 (国家, 实践中由各级人民政府代表) ;客体是集体所有的土地的所有权;相对人是农民集体。
产生征收和补偿的客体差异的原因是农民集体享有所有权, 但征收的事实后果是农民个体的承包经营权、宅基地使用权等权利受到损害, 因而征收补偿范围应包括地上用益物权、不动产物权和可能发生的侵权致损, 进而使得补偿的相对人包括了所有相关的权利受损者。
(三) 行为性质:
农村集体土地征收补偿问题上法定性与意定性的并存。 法定性是土地征收和征收补偿所共有的, 但表现不同。
土地征收要具有法定性。从公共利益的界定这个核心问题出发, 土地征收制度要解决三个问题:一是谁来界定公共利益?二是以何标准来界定?三是界定之后以何保障实现?对于谁来界定公共利益, 立法基于政府是公共利益的应然代表这一假设, 一般将公共利益的界定和后续权力交由政府来行使, 特殊情况下才委之于立法 (包括民主投票) 或司法, 总之一定是单向性地认定、发起并组织, 不需要与被征收方合意一致;对于以何标准来界定, 无论是从保证公共利益必要的实现还是避免公共利益越限的角度, 都需要由法律通过抽象概括或列举的方式确定一个界定标准或一个能够得出界定结果的程序;对于界定之后以何保障实现, 一旦正确地界定了公共利益, 征收的实现还有强制性作为保障。由此得出征收法定性三方面的表现:法定单一主体、法定界定标准、强制手段保障。
征收补偿也具有法定性, 没有法定性的补偿可能出现两种情形, 一种情形是权利人挟权向政府漫天要价, 损害政府和纳税人权益, 这种情况现实中并不多见, 因为个人在政府面前往往处于弱势, 一旦发生纠纷极易成为被诉者甚至被强制者;另一种情况是征收者损害权利人利益, 表现为压低补偿费用、安置不到位及程序上的欺瞒、截留。因此征收补偿也需要具有法定性, 体现为法定的补偿范围、标准和法定程序。然而, 补偿的核心问题——实现公平合理的补偿, 不可能通过适用单向性和强制性来解决, 补偿方案如果放任征收者来单向安排且不容拒绝的话, 征收者损害权利人利益的情形仍会大量出现。因此立法只能为征收界定一个范围和幅度, 在此范围内补偿问题的解决需要借助在政府与征收对象的充分合意来确定。
二、完善思路:完善我国集体土地征收制度的法律思考
(一) 完善定价机制:提高被征地方的参与程度。
1.明确法定补偿标准和原则, 在此范围内由被补偿者选择补偿方案。
土地合理补偿, 必须体现市场定价的原则, 当前可以采取政府公布片区价格并适时调整的方法。除按照民事规则对征收的附带致损进行赔偿外, 征收补偿应该以片区综合地价 (近两年一些省份已经开始发布) 为水准, 并确定一些必要的确定补偿的原则。在此基础上, 允许结合具体的情况对其内容和形式进行丰富。 在实践中多种补偿方式并存的情况下, 具体采取哪一种方式或综合采取哪几种方式以及具体的方案设计, 由于地域和治理结构的差异, 立法上需要原则性和灵活性的结合, 最好的方式是法律界定一定的标准, 政府以诸方案提供者角色出现, 而将选择权交给农村集体, 由农民选取的征地代表或全体投票的方式来行使。
2.增强补偿程序独立性, 防范征收管理者侵越。
法律应区分征收管理和征收补偿管理的权限, 减少补偿款被征收主管方操作的机会。与征收补偿相关的款项与征收所需的款项是基于两种不同性质的基础产生的, 不能出于征收的需要动用补偿款。应当推广赔偿安置金专款专户管理的财务制度, 建立出款方与农村集体的直接对接。其次要明确土地征收的受偿主体, 征收承保农用地和宅基地的补偿费的受偿主体主要是农民个体, 而未承包到户的集体土地的受偿主体主要是农村集体, 目前则主要由农村集体经济组织代为接受。有必要在完善农村集体财务制度的同时加强集体土地补偿款的分配管理。
(二) 补偿争议解决中的“协议先行”、“征补分离”和“司法护航”。
在征收补偿的活动的参与主体中, 征收补偿方居于意志推行者的地位, 占据市场和专业甚至法律上的信息优势, 处主动、强势的地位;而农村集体作为受偿方处于被动、弱势的地位, 更面临集体意志难以表达的问题。
