城市管理负面清单

城市管理负面清单（共8篇）

城市管理负面清单 篇1

负面清单管理模式 编辑

负面清单即负面清单管理模式。“负面清单管理模式”是指政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施均以清单方式列明。中文名 负面清单管理模式

外文名

Negative list management mode

概

念

经济领域的禁区以清单方式列明

范

畴 管理模式 目录

1简介

2释义

3模式

准入

背景

内容

措施

4发展

5清单

6挑战1简介编辑

负面清单管理模式，指的是一个国家在引进外资的过程中，对某些与国民待遇不符的管理措施，以清单形式公开列明，在一些实行对外资最惠国待遇的国家，有关这方面的要求也以清单形式公开列明。这种模式的好处是让外资企业可以对照这个清单实行自检，对其中不符合要求的部分事先进行整改，从而提高外资进入的效率。但是在我国，对外资进入目前依然实行政府审批制，这使外资企业很不适应，常常在审批过程中陷入扯皮，降低了外资进入的效率。[1] 2释义编辑

所谓负面清单管理模式，相当于投资领域的“黑名单”，列明了企业不能投资的领域和产业。学术上的说法是，凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清单方式列明。与负面清单相对应的是，正面清单（Positive List），即列明了企业可以做什么领域的投资。

在《服务贸易总协定》（GATS）中，利用正面清单来确定覆盖的领域，而负面清单则用来圈定在这些开放领域清单上，有关市场准入和国民待遇问题的限制，这种做法也被当下不少国家采用，从而有效利用正面和负面清单的手段，在开放市场的同时，保护部分敏感产业。3模式编辑 准入

《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》（以下简称“负面清单”），以外商投资法律法规、《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》、《外商投资产业指导目录（2011年修订）》等为依据，列明中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“自贸试验区”）内对外商投资项目和设立外商投资企业采取的与国民待遇等不符的准入措施。负面清单按照《国民经济行业分类及代码》（2011年版）分类编制，包括18个行业门类。S公共管理、社会保障和社会组织、T国际组织2个行业门类不适用负面清单。

除列明的外商投资准入特别管理措施，禁止（限制）外商投资国家以及中国缔结或者参加的国际条约规定禁止（限制）的产业，禁止外商投资危害国家安全和社会安全的项目，禁止从事损害社会公共利益的经营活动。

自贸试验区内的外资并购、外国投资者对上市公司的战略投资、境外投资者以其持有的中国境内企业股权出资，应当符合相关规定要求；涉及国家安全审查、反垄断审查的，按照相关规定办理。

香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区投资者在自贸试验区内投资参照负面清单执行。内地与香港特别行政区、澳门特别行政区《关于建立更紧密经贸关系的安排》及其补充协议、《海峡两岸经济合作框架协议》及其后续《海峡两岸服务贸易协议》、我国签署的自贸协定中适用于自贸试验区并对符合条件的投资者有更优惠的开放措施的，按照相关协议或协定的规定执行。背景

负面清单一词出现在《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》所列的9项主要任务和措施中，“探索建立负面清单管理模式”位列第三，排名仅在“深化行政管理体制改革”、“扩大服务业开放”之后。

《总体方案》提出，“探索建立负面清单管理模式。借鉴国际通行规则，对外商投资试行准入前国民待遇，研究制订试验区外商投资与国民待遇等不符的负面清单，改革外商投资管理模式。

对负面清单之外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制（国务院规定对国内投资项目保留核准的除外），由上海市负责办理；将外商投资企业合同章程审批改为由上海市负责备案管理，备案后按国家有关规定办理相关手续；工商登记与商事登记制度改革相衔接，逐步优化登记流程；完善国家安全审查制度，在试验区内试点开展涉及外资的国家安全审查，构建安全高效的开放型经济体系。在总结试点经验的基础上，逐步形成与国际接轨的外商投资管理制度。” 内容

2013年9月30日，负面清单公布。清单写明，新闻机构，图书、报纸、期刊的出版业务，音像制品和电子出版物的出版、制作业务，目前均属外商投资的“禁区”。在娱乐场所方面，电影院的建设经营受到限制，须中方控股。广播电视节目、电影的制作业务，也仅限合作的方式。广播电视节目制作经营公司、电影制作公司、发行公司、院线公司，属于外资不能进驻的领域。

