建设工程法规论文

下面小编整理了一些《建设工程法规论文(精选5篇)》，希望对大家有所帮助。摘要：对1987年以来，有关档案法规体系建设研究文献进行梳理，从档案法规体系的概念与结构框架、地方档案法规体系建设、专业及企业档案法规体系建设、完善档案法规体系建设四个方面分析评述。关键词：档案法规;体系;建设;综述档案工作法制化的基本要求是：“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

第一篇：建设工程法规论文

党内法规建设述略

摘要：回眸党的90年奋斗历程，自党诞生之日起，党内法规就如影随形地由简而繁、从低到高，适应战争、建国和社会主义现代化建设的不同环境及使命，不断获得丰富与发展。党内法规建设是个系统工程，老一辈领导人作为奠基者对党内法规建设发挥了不可磨灭的历史作用，继任几届领导人的辛勤耕耘则把党内法规建设继续往前推进，在实践中创新，在创新中发展。随着理论认识的发展和实践经验的积累，党内法规序列化、成套化、科学化是必由之路。党内法规建设经验和法规建设理论给人们以很多的启示，那就是要讲方法论，要讲理论感，要讲创新精神。

关键词：党内法规；制度改革；执行力；体系化

导言

一个政党的内部规约与社会公众乃至整个国家的命运前途紧相联系，休戚与共，在世界政党历史与现实的大视野里，中国共产党的经验和理论应属一个罕有特例。

在任何一个有形乃至正式组织内，应有约法定制，中外古今皆然。中国共产党内存在党规党法之说由来已久，其实是饱吮中国优秀传统文化乳汁的结果。据文字学家的指点：“法”字源于西周金文，约在公元前840年，在实际应用中早已越出原生法律之义，并引伸为标准、范例等等，而“规”字为会意字，有尺度、准绳意，又引申为标准、规则等。所以，今人议论“党法”用语歧解，其实是不必要的。中国共产党自诞生之初起即有党规党法的习惯用语存在，党内文献中较多地讲党规党法起于上个世纪30年代，党的六届六中全会有专门的党规党法报告。

在经历了“十年动乱”之后，从无序到有序、从人治到法治已成定势，邓小平适时提出“国要有国法，党要有党规党法”，“党没有党规党法，国法就很难保障”，从而为后来我国社会主义法制建设和党内法规制度建设开拓了前所未有的新局面。党内法规和党内制度，在我们党的漫长实际生活中常常交互使用或是合并使用，有时未加严格划分。习惯上，制度概念比较广延，通常还包括了历史传统或者约定俗成，甚至还有口头承诺、协同措施和办法等等，而法规则为较正式的、经过一定组织授权、合法程序而形成的正式文书或呈条律形态。比起一般意义上的制度而言，法规更具严肃性、约束力，乃属制度范畴中的高级形态。

依照《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（1990年7月31日）和《中共中央办公厅关于党内法规备案工作有关问题的通知》（1990年11月12日），党内法规应是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。党内法规依次又分七类，即党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等，它们在规划、起草、审定、发布等环节上当然还有严格要求。制度建设更具普遍适用的含义，在下级机关乃至基层党委，直至支部、小组都可以依实际需要形成必要的制度，以保证党内活动有效进行。

本文拟以党的历史事实为基础，试解党内法规生成发展的规律性，剖析党规在党的建设整体中的特殊地位及其应用于党内生活具有的稳定、保障、传承功能，展望党规在建设百年大党伟业中的前景，提议开辟党内法规专门学科，以更好适应党规建设实践的需要。

一、党内法规建设是历史发展的产物

回眸党的90年奋斗历程，自党诞生之日起，党内法规就如影随形地由简而繁、从低到高，适应战争、建国和社会主义现代化建设的不同环境及使命，不断获得丰富与发展。

党对党章作为基本法和最高法的认识源于马克思、恩格斯及其思想在俄国的传播者和实践者。受到这个影响，党的一大前夕就有一定准备，但是事与愿违，党章未能产生。然以研究者眼光而论，虽未有共同签署式的党章文件形态，但大会进行本身存在着事实上的约法定制，这表现在：原则同意接受共产国际指导，以全国代表大会为最高权力机关，实行集体决策、民主选举，并最后议决全国代表大会为年会制等等。从这个意义上，我们不妨说此时已有无形的党章或党章的影子，党章精神彰然显现。此后，从党的二大起，每一次全国代表大会都无例外地列有讨论党章专项议程。这样算来，从1922年党的二大起至今，先后计有16部党章，曾经15次程度不同的修改。

党章作为党的根本大法，它的重要意义在于由此而繁衍、派生出许多部门法、单项法或具体法，从而形成了党内法规群、制度群，科学的说法也可称其为法规制度系列。

战争年代尤其是分散作战或运动战期间，党内法规只能是临时法、简单法，而在相对稳定的根据地时期及党作为全国性大党而活动的状况下，则相继产生了部门法、单项法等等，史料记载的六届六中全会通过的三项法规①即是这种历史条件下的产物。

党在全国执政并且党员队伍发展超过千万人以上，自然党内规章增多，并且分门别类，以求从法规制度上维护和巩固党的统一，履行作为执政党的庄严历史使命。众所周知的是，这种局面未能顺利长期发展，在党内出现了所谓的一时“无法无天”的局面，这在历史长河中确乎只是一瞬。十一届三中全会后，党重新归于正确、合理、有序发展，党对内部法规制度的认知和践行更加趋于本质性、规律性、科学性的层面，自觉地把法规制度化为党开拓前进的动力。

历史发展证明，以党章为统率的各项法规，其成熟的程度，归根到底取决于满足党的建设需要和社会发展需要的程度。评价一部党章及其衍生的具体法规，最终都应当以实践、历史和人民的满意度为标准。

经验证明，把党内法规制定好、执行好，至少需要注意以下几点：

第一，自觉把党内法规建设置于党的事业全局和自身建设全局，一丝一毫都不离开中心工作，照应全局，服务全局。战争年代如此，建设年代如此，改革开放和现代化建设年代更是如此。在党和国家发展的现阶段，党内法规建设要服务于党的执政能力建设和先进性建设，解决好提高党的执政能力和领导水平、提高拒腐防变和抵御风险能力这两大历史性课题，有效推进新形势下党的建设新的伟大工程。

第二，自觉把党内法规同中国特色社会主义法律体系紧相衔接，形成互补互动关系。十一届三中全会宣布加强社会主义法制，实行有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。1982年9月，党的十二大通过的党章正式载明：“党必须在宪法和法律的范围内活动”，党员要自觉“遵守国家的法律”、“带头维护社会秩序”。加强党内法规建设应该既是国家法律体系发展的动力，又是国家法律体系发展的保证。

第三，自觉把党内法规建设同党情、国情、民情相结合。要化消极因素为积极因素，努力把坏事变为好事，不要掩饰或忌讳党内存在这样或那样的问题，包括较长时间里贪污腐败现象屡禁不止、愈演愈烈，在人民群众中引起强烈不满。要敢于面对问题，采取切实有力的措施，坚决刹住从党政机关到各行各业的不正之风，把廉洁从政和廉洁办企业事业等等贯彻到行动中。党在建国初期曾以公开方式开展反贪污、反浪费、反官僚主义斗争，并在党内发布相应的规则办法，使党保持了纯洁性，增强了战斗力。党的十四大党章首次以根本法的形式宣布反对腐败，在总纲及条文中三处载明惩治腐败，树起了反对自身腐败变质的旗帜。依此，随后又有一批禁止性、惩戒性的规章出台，在社会上及人民群众中得到很好反响。此后的中央文件多次鲜明表示共产党和腐败水火不相容，这在世界共产党史上是很有特点和标志意义的。

第四，自觉把党内法规建设作为党的建设伟大工程的一个不可或缺的部分，贯穿于思想、组织、作风建设和反腐倡廉建设之中。要发挥法规所特有的支撑及稳定与保障作用，我们不但要有坚固的思想防线，而且要努力形成强有力的法规壁垒。对于党章和党内各项具体法规，应持高度严肃态度，其合法性、正当性不可侵犯，对任何明知故犯、蔑视和违反党规党法的言行都要进行批评并展开坚决的斗争。

第五，自觉在马克思主义的科学基础上，有准备、有规划、有秩序地进行党内法规建设，要善于吸取经验教训，包括历史的和现实的、本国的和外国的，要学习、借用、移植其他科学门类中的有益养分，吸取包括现代技术在内的各种手段，党内法规建设也需要信息传播、数据处理和网络支持等。党内法规建设也要努力创新，这是一个紧跟时代的大党所必需的。

第六，自觉遵循党内法规建设的科学规律，纠正在一部分人中存在的虚无主义或形式主义态度。在法规问题上，简单化不可取，繁琐化也不可取。对党内法规建设中存在的所谓“多多益善”或是“宁缺勿滥”一类的说法和做法，都应采取分析态度，不应从一个极端走向另一个极端。要充分懂得党内法规建设的基础性、稳定性、严密性，重视调查研究，从实际出发，有经验依据，真正做到党内法规建设管用、有效。

二、党内法规建设是科学指导的抉择

党内法规建设在十一届三中全会后的30多年中，获得了无比强大的生命力，出现了前所未有的热情和高潮。以邓小平为代表的老一辈革命家的掌舵和党中央几届领导人的鼎力推动，使党内法规建设进入了我们党诞生以来最为活跃最好状态的时期，成果丰硕，效用显著。

以邓小平为代表的老一辈革命家勇挑重担、出手示范，取得了一系列重要成果。邓小平作为改革开放的总设计师，他在重视实现党的思想政治路线转变的同时，明确指出了党内法规建设的道路，把党和国家领导制度改革，包括干部制度、群众监督以及加强纪律检查放在关键地位。

邓小平对于党内法规建设的理论指导，甚至可追溯到他在建国初期党的八大上作的关于修改党章的报告。邓小平的理论指导，对于党内法规建设具有决定性的意义。

邓小平曾先后对我们党三部党章的制定、施行起到了重要的指导作用。其中，八大党章是经中央授权、邓小平直接指导并具体运作的一部党章，也是党执政后的首部根本大法。为此，他所作的一篇长达3万余字的党章解读说明报告②，后来成为从十二大到十七大历次党章修改完善的最重要的范本之一。十二大党章产生于改革开放的起步阶段，邓小平从指导思想到结构内容，例如思想政治路线、民主集中制、合格党员的标准及党员权利义务，以及干部任期及离退休规定等，都有正式表态或提出了原则意见。十四大党章起草的大量具体工作是由其他有关领导同志做的，但邓小平明确指示有事可向薄老（一波）请教，并对党章文本形成一直关心过问，直到最后定稿前夕，还表示了对民主集中制的十分重视，强调这是我们的根本制度。③

邓小平对新形势下党内法规建设的理论指导，主要集中在以下几次重要讲话之中，包括《解放思想，实事求是，团结一致向前看》、《坚持四项基本原则》、《民主和法制两手都不能削弱》、《高级干部要带头发扬党的优良传统》、《党和国家领导制度的改革》、《设顾问委员会是废除领导职务终身制的过渡办法》等等。所有这些讲话就成为历史发展新阶段党内法规建设的思想来源和理论根据。

邓小平有关党内法规建设的思想，其要点有：

第一，国有国法，党有党规党法，没有党规党法，国法很难保障。邓小平深刻指出，在我们这个一党长期执政的社会主义国家，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。必须制定刑法、民法和其他各种必要的法律。党要领导制定法律，同时又要切实教育党员、干部和党的各级组织模范遵守和执行法律。

第二，党内法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。邓小平认为，相对思想作风而言，在一定意义上，制度更为重要。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要”④。“要解决思想问题，也要解决制度问题”⑤，“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”⑥。

第三，民主集中制是党和国家制度的核心问题。邓小平认为，民主集中制是民主基础上的集中，集中指导下的民主，过去讲得少了，要加几句：是最便利的制度，最合理的制度。他还提出总有一天要找机会把这个问题表述清楚。⑦ 这件事情在他生前果然办到了，这可算是一件大幸事。

第四，法制规章，要逐步完善，成熟一批制定一批，邓小平说，有比没有好，快搞比慢搞好。同时他又提出希望经过几十年的努力，在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度，在这个制度下的方针、政策也更加定型化。

第五，法规制度不只是推动巩固现有机制体制的手段，同时还应是兴利除弊、改革创新的手段。邓小平提出用扎扎实实、稳步前进的办法，去解决现行制度的改革和新制度的建立问题，这就赋予了党内法规无限的生命力，是对党内法规建设理论与实践的一大建树。

