建设工程财政审计（精选8篇）
第二条 各级审计机关对民生工程财政资金的审计适用本办法。
第三条 本办法所称的民生工程是指在一定阶段内，为扩大政府服务面，全面提高人民生活水平，促进和谐铜川建设而实施的教育工程、就业再就业工程、社会保障工程、住房保障工程、基础设施建设工程、公共文化卫生体育设施建设工程、社区服务体系建设工程、环境污染治理工程、采煤沉陷区综合治理和棚户区改造工程、城乡居民增收工程十大工程。
第四条 本办法所称民生工程财政资金是指各级财政部门安排用于民生工程的资金，包括预算内资金、专户资金、政府性基金等。民生资金按其用途分为基本建设类项目资金和补助类项目资金两大类。
第五条 本办法所称民生工程财政资金审计，是指全市各级审计机关依法对民生工程财政资金的筹集、管理、分配、使用以及所产生的效益情况进行审计监督，确保资金规范、安全、有效使用。
第六条 对民生工程财政资金审计的主要内容：
（一）项目预算是否按要求列入财政预算。
（二）各部门、各单位是否按规定将项目资金拨付到位，有无拖欠、延压资金现象。
（三）项目资金是否按资金计划投入，有无资金落实不到位或假配套问题。
（四）对应纳入专户管理的项目资金是否实行专户管理、专账核算、规范使用。
（五）项目资金是否实行国库集中支付或按规定方式支付，是否按进度核拨工程建设资金，有无挤占、截留、挪用资金问题。
（六）各项财政补助是否按政策补助到受补对象，有无虚报冒领、骗取套取、截留、贪污、挪用财政资金问题，对个人的补助是否以“一卡通”或“一折通”的形式直接发放到补助对象。
（七）项目设计、施工、设备采购等是否依照《中华人民共和国招标投标法》的规定实行招标，对应纳入政府采购范围的项目，是否按照政府采购程序采购，项目实施过程是否严格执行项目法人制，招投标制，工程监理制和施工合同制。
（八）民生工程的基础设施和能力建设项目是否达到设计功能或取得预期效果。
（九）其他需要审计的事项。
第七条 审计机关对民生资金实行全过程跟踪审计。
第八条 各级财政、计划、规划、建设等相关管理部门以及各民生工程资金使用单位要积极配合审计工作，并提供审计所需资料。
第九条 对各部门、各单位违反本办法规定，拒绝或者阻碍审计机关监督检查的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告，拒不改正的，依法追究责任。
第十条 对各部门、各单位在民生资金管理使用过程中违反有关规定的行为，由审计机关依照《审计法》、《审计法实施条例》、《政府采购法》、《招投标法》、《国家重点建设项目管理办法》等有关法律、法规、规章作出审计决定，进行处理处罚，重大问题向同级政府提出处理建议。
第十一条 对相关工作人员在资金管理使用中出现违法行为的，审计机关按《财政违法行为处罚处分条例》和《审计法实施条例》等有关规定进行处理处罚，审计机关有权移送有关部门，追究其行政责任。
第十二条 审计机关对民生资金进行审计监督，应当有利于促进铜川市民生资金投入政策的落实，促进有关部门和单位加强民生资金管理，提高资金使用效益，促进民生工程持续、稳定、协调发展。
第十三条 审计机关工作人员在实施审计中，应坚持依法审计，实事求是，客观公正，对在执行职务中知悉的财政秘密，负有保密的义务。
第十四条 本办法自2009年7月1日起施行。
第二十条 对政府投资项目建设程序审计时，主要审查项目是否按法定的建设程序进行；项目的审批文件，包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计、环境影响报告、土地征用、开工报告等文件是否齐全、真实、合法。
第二十一条 对政府投资项目概（预）算编制及执行情况审计时，主要审查概（预）算编制依据是否合规；内容是否完整、真实；项目建设是否按批准的初步设计进行，有无概算外项目和提高建设标准，扩大建设规模的问题；概算调整、影响项目建设规模的单项工程投资调整和建设内容重大变更，是否按规定程序报批。
第二十二条 对政府投资项目征地拆迁审计时，检查是否存在违法用地、超范围征地拆迁、擅自改变补偿标准，截留、侵占、挪用征地拆迁资金等方面问题。
第二十三条 对政府投资项目招标投标审计时，审计机关派出审计组应全过程参加项目招投标工作，审查项目勘察、设计、施工、监理、材料设备采购及咨询服务等方面的招标文件和招标投标程序是否合法、合规，招标投标管理工作是否规范，对项目招投标文件的标底（栏标价）或工程量清单进行复核，发现问题及时与招标人沟通，并要求其予以修正。
第二十四条 对政府投资项目合同审计时，主要审查项目合同是否符合法律、法规的规定，与招标文件、投标承诺和评标结果是否一致；合同文件内容是否准确完整，签订程序是否合法；在项目实施过程中，有关单位是否严格履行合同，有无违法分包、转包现象，有无因履行合同不当造成损失浪费、质量隐患问题；各类签证、纪要和补充协议是否存在与中标合同实质性内容不一致等问题。
第二十五条 对建设单位内部控制制度设置和落实情况审计时，主要审查建设单位是否按国家有关规定和本单位实际情况建立健全相关的内控制度，责任是否明确，是否有效执行。
第二十六条 对建设资金筹集与使用情况审计时，主要审查建设资金（含项目资本金，下同）是否落实，是否按投资计划及时到位，能否满足项目建设进度需要；建设资金使用是否合规，有无滞留、转移、侵占、挪用建设资金等问题；建设资金是否和经营性资金严格区别核算。
第二十七条 对政府投资项目会计核算情况审计时，主要审查是否按规定设置会计机构，配备会计人员，职责分工是否明确；是否按照概算口径及有关制度规定对有关会计事项办理会计手续，进行会计核算；财务报表是否真实、合法、完整。
第二十八条 对政府投资项目材料、设备采购及管理情况审计时，主要审查材料、设备等物资是否按设计要求进行采购，有无盲目采购行为；采购程序是否合规，验收、保管和领用等手续是否健全、有效，账实是否相符等。
第二十九条 对政府投资项目工程结算审计时，主要审查工程价款结算是否符合国家有关规定和合同约定，有无高估冒算、虚报冒领工程款等问题；设计变更、施工现场签证是否合规、及时、完整和真实；工程价款结算手续是否完善，有无超付或欠付工程款等问题。
第三十条 对政府投资项目相关税费审计时，主要审查相关税费是否按规定计提，是否及时、准确缴纳，减、免、缓缴的手续是否完善，是否符合有关规定等。
第三十一条 对政府投资项目竣工决算审计时，主要审查竣工决算报表和交付使用资产是否真实、合法、完整；移交手续是否齐全、合规；未完工程是否真实、合法；结余资金是否按规定进行处理等。
第三十二条 对政府投资项目环境保护情况审计时，关注项目节能减排或降耗措施是否到位，项目是否存在重大资源生态破坏或毁损等问题。
第三十三条 对政府投资项目效益评价时，评价建设资金的使用效果和合理利用程度；内部控制制度是否达到预期效果等。
第三十四条 法律、法规、规章规定需要审计监督的其他事项。
关键词：公共财政,审计,财政审计,财政审计大格局
一、构建国家财政审计大格局是公共财政体系框架下财政审计发展的必然要求
(一) 构建国家财政审计大格局是提高审计效率的必然要求
提高国家审计机关的运行效率、控制行政成本, 是深入学习实践科学发展观、深化行政管理体制改革、建设廉洁高效政府的要求。而效率的提升, 至少体现为二个方面, 一是以相同的资源 (包括人、财、物、时间等) , 做了更多的工作, 可以称之为有效;二是做相同的工作, 耗费更少的资源, 可以称之为节约。加强管理, 降低行政运行成本, 如通过预算约束、严格项目预算编制执行等方式控制经费支出;采取专家经验交流、提高计算机信息化运用水平等方式, 提高审计的手段和方法等。从组织管理学的发展和历史沿革来看, 整合组织资源, 优化组织形式, 增加沟通, 提高整体的产出水平, 是组织发展到一定阶段的必然要求。由此可见, 整合审计资源、创新机制、构建国家财政审计大格局, 不仅是深入学习和实践科学发展观的成果、是深化行政体制改革的需要, 也是审计免疫系统理论的进一步丰富和发展。
(二) 构建国家财政审计大格局是适应公共财政体系建设与发展的必然要求
公共财政的定义可以概括为:以国家为主体, 通过政府的收支活动, 集中一部分社会资源, 用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。它由以税收收入为主体的财政收入体系, 和以公共支出为主体的财政支出体系所构成。财政支出主要提供公共服务, 弥补市场缺陷, 发挥宏观调控作用。根据我国政府在社会主义市场经济条件下的职能和国家财力水平, 合理界定支出范围。
为适应公共财政的要求, 财政审计的内容、重点也要进行调整, 同时, 发挥自身作用进一步促进财政职能的转变, 力求做到审计覆盖面和审计内容完整、审计方式和结果规范。由此, 要求财政审计转变审计方式, 整合资源, 将全部政府资金纳入到财政审计之中, 包括一般财政收支、专项财政收支、全部债务收支、转移支付资金、基金收支、国有资本经营收支、非税资金收支等。
二、公共财政体系与财政审计大格局的关系
(一) 财政审计大格局下审计目标的转变
公共财政体系, 从财政满足社会公共需求这一本质特征出发, 可以简单概括为:以国家为主体, 通过政府的收支活动, 集中一部分社会资源, 用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。它由以税收收入为主体的财政收入体系, 和以公共支出为主体的财政支出体系所构成, 财政支出主要提供公共服务, 弥补市场缺陷, 发挥宏观调控作用, 合理界定支出范围。
(二) 财政审计大格局在审计实施的方式和方法上的转变
财政审计是国家审计永恒的主题。长期以来, 审计业务是根据审计对象和资金的使用方向来划分的。以审计署业务司局、各审计厅局处室而论, 除了金融和企业外, 从资金来源看, 均为财政资金, 也都应该属于财政审计的范畴。在审计工作和实践上, 以往的审计工作开展和组织过程中, 往往存在审计范围交叉重复、审计力量分散、审计信息不共享等问题。这些情况, 既影响了审计的效率, 也给被审计单位造成了很大的困扰。比如, 不同的审计组, 在审计不同的资金时, 往往可能遇到审计通知书下达给同一单位的情况。同样, 不同的审计机关在审计时也会遇到这种情况。如, 财政收支审计调查项目往往安排在上半年。而同期, 也是同级审的预算执行审计的时间, 往往存在两组审计人员互相等同一资料的情况。因为审计组隶属不同部门, 审计信息也很难共享, 有时甚至还存在对同一问题定性、审视角度互相矛盾的情况, 审计成果也很难得到提升和有效利用, 也不利于被审计单位执行和整改。财政审计大格局在审计实施的方式和方法上的转变主要有以下几点:一是项目计划上的转变。二是审计组织方式上的转变。三是加强对审计信息的共享和整体分析综合。