此前备受关注的互联网上网服务营业场所（网吧），也在“负面清单”的禁止之列。博彩业（含赌博类跑马场）、色情业，外商也不能在自贸区投资。在体育场馆中，高尔夫球场的建设、经营明确禁止投资。大型主题公园的建设、经营虽未禁止，却受到一定限制。

根据自贸区总体方案，外商独资的医疗机构获得了准入的机会，中外合作的经营性教育培训机构和职业技能培训机构也将开放。负面清单则显示，医疗机构投资受到三条明确的限制：投资总额不得低于2000万元人民币，经营期限不能超过20年，不允许设立分支机构。

至于教育领域，则进一步明确了总体方案的限定。经营性教育培训机构、职业技能培训机构，只能以中外合资的方式开展。如果外资试图投资非经营性学前教育、中等职业教育、普通高中教育、高等教育等教育机构，以及非经营性教育培训机构、职业技能培训机构仅限合作，且不允许设立分支机构。义务教育以及军事、警察、政治、宗教和党校等特殊领域教育机构，经营性学前教育、中等职业教育、普通高中教育高等教育等教育机构，属于明确禁止的范围。措施

上海自贸区负面清单依据法律法规作了大量梳理，按国民经济行业分类，列出18个门类，89个大类，419个中类，1069个小类，190条管理措施。约占试验区内1069个小经济行业分类的17.8%。对于未列入负面清单的外商投资一般项目，最快4天企业可以拿到营业执照、机构代码和税务登记等。对于列入负面清单的外商投资，试验区将按照原有办法进行管理。而对于未列入清单的外商投资一般项目，则将按照内外资一致的原则，把项目的核准制改为备案制，把原来合同章程的审批改为备案管理。4发展编辑

中国商务部新闻发言人沈丹阳日前就中方同意以准入前国民待遇和负面清单为基础与美方进行投资协定实质性谈判发表谈话，他表示，同意采用这种模式是适应国际发展趋势的需要，与中国正在推进的行政审批制度改革的方向一致。所谓准入前国民待遇是指在企业设立、取得、扩大等阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇。负面清单是指凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施均以清单方式列明。

目前为止，我国对外资的管理一直采用的是《外商投资产业指导目录》模式，在这份由国家发改委和商务部制订的目录中，列出了我国鼓励、限制、禁止外商进入的行业。所有的外商投资和商业投资只能在规定的范围内活动。而负面清单是给不开放的行业和受限制的商业活动列一个清单，明确告诉对方哪些领域和行业是限制或禁止外商活动的。那么，只要未列入名单的就是法无禁止皆可为。

"相比较而言，负面清单管理可以简化对外资进入的审批管理，同时扩大开放。对外资来说，在外资准入方面更加透明，对于增强外资信心，鼓励、吸引外商投资都将起到积极作用。5清单编辑

自由贸易协定（FTA）采用负面清单已经有相当长一段的时间。

1994年生效的北美自由贸易区（NAFTA）被认为是最早采用负面清单的FTA之一，在美国和新加坡达成FTA之后，这种制度也被亚洲多国所仿效，但各国的做法并不一样。例如在金融服务业领域，美国-新加坡FTA就在跨境金融服务贸易的子领域采取了正面清单的形式，韩国-美国FTA则进一步将正面清单拓展至金融服务的投资领域，并以一个混合清单的模式允许双方金融投资领域子项目的开放程度。但日本-墨西哥FTA则将金融服务领域排除在投资之外。一般在FTA中，各国会利用负面清单在服务贸易、投资和金融领域做出不同程度的安排，在服务贸易领域，负面清单往往会引入对本地市场份额的要求，在投资领域则会对业绩有要求，并对高管和董事会成员的国籍做出限制，这事实上来源于双边投资协定。

业内通常认为，知道什么是不允许的，比知道哪些是可以做的，更能帮助服务业供应商理解在国外如何开展业务，并且负面清单也适用于未来新出现的服务活动，因为这些新的活动在FTA制定之初可能还没有出现。