第六，强调护法职能、护法机关的必要性、重要性。1978 年，邓小平指出，各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的维护党规党法。要求对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气。1982年9月党的十二大制定的新党章更以明文形式，正式列出纪律检查机关一章，并作出了上述规定。这在党的历史上是一大新的开创，有重大而深远的意义。此前，党的七大、八大党章中虽有检查机关专门一章，但只是规定其有权决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉，并未确定其维护党规党法的职能。

事实上，以邓小平为代表的包括陈云、邓颖超、黄克诚等在内的老一辈革命家们，不只是从思想理论上指导和推动党内法规建设实践，而且以身作则，率先垂范，以自己的行动，为破除党内法规制度方面的习惯势力，以及事实上存在的弊端陋规作出了榜样，人所共知的如领导职务终身制。自十一届三中全会开始，先后有数十位老同志写信提出辞去领导职务或不再担任中央委员，从此才有了干部离职休养、退休制度的产生，后来又有了干部任期规定，大批年轻干部走上领导岗位，其中一些人还经过一定的程序进入了中央委员会，这就是党史上有记载的干部队伍革命化、年轻化、专业化、知识化的最初进程。

三、党内法规建设是实践创新的结晶

党内法规建设是个系统工程。如果说老一辈领导人作为奠基者对党内法规建设发挥了不可磨灭的历史作用，那么继任几届领导人的辛勤耕耘，则把党内法规建设继续往前推进，在实践中创新，在创新中发展，中国共产党的党内法规建设更显峥嵘。

进入新世纪的第一个十年，党内法规在立法、执法、守法、护法等各个环节都有划阶段的提高。党的十六大是党在新世纪召开的第一次全国代表大会，在这次大会上，江泽民重申治国必先治党，治党务必从严；强调要把思想建设、组织建设、作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中；提出以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度，改革和完善党内选举制度，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度。党的十六大通过了《中国共产党章程（修正案）》，提出把“三个代表”重要思想贯彻到社会主义现代化建设的各个领域，体现在党的建设的各个方面；显著强化了监督的理念及其派生的法规制度，特别是对纪律检查机关给予了三项授权，即党的各级纪律检查委员会“协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作”，“对党员领导干部行使权力进行监督”，“保障党员的权利”。后两项授权即对干部权力行使的监督和对党员权利的保障，意义非同寻常，为党内法规完整、系统、有效建设开拓了广阔的前途。事实上，十六大以后的几年中先后有了《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党党员权利保障条例》的颁布施行。

党的十七大是在我国改革发展关键阶段召开的一次十分重要的大会。胡锦涛在大会上的讲话中着重提出，世情、国情、党情的发展变化决定了以改革创新精神加强党的建设既十分重要又十分紧迫，首次对新时期党的建设作出了新的布局，即以坚定理想信念为重点加强思想建设，以造就高素质党员、干部队伍为重点加强组织建设，以保持党同人民群众的血肉联系为重点加强作风建设，以健全民主集中制为重点加强制度建设，以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设。

十七大通过的《中国共产党章程（修正案）》明文宣告“实行党务公开”，这是党章史上的第一次，同时还载明了党的各级代表大会代表实行任期制，中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，中央政治局向中央委员会全体会议报告工作、接受监督。由此，在党内生活中方兴未艾、影响深远的四大规制正式启动，简称为公开制、任期制、巡视制和报告工作制。自十七大至今的几年中，正是由这四大规制延伸出了一批具体规章或指导意见，其中影响较大的如《关于党的基层组织实行党务公开的意见》、《中国共产党巡视工作条例（试行）》、《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》、《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法（试行）》等等。

经验表明，新世纪以来的党内法规建设着重于抓根基、抓布局、抓思想保证，显现出以下重要特点：

第一，重申党章最高权威地位。胡锦涛在2006年7月中央纪委第十六届六次全体会议上，以学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章为题，发表了重要讲话。这是自1956年党的八大之后，50年来又一次立意高远、内容深邃的专门论述党章性质及其主旨、内涵、作用的报告。胡锦涛强调，党章是规范和制约全党行为的总章程，具有最高的权威性和最大的约束力，能不能有效学习、遵守、贯彻、维护党章，关系到党的创造力、凝聚力、战斗力，关系到巩固党的执政地位和保持党的先进性，关系到党的事业兴衰成败和党的生死存亡。他指出，党章是把握党的正确政治方向的根本准则，是坚持从严治党方针的根本依据，是党员加强党性修养的根本标准。在新形势、新任务的条件下，重申党章权威地位，强有力地推进全党坚定理想信念，加强道德修养，发展党内民主，严明政治纪律，强化制约监督，加强制度建设，是非常有意义的。

第二，再塑党内法规构架格局。自十一届三中全会以来，从无序到有序，从人治到法治乃是知易行难的长过程。邓小平所推动的不搞政治运动，而靠改革开放和制度建设的新路子，历经几届中央领导集体的不懈努力，到十七大以胡锦涛为总书记的党中央，依照党章是根本、民主集中制是核心的思路，党内法规构架格局肃然庄重地呈现于全党和全国人民面前，这就是：一部党章，两大准则，16项条例⑧，以及数达350个以上的规定、细则、办法等⑨，完整展现了现阶段党内法规建设的宏阔规模及成熟水平。

其中，两大准则是指《关于党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》。《关于党内政治生活的若干准则》是以十一届五中全会决定形式公布的，这是建国以来党内法规史上的特例。《关于党内政治生活的若干准则》生成于特定的历史条件之下。在粉碎“四人帮”、结束“文化大革命”之后，党的十一大选举了新的中央领导机构，但在思想政治方面还未能实现根本转变，十一大通过的党章只具暂时过渡意义。所以《关于党内政治生活的若干准则》带有“临时约法”性质，这同党的历史上曾有过的六届六中全会发布的三项法规颇为相似。《关于党内政治生活的若干准则》出台，正是援引了历史先例，以增强法规的合法性和正当性。事实上，随后的新一次党代会，即十二大产生了新党章后，在有关决定中正式说明《关于党内政治生活的若干准则》是对党章的补充，继续具有全部效力。直到近几年中，例如胡锦涛总书记在中央纪委全会讲话说到政治纪律时，仍然重申全党应当遵守政治生活准则，这显示了这部有关党内政治生活的法规的强大生命力。

《中国共产党党员干部廉洁从政若干准则》原曾有过试行本，于1997年9月3日发出，2010年1月8日又公布了经修订的正式本。在上个世纪80—90年代，改革开放起步阶段，我们党就对经济犯罪、贪污腐败滋生泛滥感到忧虑。在党的十四大为修改党章作准备时，就曾有设想从党章及相关的具体法中增加必要的禁止性、惩处性条款。随后经修改通过的十四大党章增写了反对腐败的内容，对干部提出了廉洁从政的要求，对党员提出了同腐败现象作斗争的要求。这些是过去党章中所没有的，这次写进去了，在党内外产生了很大的影响。事实上，从党章到《中国共产党党员干部廉洁从政若干准则》的出台，随后有关廉政的具体法有数十种，是部门法或单项法最多的。党的十七届四中全会后，中央为加强对干部的管理监督，促进廉洁从政，又发布了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，此外对领导机关和基层组织党务公开也有新的要求。这表明党内法规建设正在谋求新的重大进展。

关于两项准则以下所列的一批条例，本文就不一一赘述了。需要指明的是，这个架构格局是按党规序列层位来排列的，并非依照各项法规的属性、适用对象，或实体性、程序性，或授权及义务责任排列的，这里有个科学分类问题，留待我们以后解决。

第三，不断深化党性教育，为党规的有效施行提供思想保证。党性本身既是行为规范，又影响甚或改变、塑造人们的行为。党的历史上讲约法定制同时又讲思想教育的例子很多，本文前面提到六届六中全会通过了三项党内法规，其实会上还通过了关于学习的文件，在历史上有很大的影响。这样的例子重现在十六大后，胡锦涛总书记先是讲了一次党章，随后又讲了一次党性，由此就深化了“讲党性、重品行、做表率”的要求，直到现在开展的“创先争优”活动中依然强调党性教育不可放松。2009年1月，胡锦涛在第十七届中央纪委三次全体会议上强调加强领导干部党性修养，他分析说：“纪律严明和党性坚强密不可分，党性坚强的人必定是模范遵守纪律的人”，并严厉批评了党内有些人“对中央三令五申的禁令和规章置若罔闻、我行我素”。⑩ 他还强调把加强领导干部党性修养纳入深入学习科学发展观的活动之中，增强党性、改进作风。一方面要加强党员干部党性修养，筑牢拒腐防变思想的道德防线，另一方面要努力完善党内监督法规制度。

总括来说，一是把党章抓好，二在“核心”上使力，即按民主集中制的核心要求，既做足民主的文章，又做足集中的文章，两类法规不可偏废。同时决不放松党性教育和核心价值观的教育，思想教育和法规建设并重，互相促进。这就是在邓小平之后法规制度实践创新的新经验、新成果。

四、党内法规建设科学化是必由之路

党内法规建设是同党的整体进步密切联系着的。

随着理论认识的发展和实践经验的积累，党内法规序列化、成套化、科学化是必由之路。邓小平在实行改革开放之初，依据国家法制进步及党规建设发展规律，曾高瞻远瞩地指出：在法规制度建设上，既不要急于求成，但也不要放松努力。他的意思是，办不到的就不要写，成熟了的就作规定，短时期内不能成套的，将来后代们或可做到“成套设备”。这里所说的“成套设备”是借用我国现代工业建设最初阶段的经验，把它移植到国家法制和党内法规建设上来比喻的。

1990年中共中央曾就党内法规序列作出基本安排，将中共中央、中央纪委和中央各部门所制定的党内法规，依序分为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等共计七个层位。省、市、自治区、直辖市党委可以制定规定、办法、细则等党内法规，但应按程序报告和备案。至今已历20余载，一大批法规应运而生并在实际生活中发挥显著作用。

党的十七届四中全会通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，明确提出了提高党的建设科学化水平这个重大命题和重大任务。提高党的建设科学化水平，说到底是要不断把握和自觉运用马克思主义执政党建设规律。胡锦涛总书记在全会上的讲话中指出：我们要坚持解放思想、实事求是、与时俱进，及时研究新情况、解决新问题、总结新经验，努力在以科学理论指导党的建设、以科学制度保障党的建设、以科学方法推进党的建设上见到实效，这就使党内法规建设科学化任务显得日益紧迫和繁重。

在党内法规制度上做到“科学”二字，当然是有难度的，但又不难，关键是把握法规制度的本质属性和发展规律。总结90年来党内法规建设的历史经验和现实经验，我们至少应该了解：第一，法规本身是有生命力的存在，我们应当遵循法规建设固有的规律。即，先有事实，后有概念；先有试验，后有定规。第二，法规力量的源泉，一在它本身，既有严密性，又有可行性，实体内容与程序内容相结合；二在相关人即立法者、执行者和作为适用对象的承担者，都要负起自身的责任。第三，法规建设是长期的，它有阶段性，但无休止符。一法立、一弊生，这段时候管用，另一段时候可能又不管用。后法修改前法，自然失效的有之，宣布废止的有之，一批一批新法应运而生，如此等等。

党内约法定制，并非单纯的党内事务，故除党史党建专门学者之外，素为其他学科如政治、经济、法律等学者所重视，乃至作为研究对象。在欧洲、美洲均有学者将之列为研究课题，并组织过专门的学术会议或在媒体网络上开展讨论。

党内法规历久弥新，当然需要科学支撑。首先是向马克思主义基本理论请教，特别是它的认识论和方法论等。同时还须借助其他社会科学，如当代法学、政治学、社会学，还有心理学的科学成果。此外，科学技术，包括现代科技都不应拒绝，只要是有用的不妨“为我所用”。至于别的国家、别的政党的好经验、好办法，也是如此。

随着党内法规科学化的提出，我们尤感需要专门的科学支撑。例如，一门称为党内法规学（或简称党规学、党法学）的学科的诞生是必然的，只是时间迟早、慢快问题，一切取决于相关研究人员和实务人员的热情、经验积累和认识成熟程度。以党内法规这个概念而论，唯独中国共产党人讲得最多，其经验和成果也是举世无双。然而，包括党内法规历史分期、体系构成、生成规律等等，其实我们搞理论研究的是各说各话，颇多仁者见仁、智者见智之议。科学化的提出，再一次把人们的视线聚集在这种种方面，这也成为本文产生的动因之一。

中国共产党的党内法规还有个走向世界的问题，例如同国际反腐公约的接轨，犯罪逃匿党政重要官员的依法引渡等。

至于党内法规所面临的实际问题，当然也是不少，最重要的是效力问题。胡锦涛严肃提出制度执行力，就是敲响了一记警钟。从理论与实际的结合上回答法规效力增减规律，以及法规建设前景等等都是需要讨论和认识的。