(三) 财政审计大格局对公共财政体系建立和完善的建设性作用
由于财政审计大格局在审计目标、项目计划、审计规模、组织形式等各方面的变化, 使其可以在整体上客观评价宏观经济政策落实和财政运行的总体情况, 综合反映中央和部门等各级预算管理中存在的问题, 并从体制、机制、制度层面提出改进中央预算管理的建议, 促进完善公共财政体系。有利于促进国家财政向公共财政职能的转变。审计是国家民主与法律的工具, 其最本质的职能就是监督国家分配财政资金, 使用财政资金并将审计结果向社会公告。财政审计大格局, 从对财政收入的审计监督来看, 审计覆盖面和审计内容完整, 涵盖了税、费等全部的财政收入;从对财政支出的审计监督来看, 涵盖综合财政预算编制、部门预算执行情况以及财政政策的制定与实施情况、转移支付、重大专项支出以及财政部门的预算组织与管理工作等方面的工作。这有利于从总体上评价各级政府财权、事权的匹配情况, 分析在现有财政规模和体制下, 财政资金管理体制是否有效, 财政决策过程中的公共选择是否透明, 财政支出投向、公共产品的提供是否合理。
三、进一步完善财政审计大格局的对策和建议
(一) 保持审计项目计划与审计组织实施的连贯性和持续性保持审计项目计划与审计组织实施的连贯性和持续性, 有
助于财政一体化大格局审计在规范财政管理、促进财政职能转变、推进公共财政体系建设等方面有效发挥的财政审计建设性作用。在审计项目实施上, 实行计划项目跨年度滚动安排, 并做到统一组织实施、统一计划方案、统一质量要求、统一定性处理, 最大限度地发挥预算执行审计的整体效应。坚持审计队伍和审计对象的相对稳定, 坚持按照“全面审计, 突出重点”的要求, 扩大预算执行部门的审计覆盖面, 审计工作围绕实施财政政策和维护社会稳定的需要, 并注意每年的审计重点和审计目标之间相结合, 并注意内容安排、时间要求的协调统一。
(二) 借鉴管理学和组织行为学的成果, 加强审计项目的组织和管理
虽然国家审计作为公共行政部门, 其项目的组织和管理与企业或投资的项目组织管理并不相同, 但也有部分相同的特性。在审计项目中引入和借鉴管理学和组织行为学的新观念、新模式, 推动审计项目管理的创新和管理方式的转变, 有利于审计项目更好的组织和开展。由于财政大格局审计与以往审计项目相比, 具有综合性强、规模大、范围广等特点, 因此, 结合国家审计的特点和经验, 借鉴管理学和组织行为学的管理经验, 按照项目的客观规律, 科学严密地组织、协调、处理好各种矛盾, 做到细致周全, 有条不紊, 人尽其才, 物尽其用, 有助于作好项目实施前的各项准备工作。
(三) 进一步加强对审计人员的培训, 统一思想, 提高业务水平和大局观
在财政大格局审计模式下, 审计的内容和范围要远远超过真实性合法性审计, 工作量大, 涉及专业知识多。因此, 应定期加强培训, 使审计人员除了具有传统财务审计所要求胜任的能力外, 还要求能够深刻地理解政府经济工作, 拓宽审计视野, 增强宏观意识和大局意识, 从偏重于微观层面向更多地关注宏观管理转变。增强普通审计人员针对审计中发现的带普遍性、苗头性和倾向性问题, 从经济社会发展的总体上反映情况、研究问题、提出对策, 从体制、机制、制度和管理层面进行分析研究。
(四) 结合财政管理和职能变化, 适当调整审计的内容和重点范围
财政一体化大格局审计, 还应结合公共财政的职能转变, 不断调整, 审计的内容和重点。一是以财政制度改革, 深化预算执行审计为目标, 对财政部门进行审计, 要重点检查和揭露预算执行中存在的不真实、不合法和不规范的问题, 促进细化预算和规范管理。二是要加强对地方财政的审计调查, 关注地方政府、财税部门执行国家既定的大政方针、财政经济政策的情况, 突出对地方政府执行国家财政经济政策情况的审计。保证地方财政在履行公共财政资源配置、调节收入分配和稳定经济这三大职能时, 认真贯彻执行国家的财政方针、政策情况, 正确处理地方利益与国家利益的关系、局部利益与全局利益的关系, 保证国家统一政令的畅通等情况的审计调查。三是结合宏观经济政策和国家方针, 积极开展审计调查研究, 将政府和人大关心的热点问题、社会关注的焦点问题、财政支出管理中存在的影响宏观经济运行的突出问题作为审计调查的重要内容, 为国家的宏观调控服务。
参考文献
一、财政改革的重点和走势分析
(一)财政改革的重点和瓶颈障碍
1、税制改革。我国的税收制度从建国至今大致经历了统一全国税收，建立新税制；改革工商税制和统一全国农业税；以分成制为特征的行政性分权的税制改革；以分税制为特征的经济性分权的税制改革等四个阶段。1994年实施的税制改革使得我国的税收形势日益好转，取得了有目共睹的成绩。但在实施过程中，出现了适用于我国的核定地方财政收入与支出量的标准法和因素法很不完善，给完整地按照标准的分税制模式构造的体制带来诸多困难，制度设计存在缺陷，地方政府财权与事权的不匹配等问题。
2、预算编制改革。预算编制改革重点是推行部门预算制度，建立基本支出和项目支出指标体系，并实行综合财政预算和零基预算。近几年取得的成效表现在：预算编制时间大为提前；预算覆盖范围更加广泛；预算编制方式更加科学合理；预算的完整性大大增强。通过预算编制改革，初步规范了预算编制的程序、方法和内容，一定程度增强了预算的刚性，提高了预算分配的透明度，推动了公共财政框架建立的进程。由于体制磨擦和利益冲突，在预算编制改革的实施过程中，存在预算收支决策分权不彻底和预算监督集权流于形式；缺乏合理的预算编制的依据和定额标准，随意调整预算；预算执行绩效评价工作缺乏系统性研究，信息传导机制不流畅、不健全；预算的软约束，主要体现在预算的弹性大、控制力弱，导致隐瞒收入、私设账外账和财政支出效率不高等问题。
3、国库集中收付政策改革。国库集中收付是预算管理改革的重要配套措施，对强化预算约束，提高资金使用效益改进国库管理具有重要意义。目前正在实行和推行过程中，财政国库集中收付所面临的问题是：预算编制与资金管理、政府采购之间缺乏衔接，部门预算有待于深化：与之配套的法规制度相对滞后；集中收付制度实施的网络信息平台不完善。
4、财政转移支付改革。近年来，随着分税制财政管理体制的确立及不断完善，我国政府间财政转移支付制度建设取得了突破性进展，但也存在不少问题。一是政策目标不够明确，定位不准；二是转移支付形式偏多，结构不合理；三是转移支付资金分配办法不够规范，区域之间财力增长与转移支付不均衡；四是转移支付力度不足，转移支付调节功能微弱；五是转移支付制度缺乏法律的支撑和保证；六是对转移支付资金的拨付和使用情况缺乏有效的监督和制约机制。
5、政府收支分类改革。2007年，全国财政预算管理实行新的政府收支分类科目。新的政府收支分类体系，按收入、支出功能、支出经济三大体系进行分级细化了财政预算科目，明确了政府收支范围，增加了预算透明度，分类体系更加科学、规范。但是，在预算执行，特别是预算执行分析评价，以及利用财政预算执行分析结果为政府制订政策提供参考方面，还存在新老科目衔接、口径调整、分析剔除等方面的问题和困难。
6、政府集中采购改革。我国政府采购制度从20世纪中后期开始实施，经过十多年的推广和发展，使其规模、对象以及提高财政资金的使用效率、健全财政职能、强化财政监督、促进廉政建设等方面取得了一些探索性成效。但还存在一些缺陷，主要有：政府采购规模小，按国际经验，政府采购的规模一般占当年财政支出的30％左右，而我国2006年的规模仅占当年财政支出的9.158％；与政府采购配套的法规有待于继续加强，现阶段，我国虽然制定了《政府采购法》，但是尚未形成与之配套的政策环境，法律的可操作性差；缺乏完善的采购监管制度，政府采购不透明，在实践中缺乏有效的监督管理和权力制衡；现行财会制度不尽完善，难以对政府采购制度的有效运行提供匹配的支持。
(二)财政改革的走势和行动策略
公共财政的基本目标是建立和谐导向型的公共财政体制，体现人与人的和谐、人与经济的和谐、人与社会的和谐、人与自然的和谐。通过渐进式的改革路径，使公共财政活动更趋均等化、民主化、法制化和可持续性。
1、建立更为和谐的分税制财政体制。首先，将更加科学合理地界定中央与地方各级政府之间的事权，将涉及资源配置和区域范围受益的公共产品和服务的支出职责明晰确定；中央与地方实行扁平的层次化管理。其次，合理划分税权，建立适度集权和适度分权的分税制模式。通过完善税收法律体系来规范税权划分；赋予地方适度的税收立法权；在合理划分事权和财权的基础上，坚持公平、公正原则，重新架构我国中央税体系和地方税体系的税种组成，确立地方税主体税种，以增强地方税收能力，促进地方提供公共产品和服务的和谐。
2、完善公平的分配制度。结合财政支出体制改革，将不断加大财政转移支付对国民收入(或GDP)进行再分配的调节功能，逐步实现财政均等化。尽管通过财政均等化弥补因收入分配或成本引起的财政差异可能会导致一定的效率损失，但从公平的角度(尤其是在基础教育、基本卫生保健在内的基本公共服务的提供与分享方面)看，实现财政均等化仍具有优势，并且也势在必行。财政部门将进一步加大对中西部地区的一般性转移支付，增强中西部地区财政保障能力；根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，合理确定对各地区的转移支付的规模；优化转移支付结构，严格控制专项转移支付规模，提高一般性转移支付比重等。着力整顿和规范收入分配秩序，逐步缩小贫富差距。
3、不断优化财政支出，着力打造民生财政。一是合理界定财政支出范围。财政支出范围必须依照政府职能的范围适时调整，减少“越位”性支出，加大对社会保障、贫困人口、科技教育、卫生医疗、公检法、行政管理等社会公共领域的资金投入，确保重点支出项目的资金需要。二是调整、优化财政支出结构。一方面要调整财政资金使用结构，减少建设性和生产性支出，加大社会公共需要的购买性支出和消费性支出，以促进我国经济从投资推动型向消费拉动型转变；另一方面要调整财政支出的区域性结构，进一步加强对西部和贫困地区的转移支付力度以确保这类地区政府机构的正常运转和公共产品与服务的提供。
