随着城市化进程的不断加快, 我国耕地资源保护的形势日趋严峻。改革开放以来, 我国耕地资源的规模不断减少, 耕地资源的质量也呈不断下降的态势。基本建设占用耕地不断增加, 是造成我国耕地资源减少的重要原因之一。城市占地所造成的优质耕地减少和因工业化而造成的土壤与水资源污染, 则是我国耕地资源质量下降的重要原因。为了维护国家粮食安全, 我国制定了世界上最严格的耕地保护制度, 主要包括土地用途管制制度、建设用地审批制度、耕地总量动态平衡目标管理等。上述耕地保护制度已经取得了一定的成效, 但却没有从根本上扭转我国耕地资源规模不断减少、质量不断下降的趋势。总体说来, 影响我国耕地保护的最大问题, 是地方政府所推动的非法占地。
进一步加强农民土地权益维护并以此促进耕地资源保护, 需要着重做好以下几个方面的工作。
土地使用期限是各国家和地区都非常重视的完善地权制度的一项重要内容。如澳大利亚、香港、新加坡等公有土地利用效率较高的一个重要原因就是它们都不同程度地采用了土地的长久性租用制。土地使用权的长期化, 是我国农村经济发展和耕地资源利用与保护的客观要求和必然选择。
《农村土地承包法》规定, 耕地的承包期为30年, 自承包合同成立之日起, 承包方取得土地使用权, 并规定不能任意剥夺农民的土地使用权。这一规定保障了农民在不改变用途情况下可以长期拥有土地使用权。《物权法》则第一次将土地承包经营权界定为物权。笔者认为, 有必要在土地使用权承包期为30年的基础上进一步延长土地承包期限, 并以法律形式加以明确规定。一般来说, 期限越长, 土地使用权价值就越高, 也越容易激发土地使用者长期投资和自觉珍惜土地的积极性, 越有利于耕地资源保护。甚至有些专家认为, 要解决我国土地制度中存在的问题, 应将土地的承包经营权确立为能够延续几代人的制度安排。
目前的《农村土地承包法》已经将土地调整严格限定在很小的范围内, 但是, 笔者认为, 从保障农民长期土地权益出发, 应该考虑彻底取消土地调整制度。有关研究表明, 集体组织为获得截留征地补偿款的机会, 往往利用土地调整将其违法行为所造成的损失转移并分摊给全体村民, 只有废除土地调整, 才能从根本上解决这一问题。
针对损害农民土地长期使用权行为, 有关法律应明确规定对其责任人的惩罚措施。要在土地使用权长期化的保障条件下, 充分尊重农民个人意愿, 以保护农民权益为前提, 而不能以行政手段强制收回农民土地使用权再重新发包或租赁, 也不能强迫农民将土地使用权集中于个别人或集体手中进行规模经营。不能随便撕毁合同、收回土地承包权。对于造成侵害农民土地使用权的各种违法、违规行为的有关责任人, 必须依法承担相应的责任。
学术界对此具有广泛争论, 主要集中在是否应该赋予农村土地使用权以合法继承权、法定继承人范围以及继承方法等诸多问题上。有的学者反对赋予农民土地使用权的继承权, 认为土地使用权人不具有土地所有权, 因此以家庭为主体的承包合同关系不能继承。笔者认为, 无论从土地使用权的物权属性来看, 还是从稳定土地承包关系和保护土地资源的现实要求来看, 都应该从法律上明确土地使用权能够合法继承的权利。这是因为:第一, 土地使用权虽然是以承包合同确立的, 但是土地使用权本身具有物权的全部特征, 是一种用益物权, 也就是一种财产权, 财产权依法是可以继承的。第二, 从各国法律规定来看, 无论是大陆法系还是英美法系, 都承认农村土地使用权的继承性, 而且《农村土地承包法》已经明确规定林地使用权可以依法继承, 从耕地长期利用和保护角度出发, 也应该在其使用权长期化的基础上, 为实现更好地维护和保障农民权益、获得长远保障的目标, 满足农民对土地使用权子女继承权的要求, 从法律上确定耕地使用权的继承权, 尽快实现土地使用权继承的合法化。第三, 对于土地使用权法定继承人的范围, 主要观点认为应该实行单嗣继承制, 即“土地使用权由独子继承, 男女有同等的继承权, 留在本社区的子女优先继承;只有土地使用权继承人才能……继续承包土地”, 主张这一观点的依据主要是出于防止土地进一步细碎化的考虑, 但是, 这种继承制不符合《继承法》的相关规定, 笔者认为, 应该以《继承法》为主要依据实现土地使用权继承的合法化。
《农村土地承包法》已经明确规定国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。积极推动土地使用权合理流转, 既是提高土地资源配置效率的有效手段, 也能为现阶段农民工实现城乡双向流动创造条件, 同时也是在城市化过程中保障农民合法权益不受侵犯的有效保障。