总而言之，党内法规建设所面临的科学问题和实际问题，大体上前者主要是法规的根据、法规的布局、法规的评价、法规的保障、法规效力的增减和法规建设的规律，以及党内法规学本身的研究对象及方法论等等。后者或许可以列举更多，如果化繁为简，其实集中表现在一是滞后、二是效力问题。党内外议论多的，依照群众口语就是“总放马后炮”及“只听人下楼”。从专业角度讲，主要是法规滞后和已有法规“执行不力”。问题的提出就包含着问题解决的因素和条件。我们的态度是满怀信心地把党的建设包括党内法规建设推向前进、前进、再前进。

结语

党内法规建设经验及其抽象，亦即法规建设理论，给人们以很多的启示。

启示之一，就是要讲方法论。把思想方法搞正确，才会在党规建设中增强自觉性，减少盲目性，懂得本质与现象、主流与支流的区别，善于化被动为主动，把消极因素变为积极因素。我们有一些人不学习哲学，没有这种智慧之学的基础，而把精力过多集中于五花八门，很容易陷于舍本求末。党内法规建设要搞好，是离不开马克思主义的认识论、方法论的。

启示之二，就是要讲理论感。感觉了的东西，不等于理解它；理解了的东西，才能更深刻地感觉它。对于党内法规建设，不懂得整体性、系统性，把法规只看作单纯对行为的约束，而不认为同时是价值的宣示，忽略法规是约束与激励作用并存，不去积极引导人们提高自己的道德水准，这就是理论感问题。

启示之三，就是要讲创新精神。重视实践，善于创新，这是党的一大法宝。不靠搞运动，而靠制度来建设党，其灵魂就是在实践中不断创新。努力提高党的法规建设的科学化水平，其要领也是在实践中不断创新。

理论和实践的发展都已表明，以党章为根本、以民主集中制为核心的党内法规制度体系化的时代已然到来。当此党的诞生90周年之际，我们有决心也有信心提高党的建设科学化水平，实现党和国家更加兴旺发达的目标。

注释：

① 《中共中央文件选集（1936—1938）》（中共中央党校出版社1985年版）载，三项法规即《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》、《关于各级党部工作规则与纪律的决定》、《关于各级党委暂行组织机构的决定》。

② 《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第212页。

③ 《邓小平年谱（1975—1997）》（下），中央文献出版社2004年版，第1351页。

④⑤⑥ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333、332、328页。

⑦ 1994年10月党的十四届四中全会决定，对民主集中制作出了进一步的表述：民主集中制的民主，就是党员和党组织的意愿、主张的充分表达和积极性创造性充分发挥；民主集中制的集中，就是全党意志智慧的凝聚和行动的一致。

⑧ 16项条例包括《党的纪律检查机关案件审理工作条例》（1987年7月14日）、《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》（1990年6月27日）、《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（1990年7月31日）、《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》（1993年8月22日）、《中国共共产党地方组织选举工作条例》（1994年1月26日）、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》（1994年3月25日）、《中国共产党和国家机关基层组织工作条例》（1998年3月30日）、《中国共产党农村基层组织工作条例》（1999年2月13日）、《党政领导干部选拔任用工作条例》（2002年7月9日）、《中国人民解放军政治工作条例（节选）》（2003年12月5日）、《中国共产党党内监督条例（试行）》（2003年12月31日）、《中国共产党纪律处分条例》（2003年12月31日）、《中国共产党党员权利保障条例》（2004年9月22日）、《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》（2008年5月5日）、《中国共产党巡视工作条例（试行）》（2009年7月12日）、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（2010年8月13日）。其实，16项条例的说法，只是参考，未必精确。以上所列条例偏重于涉及组织处理、党内纪律及国家法律的条例，属于公文处理及其他行政事务类的条例未计算在内，如党政机关信访工作暂行条例、机关档案工作条例等，还有属试行的或自然失效的也未列入。

⑨ 依据法律出版社出版的《中国共产党党内法规选编（1978—1996）》、《中国共产党党内法规选编（1996—2000）》、《中国共产党党内法规选编（2001—2007）》和经授权由有关新闻媒体对外发布的文件及相关信息资料，截至2010年12月所得结果。

⑩ 《十七大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社版2009年版，第855页。

作者简介：叶笃初，男，1933年生，湖北武汉人，中共中央党校教授，北京，100091。

（责任编辑 刘龙伏）

作者：叶笃初

第二篇：建设工程法规案例教学初探

【摘 要】建设工程法规主要内容包括《建筑法》《招投标法》《安全生产法》《合同法》等法律规章知识。应用案例教学法将抽象的建设工程法律法规知识融入生动典型的建设活动实际案例中，有利于激发学生学习兴趣、学习积极性、主动性，有助于培养学生应用建设工程法规知识解决建设活动中实际问题的工作能力。

【关键词】案例教学 案例引入 案例讨论 案例评价总结

建设工程法规是建筑施工专业一门重要课程，学习掌握相关建设工程法规知识，对于建筑业从业单位、从业人员依法从事建设活动，合理维护自身合法权益，恰当履行应尽义务，有着十分重要的意义。建设工程法规课程主要内容包括《建筑法》《招投标法》《安全生产法》《合同法》等法律规章知识，应用案例教学法将抽象、枯燥的建设工程法律法规条款知识、融入生动典型的建设活动实际案例中，有利于激发学生学习兴趣，学习积极性、主动性，从而有助于培养学生应用建设工程法规知识解决建设活动中实际问题的工作能力。

一、案例教学简介

案例教学法又称“个案法”，它缘于美国哈佛大学商学院，通常是指教师在课堂上通过对典型案例的解剖分析，引导学生从个别到一般，进一步理解掌握教材中相关知识、原理。案例教学法是以案例作为主要教学素材，将学生引入到实际的案例背景中，通过学生之间、师生之间的多向互动、平等交流等形式，培养学生在面对实际工作情景的分析决策能力和行动能力。作为一种重要的教学方法与教学思想，目前在中等职业学校许多课程教学中得到较为广泛的应用。采用案例教学法具有以下突出的优点：(一)案例教学法可以将抽象枯燥的知识具体化，使之处于形象生动的情景中，通过联系实际工作，缩短教学与实际工作的差距，让学生可以更清楚、更深刻地理解掌握相关知识原理。(二)案例教学可促使学生的创新能力和解决实际问题的能力得到发展。在教学中教师鼓励学生自主探索，大胆质疑，提出自己的看法和见解，同时通过典型案例的分析可以发现成功与不足，进而针对不足之处寻求进一步完善的方法。(三)案例教学法可以充分发挥教师的主导性、学生参与的主动性。案例教学改变了传统教学中单纯由教师讲学生听的状况，把知识的传授和能力的培养紧密地结合起来，使理论知识讲授变得生动活泼，从而有助于学生掌握抽象的知识原理，并能达到灵活应用举一反三的教学成效。

二、建设工程法规课程采用案例教学法的必要性

首先，建设工程法规课程的自身特点决定了采用案例教学法的必要性。建设工程法规课程主要内容包括《建筑法》《招投标法》《安全生产法》《合同法》等法律规章知识，这些法律规章知识本身显得抽象，也比较枯燥乏味，采用传统课堂教学难以激发学生的学习兴趣，不利于调动学生学习的积极性、主动性。而运用案例教学法可以将抽象的法律规章知识具体化，通过建设活动工作中实际案例情景，拉近教学与实际工作之间的距离，从而可以提高学生的学习兴趣，极大地调动学生的学习积极性、主动性。

其次，教学工程法规课程的教学目标决定了采用案例教学的必要性。学习建设工程法规知识目的在于应用，学生将来毕业后在建设活动工作中，能够应用所学的法律规章知识，做到依法从事建设活动，合理维护自身合法权益，恰当履行应尽义务。这就要求建设工程法规课程在确定教学目标时应结合建设活动实际工作情景，解决实际问题，突出实践应用性。采用案例教学法是一条切实可行的有效途径。

最后，学生职业生涯发展的需要决定了采用案例教学法的必要性。目前，国家在各行各业广泛推行执业资格制度，建设行业也不例外，学生将来毕业后参加各级各类建设执业资格考试时，建设工程法规是必考科目之一。从考试试卷考核的内容来看，主要通过一些实际工作情景或案例的形式来检测考生对建设工程法规知识的掌握情况。因此，从学生职业生涯发展的需要来看很有必要采用案例教学法。

三、建设工程法规案例教学的实施

(一)案例引入

在建设工程法规案例教学过程中，教师要根据相关建设活动中可能遇到的实际问题来确定相应教学目标，然后根据教学目标的需要选择案例背景资料进行分析研究，以帮助学生达到学以致用的目的。所以案例的选择是案例教学的核心，离开案例，案例教学也就无从谈起。选择适当的案例对教学目标的实现起着举足轻重的作用。对于建设工程法规教学案例通常应满足以下原则：一是实践性，指建设工程法规教学案例应符合建设活动的实际，不能随意主观臆造脱离相关建设活动;二是相关性，指教学案例必须与建设工程法规知识紧密相关，能有效地实现相应教学目标;三是代表性，指教学案例能反映建设活动过程中发生的一般情况，对学生能起到举一反三、触类旁通的作用;四是全面性，指教学案例背景资料应尽可能涵盖建设工程法规的主要内容。例如，在学习《建设工程招投标法》时，在实际建设招投标活动中，由于施工单位一些不恰当的行为方式，可能导致投标文件被拒绝，或者成为废标，情形严重的甚至可能被没收投标保证金，给施工单位造成巨大损失。根据上述案例选择原则，对于建设工程招投标法案例选择时，则应尽量涵盖什么样的投标文件会被拒绝，或者成为废标，甚至被没收投标保证金情况方面的建设工程法规知识。教学案例具体内容如下。

【背景资料】

某建设工程项目依法进行招标，招标文件规定2011年3月15日为投标保证金提交的最后时间，2011年3月16日上午9：00为投标截止时间。A、B、C三家公司在2011年3月14日提交了投标保证金，在2011年3月16日上午，A公司由于路上塞车赶到投标现场时已是9：01，但此时开标工作尚未开始，B公司在2011年3月16日上午8：30递交了投标文件，由于时间仓促投标文件密封签上忘了加盖单位公章，决定在开标时予以澄清说明，C公司在2011年3月16日上午8：45递交了投标文件，为了满足招标文件要求，在投标文件中伪造了一项工程业绩证明资料。

【问题】

招标人是否应接收A公司递交的投标文件?说明理由。

B公司递交的投标文件是否应作废标处理?说明理由。

招标人对C公司提交的投标文件及投标保证金可做怎样的处理?说明理由。

(二)案例讨论

建设工程法规案例教学目的在于配合课堂教学进度，通过教师教授有关建设工程法规条款知识，然后进行案例引入，组织案例讨论。例如在讲授完建设工程招投标法知识后，引入上述案例背景资料，并提出相关问题，引导和督促学生应用招投标法知识，经过调查研究、独立思考、独立决策、小组讨论、集中交流，最终解决案例中提出的问题，锻炼学生的实践能力，达到学以致用的目的。具体来说应遵循以下步骤：

学生熟悉案情，拟写发言提纲。案例背景资料及问题一般提前一周左右印发给学生，学生课前预习熟悉案例，然后查阅资料，调查研究，解答问题，拟写发言提纲。比如在组织建设工程招投标法教学时，我将上述背景资料及问题提前分发给学生，有的学生非常认真，上网搜索招投标法相关资料，有的走访招标代理公司、施工企业，请教有关专家，深入调查研究，做好案例讨论的各项工作。另一方面教师要做好学生课前准备的检查督导工作，并将学生拟写的发言提纲作为学生平时成绩的一部分，以激励学生的学习积极性。

分组进行讨论，推荐小组代表。为了便于案例讨论顺利开展，采用4-6人一个小组的形式进行。由于学生个体素质的差异性，在对班级学生进行分组时，一般遵循“异质分组”的原则，即各小组成员由不同层次学生组成，推选组织能力较强的学生担任小组长。各小组长负责召集本组内学生进行组内案例交流，这一阶段工作可安排在自习课或课余时间进行，小组讨论后综合各人不同意见的基础上，修改补充，完善讲话稿，推荐口头表达能力强的优秀学生作为小组代表，准备参加全班的案例讨论。