破解双方的力量失衡和集体话语权的缺失问题, 在分析国外成熟的征收补偿制度的内在机制的基础上, 笔者设想出“先协议——后裁决”的程序架构。征收方首先应当与农村集体间达成征收补偿安置协议, 尊重在补偿问题上的充分合意, 为将来引入专门机构和法院的裁决打下基础。为此最迟在征收预公告阶段, 应当建立通过农民代表或全体投票机制的方式来商议、决定征收问题的机制, 来表达集体意志。
目前规定补偿争议解决机制的, 是1999年开始施行的《土地管理法实施条例》, 其第25条将争议解决职能集成到批准征用土地的人民政府, 却没有区分负责征收的部门和负责补偿的部门, 实际是强化了补偿方的权力, 使农村集体一方处于更大的不利。因此应增强负责处理补偿问题的部门相对于征收部门的独立性, 由该部门负责在协议未能达成协议的情况下做出补偿裁定;并允许当事人在不满其裁定的情况下诉诸司法机关。
司法机关除以补偿争议的裁决者的身份出现外, 还应当是双方征收过程中行为的司法约束的提供者。而《实施条例》仅对司法约束农村集体一方做出了规定 (并且不需要经裁决程序) ;在缺乏对征收与补偿问题的清晰认识的情况下, 补偿争议极易被认定为《实施条例》第45条的阻挠征收而遭到强制。
总之, 以二分的视角去观察农村征地制度, 征收补偿制度的完善不是单纯提高补偿标准的问题, 应为参与者留下在法定范围内合意的空间, 辅之以较中立的裁断和约束, 使补偿的确定由单纯法定向“法定——意定——裁定”的复合机制转变;在程序上, 也应该跳出征收补偿的一体化的成见, 在不忽视征收与补偿的事实联系的基础上, 推动二者在权限、程序上的合理二分。
摘要：以二分的视角去观察农村征地制度, 征收补偿制度的完善不是单纯提高补偿标准的问题, 应为参与者留下在法定范围内合意的空间, 辅之以较中立的裁断和约束, 使补偿的确定由单纯法定向“法定——意定——裁定”的复合机制转变;在程序上, 也应该跳出征收补偿的一体化的成见, 在不忽视征收与补偿的事实联系的基础上, 推动二者在权限、程序上的合理二分。
关键词：集体土地,征收补偿,复合机制
参考文献
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关键词 土地资源管理；征地；合法权益；农村；天津市
中图分类号：D922.3 文献标志码：C 文章编号：1673-890X（2014）10-0-4
农村集体土地征收事关重大，不仅关系到被征收土地的农村集体经济组织、农民的切身利益，也事关社会和谐、稳定大局和我国经济社会可持续发展问题，探讨农村集体土地征收问题意义深远。集体土地征收的本质是产权的流转，且这种流转有着严格的条件：一是有严格的前提即“公共利益的需要”；二是有严格的程序性要求；三是有严格的补偿条件，三个条件缺一不可。天津市集体土地征收工作紧紧围绕上述关键问题展开，逐步建立起全市规范统一的征地制度，在完善征地程序、实施征地区片综合地价、保障被征地农民合法权益方面取得了一些经验和成绩，但也存在着征地范围模糊不清、征地程序执行不到位、被征地农民诉求司法途径缺失等问题，因此，有必要对此进行深入的研究。
1 天津市土地征收沿革
1.1 征收程序修订
我国现行的土地征收制度在征收程序上作了严格的规定，但这些程序的规定多是针对耕地保护，并没有很好的体现出对农民知情权、参与权、上诉权的关心和保护。2008年，在国家的制度框架下，天津市结合实际情况对原《天津市征收土地程序》进行了修订，现行《天津市征收土地工作程序》（津国土房资[2008]1128号）对土地征收的步骤和程序作了严格的规定。
1.2 征地补偿标准确定
1.2.1 年产值倍数法
2007年以前，天津市征地补偿标准按照土地管理法有关规定执行，征收土地按照被征土地的原用途进行补偿，采用年产值倍数法计算补偿费用。这种征地补偿办法以具体地块的平均亩产值倍数来计算补偿费用，不仅使补偿费用偏低，而且相邻地块的征地补偿往往因用途不同而相差很大，补偿的随意性较大，难以完全保障被征地农民生活水平。