依据自愿、有偿原则推动土地使用权合理流转, 必须注意两个方面的问题。第一, 提倡在农户间实现土地使用权流转, 而不应该让工商企业过多地介入农业, 尽量避免一些公司和企业长时间、大面积租赁经营农户的承包地。国际经验表明, 世界各国对于公司、企业进入农业都采取相当谨慎的态度, 一般都只允许公司、企业在农业的产前、产后领域和产中的若干环节从事经营活动, 而严格限制公司、企业进入农业的直接生产领域。从我国的实际情况来看, 土地对于大多数农民具有重要的养老保障功能。因此, 不仅不能鼓励和支持一般工商企业过多地介入农业生产和经营, 而且还应当制定相关的政策加以限制。第二, 必须充分认识到土地使用权流转的长期性和渐进性, 避免不顾客观条件和国情而盲目实行农地的规模化经营。虽然土地均分制度导致土地分散、小规模经营, 造成了生产成本高、土地收益偏低的问题, 但是在当前农村劳动力尚未实现稳定转移的情况下, 大部分农民工还处于城乡“双向”流动状态, 在相当长的时期内, 土地仍是其最基本的生活保障, 现行土地承包经营制度则是保障农民权益的前提条件, 如果强制推行土地的大规模兼并, 必然会导致更多的农民失去生活保障和收入来源。即使在以非农收入为主的经济发达地区, 也要从客观条件出发, 在法律和政策允许的范围内, 以提高土地利用效率、保护土地资源为目的, 实行土地的适度规模经营。
保障农民土地流转权的关键, 是促进土地资源的合理流动。第一, 要建立起有效的土地使用权流转机制。《农村土地承包法》只是在明确农村土地使用权的流转权基础上, 对土地使用权流转合同的具体内容进行了规定, 却没有规定相应的流转程序。为此, 应该制定一套完整规范的土地使用权流转程序, 并在严格的程序规范下, 引导农户之间土地使用权的有序流转, 签订正式的、内容全面的书面合同, 还要建立起有效的矛盾与纠纷解决机制, 有效保障土地使用权流转双方的合法权益。同时, 加强政府部门对于土地使用权流转的管理, 规范收费制度, 避免农民负担的进一步加重。第二, 要积极培育土地使用权市场。针对目前土地使用权流转比较困难, 且主要发生在集体组织内部的情况, 在完善市场机制的基础上, 一方面要加强信息服务, 即社区和集体组织应该为具有土地使用权流转愿望的农户提供真实、准确的市场信息, 并对他们进行分类指导, 以减少交易成本, 另一方面, 要培育和发展各种类型的、为土地使用权流转提供中介服务的市场组织, 为土地使用权流转创造良好的竞争环境。
在城市化进程中有效维护农民土地收益权, 必须逐步推动城乡一体化, 以城带乡, 适当地推进以工养农的政策。
对粮农农资综合直补, 是国家惠农、支农的重要政策。为进一步促进粮食生产和农民增收, 一方面应该明确以优质生产作为政策目标, 新增补贴应与粮食产量、商品化水平和粮食质量挂钩, 重点鼓励在提高粮食质量的基础上不断提高粮食产量, 另一方面应该加强直补机制建设, 以公开性和透明性为原则, 实行公告制度, 对直补资金进行专户管理, 加强对直补资金分配及发放过程的监督, 保证直补政策的有效落实。
良好的水利灌溉设施, 发达的交通、通讯设施, 是实现农业高效发展的重要前提。国际经验表明, 应该依靠国家的力量加强农业基础设施投资, 提高土地的生态功能和可持续发展能力。农业基础设施建设往往需要巨额资金投入, 需要加大国家财政对这部分投资的支持力度, 为农民从事农业生产经营创造良好的环境和条件。从18世纪初开始, 日本陆续将水田灌溉设施建设、土地改良、交通道路建设等纳入农业基本建设规划项目, 至20世纪80年代, 日本政府每年用于农业支出的财政预算已经达到国家一般预算支出的10%, 其中农业基本建设支出占28%。而我国财政支持农村固定资产投资占全社会固定资产投资的比例近年来逐年下降, 已经由2001年的19.38%下降到2006年的14.92%。
主要是不断健全和完善农业支持法律体系, 包括制订《农业补贴条例》、《农业保险法》、《农业灾害救助条件》、《贫困地区援助条件》等。在此基础上, 加强对农业支持项目的法律化管理, 即应将各项农业支持措施和政策目标以法律的形式确定下来对政策目标、政策工具、预算安排以及政府执行部门的职责范围做出明确规定, 以此来规范投资主体的投资行为, 加强对农业支持项目实施过程的监督。
摘要：本文基于笔者多年从事耕地资源保护的相关工作经验, 以城市化进程背景下的农民权益维护和耕地资源保护为研究对象, 从三个方面探讨了具体的对策, 全文是笔者长期工作实践基础上的理论升华, 相信对从事相关工作的同行能有所裨益。
关键词：耕地资源,保护,农民,权益,城市化
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