4、再塑社会保障系统，维护基本社会公正。社会保障体系是维系基本社会正义和校正市场经济失灵的公共政策之一，也是构建和谐社会必需的稳定器。在今后一个时期，将进一步扩大做实养老保险个人账户的试点范围，在全国逐步做实个人账户；逐步提高养老金统筹层次，建立正常的养老金调整机制；拓宽社会保障覆盖面，在继续巩固城镇职工基本医疗保险制度的同时，逐步建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保障制度。在统筹城乡社会保障制度方面，切实将农民工纳入工伤保险，大力推进农民工参加大病医疗保险；同时，进一步明确政府的全民社会保障责任，对政府保障责任的履行进行有效的政绩考核，建立健全考评和问责机制。
5、推行环境可持续发展的公共政策，建立绿色财政。把绿色财政纳入公共财政体制框架中来，将环境投入作为公共财政投入的重点之一，以强化政府的财政职能。在中央和地方财政支出预算科目中建立环保财政支出预算科目，逐步提高财政对环保监理、规划、标准、信息、宣传和科学研究等。绿色财政实质是将财政政策执行、财政支出结构、资金使用方向倾斜于生态文明和环境保护建设，是实现社会经济可持续发展的重要保证。通过财政支付，支持政府和相关部门保护生态环境和自然资源；通过财政投资，向社会提供环境基础设施和其他公共环境服务；通过财政转移支付等手段，支持环境落后地区和需要重点倾斜支持的环保项目；通过环境税收、资源定价或其他财政手段，调节社会不保护自然的经济行为，提高资源利用效率，推动循环经济和整个社会的可持续发展。
二、财政改革对财政审计的影响和内在需求
(一)审计理念要创新。正在进行的以建立“公共财政”和与之相配套的“民生财政”、“绿色财政”、“阳光财政”为目标定位的财政改革使财政收支结构、财政运行方式等发生着深刻变化。其具体表现是财政收支内容和范围变化、财政工作的机构和对象相应调整、以及对财政考核内容的调整等等。这些变化对政府审计，特别是对财政审计的理念、方式、重点、范围等提出了新的需求。适应公共财政理念、框架以及覆盖范围的变化，财政审计要满足其“公共性”。“民生财政”要求审计关注“民本问题”。“绿色财政”要求审计关注生态文明和环境保护建设。
(二)审计领域要拓宽。实行诸如国库集中支付制度、政府采购制度和收支两条线制度后，形成了新的机构，国库集中收付部门、政府采购中心、代理银行等成为新的财政审计对象。除此之外，实行费改税后，征收主体由原来的业务主管部门改为税务部门；实行所得税共享后，国税、地税的征管范围出现了交叉，中央和地方预算执行审计的范围也将产生变化；随着流转税体制的改革，增值税征税范围逐步扩大，国税、地税对流转税的征管对象都将发生变化，审计监督的对象和延伸审计的对象也需要随之调整。
(三)审计内容和重点要调整。公共财政活动的内容和范围，以及民生财政、绿色财政要求，大大扩展了财政审计的内容和范围，对审计工作的要求更高提升，审计工作的重点相应需要调整。要求审计更加关注宏观性、建设性、效益性、效能性等问题，更加关注经济、社会、生态等方面问题，更加关注国家利益、经济安全问题。在财政管理层面，我国的决算作用将逐渐弱化。与这种变化情况相适应，财政审计应当把主要的精力放在预算编制、执行的合理、合法、效益性上来，从公平、公正的角度关注预算管理中的问题，关注支出标准和预算定额的制定是否科学，各项支出是否建立了完整的评估机制等。
(四)审计方式方法要更新。预算管理改革为主导的财政体制改革，将使审计在对财政预算执行事中和事后监督的同时，注重对预算编制的合理性、合法性、科学性与执行状态的事前监督。在审计方法上，也将更加重视预算的定额测定、预算用途分析和执行效率评价方法。在审计组织方式上需要采用更为有效、科学、合理的组织方式。
(五)审计中的制度性问题要解决。随着财政改革的不断推进，给审计工作带来许多新的冲突和矛盾。如税收审计中，中央和地方审计管辖权与现行财政体制矛盾问题；有些地方实行了预算单位所谓的会计委派或集中核算制，在这种体制下审计与被审计单位之间增加了会计核算中心，被审计单位可能就核算责任问题相互推诿、扯皮，使资料提供、具体事项的询问、责任划分等问题难度加大。实行国库集中支付制度和收支两条线管理制度后，行政性收费、罚款、财政资金的拨付业务由财政部门、国库集中支付执行机构和代理银行共同完成，各个单位在参与预算执行过程中承担着各自的责任，一旦出现问题，应明确划分责任。
(六)审计技术手段要变革。与构建公共财政框架体系相适应，我国财税部门正在建设金财工程、金税工程和金关工程。财税管理的信息化和网络化程度日益提高，给财政审计带来了巨大挑战。以税收征管改革为例，目前税务系统正在建立以信息化加专业化为主要特征的现代税收征管模式。新的征管模式并非像我们想象的是信息化来适应征管工作，而是要在实现信息化的基础上，以业务流程为主线，对税收征管业务流程重新进行梳理、整合、优化。从其本质上说，是利用信息技术和其他技术对税务机关内部组织结构和业务运行方式进行根本改造，这种征管模式的建立，税收征管方式将发生根本性的变化。从审计发展战略的高度，要求审计机关必须认真研究以网络为基础的计算机辅助审计手段，研究被审计单位信息化建设对财政审计的影响，使财政审计能够与时俱进，适应技术发展所带来的变化，并能充分利用现代化信息手段，变粗放型的审计为集约型的审计，提高审计效率。
三、财政审计发展的路径选择和政策建议
(一)更新审计理念，调整审计目标
新形势下财政审计应紧跟财政改革的进程，树立为促进建立“公共财政”、“阳光财政”、“绿色财政”、“民生财政”而监督与服务的审计理念。以规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平为总体目标。具体归纳为“六个促进”： 一是促进财税管理体制改革的进一步深化；二是促进预算管理的进一步规范；三是促进预算绩效考评机制的进一步完善；四是促进财政资金安全和使用效率的进一步提高；五是促进防范和控制财政风险措施的进一步到位；六是促进财政政策和制度执行的进一步有效。
(二)理清审计思路，明确审计重点
围绕财政审计目标，财政审计应坚持“揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效”的思路，全面提升财政预算执行审计的层次和水平。主要实现“五个转变”。一是从收支并重向以支出审计为主转变，关注支出结构优化性，支出方向合理性，转移支付规范性；二是从预算编制拨付向预算分配管理审计转变，监督预算资金在不同层面的分配管理情况，强化预算约束和预算分配的公正性、透明度，规范预算分配秩序；三是从查错纠弊向财政资金绩效审计转变，强化对公共资金流转过程及使用效果的审计监督评价；四是从重点审计一级预算单位向延伸审计二、三级预算单位转变；五是从揭示微观层面的问题向注重分析研究宏观层面的问题转变。要善于从科学发展的角度审视审计发现的问题，把握问题的性质，分析未来的发展和变化趋势，以充分发挥财政预算执行审计的建设性作用；要逐步开展对财政分配职能履行、财税政策贯彻执行效益的评价，促进政府和部门问责制度的建立和实施；关注国家财经政策、重大决策的贯彻落实；关注财政改革和经济运行中带有普遍性、倾向性的突出问题，注重分析研究政策、体制、机制和制度上的问题，从制约权力和促进完善法规制度、规范预算管理、提高资金效益、完善公共财政制度的角度提出意见和建议，充分发挥审计保护财政经济运行的“免疫功能”。
(三)拓宽审计领域，扩展审计内容
国家发展和改革委员会 国家工商行政管理总局
关于开展房地产市场秩序专项整治工作的通知
（2007年3月29日）
各省、自治区、直辖市建设厅（建委、房地局）、国土资源厅（局）、财政厅（局）、审计厅（局）、监察厅（局）、国家税务局、地方税务局、发展改革委、物价局、工商局：
为贯彻中央纪委第七次全会和国务院第五次廉政工作会议精神，按照中央纪委《中央和国家机关贯彻落实2007年反腐倡廉工作任务的分工意见》（中纪发[2007]2号）的要求，研究制订了《房地产市场秩序专项整治工作方案》。现就开展房地产市场秩序专项整治（以下简称专项整治）有关问题通知如下：
一、统一思想，充分认识开展专项整治的重要意义
开展专项整治对于促进房地产业持续健康发展，营造良好的市场环境，保障人民群众的合理需求具有十分重要的意义。各地要从实践“三个代表”重要思想，树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，充分认识专项整治的重要性，增强做好工作的责任感和紧迫感，切实把专项整治工作抓紧、抓好。通过专项整治，使房地产领域违法违规、权钱交易行为得到有效遏制，市场秩序有明显好转。
二、加大力度，依法打击房地产领域违法违规行为
各地应坚持标本兼治、综合治理的方针，紧紧围绕房地产项目审批、开发、交易、中介等环节，运用法律、行政等多种手段严厉打击房地产领域的违法违规、权钱交易行为。
（一）以房地产开发项目为切入点组织全面检查。对在建并已进入商品房预售环节的房地产开发项目进行全面清理，检查房地产领域涉及的有关部门及工作人员在项目立项、土地取得、规划审批、预售许可等环节违规审批、滥用权力等行为和房地产税收政策执行情况；检查房地产企业发布违法广告、囤房惜售、哄抬房价、合同欺诈、偷税漏税以及违规强制拆迁等行为。对在检查中发现问题的房地产开发企业依法进行审计和检查。
（二）严肃查处房地产领域违纪违法案件。畅通举报投诉案件线索渠道，建立案件线索移送制度，对在排查和群众投诉举报中发现的案件线索进行梳理，与监察机关、检察机关配合，集中查办房地产领域涉及的有关部门及其工作人员利用职权索贿受贿等违法违纪行为，依法惩处房地产企业、中介服务机构及其从业人员的行贿行为。
（三）选择典型案例开展警示教育。曝光一批房地产开发、交易、中介环节的违法违规、权钱交易典型案例，深刻剖析成因和环节，认真开展警示教育，充分发挥查办案件的治本功能，不断把专项整治工作引向深入。