1.2.2 实施征地区片综合地价
2005年，国土部《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（国土资发[2005]144号）要求，各地应逐步建立统一年产值标准或征地区片综合地价。按照这一要求，天津市于2006年在全市12个区（县）范围内测算了征地区片综合地价，并于2007年4月8日由天津市人民政府以《关于公布实施天津市征地区片综合地价标准的通知（津政发[2007]023号）》文件发布实施。实施征地区片价是对原有征地补偿办法的一种制度改进。改进了过去征地补偿都是政府定价、协议或包干，整个过程农民都不参与的状况。征地补偿标准经市人民政府批准后向社会公布，接受社会监督，使农民充分了解补偿标准，维护其知情权和参与权。此次实施的征地补偿标准是刚性的标准，任何单位和个人都必须严格执行。自2007年征地区片价实施以来，在天津市各项建设用地征地补偿实践中发挥了巨大作用，既得到了农村集体经济组织和农民的接受，又简化了征地程序，提高了征地工作效率和征地补偿透明度，保障了各项建设用地的征地需求，促进了全市经济社会发展。
1.2.3 公布征收集体土地地上附着物和青苗补偿标准
2008年，天津市国土资源和房屋管理局、天津市物价局联合下发《天津市征收集体土地地上附着物和青苗补偿标准》。该标准分六大类，95个项目，对集体土地征收涉及的主要物种进行规定，该标准作为征地区片综合地价标准的配套文件，对指导全市征地补偿工作，健全全市征地补偿制度，保护被征地农民利益起到了积极作用。
1.2.4 开展征地区片综合地价调整工作
2010年，国土部下发《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2010]96号）要求，“各地应建立征地补偿标准动态调整机制，根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，每2～3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平”。天津市现行的征地区片综合地价测算基期为2006年，至今已经难以适应全市经济社会发展需要。为此，2010年，天津市范围内年开展了首轮征地区片综合地价调整工作。调整内容主要包括三个方面：一是对现行区片价的内涵进行调整，将被征地农民的社会保障费用从区片价中剥离；二是对现有区片进行适当整合、归并，重新划分；三是为适应发展现状，对征地区片综合地价标准进行重新测算。调整后的征地区片综合地价以现有价格水平为基础，充分考虑前后衔接、适度提高的原则，更利于实际操作和保护被征地农民的合法权益。整体可分为环城四区、滨海新区和远郊五区县三个层次。目前，全市征地区片综合地价测算、论证和听证工作已完成，待市政府审批公布实施。
1.3 实施征转分离政策
2009年，为了更好地为天津滨海新区开发开放提供用地保障，切实维护被征地集体和农民的合法权益，依据国家对滨海新区综合配套改革的政策倾斜要求，结合滨海新区实际情况，天津市政府下发关于天津滨海新区土地征转分离实施方案，对征转分离的目标、原则、实施步骤及保障措施做了规定，较好地规范了征转分离程序。
1.4 规范征地管理工作
2011年，天津市政府办公厅下发了 《关于进一步规范天津市征地管理工作的通知》（津政办发〔2011〕117号）（以下简称“通知”），提出强化征地工作统一管理，严格执行征地区片综合地价，实施征地区片综合地价与被征地农民社会保障费用相分离制度，建立征地补偿资金预存制度等具体要求。endprint
1.4.1 强化征地工作统一管理
“通知”提出，“国土资源管理部门具体实施各类建设项目用地的征地工作，各相关部门按照职能做好相关工作。”这样进一步明确了国土部门的征地主体地位，避免多头征地、征地主体不统一的情况出现。
