PPP (Public-Private Partnership) 即政府与企业合作的一种模式, 是政府为普通民众提供基础设施和公共服务与企业资本建立的公私双方的一种长期合作。企业资本为公共商品提供建设与运营工作, 并通过公众和政府来获取回报。政府通过企业资本提供的资金、技术等手段满足公共服务需求, 实现大众消费利益最大化。
由于PPP项目的通常的投入金额比较多, 投资的周期又比较长, 因此会采用一些金融工具, 以保证项目实施。诸如:银团贷款、融资租赁、资产证券化、基金等结构化安排。
银团贷款是PPP项目融资经常使用的方式之一, 即项目申请多家银行参与提供贷款。由多家银行组织的贷款是目前项目公司分散风险方法中最有效的, 也是保证PPP项目顺利融资, 保护投资者利益最好的模式。
由于融资租赁方式可以给承租人提供资金, 其租赁物的标的所有权属于出租人, 承租人出现兑付资金的风险时, 出租人可以随时追回或处理标的物。同时融资租赁一般也不会计入承租人的资产负债表, 可以在一定范围里降低企业的资产负债率。
资产证券化主要是针对PPP项目的方式是, 首先对项目进行估值, 然后通过设立结构化金融产品, 将筹集的资金用于项目公司的日常运营或偿还贷款等, 并用项目公司未来产生的盈余资金进行偿付基金的利息及其他款项。
2014年发改委下发的《指导意见》鼓励企业或项目公司通过设计结构化投资模式, 使得更多的社会化资本参与PPP项目投资。当前我国企业投资PPP项目主要采取了以下几种模式的基金形式:
形式一:以基金公司为实质控制方, 控制基金。基金公司成立有限合伙制基金, 将该合伙制基金设立优先和劣后级。基金公司本身承担LP优先级角色, 建筑企业或项目公司做LP的劣后级, GP由金融机构指定的职业管理人担当。此种方式因建筑企业在整体出资中占比较小, 因此不纳入合并范围, 可以形成表外资产。
形式二:由参与投资的企业自己发起并成立投资基金, 企业自己可以和基金公司合作成立有限合伙制的基金, 作为实质控制方, 主导基金运作。
形式三:由政府出面与基金公司合作成立合作基金, 此种模式下地方政府作为基金的劣后级, 合作基金做优先级, 因该方式由地方政府做劣后级并对风险做保底承诺, 项目必须通过省政府审核后才能实施。
随着PPP模式的不断深入开展, 我国PPP项目也开始进入高峰发展阶段, 面对投资总额与投资增幅快速扩张, 以及PPP项目的建设周期长、投融资规模大、引入的结构性产品复杂等特点、所面临的风险比普通项目高得多。
基于PPP投资项目的特点, 一旦发布的相关法律法规有所变动, 会引起项目的合法性的违规。虽然今年来政府和企业对PPP项目的投资热情高涨不下, 与之相关的解释指导等规定也陆续出台, 但是法律规定都不完善, 各个部门、政府相继发布的政策规定都有相互矛盾的地方, 使得PPP项目的法律风险加大。
地方政府作为承担信用风险的主体, 其偿还债务的能力直接与项目融资情况相关, 关系着贷款的本金和收益能否安全兑付。影响政府履约风险主要有以下两点:一是地方政府偿债能力可能出现风险, 自2014年开始, 地方政府和大型国有企业开始进行债务清理和债务置换, 但目前各地区经济基本面还未回稳, 地方政府通过投资拉动经济压力的需求依旧较大, 很难保证地方债务不会出现再一次的反弹。二是在PPP项目较长的建设和运营期内, 地方政府或大型央企管理上有很多不确定因子, 如政府换届、预算调整、人事变动、产业升级等都会影响到政府的履约风险。
建设风险是指建筑企业从项目立项前期的投标决策阶段到PPP项目的建造完成的过程中所发生的各类风险, 诸如项目完工时间、完工质量和合同成本的变动导致项目未达到设计目标。合同成本超预算、工程变更等对能否获得最终的项目标的产品都有较大的影响。
大部分的PPP投资项目的资金额需要银行贷款或结构化融资模式来满足资金投入。对于使用银行贷款方式, 目前政府出台文件对PPP政策收紧, 尤其是各种资管新规和政策指南陆续出台后, 各大银行对PPP项目放贷门槛有所提高, 进一步加大了PPP项目的融资风险。