（四）建立健全长效机制。从调查中低收入家庭的住房需求量入手，着力增加中低收入家庭住房的有效供给，稳定住房价格，落实地方政府对解决低收入家庭住房困难问题的工作，加快社会信用体系建设，完善房地产市场管理制度，强化市场监管，用发展的思路和改革的办法建立健全促进房地产市场健康发展的长效机制。
三、落实责任，切实加强对专项整治工作的组织领导
开展专项整治工作涉及面广，政策性强，工作难度大，各地人民政府建设、国土资源、1
财政、审计、监察、税务、发展改革、工商等部门应密切配合，求真务实，确保专项整治工作取得实效。
（一）强化专项整治工作责任。要将专项整治工作的任务分解到各相关主管部门，明确工作职责和任务，各司其职、各尽其责，做到思想认识到位，组织领导到位和工作落实到位。牵头单位要设置专门机构承担好专项整治的组织、协调等日常工作。
（二）制订并落实专项整治工作实施方案。各地要全面贯彻落实《房地产市场秩序专项整治工作方案》，结合本地实际，有针对性地制定本地区的专项整治工作实施方案，对专项整治工作进行全面部署，明确开展专项整治的目标要求和方法步骤，确定整治的工作重点，采取有力措施，真抓实干，防止走过场。
（三）加强对专项整治工作的监督检查。各级相关主管部门要加强对专项整治工作的监督检查，按要求报告工作进展情况，重要情况和大案要案要及时报告。建设部会同国土资源部、财政部、审计署、监察部、税务总局、国家发展改革委、工商总局等部门将对各地区开展专项整治情况进行监督检查；各地相关主管部门也应对本地区专项整治情况进行监督检查，并将专项整治工作中有关情况及时上报建设部、国土资源部、财政部、审计署、监察部、税务总局、国家发展改革委、工商总局。
附件：房地产市场秩序专项整治工作方案
建设部 国土资源部 财政部 审计署 监察部
国家税务总局 国家发展和改革委员会 国家工商行政管理总局
二○○七年三月二十九日
附件
房地产市场秩序专项整治工作方案
按照中央纪委第七次全会和国务院第五次廉政工作会议精神，根据中央纪委《中央和国家机关贯彻落实 2007年反腐倡廉工作任务的分工意见》（中纪发[2007]2号）、国办《2007年政府系统廉政建设和反腐败工作具体任务分解》的要求，由建设部会同国土资源部、财政部、审计署、监察部、税务总局、国家发展改革委、工商总局等部门，联合开展房地产市场秩序专项整治（以下简称专项整治），强化房地产市场监管，对房地产开发企业依法进行审计和检查，依法打击房地产开发建设、交易、中介等环节的违法违规行为。现就专项整治制定如下工作方案。
一、专项整治的指导思想和工作目标
（一）指导思想。按照全面贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，以解决关系人民群众根本利益问题为出发点，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，围绕房地产项目审批、开发、交易、中介等环节，充分发挥各部门职能优势，开展房地产市场秩序专项整治，严厉打击房地产领域违法违规、权钱交易行为，建立健全长效机制，促进房地产业持续健康发展。
（二）工作目标。通过专项整治，使房地产领域违法违规、权钱交易行为得到有效遏制，市场秩序有明显好转。
二、专项整治的工作依据
（一）法律法规规章。《城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》、《城市商品房预售管理办法》（建设部令第131号）等。
（二）规范性文件。《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》（国办发明电[2005]8号）、《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国办发
[2005]26号）、《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（国办发[2006]37号）、《中央和国家机关贯彻落实2007年反腐倡廉工作部署的分工意见》（中纪发[2007]2号）、《2007年政府系统廉政建设和反腐败工作具体任务分解》等。
三、专项整治的重点内容
紧紧围绕房地产开发建设和交易中容易发生违法违规、权钱交易问题的关键环节和重点部位，对在建并已进入商品房预售环节的房地产开发项目进行全面清理，对有投诉举报的项目进行重点调查。
（一）组织全面检查。检查房地产领域涉及的有关部门及其工作人员在项目立项、规划审批、施工许可、预售许可等环节的违规审批、滥用权力等行为和房地产税收政策执行情况；检查房地产企业发布违法广告、囤房惜售、哄抬房价、合同欺诈、偷税漏税以及违规强制拆迁等行为。对在检查中发现问题的房地产开发企业依法进行审计和检查。
（二）查处违纪违法案件。畅通举报投诉案件线索渠道，建立案件线索移送制度，对在排查和群众投诉举报中发现的案件线索进行梳理，与监察机关、检察机关配合，集中查办房地产领域涉及的有关部门及其工作人员利用职权索贿受贿的违法违纪行为，依法惩处房地产企业、中介服务机构及其从业人员的行贿行为。
（三）开展警示教育。选择部分违法违规典型案例予以曝光，深刻剖析成因和环节，认真开展警示教育，充分发挥查办案件的治本功能，不断把专项整治工作引向深入。
（四）建立健全长效机制。从调查中低收入家庭的住房需求量入手，着力增加中低收入家庭住房的有效供给，稳定住房价格，进一步完善促进房地产业健康发展的长效机制。
四、专项整治中各部门职责分工
此次专项整治由建设部牵头，全国房地产市场宏观调控部际联席会议成员单位根据职能分工，各负其责，协调配合，认真做好本部门涉及规范和整顿房地产市场秩序的工作。专项整治工作办公室与建设部治理商业贿赂领导小组办公室合署办公，负责组织协调和日常工作。部际联席会议以定期或不定期召开会议的形式研究讨论工作。根据各部门提出的在专项整治中的工作任务，明确职责如下：
建设部：负责专项整治工作的组织协调，提出总体思路和工作方案；组织实施专项整治；严肃查处房地产开发、建设、交易以及中介服务环节的违法违规问题。
国土资源部：按照职能分工，负责专项整治的相关工作；参加部际联席会议组织的房地产市场秩序专项检查。
财政部：按照职能分工，负责专项整治的相关工作；参加部际联席会议组织的房地产市场秩序专项检查。
审计署：依法对排查中发现问题的国有房地产开发企业的财务收支情况进行审计和检查，严肃查处审计中发现的违法违规和权钱交易行为。
监察部：参加部际联席会议组织的房地产市场秩序专项检查；严肃查处房地产领域违纪
违法案件。
税务总局：进一步落实房地产税收政策和税收征管措施；建立相关责任制；对房地产开发企业纳税情况开展专项税务检查。
国家发展改革委：进一步完善住房销售明码标价制度；加强对房地产开发企业发布虚假销售价格和在房价外违规加收费用、中介机构违规收费以及相关单位向房地产开发经营企业违规收费的监督管理；查处房地产交易过程中违反价格法律法规的问题。
工商总局：严格房地产市场主体准入，把房地产开发企业及中介机构作为企业检查的重点；强化房地产广告监管和房地产展销活动管理；会同建设（房地产）主管部门加强房地产经纪机构管理；查处商品房销售中违法广告、合同欺诈等侵害消费者合法权益的违法违规问题。
五、专项整治的方法步骤
专项整治工作主要分三个阶段展开：
（一）动员部署阶段（2007年3月-4月中旬）
1、制定工作方案。建设部会同相关部门联合制定专项整治工作方案，明确职责分工，落实工作责任。
2、联合下发文件。八部门就专项整治工作联合下发文件进行部署，明确工作内容，提出工作要求。
3、召开电视电话会议。联合下发文件后，八部门共同召开全国电视电话会议部署专项整治工作。各省、自治区、直辖市同时召开电视电话会议，对本地区的专项整治工作进行部署安排。
（二）组织实施阶段（2007年4月下旬－2008年1月）
1．各级相关主管部门和房地产企业组织自查。4月下旬－6月，组织各级相关主管部门和房地产企业，对在建并已进入商品房预售环节的房地产开发项目进行全面清理，重点查找并纠正房地产主管部门及其工作人员违规审批、滥用权力和房地产企业发布虚假广告、囤房惜售、哄抬房价、合同欺诈以及违规强制拆迁等行为。自查结束后，相关房地产企业向当地主管部门报告自查结果，下级主管部门向上级主管部门报告自查结果。各级相关主管部门和房地产企业应根据自查存在的问题，积极进行整改并有针对性地做好堵塞漏洞、建章立制工作。
2．地级以上（含地级）城市主管部门组织检查。7－8月，在房地产企业自查的基础上，地级以上（含地级）城市相关主管部门要对所有规定项目进行检查，对有投诉举报的项目进行重点检查，依法打击扰乱房地产市场秩序的违法违规行为。对检查中发现问题的项目，由审计、税务、价格、工商等行政执法部门对相关企业进行全面检查。对检查出的问题，有关部门按照职责分工依法进行处罚，并将结果报告上级主管部门。
3．省（自治区）相关主管部门组织抽查。9－10月，根据各城市检查情况，省（自治区）相关主管部门要对各地级城市相关主管部门工作和相关项目进行抽查，对有投诉举报的项目进行重点检查，依法打击扰乱房地产市场秩序的违法违规行为。对检查中发现问题的项目，由审计、税务等部门对相关企业进行重点检查。抽查结束后，及时将结果报建设部。
4．推广交流典型经验。9－10月，选择几个专项整治工作开展比较好的城市，总结经
验，召开现场会进行交流推广，推动专项整治工作。
5．八部门联合组织抽查。11－12月，八部门根据各地上报的抽查（检查）情况，组成若干工作组，对工作开展情况和相关项目进行抽查，对有投诉举报的项目进行重点检查，依法打击扰乱房地产市场秩序的违法违规行为。对抽查中发现问题的项目，由审计、税务等部门对相关企业进行重点检查。
6．典型案例通报。2008年1月，在八部委抽查结束后，拟集中处理、通报一批违法违规的案件，督促各地对存在问题进行整改。
（三）总结巩固阶段（2008年2-3月）
1．总结专项整治工作。召开全国电视电话会议，对专项整治工作进行总结。
一、课程性质及其设置目的与要求
（一）课程性质和特点
《财政审计》课程是我省高等教育自学考试审计学专业（独立本科段）的一门重要的专业课程，其任务是培养应考者系统地学习财政审计的基本概念、基本理论以及具体实务；具体了解和掌握财政审计的概念、对象、范围和主要内容，财政审计的地位、作用和形式；财政预算执行情况审计、财政决算审计、税收审计、专项基金审计和预算外资金审计的对象、范围、内容和方法。同时还学习财政审计的案例，以帮助应考者对学习内容的掌握。为我国审计事业的发展，培养专门的审计专业人才。