全班案例讨论，各组代表发言。全班案例讨论分两阶段进行，第一阶段各组代表逐个上台发言，为保证公平性，发言顺序采用抽签方式确定，在各小组代表发言时，要求其他各组成员保持安静，并做好记录;第二阶段各小组观点相互辩论，目的是相互启发、相互补充，最终找出问题的症结所在。例如，在组织建设工程招投标法案例教学时，在案例讨论阶段，根据前述案例背景资料对问题1，有的小组认为招标人可接受A公司递交的投标文件，理由是路上塞车属于客观原因而非主观意愿，同时迟到仅1分钟时间且开标工作尚未开始，不会影响到招投标工作的公开、公平、公正的基本原则;也有小组认为招标人应拒绝接收A公司递交的投标文件，理由是A公司递交投标文件时为9：01，而招标文件载明的投标截止时间是9：00，依据招投标法的有关规定，招标人应拒绝接受投标截止时间以后递交的投标文件。对问题2，有的小组认为B公司递交的投标文件应为有效标，原因是投标文件密封签上未加盖单位公章，显然属于一般性工作失误，不影响投标文件的实质性内容，经过澄清说明之后不影响投标文件的有效性;但也有小组认为，B公司递交的投标文件应作废标处理，因为投标文件密封签上未加盖单位公章，可能会影响投标文件的法律效力，失去法律效力的投标文件应作为废标处理。对问题3也引起了各组间的激烈讨论，大家各执己见针锋相对，可以说是“公说公有理，婆说婆有理。”在此阶段，教师的主要工作是加以引导，为大家创造一个有序、自由的讨论氛围，不必参与讨论和发表个人意见。

(三)案例评价总结

在学生对有关建设工程法规案例讨论结束后，首先，教师应对各小组的情况给予恰如其分的评价，依据各小组表现情况评选出优秀、良好、一般三类等级，并记入平时考核成绩，作为学生学期综合成绩评定的一部分，以此激励学生学习积极性。其次，教师要根据案例背景资料及问题，并结合学生小组发言情况，进行归纳总结，阐明有关建设工程法规案例分析的要点，指出各小组发言讨论中的优点和不足之处。例如，在前述招投标法案例教学时，根据背景资料对问题1的分析应主要围绕“投标截止时间”这一要点进行，并结合招投标法有关规定展开论述，而不是从“情理”上去推论，情与法是两个不同的概念，对前面谈到的各小组对问题1所持的两种不同观点，孰是孰非也就不言而喻了。最后，在教师评价总结结束后，要求学生进一步独立撰写案例分析的心得体会报告，由教师逐份批阅，评定作业成绩，以此锻炼学生运用建设工程法规知识分析问题、解决问题的能力，加深对有关建设工程法规条款知识的理解。

实践表明，建设工程法规课程采用案例教学法，将抽象、枯燥的法律法规条款知识融入生动形象的典型案例中，通过建设工程法规案例引入、案例讨论及案例评价总结教学环节的实施，极大地激发了学生的学习兴趣，调动了学生的学习积极性、主动性，提高了学生分析问题、解决问题的方法能力，加深了学生对建设工程法规知识的理解掌握，从而最终有助于培养学生运用建设法规知识解决建设活动过程中实际问题的工作能力。

【参考文献】

[1]孙军业.案例教学[M].天津教育出版社，2004.

[2]徐艳霞.引入案例教学 提高教学效率[J]. 职业技术教育研究， 2006(11).

[3]王影.浅谈案例教学法及常见问题与对策[J]. 科技资讯，2007(18).

作者：郑庆波

第三篇：档案法规体系建设研究文献综述

摘要：对1987年以来，有关档案法规体系建设研究文献进行梳理，从档案法规体系的概念与结构框架、地方档案法规体系建设、专业及企业档案法规体系建设、完善档案法规体系建设四个方面分析评述。

关键词：档案法规;体系;建设;综述

档案工作法制化的基本要求是：“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”其中，“有法可依”是指档案法规的建立与完善。从这个意义上讲，档案法规体系是档案工作法制化的前提条件，档案法规体系建设则是档案工作法制化进程中重要的基础性工作。

自从1987年《档案法》颁布，我国的档案法规体系建设取得了长足的进步，已经初步形成了比较完备的档案法规体系，基本上满足了档案工作法制化的要求。由于社会的发展进步，法规体系也必然会随着社会的发展与变化进行修改、补充与完善，研究我国1987年以来，档案法规体系建设的研究成果，对于档案法规体系的建设与完善，有着重要的理论意义和现实意义。

1 档案法规体系的概念与结构框架

所谓“法律体系”，“一般是指一个国家的全部法律规范，按照一定的原则和要求，根据不同法律规范的调整对象和调整方法的不同，划分为若干法律门类，并由这些法律门类及其所包括的不同法律规范形成相互有机联系的统一整体”。[1]档案法律法规体系是我国法律体系中的一个组成部分。对于档案法律法规体系，我国档案界多简称为“档案法规体系”，关于其概念，朱玉媛认为，是“根据一定的标准，将不同内容、不同形式的档案法规组成一个有联系、有层次、和谐统一的有机整体”。[2]江苏省档案科学研究所的同志认为：“我国的档案法规体系是我国国家机关制定的用以调整国家机关、社会团体、企业事业单位和公民档案事务社会关系法律规范的总和。从广义上说，它包括全国人民代表大会常务委员会审议通过，国家主席颁布的档案法，国务院制定或批准颁布的档案行政法规，国家档案局和中央主管部门制定的档案行政规章，省、直辖市人民代表大会及其常委会或行政机关制定颁布的地方性档案法规，民族自治区人民代表大会或行政机关制定颁布的民族自治地方的档案法规，以及其他具有法律效力的规范性文件。”[3]潘玉民认为：“档案法规体系是以《档案法》为核心的现行档案法规的有机统一整体。档案法规是个广义的概念，它除包括国家最高权力机关制定的档案法律以外，还包括国家及档案行政管理机关对档案和档案工作所做出的决议、规定、条例等档案行政法规和行政规章。档案法律与档案行政法规规章相辅相成，统一于有机的整体之中，就构成了档案法规体系。”[4]李伯富认为：“档案法规体系是由各种不同形式和效力等级的规范性法律文件构成的有机联系、相互协调的统一整体。”[5]还有一种认识认为：“档案法规体系是指以《中华人民共和国档案法》为核心，由符合《中华人民共和国立法法》规定的若干有关档案工作的法律、行政法规、地方性法规和规章所构成的相互联系、相互协调的统一体。”[6]笔者比较赞同江苏省档案科学研究所同志的观点：“我国的档案法规体系是我国国家机关制定的用以调整国家机关、社会团体、企业事业单位和公民档案事务社会关系法律规范的总和。”

档案法规体系的基本框架有“三层次说”、“四层次说”、“五层次说”和“六层次说”四种：“三层次说”认为：“档案法规体系是以《档案法》为核心，由若干档案行政法规、规章构成的相互联系、相互协调的统一体。”[7]持这种观点的有：李铁群、辛俊岱等人。

“四层次说”认为：档案法规体系的基本框架分别为“档案法律、档案行政法规、地方性档案法规和档案规章。”[8]持这种观点的有：小普、季淑芬、张玉玲、王桂芬、李安全等人。

“五层次说”认为：“我国档案法规体系是由档案法律、档案行政法规、中央档案行政规章、地方档案法规和地方档案行政规章构成。”[9]持这种观点的有：郭树银、杨继波、潘玉民等。

“六层次说”认为：“按照宪法和立法法，从广义上说,现行档案法规体系的框架是在宪法的统领下，由档案法律、档案行政法规、地方性档案法规、档案规章、技术规范和其他规范性文件共同构建而成的。”[10]持这种观点的有：郭嗣平、李伯富、储伯欣等人。

归纳起来，各个层次的划分主要区别有两点：第一，是否将中央与地方法规、规范分开;第二，是否将技术规范和规范性文件视为档案法规体系的组成部分。前者属划分标准不同的问题，没有实质上的分歧;而后者则不仅仅是划分标准的问题，它涉及对档案法规体系纵向层次的构成界定。个人认为，将技术规范和规范性文件视为档案法规体系的组成部分是比较恰当的。

2 地方档案法规体系建设情况

关于地方档案法规体系建设的研究很少，只有郭艳等人的《谈地方档案法规体系的建立》一文，是目前可以检索到的唯一一篇有关地方档案法规体系建设的研究文献。文章重点阐述了建立地方档案法规体系的必要性和可能性，并提出了建立地方档案法规的基本原则：与《宪法》及《档案法》等上位法和相关法相统一，突出地方特色、易操作、坚持“罚则不突破”和逐渐完善。[11]

3 专业及企业档案法规体系建设情况

从1993年起，档案法规体系建设研究从国家与地方层面向专业及企业拓展。这一年的《城建档案》第3期，刊登了中国城科会城建档案信息研究会法规建设学组提出的《城建档案法规体系建议方案》。对这个方案，梁光明认为：“《中华人民共和国档案法》及其实施办法、《城市规划法》、《科学技术档案工作条例》是城建档案法规的立法依据，而不能作为城建档案法规体系的构成法规。城建档案法规体系是档案法律体系、城市建设法律体系的组成部分。后者与前者是一个包含与被包含关系，而不能是相反。”“属于业务规范的一些制度，当从该法规体系方案中分立出去。”“城建档案法规体系方案应突出反映以下几点:一要明确城建档案管理在哪些方面需要法规规范，已有的法规哪些需要修订、补充和完善;二要有一个短期的和中长期的立法规划和实施步骤;三要有一个明确的立法分工，哪些法规必须由国家制定，哪些法规可由地方制定，哪些部门承担起草任务，原则上都要具体落实;四是法规规范和业务规范按照各自产生的不同程序，分别制定，属于业务规范的内容，不要纳入城建档案法规体系;五要确立一个城建档案管理的龙头法规。构成一个由龙头法规辐射发展的宝塔式的城建档案法规体系方案。”[12] 2000年，郝杰、宋保华、秦杰在《机电兵船档案》上发表了《构建企业档案法规体系》一文。在文中，作者从构建企业档案法规体系的必然性与构建企业档案法规体系的原则两个方面，对计划单列的特大型企业集团，创建现代企业制度的过程中建立一套完整、科学、可操作的档案法规体系进行了论述。这篇文章的出发点是好的，想法与设想有其现实意义，但作者显然混淆了法规与企业规章之间的区别。

2010年，《四川档案》发表了《“三农”档案法规体系建立初探》一文。作者遂宁市档案局认为：“档案工作围绕‘三农’服务，逐步完善档案法规体系建设，是当前档案行政管理部门一项重要任务和义不容辞的职责。”并在文章中就如何在射洪县开展新农村建设档案工作示范县、示范乡创建活动，档案工作如何为“三农”服务、怎样建立和完善档案法规体系进行大胆的尝试进行了阐述。从文章的内容看，作者将地方档案行政管理机关制定的规范性文件纳入了整个档案法规系统的范畴。

4 完善档案法规体系建设研究

在整个研究过程中，完善档案法规体系建设研究是最为活跃的部分，文献数量占到相关文献总量的1/3。

4.1 社会主义市场经济条件下的档案法规体系建设问题。严永官认为：社会主义市场经济体制下档案法规体系的构建应当遵循适应性、配套性、实用性原则;重点从档案的形成主体来看，是各种所有制类型的企业，从档案的内容来看，要以科技档案和专门档案为重点;应当注意与其他法规相结合和与各单位的规章制度相结合两个问题。[13]

吴玲、王黎平认为：“建立和完善法规体系的目的，就是为了完善档案事业各方面的法规建设，更好地协调档案部门与社会各方面以至于公民之间的关于档案事务的关系。如，目前，急需要出台的《档案法实施办法》、《有关事业单位资产转让中档案管理办法》等，都需要明确规范市场经济发展中档案管理与社会各方面关系的行为。将档案工作置于法律监督之下，做到有法可依，有章可循，为全面发展档案事业，实现档案事业管理法制化提供完备的法律规范。”[14]何玲认为：社会主义市场经济条件下建立和完善档案法规体系，是档案工作自身发展的需要;是贯彻档案工作基本原则，实现科学化管理档案的基础;是档案工作与社会主义市场经济接轨必不可少的条件。在社会主义市场经济条件下建立和完善档案法规体系应考虑和注意：充实和完善国有企业资产产权变动时档案处置的有关法规、规章，以适应新形势之需;集体、个人档案的流向问题，亟待相关法规加以约束;应充实和完善档案馆开放档案的法规规章;充实和完善专门档案管理的相关法规制定程序等几个问题。强调在建立社会主义市场经济体制过程中，档案事业要持续、稳定、健康发展，必须以法制作保证，建立和完善档案法规体系，是档案工作发展的必然趋势。[15]

4.2 档案法规体系建设的作用与意义。曹国孝，杨亚娣认为：建立健全档案法规体系是贯彻《档案法》的需要;健全的档案法规体系是档案工作制度化和标准化的要求;档案学理论是实践的指导，不是治档的法律依据;健全档案法规体系是改革开放和经济建设的需要。[16]