但是在看到负面清单优越性的同时，也不能否认正面清单的意义。

知道哪些是不允许做的意义取决于开放的程度，但当某个领域的限制清单就像一本电话本一样厚时，知道哪些是可以做的或许更能帮助商业人士来开展业务。一些行业观察人士认为，带有对现有政策约束可能性的正面清单可以给政府提供重要的自由呼吸空间，当政府只有有限的行政能力，来汇总所有有贸易限制政策的领域清单时，这种自由空间的给予尤为重要，包括子领域的开放，或者是一些对外资参与敏感的产业。6挑战编辑

对于外商来讲，更重要的是负面清单到底包含了哪些内容，如果依旧是之前《外商投资产业指导目录》中的禁止和限制投资类别，那负面清单的价值就大大缩水。

以美国为例，截至目前已经与42个国家和地区签订了以准入前国民待遇和负面清单为基础的双边投资协定（BIT），最新一起生效的是与卢旺达的BIT。美国在其附录里对核能、采矿、航空运输、通信、金融、保险和其他金融服务做出了国民待遇和最惠国待遇的例外，早期美国与其他国家和地区签署的BIT都是按照产业大类加以说明，并未列出详细产业中的负面清单。但需要注意的是，与美国签订BIT的国家以发展中国家为主，G20成员国一个都没有参与。

此外，试验区内的内资企业如何审批，也尚待明确此次在自由贸易试验区暂停的是三部涉及外资的法律，《公司法》却不在其中，有待厘清。

消除隐性壁垒要与实行“负面清单”的管理模式同步推进，在项目核准、行政管理、公共财政、金融支持等方方面面的配套改革需要及时跟进，否则负面清单无疑画饼充饥，落入与非公36条类似的尴尬境地。[2]参考资料1．

周俊生：负面清单管理应尽早向全国推广

．东方财富网 [引用日期2013-10-12] ．

2．“负面清单”海外掠影

．新华网 [引用日期2013-10-21] ．

城市管理负面清单 篇2

关键词：负面清单,中国(上海)自由贸易试验区,港(澳)协议

1 引言

随着经济全球化的纵深发展,全球投资自由化正在逐步深化发展,其中负面清单管理现已是当今世界各国在制定国际贸易与投资协定过程中使用最广泛和认同度最高的一种管理模式,而且已经推广到许多发达国家的专业领域,如医疗、环境保护、税收等范畴。近年来,随着经济体制改革的不断深入,中国不断调整投资管理制度,力图与国际通行的管理方法接轨,更好地参与新一轮投资贸易协议的谈判,所以“负面清单”管理逐渐成为理论界和实践部门高度关注的焦点。

本文将对上海自贸试验区负面清单以及《协议》附件中的负面清单进行比较和评析,以求在前人的研究成果上全面地剖析负面清单,为今后在全国范围内推广负面清单总结经验并提供相应的政策建议,这都是具有理论和现实意义的。

2 负面清单的内涵

负面清单其实是一国在引进外商投资时以清单的形式列明某些与国民待遇不相符的一种管理措施。《北美自由贸易协定》是负面清单模式中的典型,其设定了“准入前国民待遇+否定清单”投资规则模式。

负面清单实际上是原则的例外,对负面清单之外的领域按照内外资一致的原则,即“法无禁止即可为”。一般认为,“法无禁止即自由”仅适用于私权范围而不能适用于公权范围,“法无授权即禁止”是公权范围的重要法律原则。对公民而言,只要法律没有禁止的公民都可为之;而对政府而言,凡是未经法律授权的均不得为之。“除非法律禁止的,否则就是法律允许的”是负面清单进行管理的依据。负面清单不仅是一个法律概念,实施负面清单管理还有其丰富的经济学、管理学内涵,本文将全面解析负面清单管理。

负面清单管理是全面发挥市场在资源配置中的关键性环节。通过政府计划配置资源要尽可能降低到必要的限度,通过市场机制配置资源要上升到尽可能高的程度,而负面清单管理恰恰是深化体制改革的重要抓手。

同时,负面清单管理是顺应全球经济贸易发展的新趋势。为了我国更好地融入世界贸易和投资体系,适应经济全球化,我国必须实施负面清单管理,以求形成与国际通行规则接轨的一种外商投资管理体制。