（二）本课程的基本要求
本课程共分为七章。在对财政审计意义、概念、职能和作用、任务和范围、审计依据、审计方式和方法、审计程序进行简要介绍的基础上，重点阐述了财政预算执行情况审计、税收审计、非税收入审计、财政决算审计、财政审计现状、问题与对策。
通过本课程的学习，要求应考者对财政审计基本理论和操作实务有一个全面和正确的了解。具体应达到以下要求：
1、了解财政审计的意义、概念、职能和作用、任务和范围；
2、理解财政审计的依据、方式、方法、内容 ；
3、掌握财政审计程序、审计方法的实际应用。
（三）本课程与相关课程的联系
财政审计是审计学专业的一门重要专业课，也是政府审计工作的一项重要内容，所涉及的专业知识较为广泛，本课程的前修课程包括审计学、财政学、政府预算、国家税收、预算会计等，只有学好这些课程才能够帮助我们更好地学习和掌握财政审计基本理论和操作实务。
二、课程内容与考核目标
第一章绪论
（一）课程内容
本章简要而全面地介绍了财政审计的意义、概念、职能和作用、任务和范围、审计依据、审计方式和方法、审计程序。
（二）学习要求
了解财政审计的基本理论。
（三）考核知识点和考核要求
1、领会：财政审计的意义、概念、职能和作用、任务和范围、审计依据、审计方式和方法、审计程序；
2、掌握：财政审计相关的基本理论。
3、熟练掌握：：财政审计的范围、审计依据、审计方式和方法、审计程序。
第二章 财政预算执行情况审计
（一）课程内容
本章介绍了财政预算执行情况审计内容, 包括审查财政批复部门预算情况，财政拨付
部门预算情况，各部门和各单位各项财政拨款的管理和使用情况，财税部门税收征管收缴情况，执收执罚部门收入解缴情况，预算外资金管理和使用情况；还包括预算收入入库审计、预算收入退库审计、财政预备费审计、预算调整审计、财政往来款项审计、财政机关银行开户情况审计等。
（二）学习要求
通过本章的学习，要求深刻理解并掌握审查财政批复部门预算情况，财政拨付部门预算
情况，各部门和各单位各项财政拨款的管理和使用情况，财税部门税收征管收缴情况，执收执罚部门收入解缴情况，预算外资金管理和使用情况和预算收入入库审计、预算收入退库审计、财政预备费审计、预算调整审计、财政往来款项审计、财政机关银行开户情况审计的内容和方法。
（三）考核知识点和考核要求
1、领会：财政预算执行情况审计的具体内容；
2、掌握：财政预算执行情况审计的程序、方法；
3、熟练掌握：：财政预算执行情况审计的主要内容和重点方法。
第三章 税收审计
（一）课程内容
本章介绍了税收审计的概念和依据、内容和范围、税收征收管理审计、税收减免审计、增值税审计、消费税审计、营业税审计 企业所得税审计、个人所得税审计内容、方法等。
（二）学习要求
理解并掌握税收审计的概念和依据、内容和范围、税收征收管理审计、税收减免审计、增值税审计、消费税审计、营业税审计 企业所得税审计、个人所得税审计内容、方法等。
（三）考核知识点和考核要求
1、领会：税收审计的概念和依据、内容和范围。
2、掌握：税收征收管理审计、税收减免审计、几个主要税种审计的内容、方法。
3、熟练掌握：税收审计的主要内容和重点方法。
第四章 非税收入审计
（一）课程内容
本章介绍了非税收入审计的内容、方法，包括对各种行政性收费收入、预算外资金收入等、各项基金收入等的审计。
（二）学习要求
掌握对各种行政性收费收入、预算外资金收入等、各项基金收入等非税收入审计的内容、方法。
（三）考核知识点和考核要求
1、领会：非税收入审计的概念和内容
2、掌握：对各种行政性收费收入、预算外资金收入、各项基金收入等非税收入审计的内容、方法。
3、熟练掌握：对各种行政性收费收入、预算外资金收入、各项基金收入等非税收入审计的主要内容和重点方法。
第五章财政收支决算审计
（一）课程内容
本章介绍了财政收支决算审计的方法、内容，包括财政收入决算明细表审表审计、财政支出决算明细表审计的方法、内容。
（二）学习要求
通过本章的学习，了解财政收支决算审计的内容，包括财政收入决算明细表审计、财政支出决算明细表审计的方法、内容。
（三）考核知识点和考核要求
1、领会：财政收支决算审计的方法、内容。
2、掌握：财政收入决算明细表审计、财政支出决算明细表审计的方法、内容。
3、熟练掌握：财政收入决算明细表审计、财政支出决算明细表审计的主要方法和重点内容。
第六章财政审计现状、问题与对策
（一）课程内容
本章介绍了财政审计现状、问题与对策，具体对公共财政制度的建立与财政现状进行了分析，指出财政审计中存在的主要问题并提出了财政审计工作的新思路。
（二）学习要求
通过本章的学习，了解财政审计现状、问题与对策，特别是对公共财政制度的建立与财政现状的分析，以及提出的财政审计工作的新思路。
（三）考核知识财政审计现状、问题与对策的相关内容点和考核要求
2、领会：财政审计现状、问题与对策的相关内容。
2、掌握：财政审计现状、问题与对策的相关内容及其分析方法。
3、熟练掌握：财政审计现状、问题与对策的分析方法。
三、有关说明和实施要求
（一）关于“课程内容与考核目标”中有关提法的说明
在大纲的考核要求中，提出了“领会”、“掌握”、“熟练掌握”等三个能力层次的要求，它们的含义是：
1、领会：要求应考者能够记忆规定的有关知识点的主要内容，并能够林归和理解规定的有关知识点的内涵与外延，熟悉其内容要点和它们之间的区别与联系，并能根据考核的不同要求，作出正确的解释、说明和阐述。
2、掌握：要求应考者掌握有关的知识点，正确理解和记忆相关内容的原理、方法步骤等。
3、重点掌握：要求应考者必须掌握的课程中的核心内容和重要知识点。
（二）自学教材
本课程使用教材为：《政府审计理论与实务》，尹平主编，中国财政经济出版社，2008年。
（三）自学方法的指导
本课程作为一门的专业课程，综合性强、内容多、难度大，应考者在自学过程中应该注意以下几点：
1、学习前，应仔细阅读课程大纲的第一部分，了解课程的性质、地位和任务，熟悉课程的基本要求以及本课程与有关课程的联系，使以后的学习紧紧围绕课程的基本要求。
2、在阅读某一章教材内容前，应先认真阅读大纲中该章的考核知识点、自学要求和考核要
求，注意对各知识点的能力层次要求，以便在阅读教材时做到心中有数。
3、阅读教材时，应根据大纲要求，要逐段细读，逐句推敲，集中精力，吃透每个知识点。对基本概念必须深刻理解，基本原理必须牢固掌握，在阅读中遇到个别细节问题不清楚，在不影响继续学习的前提下，可暂时搁置。
4、学完教材的每一章节内容后，应认真完成教材中的习题和思考题，这一过程可有效地帮助自学者理解、消化和巩固所学的知识，增加分析问题、解决问题的能力。
（四）对社会助学的要求
1、应熟知考试大纲对课程所提出的总的要求和各章的知识点。
2、应掌握各知识点要求达到的层次，并深刻理解各知识点的考核要求。
3、对应考者进行辅导时，应以指定的教材为基础，以考试大纲为依据，不要随意增删内容，一面与考试大纲脱节。
4、辅导时应对应考者进行学习方法的指导，提倡应考者“认真阅读教材，刻苦钻研教材，主动提出问题，依靠自己学懂”的学习方法。
5、辅导时要注意基础、突出重点，要帮助应考者对课程内容建立一个整体的概念，对应考者提出的问题，应以启发引导为主。
6、注意对应考者能力的培养，特别是自学能力的培养，要引导应考者逐步学会独立学习，在自学过程中善于提出问题、分析问题、作出判断和解决问题。
7、要使应考者了解试题难易与能力层次高低两者不完全是一回事，在各个能力层次中都存在着不同难度的试题。
（五）关于命题和考试的若干规定
1、本大纲各章所提到的考核要求中，各条细目都是考试的内容，试题覆盖到章，适当突出重点章节，加大重点内容的覆盖密度。
2、试卷对不同能力层次要求的试题所占的比例大致是：“领会”20%，“掌握”40%，“熟练掌握”为40%。
3、试题难易程度要合理，可分为四档：易、较易、较难、难，这四档在各份试卷中所占的比例约为2：3：3：2。
4、本课程考试试卷可能采用的题型有：单项选择题、填空题、判断改错题、简答题、案例分析题等类型（见附录题型示例）。
5、考试方式为闭卷笔试，考试时间为150分钟。评分采用百分制，60分为及格。
附录题型示例
一、单项选择题
如：我国地方审计机关无权审计的税种是（）
A.营业税B.消费税C.房产税D.契税
二、填空题
如：财政审计的审查对象是。
三、判断改错题
如：增值税、消费税、关税由中央和地方各级审计机关负责审计。（）
四、简答题
如： 简述政府性基金征管审计的重点。
五、案例分析题
如：某市审计局在对下辖某县财政审计时发现该县财政局于2006财政为解决县党政机关办公经费不足问题，经县政府批准，追加预算经费36万元。
20**年，在县委、县政府的领导下和县人大、县政协的监督下，全县上下深入贯彻落实党的十八大、省十一届二次党代会、市四届二次党代会、自治县七届二次党代会精神，紧紧围绕“三大战略”、“减贫摘帽”总目标，着力保增长、调结构、促改革、惠民生、促和谐，经济社会发展呈现出持续向好态势。县级预算执行和其他财政收支情况总体较好，完成了县七届人大二次会议批准的年度预算任务。县级财政实现一般预算收入29,117万元，完成调整预算的101%，一般预算支出187,766万元，完成调整预算的103%;年末滚存结余3,691万元。实现基金预算收入总额22,166万元，完成调整预算的87%，基金预算支出22,330万元，完成调整预算的88%，年末滚存结余976万元。新增债务23,773万元，偿还债务本金6,470万元，年末地方政府性直接债务余额45,963万元。良好的财政收支，为全县经济社会发展提供了重要的财力保障，保证了各项重点支出的需要。
—积极应对各项挑战，实现财政收入稳步增长。因上年一次性收入增长和20**年财税体制改革政策性减收等因素，财政收入增长压力增大，在县委、县政府领导下，积极面对挑战，以“三大战略”为抓手，大力推进重点项目实施和城镇化、服务业快速发展，实现财政收入稳步增长。