4.3 档案法规体系存在的主要问题与对策。丁永龙认为：我国档案法规体系的框架已基本搭就，档案法规体系已经初步形成。但是，如果从我国整个的法规体系中来观察档案法规，以及纵观档案法规体系内容，就会发现，档案法规体系内外存在许多反差：一是档案法规在国家整个法律体系中的地位与其他行政法中二级部门法所处地位之间的反差。在国家法规体系中，档案工作日益重要的变化在基本法律中表现并不明显，没有得到足够的关注。同时，和行政法中的其他专业法律相比，档案法律也同样居于不相称的地位。二是《档案法》的强制约束规范能力与其作为国家法律应该起到的作用之间的反差。三是档案法规体系与建立社会主义市场经济体制和建立现代企业制度相关法规的反差。我国建立了许多有关现代企业制度的法规，如《企业法》、《公司法》、《破产法》等。但在这些法规中，几乎找不到有关档案工作的条款，而《档案法》对此亦无相应条文，使档案工作在建立现代企业制度中成为薄弱环节。同时，建立社会主义市场经济体制和现代企业制度的相关法规，还对已有的档案法规造成了不小的冲击，形成一种反差。四是构成档案法规体系的部分规章“旧的已去”和“新的不来”的反差。[17]

李铁群、辛俊岱指出：档案法规体系有待进一步完善，主要表现为档案法规体系的系统性不够，专门档案管理办法的制定缺乏统一要求，档案立法的现状与客观需要之间仍有一定差距。完善档案法规体系需要加强档案立法的科学性、加快对现有法规和规章的清理和修订、充分发挥地方立法的积极性。[18]

季淑芬等人认为：“目前，我国档案法规建设中仍存在着一些不足。首先，从总体上看，在档案实际工作中，还有不少档案法规的空白点，无法可依的现象也时有发生。其次，有相当一部分档案法规是计划经济体制下的产物，无法适应新形势发展的需要，直接影响了档案法规体系整体功效的发挥。再次，档案法规的制定工作较为缓慢，立法工作还比较薄弱，贴近现实、适用具体的档案法规数量还较少。”[19]

李伯富认为：我国档案法规体系存在的主要问题表现在形式结构、内容结构与立法技术三个方面。完善我国档案法规体系的主要措施是：建立并完善科学、统一的档案立法制度，从源头上保障档案法规体系从形式到内容的协调性、完整性和规范性;建立并完善以档案法为统帅的档案实体法规范和档案程序法规范并行的档案法规体系;全面清理现行档案行政法规、规章等规范性法律文件，并在清理基础上进行规范化和系统化。[20]

胡春华认为：我国档案法规体系存在“档案行政部门和行政相对人权利义务规定不平衡;档案法规体系的完备性不够;档案法规体系的系统性不够;档案法规体系中部分内容相对滞后等主要问题”。[21]

5 结语

档案法规体系建设是在档案工作领域全面落实国家关于依法治国、建设社会主义法治国家战略目标的重要举措，是保障档案工作正常开展、促进档案事业持续健康协调发展的重要手段。

构建档案法规体系，有利于增强档案法律、法规和规章制定修订的计划性、科学性和前瞻性，对于促进档案法制统一、保障档案事业全面协调可持续发展具有十分重要的意义。

在可以预期的未来，只要遵循坚持社会主义法治理念，坚持法制统一的原则，以《立法法》为指导，以《档案法》为核心，以现行档案法律、法规和规章为基础，加快立法进度，提高立法质量，就能逐步完善符合我国国情并适应档案事业发展需要的科学、缜密、配套的国家档案法规体系。实现贯彻落实党中央、国务院关于坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系的重要精神，进一步增强档案立法工作的计划性、科学性和统一性，指导和规范档案法规、规章及规范性文件的制定、修订工作，为依法行政、依法治档提供制度保障，提升档案工作法制化管理水平。

注：本文为2011年度河南省档案局科技项目《档案执法理论与实践研究》的阶段性成果，项目批准号为：2011-R-06。

参考文献：

[1]曾宪义,王利明.立法学[M].北京：中国人民大学出版社,2009第3版：233.

[2]朱玉媛.档案法规学新论[M].武汉：武汉大学出版社,2004：96.

[3]江苏省档案科学研究所.对我国档案法规体系的初步设想[J].档案学研究,1988(3).

[4][9]潘玉民.论档案法规体系[J].北京档案,1999(11).

[5][10][20]李伯富.论我国档案法规体系的完善[J].档案学研究,2005(6).

[6][8]小普.小普说法(2)档案法规体系的构成[J].中国档案,2009(2).

[7][18]李铁群,辛俊岱.浅议档案法规体系的完善[J].档案与建设,1997(12).

[11]郭艳，张俊军，杨宝祥，符亚璇.谈地方档案法规体系的建立[J].兰台世界，1999(3).

[12]梁光明.关于《城建档案法规体系建议方案》的几点看法[J].城建档案,1994(1).

[13]严永官.试论社会主义市场经济体制下档案法规体系的构建 [J]. 上海档案,1995(2).

[14]吴玲，王黎平.实现档案事业管理法制化——强化档案法制意识，完善档案法规体系[J].浙江档案，1998(1).

[15]何玲.试谈社会主义市场经济条件下档案法规体系的建立和完善[J].四川档案，1998(5).

[16]曹国孝，杨亚娣.建立健全档案法规体系意义重大[J].陕西档案，1997(6).

[17]丁永龙.试论档案法规体系的反差[J].铜陵档案，1997(1).

[19]季淑芬，张玉玲，王桂芬.对完善档案法规体系之浅见[J].黑龙江档案，1997(1).

[21]胡春华.档案法规体系存在问题的探讨[J].机电兵船档案, 2006(1).

(作者单位：濮阳市档案局 来稿日期：2011-11-26)

作者：刘东斌

第四篇：十八大以来党内法规建设研究述评

〔摘要〕十八大以来，党内法规建设的力度加大，伴随着实践的发展，在理论上需要厘清一系列问题，党内法规建设成为理论界的研究热点。学者们从各自的学术领域和研究背景出发，对十八大以来党内法规建设的相关问题展开了全方位的探讨研究，主要涉及党内法规的基本理论问题、十八大以来党内法规建设的背景、历程与内容、存在的问题、路径与对策、特点等等。总结这些问题，可以展现学界对十八大以来党内法规建设的研究现状、成就及存在的不足，进而明确党内法规建设研究的未来方向。