1.4.2 实施征地区片综合地价与被征地农民社会保障费用相分离制度
天津市现行的区片价按照国土资发[2005]144号文件进行界定，测算过程充分考虑了城镇居民最低生活保障水平等因素对征地补偿标准的影响，将被征地农民的社会保障费用包含在区片价中，即按规定被征地农民社会保障所需资金由农民个人、农村集体承担的部分从区片价中支付。但实施中发现以下问题，一是征地补偿标准与社保标准调整时限存在差异，即被征地农民社会保障费缴费标准每年调整一次，而征地区片价按照国家规定是每2～3年调整一次，二者调整时限不一致。二是部分村庄征地时无法落实投保人的问题，因为区片价是按照被征土地所处区片确定补偿，而社保费用是根据失地农民数确定（失地农民数是根据人均耕地计算的），这样在部分村庄征地时就难以确定投保人。调研发现，只有整村土地被征和主动提出参保要求的被征地村庄，土地管理部门才为其缴纳社保费，而许多征地案例都是村庄部分失地，难以确定被投保人，致使被征地农民的社会保障基金难以落实。三是实际征地过程中，征地区片价如果直接交了社保费用，农民就基本拿不到征地补偿；而征地区片价如果给了农民，他们又不愿意支付社保。因此，在实践中，为了能够顺利地实施征地，征地补偿往往足额给付农民，而社保费用实际难以落实。
2010年，国土资发[2010]96号文件要求，“解决被征地农民社保问题的关键在于落实社保资金，本着‘谁用地、谁承担的原则，鼓励各地结合征地补偿安置积极拓展社保资金渠道。”随即，天津市人力社保局、财政局、国土房管局三部门联合发布《关于规范被征地农民养老保险预存费的通知》（津人社局发[2010]58号），提出“实施被征地农民养老保险资金预存制度”要求。按照上述文件精神，结合天津市征地工作实际情况，2010年，全市新一轮区片价调整过程中重新界定了区片价内涵，将被征地农民的社会保障费从区片价中分离出来。被征地农民的社保费用按照有关规定和标准由用地单位另行支付，即区片价仅为对被征地农民和集体的补偿，而社会保障费标准将由社保部门按照相关规定另行测算和确定。
为与上述政策相衔接，2011年市政府办公厅发布的“通知”做出了明确规定，“结合天津市征地区片综合地价调整工作，加大被征地农民社会保障费用落实力度，将被征地农民社保费用从目前的征地区片综合地价中分离出来。按照‘谁用地、谁承担的原则，由申请用地单位在征地区片综合地价外另行支付，并在征地报批前存入市财政开设的被征地农民保险费预存专户。公开出让用地，被征地农民社会保障费用可先由区县人民政府在用地报批时承担，供地时再计入建设单位用地成本。社会保障费用不落实的不予批准征地。” 将被征地农民社保费用从征地区片综合地价中分离出来，这是天津市征地补偿制度的创新，有利于被征地农民社会保障资金的落实，保障被征地农民的合法权益，有利于征地工作的顺利开展。
1.4.3 建立征地补偿资金预存制度
“通知”要求，天津市自2012年1月1日起全面启动征地补偿资金预存工作。在征地报批前，由申请用地单位按照征地区片综合地价标准预存征地补偿资金，预存款收据作为征地报批要件。地上附着物及青苗补偿费由申请用地单位另行支付。其中跨区县的市级以上（含市级）单独选址重点建设项目，征地补偿资金预存专户设在市级征地事务机构；其他项目的征地补偿资金预存至区县国土资源部门所属征地事务机构专户。国土资源部门按照“专户管理，专账核算”的原则对预存专户严格管理，确保专款专用，全部用于征地补偿。
2 征收工作中存在的问题
经过多年的探索和发展，天津市在土地征收制度方面不断完善，补偿标准日趋合理，但在土地征收中还是存在以下问题。
2.1 征地程序存在不规范现象
调研中发现，重点项目先施工后征地情况较为普遍。按照《土地法》及相关规定，土地转让应当是净地出让，即安置好相关人员，地上物全部拆除后方可办理出让手续。但实践中难以实现净地标准，有些重点工程时间紧、任务重，按程序办耗时多，影响建设进度，便采取未征先上，先建后批，先拆迁、后征地或边拆迁、边征地的做法，缺少合法手续。