—促进民生持续改善，社会保障更加有力。一是加大民生领域财政投入力度，县级投入农林水、教育、社保、医疗卫生和计生等民生领域的支出117,536万元，比上年增加17,170万元，增长17%。县财政用于农林水、教育、社保、医疗卫生等与民生直接相关的支出，分别比上年增长25%、6%、24%、27%，其中用于教育支出44,764万元,不包括债务资金,如务星高级中学贷款11,600万元,教育经费的大量投入,完善了教育公共服务体系,提升了我县办学能力,提升了教师教学能力和创新素质。二是加大民生资金监督检查力度,确保民生资金落到实处。20**年县审计局除对县卫生局开展部门预算执行审计，对医疗卫生专项资金进行监督检查外，还对保障房资金、农业综合开发资金、扶贫资金以及农业方面等专项资金进行了审计。
—贯彻落实中央勤俭节约、反对铺张浪费精神，严格控制“三公经费”支出。在财政审计、经济责任审计中，突出检查被审计单位对中央“八项”规定、省委“十项”规定、市委“十二项”规定和县委“四十二条”规定的执行情况，经检查发现，被审计单位加强了接待费、交通费和外出学习培训等支出管理，“三公经费”支出稳步下降。
第一部分 审计情况
根据《审计法》及其《审计法实施条例》规定，县审计局对20**年度县级预算执行和其他财政收支进行了审计。自去年6月向县人大常委会报告审计工作以来，共完成审计项目32个，其中：上级业务部门委派1个;县政府计划安排和交办项目31个，查出违规金额7,077.92万元，促进增收节支金额3,191.6万元，其中：已上交财政2,838.6万元、减少财政拨款353万元、归还原资金渠道849.28万元，应调账处理2,925.17万元,其他处理111.87万元。查出管理不规范金额11,864.95万元。审计向检察机关移送经济案件处理1件，移送主管部门处理1件，提出审计整改建议并被采纳79条。政府投资项目委托审计170个，送审金额29,271万元，审减金额1,526万元，审减率5.23%。
一、县本级预算执行和其他财政收支审计情况
20**年，县财政局围绕县人大批复的预算，大力组织征收，但因受到省以下分税制财政管理体制改革的影响，税收分享比例调整，本级收入在上年基础上减少了187万元;在预算支出方面，合理安排，较好完成了预算支出，保持农业、教育、医疗卫生以及社会保障和就业等重点支出逐年增长。但审计也发现一些问题：
(一)收入管理不够规范。主要表现为应缴未缴预算收入2,597.85万元，且有坐支现现象。涉及单位有县财政局、县国投公司。
(二)财政存量资金清理盘活程度不够。主要表现为：一是拆借财政资金金额大，部分挂账时间长,清理清收和核销不及时。截止20**年末,县财政预拨和拆借累计16,486.65万元;二是专项资金沉淀、闲置金额较大，部分资金挂账时间长。截止20**年末，其中：总预算上级专项资金未拨余额20,934.72万元(20**年当年15,068.75万元、20**年以前年度上级专项资金余额5,865.97万元);基财局涉农专账专项资金未拨余额2,021.28万元;国库股国家储备粮油及退耕还林补贴资金专户留存20**年以前年度专项资金176.87万元;国库集中收付中心各预算单位留存各类专项资金共计58,169.35万元(农行3199账户20,773.52万元，信用社10439账户37,395.83万元)。
(三)税收征收管理不够规范。主要表现为重点税源需进一步加大监控力度。经抽查，重点税源主要存在：征管档案资料存在收集资料不完整情况，如未收集工程进度、纳税申报和缴纳税款等资料;管理台账记录开工时间与纳税对象申报缴税时间间隔较长。
(四)其他违反财务管理和会计核算方面的行为。主要表现为：
一是县国投公司坐支现金、白条抵库。20**年县国投公司坐支现金13.4万元，白条冲抵现金库存1.75万元。
二是支出依据不充分。20**年县国投公司列支办公费1.4万元只有发票一张，无相关附件。
二、县级部门预算执行审计和经济责任审计情况。
根据县政府安排，20**年下半年对文鸣同志任县文体广电旅游局局长期间(-20**年)的经济责任进行了审计，3-5月份对县国土资源局的预算执行和其他财政收支进行了审计。审计结果表明，部门领导干部履行经济责任和预算执行总体较好，相关单位提供的财务资料基本能够真实地反映财政财务收支情况。在财政财务收支活动中，基本能遵守有关财经法规。但审计也发现一些问题:
(一)预算收入管理不够规范。主要表现为：
一是应缴未缴国库和财政专户167.37万元，且存在坐收坐支现象。涉及单位有县文体广电旅游局和县国土资源局。
二是违规开设账户，且账户拆销后未对有关收入进行清缴。县国土资源局20**年5月因拆销违规开设“建设用地预存款专户”，将账户余额196.82万元全部转局机关经费账户，未对专户有关收入进行清缴，其中应缴土地开垦费等非税收入和利息收入余额20.99万元，其余为土地征收预存款与矿山环境治理和工程保证金余额，未进行清缴。
三是非税收入核算管理不规范。其中：单位非税收入窗口统计台账与财政专户实际收到的.资金相差32.65万元;罚没收入入库金额与单位台账不符8.02万元;收费窗口统计台账与相关股室台账不符。
(二)预算约束不力，超预算支出金额较大。主要表现为县国土资源局20**年度的公用经费超预算支出184.89万元，超预算支出率108%。
(三)专项资金管理使用不够规范。主要表现为：
一是挤占挪用专项资金。县文体广电旅游局2010-20**年期间，挤占挪用旅游公厕、仡佬族三幺习俗专项补助专项资金、无线覆盖运行维护等专项经费26.08万元。
二是滞留、闲置和沉淀专项资金。其中：县文体广电旅游局滞留、闲置农村文化建设专项资金113.29万元;县国土资源局截止20**年末，沉淀留存土地整治开发、土地复垦费等专项资金2,202.28万元。
三是违规提取管理费、折旧费及其他费用。县文体广电旅游局至20**年期间，从农村电影放映场次补贴中违规提取管理费、折旧费及其他费用20.73万元。
(四)会计核算不够规范。主要表现为：
一是决算编制不真实。县国土资源局财务20**年底决算时，虚列土地开发项目和测绘评估支出共35.62万元,将工资福利支出、招待费和交通费等公用经费共119.02万元调入到劳务费和其他类别中列支。
二是收支未纳入会计核算，且存在公款私存现象。其中：县国土资源局20**年度代征税款402.47万元收缴未纳入单位财务核算，且有公款私存行为;县文体广电旅游局20和2011年分两次从县发改局报账龙神塘至楠木公路项目款和表演场环形看台工程款共10.87万元收支未入单位账务核算。
三是结余资金未进行分类核算和管理使用。县国土资源局将经常性结余、专项结余笼统列在事业结余中混淆管理使用。
四是收入挂往来核算。20**年度县国土资源局将财政预算拨款2,132.46万元列往来款核算。
五是支出依据不充分20.41万元。涉及单位有县国土资源局和县文体广电旅游局。
六是多列和重复支出。县文体广电旅游局存在无原始凭证多列支出和重复支出0.17万元。
(六)基本建设项目管理不够规范。主要表现为：
一是基本建设项目会计核算不规范。县文体广电旅游局实施基本建设项目大小工程结算37个，金额463.56万元未按基本建设项目会计制度规定单独设置账务核算，以及反映投资所形成的固定资产。
二是工程款与相关税款不同步。县文体广电局对营业税有关规定和务府办发〔2010〕156号文件精神执行不够，仍以领条支预付工程款302万元。
三是应执行未执行招投标程序。县文体广电局和县国土资源局对超过50万元的服务项目都未执行招投标程序，县文体广电局和县国土资源局涉及金额分别为70万元和172.55万元。
(七)国有资产管理不够规范。主要表现为：
一是国有资产出租、处置收入未执行收支两条线。县国土资源局和县文体广电旅游局都存在。
二是应列未列固定资产核算，以及登记相关卡片。县国土资源局和县文体广电旅游局涉及金额分别有4.04万元和6.07万元。
三是土地、矿山等国有不动资产管理需进一步加强。县国土资源局对土地管理存在无土地储备库台账、用地和征收台账。
(八)财务管理制度执行不够得力和规范。主要表现为：
一是往来款项清理不及时，部分款项挂账时间长且余额较大。截止20**年末, 县文体广电旅游局往来款项总额达1,006.04万元,其中20以前个人借欠款余额51.55万元、预付工程款21万元等。
二是现金管理不够规范，出纳未登记现金日记账。2010年以来，县文体广电旅游局及其直属部门出纳均未登记现金日记账，收取现金后送存银行(收款与缴存银行时间最长达5个月)，直接记银行存款，未登记现金日记账反映现金收支情况。
三是差旅费报销制度不够规范。县文体广电旅游局及其直属部门差旅费报销存在部分职工重复填报差旅费，旅店业发票作餐费报销，出差时间、地点与有关资料不相符，发票不真实和无发票等填报住宿费，出差日期与相关资料的记录不符等不规范现象;县国土资源局报销差旅费存在有的用生活费(餐馆)发票报销住宿费，有的用娱乐场所发票报销住宿费等不规范行为。
四是未执行“一支笔”签字制度。县国土资源局执法大队经费统一在局机关财务核算，但执法大队在报销费用时，由执法大队长签字，分管财务副局长未签字。
五是厉行节约、反对浪费精神执行和“三公经费”控制不够。县国土资源局20**年度单位自主发放奖励8.65万元;县文体广电旅游局2010-20**年期间，在事业支出和往来帐中列支公务接待费216.93万元，其中公用支出中177.27万元，占公用支出的28%。
(九)其他需要反映的问题。
农村电影放映场次可信度不高。县文体广电旅游局财务资料反映，2010年、2011年、20**年，每年按全县109个行政村，每村每月放映1场共1308场报账支付放映队补贴，三年分别支付补贴16.85万元、16.57万元和16.55万元。经延伸调查反映有的村未放映过，有的村连续放映多场。
对上述问题，县文体广电旅游局根据审计报告、决定对审计发现的问题已基本整改落实，县国土资源局对部分问题在审计期间主动作出整改落实，对部分问题根据审计报告、决定正在研究落实整改措施。
三、乡镇财政决算和其他财政收支审计以及党政领导干部经济责任审计情况
为了解乡镇经济运行和领导干部履行经济责任情况，20**年根据县政府安排，组织对大坪镇、丰乐镇财政决算和其他财政收支进行了审计，其中对任克洪同志任大坪镇政府镇长期间(2010-20**年)的经济责任进行了审计。审计结果表明：大坪镇和丰乐镇致力于经济和社会发展，较好地完成了县下达的财政收入任务，能保证重点工作稳步开展，基本实现了收支平衡，但审计也发现一些问题：