〔关键词〕党的建设；党内法规；全面从严治党；制度治党

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治国必先治党，治党务必从严，从严必依法制。注重运用党内法规管党治党，是中国共产党的政治传统和优势。十八大以来，中国共产党将党内法规建设提到前所未有的新高度，党内法规建设的力度空前加大，通过制定、修改和废止三个维度，构建科学的党内法规新体系。十八届四中全会将“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系之中，提出要提高党“依据党内法规管党治党的能力和水平”。伴随着党内法规建设实践的发展，在理论上需要厘清一系列问题，以进一步指导和完善党内法规建设的实践。出于理论和现实的需要，十八大以来，理论界对党内法规建设的相关问题展开了较为全面的研究，主要体现在以下方面。 一、党内法规的基本理论问题 关于党内法规的基本理论问题，一直是学界探讨的热点，主要涉及党内法规的概念、分类、效力、作用、效力位阶、时效性问题、溯及既往问题、党内法规的制定、执行、立法后评估等问题，有些已形成了共识性认识，但仍有一些问题存在分歧。 （一）党内法规的概念界定 关于党内法规的概念，毛泽东、刘少奇、邓小平〔1〕等中共多位领导人都有过相关论述。首次提出党内法规概念的是毛泽东，他在1938年党的六届六中全会上指出，“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。〔2〕毛泽东对“党内法规”的这一论述为学术界研究党内法规的定义奠定了基础。2012年5月新修订的《中国共产党党内法规制定条例》指出，“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。这一界定，指出了党内法规的制定主体、规范的对象和表现形式，同时还表明，党内法规是一系列制度体系和成文规范的总称。 关于党内法规的概念，学界的界定主要有以下几类：一是与党内正式文件中的界定一致。如王振民指出，党内法规是指“中国共产党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”〔3〕二是认为，党内法规是具有“法”的性质的党内规章制度的总称。如姜明安指出党内法规是“中国共产党规范党组织的工作、活动和党员行为的具有‘法’位阶的党内制度的总称。”〔4〕 （二）党内法规的性质与特点 关于党内法规的性质与特点，学界主要存在以下争论： 1.党内法规是否具有“法”的属性？ 一般意义上的“法”具有国家属性，以国家强制力保证实施，是国家意志的表达。政党作为政治组织，本身不具有立法权，其制定的内部规范是否具有“法”的属性，“党内法规”的提法是否科学，学界对此展开了探讨。 第一，从“法”的外延来看，王振民认为，“法”的概念大于“法律”，具有更广泛的内涵和外延。广义上的“法”可以理解为一种“规范”，因此，政党虽然不能“制定”法律，但却可以制定在一定范围内有一定约束力的“法”规范。“世界上任何政党为了达到自己的政治目的，都要制定很多适用于党的组织和党员个人的种种规范，尤其是执政党必须从严要求自己，管理好自己的内部事务，这样才能实现长期执政的目标。因此，执政党必须制定完善的党内规范。”〔5〕 第二，从“软法”理论来看，有学者将软法理论引入党内法规，将党内法规视为软法，论证党内法规提法的科学性。〔6〕与此相对立，武小川论述了软法理论运用于党内法规的局限性。〔7〕 第三，从“立法”活动的角度来看，王振民、施新州在其专著中将“立法”概念引入党内法规的制定，指出，“党内法规的制定，属于规则制定的范畴，是广义上的‘立法’活动”，〔8〕但“党内立法”概念的运用，“并不是指政党可以像政府那样作为被授权的国家立法机构来为国家立法，也与有学者描述西方政党政治中的‘政党立法’概念存在位阶上的不同，而仅仅是借用国家立法的理念来描述或反映政党在党内管理及其运行上的程序化、规范化和科学化水平。”〔9〕 2.关于党内法规提法的科学性 怀疑论者指出，党内法规的提法是不科学的，主要原因在于：第一，党属于政治组织，不享有立法权；第二，“法规”是专门的法律术语，特指行政法规和地方性法规，不包括党内法规，党内法规的提法容易混淆党法和国法的界限；第三，党内法规的提法不能准确反映党与法的关系，容易让人误以为国法之外存在党的另一套法规，有“法外有党”“党大于法”之嫌，建议用“党的纪律”或“党内规范”取代“党内法规”的提法。〔10〕 支持论者认为，党内法规的提法是科学的。第一，党内法规的提法有历史传统，马克思主义经典作家曾有过相关论述和类似的提法。马克思把党的决议称为“最高的判决”，恩格斯第一个把法律这一概念运用到党的生活中，斯大林使用过“党内法规”的名称；第二，党内法规是中国共产党的领导人的习惯用语，已经成为一个约定俗成的概念；第三，党内法规的提法具有法理依据，“党内法规”的概念已得到党章、中央文件、中央全会决定的确认，经常在党的重要文件中使用；第四，从党内法规的性质看，党内法规与国家法律并不冲突，二者都是党依法执政的重要依据，党内法规是一种规则体系，党内采用法规、条例、规定等法律术语，属于借用，且有特定的适用范围，不会造成混淆。〔11〕 3.党内法规的制定实施是否符合法治精神？ 党内法规由党制定，用来规范和约束党内政治行为和党员身份行为。这是否符合法治的原则和精神引发学者的关注和思考。张晓燕指出，党内法规执行存在的逻辑悖论是：“党内法规执行主体和被监督者同构现象，被监督者恰恰是进行监督的主要组织实施者的悖论；党内法规制定部门化、部门利益化的“立法”质量悖论问题；党内法规实施情况的自我评估的客观真实性悖论”等问题。〔12〕 （三）党内法规的基本要素 宋功德指出，党内法规是由外在形态（形）、内在理念（神）、实践支撑（行）、理论导引（知）、时间维度（时）、空间定位（空）六种要素聚合而成，是形神之“体”、知行之“源”、时空之“位”三者的有机统一。〔13〕总体来看，学界关于党内法规基本要素的研究主要涉及党内法规的制定主体、规范对象、表现形式、效力位阶等方面，基本形成了一致的认识，学界探讨较多的是党内法规的位阶划分。关于党内法规的位阶划分，付子堂认为，将党内法规的效力位阶分为四类：第一类是党章，对党的性质、宗旨、路线、纲领等作出根本性规定；第二类是准则，对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出基本规定；第三类是条例，对党的某一领域重要关系或重要工作作出全面规定；第四类是规则、规定、办法、细则，对党的某一方面重要工作或事项作出具体规定。〔14〕 （四）党内法规的类型划分 关于党内法规的分类，包括以下六种不同的观点：〔15〕一是以党章的章节和名称为标准进行分类。按照《中国共产党党内法规选编》的分类，党内法规可分为党章、党员、党的组织制度、党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织、党的干部、党的纪律、党的纪律检查机关和其他部分。二是以党内法规的功能为标准进行分类。如兰亚宾指出，从党内法规的功能考虑，党内法规体系可分为党章、党内组织法规、党的行为法规、党内程序法规、党内监督法规、党内法规制定的法规组成。〔16〕三是以党务活动的特点为标准进行分类。如周叶中认为，党内法规可分为党章、党员权力义务法规、党内组织法规、党务管理法规、党纪检查法规等。〔17〕四是以党内法规名称和效力为标准进行分类。如白建民认为，党内法规的名称分为章程、准则、条例、规则、规定、办法、细则七类，这七类党内法规构成党内法规体系。根据效力等级，党章是一级法规，准则是二级法规，条例、细则等是三级法规。〔18〕但从目前我国的党内法规来看，党章一部，准则两个，条例以下党内法规数以千计，此种分类方法容易导致党内法规数量失衡，失去了分类的意义。五是参照国家法律分类的标准进行分类。如潘泽林认为，可以参照国家法律的相关理论，将党内法规分为具有党内“宪法”功能的党章、具有“刑法”功能的《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》、具有“民法”功能的以党员权利保障条例为主体的保障党员党内民主权利的相关法规、具有“行政法”功能的领导干部制度、具有“诉讼法”功能的党内法规中的程序保障规范等。〔19〕六是根据《中国共产党党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》和《中国共产党党内法规选编》的分类方法为依据进行分类，即将党内法规划分为党章及相关法规、党的领导和党的工作方面的法规、思想建设方面的法规、组织建设方面的法规、作风建设方面的法规、反腐倡廉建设方面的法规、民主集中制建设方面的法规、机关工作方面的法规等八个部分。第六种分类方法涵盖了党的建设和党的工作的各个领域，是学界认可度较高的一种分类方法。 （五）党内法规的功能 关于党内法规的功能，学界主要有以下三种观点。 1.从党的建设的视角来看，李忠指出，党内法规的作用主要体现在以下四个方面：第一，党内法规是立党的总章程；第二，党内法规是管党治党的重要工具；第三，党内法规是党治国理政的重要载体；第四，党内法规是提升党的建设科学化水平的重要保障。 2.从公共治理的角度来看，姜明安认为，党内法规的作用表现在三个方面：第一，保障和规范各级党委和党组织在宪法和法律范围内领导公共治理和社会管理创新；第二，调整和规范党的中央与地方组织之间以及党的中央各种机关之间、党的地方组织的各类机关之间的各种横向与纵向关系，调整和规范党的组织与各种国家机关、社会团体之间的各种横向与纵向关系，并使这些关系法治化、规范化，逐步纳入到现代民主和法治的轨道；第三，保障和促进各级党的领导干部运用法治思维和法律手段治党治国理政。〔20〕 3.从“法”的功能来看，刘长秋指出，“党内法规作为一种特殊类型的法，也具有法的规范功能，如指引功能、预测功能、评价功能、教育功能以及强制功能等。同时，作为专门适用于党内的一种行为规范，党内法规还具有一定的社会功能，尤其是政治功能与社会示范功能。”〔21〕 （六）关于党内法规的历史发展阶段 学界主要有以下看法。一是“三阶段说”。李忠将党内法规的历史沿革划分为三个阶段：1921—1949年是萌芽形成阶段；1949—1978年是曲折发展阶段；1978年至今是全面发展阶段。全面发展阶段又分为三个阶段：1978—1989年是恢复发展时期；2002—2012年是全面推进时期；2012年至今是深入发展时期。〔22〕二是“四阶段说”。王振民认为党内法规的历史发展包括四个历史阶段：新中国成立前；新中国成立至十一届三中全会；十一届三中全会至中共十七大；十八大以来。〔23〕总之，学界一致认为，十八大以来的历史新时期，党内法规建设的力度空前加大。 （七）党内法规与相关概念的关系 学界对党内法规的相关概念进行了辨析和探讨，主要涉及以下几对概念：一是党内法规与党内制度；二是党内法规与党内政策；三是党内法规和党内文件；四是党内法规和党内规范性文件；五是党内法规与党的纪律；六是党内法规与党内法规制度体系；七是党内法规与国家法律。 1.党内法规与党内制度。王振民、施新州认为，制度与法规是两个交叉与重合的概念，制度的外延更广泛，任何法规都是党的制度的体现。党的制度是“中国共产党将反复证明正确的做法、经验、实践、习惯提升凝练为长期坚持的不可随意更改的稳定的规则和原则”，“党内法规都是党的某方面制度的规范化和进一步提升”。〔24〕李忠指出，“党内制度是规范党组织的工作、活动和党员行为的各种规章制度的总称，党内法规是其中一种表现形式。”〔25〕二者之间的区别主要表现在外延不同、制定机关不同、表现形式不同三个方面。〔26〕二者的联系是，它们都是管党治党的重要制度载体。 2.党内法规与党内政策。党内法规与党内政策的最大区别在于稳定性方面。王振民、施新州指出，“党的路线、方针、政策、意志和主张的表达需要一定的方式，通常用文件来表现和公布。公布的这些文件被实践证明是好的，且被党内外普遍接受，就自然成为党内法规或经国家立法程序转化为国家法律。”〔27〕“党的政策可以随时调整、更改，甚至可以因人而异，随着领导人的改变而改变。因此，被实践证明行之有效、被广大党员和人民群众广泛接受、拥护的好政策就要及时法规化、法律化，这样才能不因领导人的的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”〔28〕 3.党内法规与党内文件。王振民、施新州指出，“文件有广义、狭义之分。广义的文件包括法规，是党的各种公文的总称，狭义的文件是指党内法规之外的其他公文。”〔29〕李忠指出，二者的联系在于，二者都是党的机关实施领导、处理公务的具有特定效力和规范格式的文书。区别在于，制定主体不同、内容不同、形式不同、效力不同、稳定性不同。〔30〕 4.党内法规与党内规范性文件。党内法规与党内规范性文件的区别主要在于表现形式的不同。《中国共产党党内法规制定条例》（2012）指出，“党内法规的内容应当用条款形式表述，不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件。”这是中央首次在党的文件中提出“规范性文件”的概念。李忠指出，二者的联系是都是由党组织制定，用以规范党组织的工作、活动和党员行为的文件。区别在于，制定主体不同、名称不同、表述形式不同、审批程序不同、效力不同。〔31〕 5.党内法规与党内纪律。王振民指出，“党的纪律是党内法规的组成部分，其实就是党内的‘刑法’，是党的各种规范中最具基础性、最具刚性和约束力的部分，是对党员要求的底线”。党内法规和党内纪律的关系可以类比为法律和刑法的关系。笔者认为，党内法规与党的纪律是有交集但又不完全等同的两个概念（如图1-1）。二者的交集在于，党的组织、作风、反腐倡廉等方面的党内法规也属于党的纪律的范畴。党的纪律能否上升为党内法规，取决于这些纪律是否是全党共同遵守的具有根本性、长期性、稳定性的行为规范，体现在图中的C部分。二者的区别表现在：一方面，规范党的执政方式和执政活动、确立党的各级组织架构、确认党员权力和义务、调整党的机关工作等方面的党内法规，不属于党的纪律，如图中A部分。另一方面，有些党的纪律可以体现于党的决议、决定、意见、同志和领导同志的讲话中，并非所有的党的纪律都可以上升为党内法规，如图中的B部分。图1-1 6.党内法规与国家法律。关于党内法规与国家法律的关系，学界进行了大量探讨，主要有两种观点：一是认为二者是并存的关系，如罗许生认为，“党内法规和国家法律并存是中国法治体系之特色”；〔32〕二是认为二者是包含的关系，党内法规应纳入国家法律体系的范畴，如王春叶认为，党内法规具备了法律规范所具有的特征，应将其纳入国家法律体系，按照立法的要求对其制定行为进行规范和监督。〔33〕关于二者之间的逻辑关联，付子堂指出，“党内法规与国家法律之间主要呈现五种关系，即价值取向的一致性、规范对象的相融性、功能发挥的互补性、文化倡导的层级性、制度建设的衔接性”。〔34〕关于如何处理党内法规与国家法律的关系，学界一致认为，要建立二者之间的衔接和协调处理机制。〔35〕 二、十八大以来党内法规建设的背景研究 学界关于十八大以来党内法规建设背景的研究可以归纳为以下方面： （一）治理的视角：国家治理现代化和政党治理现代化 1.国家治理现代化的目标要求。罗许生指出，法治是中国共产党治国理政的基本方略，“党作为社会主义建设事业的领导者，如何适应国家治理体系和治理能力现代化的要求，实现党的领导与依法治国的协调统一关乎法治建设之成败”。〔36〕农云贵指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化，不仅仅应依靠作为‘硬法’的法律体系，还应激活包括党内法规、行会规约等‘软法’，形成互补共生的多元治理格局”。〔37〕 2.政党治理现代化的必然要求。肖金明指出，党内治理和国家治理都属于中国公共治理的范畴，二者在治理方式、治理工具、治理手段等方面有共通之处，“制度治理、法治治理已成为现代公共治理的基本特征，成为党和国家治理现代化的基本标志”。