3 负面清单的比较分析

2013版、2014版和2015版上海负面清单的比较具体如下分析。

3.1 禁止类不符措施的比较

2013版、2014版和2015版负面清单的特别管理措施依次为190条、139条和122条,两年间共减少了68条,调整率为35.8%,体现了对外开放度不断提高和中国扩大对外开放的诚意。由图1中2013版、2014版和2015版禁止类不符措施的行业分布可以很容易看出,制造业和文化、体育和娱乐业两个产业中的禁止性措施在总禁止性措施项目数中所占比重最大,足以见得这两个行业的重要性,而其他行业的禁止性措施分布相差不大。而且卫生和社会工作,居民服务、修理和其他,住宿和餐饮业,金融业和建筑业这五个行业均无禁止性措施,而电力、热力、燃气及水生产和供应业仅在2013版中有禁止条款,之后就无禁止条款了。

资料来源:笔者根据负面清单整理。

虽然特别管理措施总体项目在减少,但是禁止和限制措施并不是同时减少的,如2014版负面清单特别管理措施有139条,含限制性措施110条,禁止性措施29条,而2015版有122条措施,其中限制性措施85条,禁止性措施37条,与2014版相比,限制措施在减少,而禁止措施反而是在增加的。故由图1可知,行业分布具有明显特征的当数文化、体育和娱乐业,经历了先减后增的过程,之所以减少是因为2014版负面清单删除了一些国际通行做法,如,“禁止投资博彩业(含赌博类跑马场)”“禁止投资色情业”、禁止投资互联网上网服务营业场所(网吧活动)等条款。同时也删除了表达含糊、不清晰的条款,如“投资文化艺术业须符合相关规定”,因此该行业的禁止性措施大大减少,体现了逐渐放宽管制和扩大开放的趋势。但在2015版的负面清单中,由于适用于上海、广东、天津、福建四个自由贸易试验区,文化、体育和娱乐业又增加了一些新的禁止性措施,比如,“禁止投资和运营国有文物博物馆”“禁止不可移动文物及国家禁止出境的文物转让、抵押、出租给外国人”“禁止设立与经营非物质文化遗产调查机构”等条款,所以该行业的禁止性措施相比之前会增加。

3.2 限制类不符措施的比较

由图2可以看出,在2013版和2014版负面清单限制类特别管理措施中,制造业所占比重独占鳌头,远高于其他行业,这与制造业是我国的支柱产业有关,在国民经济中占有重要份额。然而,该比重呈逐年递减的趋势,在2015版中,与文化、体育和娱乐业、金融业和交通运输、仓储和邮政业平分秋色。其他行业的限制措施逐年减少或基本保持不变,唯独金融业与文化、体育和娱乐业在2015版负面清单中大幅增加。因为2015版负面清单不仅适用于上海自贸区,同时也适用广东、天津、福建三大自贸区,由于这两个产业的重要性和特殊性,故在2015版新增了一些限制措施。

3.3 中国实现负面清单管理的建议

随着负面清单在上海自由贸易试验区的试行以及在广东、福建、天津三大贸易区的推广,负面清单管理已成为中国投资体制和行政审批体制改革的重要途径。为了更好地参与新一轮贸易谈判,与国际接轨,应从上海自贸试验区和国际上负面清单管理中吸取经验,推进负面清单管理模式在全国范围的推广,通过负面清单的本土比较,得到如下启示:

第一,在政府职能转变、政策调整、监管体系建设等方面做好应对准备。负面清单管理是深化经济体制改革和对外开放的重要抓手,牵一发而动全身,其最终目的是让市场在资源配置中起决定性作用。负面清单管理模式的顺利实施,客观上要求转变政府职能、适时调整经济发展战略与政策并逐步建立与之相适应的监管体系。

第二,实施负面清单管理对经济社会发展的影响是复杂的,也是多方面的,但在统筹全局的同时,更应当关注一些重点领域。实施负面清单管理的影响更多集中在服务行业,进一步开放既有对服务业发展有利的一面,也有可能给一些产业带来冲击。因此,在实施负面清单管理过程中给予服务业更多的关注是必要的。

第三,尽快将负面清单分类标准与国际通行方法接轨。中国现行的负面清单是根据《国民经济行业分类》进行分类的,而国际上,负面清单分类标准多见于世界贸易组织(WTO)的《服务贸易总协定》(GATS)、联合国统计司制定的产品总分类(CPC)、国际标准产业分类(ISIC)。不同的分类标准会给投资者带来一些困扰。另外,负面清单的限制方式需进一步明确。为了扩大对外开放程度,需将负面清单中行业进一步细致化,限制方式进一步明确化。