(一)预算收入和其他专项基金收入管理不够规范。主要表现为：
一是滞留未及时解缴入库。其中：大坪和丰乐镇滞留预算收入分别有23.97万元和15.18万元未解缴入库。
二是财政资金垫缴或弥补费用完成社抚费、新农合和烤烟下达任务。大坪镇财政资金累计垫缴社抚费13.38万元、垫缴新农合款9.71万元、20**年弥补外烟收售费用11.9万元;丰乐镇用财政资金累计垫缴社抚费12.1万元,垫缴新农合款3.83万元、20**年弥补外烟收售费用25.98万元。
(二)专项资金管理不够规范。主要表现为：
一是挤占挪用专项资金。大坪和丰乐镇挤占挪用扶贫资金等专项资金分别有59.22万元和54.7万元。
二是部分扶贫资金未执行专户管理和封闭运行,且长期滞留未使用。丰乐镇20**年以前历年扶贫资金20.73万元滞留镇总预算账上未使用。
三是报账资料不真实,擅自改变扶贫实施用途。大坪镇以不真实的资料报账胜利村经果林项目资金20万元，实际将资金用于胜利村坪头组公路建设。
四是涉农补贴资金长期滞留信用社。丰乐镇涉农补贴资金因户主和账号错误以及部分农户外出等原因, -母猪补贴资金、物价补贴和退耕还林补贴共1.97万元长期滞留该镇信用社未兑现农户。
内部控制与风险管理一直为国内外企业界所关注, 将内部控制制度建设的经验借鉴与应用到公共财政管理之中, 保障公共财政资金的安全有效运转, 同时以了解财政内部控制运行情况为基础, 提高财政资金审计的效率与效果, 近年来已经引起广泛的关注。2002年财政部发布了《财政部门内部监督检查暂行办法》, 该办法自实行以来, 对于严格财经法规, 促进廉政建设, 建立健全财政部门内部控制机制, 规范内部监督检查工作行为, 起到了重要的监督和控制作用。2007年颁布实施的新《会计法》提出“各单位应建立健全内部会计监督制度”, 这里的“单位”包括“国家机关、社会团体、公司、企业、事业单位和其他组织”, 同时《会计法》还明确了单位负责人的法律责任, 要求“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整监督”。在理论界也有学者对财政内部控制的相关问题进行了研究, 例如罗飞 (2003) 提出财政内部控制是一种“实现财政目标的管理活动”;卢娟等 (2010) 提出财政内部控制是“财政部门进行风险管理而采取的一系列方法、程序和制度的总称”;聂万旗等 (2005) 认为财政内部控制的目的是使“财政资金的有效性和效率性及对法律法规的遵从性得到有效的发挥”, 并且对财政内部控制制度与内部审计制度的关系进行了阐述, 认为二者“始终贯穿于财政内部监督检查的全过程”, “相辅相成、缺一不可”;江其玟等 (2011) 提出了地方财政部门内部控制的层次结构, 并构建了地方财政部门内部控制体系。从当前的研究情况看, 关于地方财政部门内部控制的研究主要以理论研究为主, 在部分政府财政资金审计中虽然对了解财政内部控制引起了一定的重视, 但是运用的具体的审计中还没有形成一套完善的程序, 有些地方虽然开展了类似的审计工作, 但由于缺乏提炼而使得推广性不足。2012年7月至8月, 本文作者所在单位与A市审计局合作, 对A市A县财政局进行了财政资金审计, 通过开展以内部控制审计为基础地方财政资金审计, 提高了审计效率并达到了预期的审计效果。
二、A市A县财政资金审计基本情况
A市为中部某地级市, 为我国内陆重点开放城市和该省省唯一通江达海的外贸港口城市, 目前为该省第二大城市, A县为A市的下设县, 目前有人口约34万人, 其中农业人口为29.1万人。近五年来 (2007-2011年) A县的财政收入 (包括地方一般预算收入、上划中央和上划省级收入) 分别为2.62亿元、3.22亿元、3.82亿元、5.02亿元、7.19亿元, 财政总支出分别为4.82亿元、6.13亿元、6.99亿元、8.86亿元、11.30亿元。
A县财政局主要职责是编制全县年度预算、组织全县预算执行、编制权限决算草案、管理和监督各项财政收入, 组织全县契税、耕地占用税的征收管理, 管理全县各项财政支出统一管理全县预算外资金和财政专户、管理权限会计工作等, 设有办公室、预算股、国库股、行政文教股、农业股、社会保障股、经济建设股、综合条法股、企业股、乡镇财政管理股、国资综合股等机构, 下设乡镇财政所13个, 财政办事处2个, 2011年底全局共有在职人员24名。
三、A市A县财政资金审计基本方案———以内部控制审计为基础
审计组确定的以内部控制审计为基础的财政资金审计基本思路如图1所示, 在审计过程中将最基础和关键的工作放在了内部控制的审计上, 以此来确定审计风险并确定进一步审计程序的性质、时间和范围。在内部控制审计阶段的主要工作包括以下几个方面:
(一) 了解内部控制
在财政资金内部控制审计中, 对财政部门内部控制的了解借助了COSO (The Committee of Sponsoring Organizations of The Treadway Commission) 发布的内部控制框架, 虽然财政部门可能并不一定采用这种分类方式来设计和执行内部控制, 但是无论对内部控制的要素进行何种方式的分类, 或者审计组采用的具体分析框架及控制要素的分类也可能并不唯一, 审计组可以使用不同的框架和术语描述内部控制的不同方面, 但是内部控制审计的目标是相同的, 在对内部控制的了解中至少涵盖五个要素所涉及的各个方面。
(1) 内部环境。主要包括财政部门的职能定位和活动范围、组织架构与决策程序、领导班子的权力分配和承担责任的方式、工作人员的诚信和道德价值观等。
(2) 风险评估过程。要求能够及时识别、确认在履行职能和开展业务活动过程中的风险, 并对各项活动的风险点进行识别和评估。
(3) 信息与沟通。要求能够及时对各类信息进行记录、汇总、分析和处理, 并进行有效的内外沟通和反馈。
(4) 控制活动。要求有完善的能够保证实现财政业务目标的政策、程序以及防范、化解风险的措施。
(5) 监督检查。要求对内部环境、风险评估、信息与沟通、控制活动的有效性进行监督、检查、评价, 发现内部控制设计和运行的缺陷并及时改正。
(二) 测试内部控制设计的有效性
审计组在了解财政部门的内部控制时, 需要评价内部控制的设计, 并确定其是否得到了执行。评价控制的设计, 涉及考虑该控制单独或连同其他控制是否能够有效防止或发现并纠正财政部门在执行财政预决算政策时是否存在漏洞和偏差。如果财政部门的内部控制设计不当, 则可能表明存在值得关注的内部控制缺陷。审计组对A县内部控制设计的测试中重点放在三个方面:第一, 财政部门的内部控制是否符合内部控制的基本原理, 并以《预算法》及其《实施条例》等法律法规和文件为依据;第二, 财政部门的内部控制的设计是否覆盖了所有关键的业务与环节, 对于财政部门领导、各科 (股) 室、各财政所、办事处的所有工作人员的工作流程具有普遍的指导性和约束力;第三, 财政部门整体、各部门内部的内部控制设计是否与本县或本部门的经济环境、工作特点与风险管理的要求相匹配, 从而为内部控制的有效执行提供前提基础。
(三) 测试内部控制运行的有效性
内部控制是否得到有效运行是财政部门内部控制建设的核心环节, 无论多么完美的内部控制设计如果无法得到有效运行都会失去其应有的职能。审计组在对A县内部控制运行有效性的测试中, 主要从人力资源管理、职责分离、业绩指标、交易执行、交易记录、对资源及会计记录的接触、文件记录、信息处理、实物控制、职能及业务层次的复核、领导层次的复核等方面, 采用“穿行测试”的程序来检验财政部门为确保各项管理目标实现所采取的政策以及为这些政策顺利实施而制定的程序是否得到了有效执行, 测试的重点主要放在三个方面:第一, 在内部控制设计完善的前提下, 相关的内部控制是如何运行的, 包括各项工作在局、科、股、所、室、办事处等部门内部如何开展、在部门间如何衔接、在上下级间如何传达;第二、相关的内部控制是都得到了持续一直的运行, 能否在各项记录中反映出来内部控制持续有效运行的轨迹;第三, 内部控制执行的人员是否具备必要的权限或者能力, 是否存在控制约束失效的情况。
(四) 对内部控制整体的评价及对进一步审计程序的影响
通过对内部控制设计和运行的有效性进行测试, 可以对财政资金审计的控制风险进行评估, 从而根据财政部门内部控制的可信赖程度来决定实施进一步审计程序的性质、时间和范围。
(1) 确定内部控制为高信赖程度。当审计组在控制测试中确认以下事项时, 可以将财政部门的内部控制确定为高信赖程度 (即控制风险评价为低水平, 控制风险小于10%) :一是内部控制的设计全面、适当;二是通过符合性测试已经获得证据证明内部控制得到了一贯有效的执行。此时, 审计组就可以较多的信赖和利用财政部门的内控制度, 在实施审计时可以相应减少实质性测试的样本数量和范围。
(2) 确定内部控制为中信赖程度。当审计组在控制测试中确认以下事项时, 可以将财政部门的内部控制制度确定为中信赖程度 (即控制风险评价为中等水平, 控制风险小于10%~40%之间) :一是内部控制制度良好, 但是不健全、科学, 存在一定的缺陷或薄弱环节。例如, 由于财政部门人员编制有限, 可能无法按照内部牵制的原则来分配每个人的工作, 这可能存在不相容职务由一人兼任的风险。二是内部控制制度较为健全、科学, 但实际执行不力, 在某种程度上可能成为违规违纪的漏洞。这时, 审计组应该减少信赖、利用内部控制的程度, 有必要扩大进一步审计程序的深度和广度, 增加实质性测试的样本数量和范围。
(3) 确定内部控制为低信赖程度。当审计组在控制测试中确认以下事项时, 可以将财政部门的内部控制制度确定为低信赖程度 (即控制风险评价为高水平, 控制风险大于40%) :一是内部控制制度设计不完整, 缺乏关键岗位和工作的内部控制制度, 工作人员对于财政预算、决算等工作流程不清晰, 权限责任划分不明晰。二是已有的内部控制流于形式, “挂在墙上而没有落到实处”, 没有得到一贯有效地执行, 或者内部控制的执行仅限于局部范围, 部门领导或负责人往往凌驾于制度之上, 等等。三是审计组对内部控制的测试受到来自于有关部门的阻力, 审计范围受到严重限制;或者在控制测试中获取证据的难度较大, 通过控制测试来评价内部控制的有效性显得不经济。这时, 审计组应当保持高度的职业谨慎, 大幅度扩大实质性测试的样本数量和范围, 以获得充分适当的审计证据, 必要时提请上级给予支持。