金融市场资金的利率是浮动的, 项目承担的融资成本也会随之发生变动, 债务成本升高。目前PPP投资中有不少项目采用的是政府付费的回报机制, 在利率变化的情况下, 需考虑政府调整价格的可能。
PPP投资目前的监管机制越来越严格, 财政部、国资委多次发文指导加速PPP项目的推进, 各项监管措施陆续出台。PPP投资的主要目的是为了政府和社会资本合作, 扩展融资渠道和降低投资风险。近年来我国PPP投资模式的发展仍处于探索阶段, 相关法律法规陆续出台且变动较大。虽然企业方对法律的风险不具有可控性, 但是可以通过风险转移, 将风险转移到更有承担风险能力的政府方。企业应当关注重点投资领域和区域, 跟踪当地政府的各项相关投资政策, 有利于提前判断投资项目的整体风险。
政府履约能力直接关系到PPP项目投资的成功与否, 所以应将政府履约能力作为评估项目是否可行的标准之一。企业可通过了解当地GDP水平及未来增速趋势、当地政府近年来的财政收入、财政预算拨款情况、发行地方债券偿还情况、以前年度参与的投资付费项目是否有毁约行为, 是否有过更换合作方的记录, 大致了解政府方的信用水平。对于已中标但未签约以及已签约但未实施的项目, 可尝试在和政府方进行谈判, 并在合同中加入附加条款, 对于未签约的PPP项目, 企业可以在未来与政府在签订合同时, 在合同中加入特殊条款并约定风险分担机制;对于未成功入财政部PPP库的项目, 政府方需对已发生的成本进行合理补偿, 整个投资项目的实施过程中, 定期更新信息, 避免由于换届或政策转变导致的失约。
对于PPP项目采用结构化融资模式的表外投资项目, 如以金融机构为主导的基金控制的投资项目, 企业虽然不将其纳入报表合并范围, 但仍在参与这些项目的管理中, 而现在公司对于大部分的项目并没有渠道或者信息平台及时掌握他们的业务、财务信息, 无法及时了解项目的经营情况, 也不能提前应对可能发生的风险, 只能被动地进行事后控制。
因此企业具体进行管理时, 项目应定期向公司提供项目的财务数据, 沟通运营过程中的问题, 以便公司了解其财务状况和运营情况。
对于融资风险, 企业方应在项目的准备期就将基金方引入, 并将融资方案和基金的结构安排融入项目的实施方案中去, 明确基金方的预期收益需要, 并提前做好基金方的资金退出方案, 不发生其他连带风险。
对于监管风险, 合理设计股权结构和SPV法人治理结构。企业可以根据自身的融资能力、风险可承受程度, 选择主导型或参与型两种表外融资模式, 必须坚持定期披露表外投资业务, 实现表外业务透明化
对于利率变动风险, 结构化融资模式的成本模式最好设计成浮动型, 或隔一段时间重新调整。若基金设有置换周期, 下一置换周期发行时的对应成本就可以根据当时市场情况来制定, 降低因为资本市场利率变动带来的影响。
在政府监管PPP项目日益收紧的投资大环境下, PPP投资带来的各类财务风险不仅需要企业管理层面加以管控, 更需要项目层面直接予以控制和应对。所以, 各参与方应提前规划, 仔细摸清各类可能遇到的情况, 提前锁定风险、控制风险, 实现共赢。
摘要：随着我国历年来投资业务规模逐年扩大, PPP项目被政府广泛应用于各类基础设施的投资, 同时建筑类企业的资产负债率一直呈增长趋势, 用表外模式进行PPP项目投资的情况日益普遍, 不同的投资项目采用的PPP投资方式时面对的财务风险可能存在差异。本文从建筑企业的PPP投资项目入手, 分析这些项目存在的财务风险因素, 并针对这些因素提出相应措施, 以便在今后的管理上可以及时有效地防范这些风险。
关键词：PPP投资项目,财务风险,管控研究
[1] 吴圆圆.PPP模式下基础设施项目融资风险管理研究[D].武汉工程大学, 2016.
[2] 曹江红等.PPP项目风险对私营方投资价值的影响研究, 山东建筑大学管理工程学院, 2018 (2) .
[3] 彭飞.PPP项目风险管理研究[D].安徽建筑大学, 2016.
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