加强党内法治建设，可以为党内治理现代化确立方向、为党内治理民主化规划路径、为党内党外依法办事建立关联，实现党内法治和国家法治互相联动，实现党和国家治理现代化。〔38〕郭玮指出，“国家治理体系和治理能力现代化内在地包含党的执政能力现代化和执政方式现代化”，建立与完善党内法规制度体系是政党现代化的客观要求。〔39〕 （二）法治的视角：法治化建设的目标要求 1.推动中国社会法治化进程的要求。李军认为，“对于党内法规的研究不能只局限在党内，我们应该将党内法规放在一个更大的视阈中，即以党内法规的实践来推动中国社会的法治化进程”。〔40〕谢宇指出，党内法规的法治化是推动中国法治进程必不可少的部分。〔41〕 2.构建法治中国体系的需要。肖金明指出，法治体系的三条战线是国家法治、党内法治和社会法治，三者构成了法治中国建设的新格局。“构建完整而严谨的党内法治体系，对于全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党、全面实现党的治理现代化具有重大意义。”〔42〕 （三）全面依法治国法治体系的有机组成 全面依法治国要求依规治党。夏行指出，加强党内法规建设需要正确处理依法治党和依法治国的关系，正确处理党内法规和国家法律的关系，涉及二者的立法衔接问题、边界规范问题、协调配合问题。〔43〕农云贵指出，“依法治国必先依规治党，实现国家法治必先完善党内自治……在全面依法治国背景下，党内法规体系已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的中坚力量”。〔44〕在全面依法治国背景下，党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的有力补充，是法治政府建设的第二条进路，是实现法治社会的助推器。 （四）全面从严治党的治理依据 全面从严治党，从严必依法度。党内法规制度体系建设是全面从严治党的依据和保障。王金柱指出，全面依规管党治党是全面从严治党的集中体现。〔45〕金成波、张源指出，“依规治党是全面从严治党的根本途径，是党依法执政的重要前提，是党长期执政的客观需要”〔46〕 三、十八大以来党内法规建设的历程与内容的研究 （一）十八大以来党内法规建设的历程研究 李忠指出，十八大以来的党内法规建设的过程主要包括六大方面：第一，修改完善党章；第二，加强党内法规建设的顶层设计，构建党内法规制度体系；第三，推进党的领导和党的工作规范化；第四，加强组织制度建设，包括干部选任制度、从严管理干部制度和干部教育培训制度；第五，狠抓作风制度建设；第六，深化反腐倡廉制度建设，包括推进纪检体制改革、修订廉洁准则、修订纪律处分条例、修订巡视工作条例等方面。〔47〕 （二）十八大以来学界对具体党内法规的研究 1.对“党内根本大法”——党章的研究。十八大以来，新一届中央领导集体重视党章的重大作用。党章是最根本的党内法规，在党内法规制度体系中居于核心地位。具有最高规范地位和效力。白建民指出，“党章是党的根本大法和党的普遍行为规范，适用于全党范围和领域。加强以党章为核心的党内法规制度建设，就是要突出强调党章在整个党内法规体系中的核心地位，努力建设结构合理、程序严密、相互配套的党内法规制度体系，并与国家法律法规制度密切联系、协调配合。”〔48〕对党章的研究，既有微观研究，仅限于研究某一部党章；也有宏观研究，通过历届党章的变化反应党的执政规律的变化等等。 2.对新颁布的准则和条例的研究。一是对《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的解读，戴焰军指出，两项党内法规的颁布，“是实现全面从严治党常态化的重要步骤，是我党历史经验的必然传承，是解决我们党目前存在现实问题的必然要求，是保护干部的重要举措。两项党内法规具有高线和底线的统一、原则性和具体性的统一、制度建设的系统性要求、针对性和可操作性很强的特征。其中，《准则》的实质在自律，《条例》的实质在他律。贯彻两项党内法规的精神，需要正确理解其准确含义，坚持预防为主重在教育的方针，把执行纪律的责任落到实处，加强纪律执行中的群众监督”。〔49〕如石伟指出，“新的纪律处分条例应该被定位为一种类似于刑法的保障性原则，而不是一般意义上的党内法规”。〔50〕二是对《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例的解读》。如李斌雄指出，两部党内法规的制定和修订体现了唯物辩证法和政治生态系统论的理论逻辑，开创了在党内法规轨道上解决党内存在的突出矛盾和问题的新路径，对推进全面从严治党具有重大创新价值。〔51〕 （三）十八大以来党内法规建设取得的成绩 总体来看，十八大以来党内法规建设主要取得了以下成绩。第一，统筹机制不断完善，2012年《制定条例》和《规划纲要》的出台，对今后五年的党内法规建设提供了时间表和路线图，2015年8月，中央批准建立中央党内法规工作联席会议制度，标志着党内法规建设进入体系化阶段；第二，制定工作逐步规范，党内法规数量不断增多的同时，制定机关重视党内法规制定工作的科学性民主性，制定质量不断提高，一是制定过程更加民主，二是内容形式更加科学规范，三是审核程序更加规范；第三，执行力度不断加大，一是领导以身作则，二是地方出台配套规定，三是纪委加大监督力度，四是各地区和各部门党委（党组）开展宣传培训；第四，备案工作有序展开；第五，清理工作顺利完成；第六，工作体制不断健全；第七，理论研究初具成效，形成了一批有影响力的研究成果。〔52〕 其中，十八大以来党内法规建设的一个显著成绩是基本构建起了完整的党内法规体系。经过多年的发展，党内法规体系逐步健全完善，宋功德将目前形成的党内法规体系概括为“四个三”：一是体系架构包括三层，即以1部党章为根本，以2部准则和26个条例为主干，以约1800个规则、规定、办法、细则为分支的体系框架；二是规范位阶上分为三级，即140多件中央党规、约150件部委党规和1500多件地方党规；三是调整领域包括三块，约35%规范党的领导和执政活动，约45%规范党的自身建设活动，约20%规范党的机关运行保障活动；四是在规范形态上分为三类，少量规定党的组织机构设置的主体性规范、大部分规范党务活动的行为性规范、相当数量的规定责任追究及监督救济的保障性规范。〔53〕 四、十八大以来党内法规建设存在的问题研究 （一）从理论与实践的角度 叶笃初指出，党内法规建设面临两大问题，第一是科学问题，即党内法规的基本理论问题有待新的厘清；第二是实际问题，即法规滞后和法规执行不力的问题。并指出，党内法规的科学化是必由之路，倡议设立党内法规专门学科。〔54〕 （二）从党内法规制定与执行的角度 张晓燕指出，党内法规制度建设存在以下重点问题：一是党内法规制度供给短缺问题，二是不同等级的党内法规内容冲突的问题，三是党内法规执行的逻辑悖论问题。〔55〕 总体来看，十八大以来党内法规建设存在的问题主要包括八个方面：第一，思想认识存在分歧；第二，制定质量有待提高；第三，体系建设亟待健全；第四，备案工作有待改进；第五，执行力度仍需加大；第六，工作体制有待加强；第七，宣传教育不够普及；第八，理论研究比较薄弱。〔56〕 五、十八大以来党内法规建设的特点 王振民、施新州指出，十八大以来党内法规建设的特点体现在以下三个方面：第一，党内法规在制定、清理等方面日趋规范化，更具计划性；第二，党内法规制定水平提升，更具科学性；第三，党内法规更具可操作性，执行上更具刚性。〔57〕 姜明安指出，十八大以来党内法规建设主要有两大特点：第一，特别注重党内法规的系统化，构建党内法规制度体系；第二，特别注重突出重点，明确目标，即通过五年的工作，基本实现基础主干法规更加健全、实践亟需的党内法规及时出台、配套党内法规更加完备、各项党内法规之间协调统一。〔58〕 六、进一步推进党内法规建设的路径与对策研究 总体来看，深入推进党内法规工作，李忠指出要做好八个方面的工作：第一，推动树立党内法治意识；第二，不断提升党内法规制定质量；第三，建立健全党内法规制度体系；第四，完善党内法规实施机制；第五，强化党内法规的执行力；第六，完善党内法规工作机制；第七，加强党内法规宣传教育；第八，深化党内法规理论研究。〔59〕概览学界的主要观点，加强党内法规建设主要从以下几个方面入手：第一，在思想上要增强建设党内法规的自觉性。叶笃初指出，要制定好、执行好党内法规，要做到以下几个自觉：一是把党内法规建设提高到事关党的建设全局和自身建设全局的高度；二是自觉把党内法规同中国特色社会主义法律体系紧密联系起来；三是自觉把党内法规建设同党情、国情、民情相结合；四是自觉把党内法规建设作为党的建设伟大工程的组成部分，贯穿于党的思想、组织、作风建设和反腐倡廉建设之中。第二， 在原则方法上，要有科学的方法论指导。谢忠平指出，加强党内法规制度建设要遵循五个原则：即坚持正确方向、坚持问题导向、坚持法治思维、坚持从严治党方针、坚持科学统筹的方法。第三，在党内法规运行上，要保证法规运行环节的科学性。一是法规制定方面，要提高制定质量。操申斌指出，党内立法是一项系统工程，要提高党内立法科学化水平，构架和完善党内法规制定机制。〔60〕二是法规执行方面，要增强法规执行力。刘先春、叶茂全指出，文化在党内法规建设中发挥着重要作用，要构建和培育党内法规制度执行文化。〔61〕梁瑞英指出，提高党内法规执行力，增强法规制定的有效性是重要基础；牢固树立党规党纪意识是基本前提；党员干部做表率是关键因素；健全党内法规运行机制是重要保障。〔62〕三是法规监督方面，莫纪宏指出，要建立和完善党内法规监督机制，以保证党内法规符合党章与国家宪法和法律的一致。〔63〕第四，从国家法律体系来看，要促进党内法规与国家法律的协调。韩强指出，要协调好二者之间的关系，一要进行科学的顶层设计，二要明确处理的基本关系，三要建立立法的协调机制，四要构建执纪执法的联动机制。〔64〕第五，从文化建设角度来看，要发挥文化在党内法规建设中的作用。张东明指出，“党内法规文化是党内法规制度的内化成果，培育党内法规文化，有助于促使全体党员干部将党内法规的硬性要求转化为自身的自觉行动”。〔65〕第六，从世界政治来看，要借鉴国外政党党内法规建设的经验。施新州指出，国外政党党内法规对我们的启示体现在四个方面：一是完善党内法规与国家法律的衔接，通过法治优化政党在国家治理中的功能；二是通过党内法规建设提升依法治党的能力和水平；三是分步骤分层次地制定党内民主制度和规范，主动实现组织变革以提升基层党组织的适应性；四是引入现代管理技术并制定管理细则，提升党内管理效率。〔66〕王振民、施新州指出，国外党内法规对我国的借鉴与启示包括三个方面：第一，加强党内法规建设，完善政党内部管理制度；第二，分步骤分层次地制定党内民主制度和规范，提升党组织的适应性；第三，引入现代管理技术并制定管理细则，提高党内管理效率。第七，从发展趋势来看，要促进党内法规的体系化建设。杨云成、张希贤指出，构建党内法规体系包括评估、清理和建設三项基本任务。〔67〕肖金明指出，构建党内法规体系的内容包括三个方面：一是党内立法（规）和法规体系；二是党内执法（规）和法规实施体系；三是全党守法（规）和法治观念体系。〔68〕 七、十八大以来党内法规建设研究现状的述评 （一）十八大以来党内法规建设研究的特点 总体来看，十八大以来的党内法规建设研究的力度加大，研究内容逐渐拓宽，研究视角呈现多元性，研究深度不断拓展，主要表现在以下方面： 第一，研究内容不断拓展。一是党内法规的基本理论问题的研究力度加大，学者们越来越注重从法理学角度进行研究，内容涉及党内法规的概念、性质、位阶、功能、分类等问题；二是党内法规的运行程序和机制方面的研究增多，涉及党内法规的制定、清理、备案审查、执行、监督等内容；三是关于党内法规制度体系建设的研究增多，包括党内法规制度体系的建构、党内法规体系与国家法律体系的协调和衔接等问题。 第二，研究深度不断加强。一是学理性不断增强，学者越来越注重运用法理学的基本原理对党内法规的基本理论问题进行分析，而且把党内法规建设放在政治学和政党政治的理论框架下进行研究，分析党内法规制度体系的建构；二是学术视野不断拓展，学界对党内法规的研究不仅限于中国的政治语境中，即在全面依法治国、全面从严治党的背景下进行分析，而且注重同国外政党的党内法规建设进行对比研究和经验借鉴。 第三，研究视角逐渐多样化。一是法理学的视角，主要研究党内法规的基本理论问题，包括党内法规的概念、要素、特征、功能、位阶等等；〔69〕二是中共党史的视角，主要研究党内法规的历史沿革，包括在不同历史时期党内法规的制定、修改及发挥的作用等；〔70〕三是执政党建设的视角，主要研究党内法规制度体系建设问题，涉及建设的重难点、建设的路径等；〔71〕四是政治学的视角，主要研究党内法规的内在规律性及其价值功能，包括从不同的视角看党内法规的变化等。〔72〕五是运用学科交叉的方法进行的研究，如运用法理学和政治学、〔73〕法理学和执政党建设〔74〕等。但总体来看，学界运用学科交叉方法进行的研究相对较少。 （二）十八大以来党内法规建设研究存在的不足与未来发展方向 十八大以来党内法规建设研究存在的不足主要体现在以下方面： 第一，从研究内容来看，已有研究成果多集中于党内法规的基本理论问题，对党内法规建设的背景和具体调整的研究相对较少，缺乏系统性。在党内法规已作为依法治国的重要组成部分的前提下，学界对有些问题的研究明显不够，如在中国政治语境中党内法规的内涵与属性、党内法规建设对于依法治国的重要意义和价值、在依法治国的框架下党内法规体系结构如何建构、党内法规如何进一步规范化等问题，理论界并没有很好地解释清楚。 第二，从研究方法来看，一是解释性研究较为突出，建构性的研究相对较弱，学者多在做合理性、合法性的论证，缺乏从理论基础和框架上去做建构性的研究，没有很好地构建起中国政治语境中党内法规建设的理论框架；二是规范性研究较多，而实证性研究相对较弱，比如系统梳理党内法规条文，对比具体条文的规定，做词频分析、比较分析相对较少，而且缺乏对某一具体的党内法规进行个案分析和实际执行情况的分析。 第三，从研究视野来看，从横向来看，已有研究成果主要关注党内法规的法的属性，而从宏观的视野研究其政治属性、研究其政治属性与法的属性的统一等方面较为欠缺。特别是把党内法规建设放在当代中国政治发展的视域中、放在国家治理现代化的视域中、放在依法治国的视域中、放在政党治理的视域中的研究相对较少。从纵向来看，将党内法规建设放在马克思主义政党历史发展的长征程中的研究显得不足。 针对十八大以来党内法规建设研究存在的不足，需要在以下几方面加大研究力度： 第一，在研究内容上，一要在深刻理解中国共产党在中国政治结构中的领导和核心地位的前提下加大对党内法规的性质与作用、党内法规相对于国家法的特殊性的研究；二要在全面依法治国的制度框架下加大对党内法规体系构建问题的研究，加大对党内法规的体系结构，包括党内法规的位阶结构、内容结构等的研究，加大对党内法规的规范化问题的研究，特别是制定规则、解释规则、执行规则等问题的研究；三要加大对党内法规建设的背景和具体调整过程的研究，构建起十八大以来党内法规建设的宏观框架，展现党内法规建设的总体现状。 第二，在研究方法上，一要加强建构性研究，立足于中国的实际，建构起宏观的解释框架和解释话语，把党内法规建设的相关基础理论研究清楚，从而为在依法治国的总体框架下推进党内法规建设提供理论支撑；二要加强实证研究，要运用词频分析、数据分析等多种方法加强对党内法规条文的对比分析研究，展现党内法规的发展现状，要加强个案研究，总结地方党内法规的经验，为党内法规的进一步完善和实施提供事实和经验支撑，推动党内法规建设落地生根；三要运用学科交叉的方法，综合运用法学、政治学、社会学、历史学、心理学等方法，避免仅限于党史党建领域的一般探讨和对法规条文的简单解读。 第三，在研究视野上，一要拓宽历史视野，将党内法规的建设研究放在马克思主义政党发展史的历史长河中，分析党内法规的性质特点、发挥的作用、历史演变等，在此基础上分析中国共产党党内法规的独特性；二要立足中国实际，将党内法规的研究放在当代中国政治发展的视域中，放在国家治理现代化、全面依法治国、政党治理的视域中进行研究；三要运用世界眼光，加强与世界政党党内法规的对比研究，借鉴世界政党党内法规建设的先进经验，结合中国共产党执政和建设的实践，构建起符合中国实际的党内法规建设的理论框架。