四、以内部控制审计为基础的县级财政资金审计的启示
通过上述对内控制度的评价及对审计程序影响的分析, 笔者总结了以内部控制审计为基础的县级财政资金审计的几点启示:
(一) 地方财政部门建立内部控制时需要克服的误区
(1) 形式主义。财政内部控制的建立, 需要客服重形式、轻实质的误区。在设计内部控制时应充分考虑到本地区基本单位财政工作的实际, 建立健全可靠、可行的内部凭证制度、完善的簿记制度、严格的核对制度和合理的预算制度等。
(2) 片面追求大而全, 不重实效。对财政内部控制机制的设计, 要注重在追求效率的同时, 充分考虑控制的执行成本。设计上趋于完美的内部控制并不一定在执行上能够达到最好的预期效果, 往往控制环节越多, 控制措施越复杂, 控制执行时间越长, 控制成本就会越高。另外, 由于人员编制的限制、财政经费使用的局限, 现阶段要求所有财政部门都严格按照内部控制的原则设计和执行内部控制并不现实, 有时甚至还会影响财政部门的行政效率, 因此因地制宜, 建立适合本地区本部门实际情况的内部控制非常重要。
(3) 不注重监督和评价。监督是内部控制能够持续有效运行的保证, 在财政内部控制的运行中, 既要注重对流程和程序上的监督, 同时也要注重内部人的监督。首先要加强部门之间的控制监督, 形成部门之间的相互牵制, 一方面避免某些部门权力过于集中, 另一方面防止部门间串通舞弊;其次要强化对关键岗位、关键工作人员的控制监督, 实行岗位轮岗和定期稽核, 防止关键人员以权谋私或串通舞弊;再次, 要加强对领导和部门负责人的内部控制监督, 特别是对关键科 (股) 室责任人及财政所、办事处负责人的监督, 防止形成约束真空, 建立重大决策集体审批制度, 避免个别人员凌驾于控制之上。
(4) 一劳永逸。随着地方经济的不断向前发展, 内部控制理念和控制技术的不断进步, 财政内部控制的设计和运行也应当与时俱进, 要随时根据财政工作的特点, 利用现代内部控制的最新研究成果, 在原有业务操作规程和内部管理制度的基础上, 不断进行更新、修订和完善, 使之达到理论性、操作性和实践性的完美结合。
(二) 地方财政部门需要不断探索和完善内部控制体系建设
(1) 加强控制环境建设。首先确保权责分配明确, 预算、执行、监督等权责分离、权限透明、相互制约、衔接有序。其次, 完善干部管理制度, 确保责任落实到人、制度执行有力。再次, 改革和完善干部的任用、选拔与考核机制, 建立有效的行为约束与激励机制, 加强干部队伍的党风廉政建设, 建立干部廉能管理的工作规范。另外, 还要加强干部的业务素质教育, 提升其业务理解能力和操作能力。
(2) 建立和完善财政风险评估机制。首先, 建立解决财政风险问题的概念框架体系, 逐步形成识别风险、评价风险、消除或降低风险的思路体系。其次, 对财政风险进行细化, 总结出各项管理的风险节点, 采用定性和定量结合的方法对各个节点的风险进行评估和排序。再次, 在对节点的风险评估的基础上, 建立风险评估指标体系, 衡量财政系统的整体风险及各个部门的节点风险, 建立面、点一体的财政风险预警性。
(3) 创新信息与沟通机制。财政部门需要利用有效的信息系统, 形成通畅的内部沟通和外部沟通渠道, 利用电子邮件、口头交流、书面交流、会议、简报、报告、讲座等方式, 以达到:一是部门能够有效向工作人员传达各种工作要求;二是工作人员具备通畅的反应问题的渠道;三是上级能够实时掌握下级的工作状况与思想状态;四是国家的法律法规、政策及地方政府的经济措施能够被正确的理解并有效的执行。
(4) 优化财政内部控制活动。一方面, 优化财政业务工作流程, 在保证权责明晰、程序安全的前提下, 尽可能的简化办事程序, 提高行政办公效率。另一方面, 完善业务活动记录, 对内部控制运行轨迹及效果进行完整记录, 定期对内部控制活动的缺陷进行分析和总结, 不断优化和整合控制流程, 使财政控制活动不断趋于完善。
(5) 完善监督和评价制度。首先, 需要建立定期的监督评价制度, 要求重点职能部门要定期向审计部门、上级部门报告工作, 及时发现内部控制运行中存在的重大缺陷, 如果发现问题要及时追究有关责任单位和责任人的责任。其次, 需要将定期评价与持续、动态监督评价结合起来, 保证内部控制的持续有效。再次, 在县级财政部门中, 其下属的财政所、办事处, 由于其处于基层, 直接面向基层群众提供服务, 工作人员与基层群众之间信息、知识及对政策理解上的不对称性非常明显, 工作人员的活动空间很大, 对工作人员的行为监管难度也会更大, 因此一方面需要加强基层工作人员的服务意识、法律意识和道德意识, 另一方面要建立畅通的监管渠道, 形成政府相关部门、基层群众、财政工作人员、大众媒体、其他利益相关方 (如政府采购商) 等多维一体的监督体系, 建立全方位的动态监控体系。
参考文献
[1]卢娟、江其玟:《财政部门内部控制初探》, 《财会通讯》 (学术) 2010年第2期。
[2]茆晓颖、孙文基:《我国财政内部控制问题研究》, 《财政研究》2010年第2期。
【关键词】财政预算管理； 原因分析； 深化预算审计
党的十八届三中全会指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置，维护市场统一，促进社会公平，实现国家长治久安的制度保障。必须建立完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度”。审计机关作为政府的组成主体，承担着审计监督的职责。近年来，在对本级人民政府财政预算执行情况及其它财政收支情况的审计过程中发现，传统的财政监督机制与党的十八届三中全会精神和新形势下公共财政管理的要求不相适应的问题，有待在新的形势下不断抓财政审计龙头，规范财政管理，深化预算审计，发挥审计在国家经济建设中的积极作用。
一、财政预算管理中存在的问题
从财政部门组织预算执行情况看，财政预算刚性不足，约束力不强。预算追加次数较多，金额过大。财政预算编制粗放，批复不及时，有的预算在当年九月份还未批复。超收部分分配使用也不规范，未经人大常委会通过或批复太迟。同时批复预算执行率偏低，结转下年支出数较大。有些财政收支反映不完整，有的非税收入未纳入预算管理，放在非税收入专户储存，有的支出挂往来，结算不及时，长期不清理，容易造成损失。部分专项资金未专款专用，资金使用效益不高。
从部门预算执行情况看，部门预算的编制形同虚设，预算执行不严格，部分资金使用管理不合规。预算资金到位迟，影响了资金的正常使用和工作，不能提供相关资料，造成财务决算资料不够真实，有的不反映结余，有的人为调节预算收支或虚列支出；有的部门违规收费现象屡禁不止，特别是一些医院和学校，扩大收费范围，提高收费标准，来弥补经费不足。一些部门所属二级下属单位管理松散，收入反映不完整，不合规开支较大，往来款项目资金不及时进行清理，挂账时间较长，费用报销手续不健全，审批环节把关不严等。
从财政财务收支情况看，隐瞒、截留、人为调节收入及虚收、虚支、空转财政收入问题并存。表现在人为调节收入、虚增收入，如财政将完成任务后的财政收入缓收，留存在有预算收入上缴任务的部门、代征代扣税款的单位以及部分重点税源中，次年初上缴或转入非税收账户储存、次年上缴财政专户。截留上级转移支付收入或专项资金混淆入库级次用于补充经费开支。如将财政预算资金转入往来单位或科目。农业资金转入农财专户后转出，农村卫生院建设资金转到经费账户列支或先支后收，虚列支出，资金通过单位转圈，再收回来，在往来科目挂账或增加收入。
二、财政预算管理中存在问题的原因
在地方财政预算审计中发现，产生上述问题的主要原因有以下几个方面：一是随着公共财政体制的建立，传统的财政管理体制不适应新形势下财政管理的要求，财政改革进展不平衡，国库集中收付制度，在县级刚刚推开，逐步走向正轨。二是政府采购预算编制不完整，采购计划下达不及时，采购方式审批不合规，招标组织不规范，招标单位选择供应商，供应商资料审查不严等，招投标与政府采购不衔接。三是预算外资金收支两条线执行不够严格，有的预算外资金未纳入财政专户管理。随意支付预算外资金。四是财政体制不科学、不合理，财权事权不匹配，影响了基层政府管理公共社会事务的能力。1994年开始实行分税制改革后，中央财政收入增加，国家宏观调控能力增强，财政收入向上集中、事权向下的矛盾存在。财政法律法规体系监督体系不健全，制约了财政工作的规范化、法制化建设。《预算法》和《预算法实施条例》较早，与市场经济下公共财政改革的目标不相适应，导致了问题的发生。
三、财政预算审计深化的方向
1.科学编制预算，从源头上打好预算监管的基础。应将所有财政性资金，包括上级转移支付和专项补助资金，各部门行政事业性收费、政府性基金收入、国有资产收益以及资源出让收入纳入预算，保证预算的完整性、全面性，对暂时不能纳入预算的也要编制收支计划，报人大批准后按计划支出。财政预算不仅要列示收支总量，还应详细列示具体项目、地点、部门、资金流程环节，防止逃避预算监督的隐蔽性资金，为强化预算控制和监督机制创造条件。
2.完善预算法规，做到依据充分。目前预算与其它部门政策对预算支出安排存在不一致的情况，实际上反映了当前有限的预算资金与各部门资金需求之间的冲突。应当明确，预算收支的有关法律依据只能来自《宪法》和《预算法》，其它法规不宜作出硬性规定。同时要理顺财税管理体制，健全地方政府职能。遵循“一级政府、一级财政、一级预算”的原则，制定符合实际的财政管理制度及财力分配比例，做到财权与事权相统一。防止上级政府对下级政府在预算方面施加影响，保证预算监督不受干扰。
3.促进预算公开，增强预算的细化性和透明度。随着人大代表参政议政能力的提高和人民群众民主法制意识的增强，要求提高预算透明度，扩大预算公开性的呼声越来越高。编制预算时，要细化到每个支出项目，从源头上控制各单位支出。每年的预算执行情况要在报纸上向社会公开。这样才能保证人民群众了解预算、参与预算、监督预算，保证人大、审计等部门正确全面履行监督权，维护预算严肃性。
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