2.2 缺乏有效的批后监管和惩处措施
从天津市部分征地纠纷案件中发现，“两公告一登记”（征地方案公告、征地补偿安置方案公告、补偿登记）的规定并没有严格执行。近年来，全市开展的批而未建工作中也发现区县普遍存在土地征而不用、多征少用的现象，缺乏对用地单位的土地使用情况有效监管。已查处的大量违法批地占地案件，往往是未批先征、未批先用，即使被举报查处，也往往是争取事后补办手续，最终实现征地占地的“合法化”，不会追究法律责任；加之对征地纠纷的处理、征地执行等法律规定远不完善，土地权利主体缺乏有效的法律援助。这也是引起农民对征地行为不满的原因之一。
2.3 对出于“公共利益”征地界定不清
2004年3月通过的《中华人民共和国宪法修正案》规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法虽然授予政府征收土地的权力，却是采用高度概括的方法进行描述，也没有制定其它关于征收补偿的专门法律，对 “公共利益”界定不清晰很容易造成征地范围过广，形成国家征收权在事实上不受限制的情况，国家征地的初衷也往往被歪曲。
2.4 司法保护较弱
当前，土地征收中产生的纠纷大都是通过上访、围攻各级政府等方式寻求解决，容易产生社会不稳定因素，其原因就是缺乏相应的司法救济程序。农民若提起民事诉讼，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理；若提起行政诉讼，则以各种方式阻止农民的起诉。endprint
3 建议
目前，天津市征收制度中存在的上述问题，不利于征地工作的顺利开展，影响社会稳定，一定程度上制约了经济的可持续发展。针对这些问题，建议从以下几个方面进行改进。
3.1 规范征地程序
进一步健全土地征收程序，建立有效约束机制。一是坚决落实《土地管理法》中的有关土地征收程序的规定，如“两公告一登记”的规定，不能流于形式。同时启动土地征收的合法性调查、审批和监督程序；二是继续建立并完善土地征收听证制度，以增强土地征收的公开性；三是借鉴国外经验，制定详细具体的征收程序，明确各方权利和义务，使土地征收程序明晰化。
3.2 合理界定“公共利益”，缩小征地范围
征收集体土地，必须符合法定的“公共利益”的涵义及其适用范围，符合城市规划、土地利用总体规划、基本农田保护规划、建设用地报批制度，缺一不可。减少以“首长工程”名义“钦点征地”，在申报征地过程中，由指定机构审核项目是否符合“公共利益”用途，只有经审核符合公共利益用途，方可核准征地，否则农民有权拒征。
3.3 建立畅通的农民利益表达机制，健全土地征收的司法救济程序
在对土地征收进行立法时，应借鉴国外经验并结合我国国情，明确规定对因土地征收引起的纠纷，除可以采取申诉、行政复议等措施外，还可以依据我国行政法、行政诉讼法的规定，对政府的土地征收这一具体行政行为，向法院提起行政诉讼。
3.4 增加土地补偿和安置方式
进一步健全和完善天津市被征地农民安置途径。安置工作应当实行由“以安排劳动力就业为主”转向“以市场为导向的多种途径安置”的原则，拓宽安置渠道。可以考虑以土地补偿费为主，采用货币安置、地价款入股安置、社会保险安置、留地安置、用地单位安置、农业安置、土地开发整理安置等多种安置途径相结合的方式，切实保护农民的合法权益。
4 结语
完善的土地征收制度不仅关系到农民各项权益和土地资源的合理利用，也关系到全市社会稳定和经济稳步发展。只有不断地分析和总结土地征收中存在的问题，不断完善天津市的土地征收制度，进一步规范集体土地征收流程，切实保护集体、农民的土地权益，才能加速土地资源配置的市场化进程，才能满足社会经济发展对用地的需求，才能为全市社会经济发展保障护航。
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