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【责任编辑：石本惠】党政研究20175

作者：王建国 王昭

第五篇：军队财务法规建设的理性分析

[摘要]随着我国社会主义市场经济迅速发展和各项改革的不断深入，军队财务工作也随之出现了许多新问题，现行的财务法规已明显暴露出其滞后性，造成了财务管理违规操作现象严重，给军队和国家造成了一定的损失。因此，有必要对其加以创新，以逐步改善体制上的缺陷，从而达到完善军队财务法规制度体系的目的。就军队财务法规体系的健全与完善以及如何适应新形势的发展要求展开论述。

[关键词]军队；财务法规；健全机制

一、新时期军队财务法规建设的主要内容

市场经济的发展为军队财务法规建设提供了复杂的外部环境和广阔的空间，财务法规建设在整个军队财务建设中的地位越来越突出。财务法规建设主要包括四个方面的内容：

1.建立、完善军队财务法规体系。要根据军队财务建设的特点和需要，建立起一个结构比较完整、门类比较齐全、层次分明、内容协调、规范严谨，能满足新时期军队财务建设需要的财务法规体系，使军队财务活动时时刻刻处在法规的监督制约下，促使各级各部门依法理财，树立严格按财务法规办事的思想观念。

2.建立科学严格的执法机制，强化执法职能。各级各部门能够严格执法，有赖于建立科学严格的执法机制。只有确保执法者独立执法、认真执法、正确执法，才能确保军队财务管理者坚决执行财务法规，敢于同一切违反财务法规行为作坚决斗争。

3.完善监督机制，加大监督力度。要建立起严密的科学合理的监督机制，形成行政监督与业务监督相结合、纪律监督与法律监督相结合、群众监督与舆论监督相结合的监督网络。建立事前监督、事中监督、事后监督，定期监督和不定期监督，一般监督和专门监督密切配合的军队财务全程监督体系。

4.加强对执法结果的考核分析。通过考核分析，一方面发现立法与执法工作中存在的问题，总结经验教训，从而为改进和加强法规建设创造条件：另一方面改善法规的宣传教育工作，进一步创造军队财务管理的法制环境，促使人人学法、知法、守法。

二、现行军队财务法规体系存在的问题

(一)立法方面

1.法规体系内容不健全。目前，军队财务管理方面的许多制度、规定需要补充、完善，有些在新的条件下较为重要的法规、条例仍未出台。这样就使得有些问题无处理依据，有些问题处理依据模糊不清，有些问题是凭行政命令而不是依据法律法规来处理。未来高技术局部战争是建立在新的价值观念上的，这种价值观念要求军队各单元从义务本位回到权利本位，强调权力制衡与价值公平，尤其是后勤财务保障方面，权利坐标的确定是战时后勤体系高效运作的前提。而这些要求正是法规体系建设要求的内容。如果不健全军队财务法规体系，在战时条件下没有相应的财务法规来规范，仅仅依靠临时协调，不仅交易成本过大，而且收效甚微，严重会影响军事战术，军事战役乃至军事战略目标的实现，保障有力也就无从谈起。

2.法规之间结构不合理。除了中央军委和总后勤部这两级制定的规章制度具有全军统一性外，其余制定的规定、办法都是局部的。另外，部分立法机关在制定各项财务法规时仅仅从本部门的情况出发，部门之间缺乏必要的联系和协调，导致制定的规章在部分内容上存在矛盾和冲突。比如我军的装备财务管理原则中，提出了财务归口，是指凡涉及到装备财务工作的事项都由装备部门审定后办理。

(二)执法方面

1.法制观念淡薄，缺乏依法理财意识。计划经济年代行政权力至高无上的惯性还很强，权大于法的观念还没有完全消除，在一部分同志的思想意识中权的位置仍然高于法，在行业上从权而不遵法的现象还很普遍。如有的单位预算控制不严，随意开口子，越级申请审批经费，造成经费开支失控，甚至引发一些经济问题；有的机关部门不按规定下拨经费，造成有的部队超支严重，而上级主管部门“家底”却逐年增加。部分单位出现的腐败现象，大都是从违反财务法规开始的。有些违法违规情况之所以发生，究其原因，还是部分人头脑中权高于法的意识在作祟。

2.宣传力度不够。现行的财务法规是按保密程序颁发的，这有利于保密工作。但是文件的传达就有一定的局限性，其结果往往是文件在各级领导层传阅，有的财务人员很难及时看到文件，广大官兵对财务法规更是知之甚少。

三、现行军队财务法规体系问题存在的原因分析

1.我军特殊的军情作用。我军历来重视思想政治教育，以至忽视法制教育。政治教育是我军的优良传统和政治优势，还要继续坚持。政治教育固然重要，但也不可能代替法治教育。因为根据前面对健全与完善军队财务法规体系必要性的分析，可以看出法治的优越性和必然不可替代性。现在，我军财务法规体系不健全不完善更应突出强调法治的重要性。

2.依法治国的方略刚确立，全国依法施管的大背景、大氛围尚未形成。本来军队就落后于全国法治的形势，这样一来更加大了依法理财的难度。另一个方面，毕竟有依法治国的方略的确立，也是军队依法理财的良好时机，军队财务可以依托全国形势有针对性的在军内加强对依法理财的宣传教育，将这种劣势变为优势。

3.立法组织工作不太完备。立法组织工作不太完备体现如下：一是机构设置不健全。迄今为止，军队还没有一个专门的立法机构或法治组织机构；二是思想认识不统一。不仅一般的普通官兵对依法理财，对健全完善军队财务法规体系的意义认识不清，就连部分领导也未引起足够的重视，导致对法治的组织工作很不到位，依法理财落不到实处也就找到了组织上的理由；三是人才培养不全面。对于法治工作而言，从人才培养的类型来看，人才培养既包括执法、守法人才的培养，也包括立法人才的培养。现在的情况是两方面都欠缺。首先说执法、守法人才的培养，显然这方面的工作是做得不好的，不然也不会有这么多违法乱纪的行为发生。再说立法人才的培养，真正具有宽广眼界和长远目光及深邃思想的既懂财务专业又精通立法工作的复合型高素质人才并不多：从人才培养的内容要求来看，培养的财务人员应是既知法、懂法，又自觉护法、执法还有依法理财的办法及落实法规的正义感和浩然正气。培养的立法人才的素质要求在上面也讲明，在此不再赘述：四是理论研究不够深入。现在的法规建设方面的文章大多泛泛而谈，缺少真知灼见，没有深入研究一些基础理论问题。同时，对需要及时立法的一些财务改革的立法工作研究不多，要么失之空洞，要么失之就事论事，上不了层次。理论往往是实践的先导，加强理论研究可以预知未来，总结经验教训，启迪来者，少走弯路。

四、建立完善军队财务法规体系的基本设想

为更好的指导今后的财务法规工作，根据以上对军队财务法规体系健全与完善中存在的问题及原因的分析，结合新形势下军队财务法规体系发展的趋势与要求，下面在总结提炼的基础上，对军队财务法规体系的健全与完善提出自己的思考。

1.抓紧制定军队财务基本法律，增强法规的完整性。军队财务法律是由国家制定和颁布，对军队财务全局性工作进行规

范的法律制度。一是制定《军事拨款法》。以国家立法的形式，对军费的规模与结构作出规定，建立合理适度的军费增长机制，改变目前的“讨价还价”状况，促进国防和军队建设与国家经济建设相协调发展，为调整国家财政与军事经济关系提供基本依据。军队财务法律是由国家制定和颁布，对军队财务全局性工作进行规范的法律制度。二是制定《军人待遇法》。以保护军人合法利益为出发点，以提高军队战斗力为目标，结合国情、军情，协调军人与国家公务员的待遇关系，明确军人在社会政治、经济生活中的地位，建立体现军人劳动特色的、补偿和激励相结合的、相对独立的军人待遇制度，确保军队人才引得来、留得住。三是制定《军人保险法》。明确军人保险的法律地位、适用范围、政府的责任、基本险种、基金筹集与管理、保险水平、保险模式、军地保险制度衔接以及与其他相关保障制度的法律关系等。这项法规已纳入全国人大的“立法计划”，现进入立法论证和法律起草阶段，应尽快出台。

2.立法要伴随改革进行，增强法规的同步性。联勤体制刚刚运行，社会化保障正在启动，预算体制办法改革在深入探索，军人保险正逐步完善，军队采购制度的改革，国民经济动员体系正在加紧建设，这一系列的改革涉及到各利益主体职责，权限和利益关系的调整，要保证财务改革的顺利实现，需要制定一批新的法律、法规和规章来规范和约束。军队财务立法要伴随财务改革进行，增强法规同步性。军队建设的实践证明，法律手段的推动和促进作用，是各项改革得以顺利开展的必要条件。同时，法规建设也巩固了改革成果，将改革进一步引向深入。

3.突出立法依据，增强法规的科学性。法律法规是以强制手段的形式出现来规范人们行为的，但法律法规不是蛮恨无理的强制要求。相反，法律法规应是有理有据的条文约束，即任何科学的法规其法规条文都是建立在一定的立法依据上的，具有一定的道理可以解释其法规条文的合理性，这种道理是被公认的准则，被人们所普遍理解和接受。只有具有充分立法依据的法律才能更令人信服，从而能增强人们自觉遵纪守法的积极性，也才能尽可能减少一些合理不合法的尴尬局面发生。因为从心理学的角度出发，人们总是希望自己的行为是可以解释的，人们对于没有理由，或者还没找到理由的行为是缺乏信心的。这就是说，人们在遵守法律法规时，也会首先考虑的是我这样做有没有理由，然后考虑的才是法律法规的严肃性、强制性。尽管事实上人们从结果上往往屈就于权威的力量，但仍难以消除本能的或者说是潜意识里对这种专制的厌恶之情，还因此而很可能引发人们的逆反心理，把人们的行为引入歧途。相反，对于科学的具有立法依据的法律法规，人们先在心里上接受了，再考虑到遵纪守法是我们每个公民义不容辞的职责，遵守法律法规也就顺理成章，水到渠成了，从而大大减少了执法的阻力。

4.增加处罚措施，增强法规的严肃性。目前，军队财务管理中存在的有令不行，有禁不止的问题，根源在于法规缺少处罚条例，违纪就根本没有惩罚措施，加大执法力度是落实财务法规的根本举措，否则，法规的严肃性，权威性就无从体现。因此，必须在所制定的法规条款后加以处罚措施，从正反两方面加以引导。增加处罚措施，就从客观上增加了激励监督机制。

5.搞好人才培养和强化财务人员法律素养。培养途径有两条，一是抓好院校培训，组织财务学员系统学习国家和军队的财经法规，及时掌握财经法规的基本内容为走上财务工作岗位打下良好的基础。二是抓好在职培训，根据财经法规更新变化情况，不定期地对财务人员进行短期培训，以适应新的形势和要求，提高会管、善管、敢管的能力，财务人员是执法主体，只有高素质财务人员才能创造性地将财务法规创造性的落到实处。

参考文献

[1]苗杰，王斌，杨卫，浅谈军队财务法制建设[J]，军事经济研究，2006(3)

[2]杨峰，莫亚平，刘如山，加强军队财务法制化建设之我见[J]，军事经济研究，2006(8)

[3]祝刚泉，刘小脆，加强军队财务法制建设之我见[J]，法制与社会，2007(3)

[4]宁博，罗卫，张兵，基于战斗力标准的军队财务法律体系定位[J]，军事经济研究，2007(6)

作者：宋红雨