第四,内地对港(澳)服务贸易的开放度依然不足,粤港澳合作历史悠久,要特别关注负面清单管理在粤港澳区域一体化和服务业发展方面的作用。粤港澳区域经济一体化既有利于粤港澳三地的长期繁荣和稳定发展,也有利于提高区域整体的国际竞争力,而实施负面清单管理模式无疑是一个重要契机,应予以高度重视。

参考文献

[1]樊正兰,张宝明.负面清单的国际比较及实证研究[J].上海经济研究,2014(12):31-39.

浅析我国自贸区负面清单管理模式 篇3

关键词：自贸区；负面清单；管理模式

一、我国自贸区“负面清单”模式存在的问题

（一）负面清单的文本质量、透明度与开放度。首先，负面清单的文本质量问题。负面清单的文本质量的高低，直接影响到负面清单的透明度。在我国2015年版的负面清单中，有部分管理措施表述不清，透明度不够。比如：在限制类行业中，对于M749“其他专业技术服务业”是这样规定：限制投资摄影服务（限于合资），根据字面含义，对于投资摄影服务，只能是合资，但是合资的股权比例如何，负面清单却未作出进一步规定，如果有外商投资者以99%的外资股权与1%的内资股权进行摄影服务的投资，自贸区管委会是否应该批准？这样的负面清单在操作的过程中势必会出现操作性大打折扣的问题，不利于负面清单的具体实施。

另外，我国的负面清单的行业分类与国际未接轨。我国的负面清单的行业分类是按照《国民经济行业分类及代码》（2011年版）进行的，而国际上，不管是WTO还是包括各BIT、FTA在内的双边、诸边协议，行业分类均是按照WTO《服务部门分类列表的文件》进行的。我国的行业分类与国际不接轨，将必然影响我国以自贸区负面清单作为基础在对外进行谈判的过程中，无法进行行业的对接的问题，进而使自贸区负面清单的试验作用大打折扣，同时，也大大降低了我国负面清单的透明度。

其次，负面清单的开放度问题。目前我国的负面清单中的特別管理措施过于冗长，开放度不够。虽然我国现行的2015年版负面清单已经经过两次瘦身，较2013年版大大缩短。但是，如果与国际上的负面清单相比较，我国的负面清单的特别管理措施依然过于繁杂。我国2015年版负面清单一共列出122项特别管理措施，其中85条限制性管理措施，37条禁止性管理措施，而美国-韩国FTA中美国的三个负面清单中不符措施总共才不到40条。可见，我国的负面清单要达到国际上的开放度，还需要进一步努力。

（二）相关的配套制度是否完善。虽然“负面清单”的外资管理模式目前只适用于四个自贸试验园区，但综观世界各国的经验，我们不难发现，负面清单的管理模式并不单单只涉及外资准入管理，其发挥作用还需要有相关配套领域的改革，这部分的改革需要顶层设计。

比如，在市场监管方面，对于侵犯知识产权等侵权行为惩治不到位，监管力度不够，未形成公平的市场秩序。又比如，在认定何为“外资”的标准方面，我国主要以企业注册地为标准认定，而国际上则多采用住所地为标准。这无疑给负面清单的适用增加了障碍。再如，金融创新是自贸区建设的重点之一，其核心内容则是金融自由化，包括人民币国际化、利率市场化、以及资本项目自由化。但是，仔细研读2015年版负面清单，上述金融自由化的风险疑问尚无详细解读。再如，负面清单大大开放了外资准入的范围，相应地，应该加强外资安全审查制度与反垄断审查制度，但是，我国的这两项制度均存在许多不完善的地方，这样无疑加大了我国开放外资的风险。以外资安全审查制度为例，虽然今年4月出台了《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》，一定程度上明晰了自贸区管委会与国家商务部、发改委以及联席会议的职责分工，但是，有关外商投资国家安全审查制度的其他内容并未在这一试点办法中得以完善，诸如“关键产业”“关键技术”等重要用语的具体含义和判断标准没有得以明晰，商务部与发改委、联席会议的具体职责划分、联席会议的议事规则等都依然保持原有规定，未能在这次试行办法中得以进一步完善。再比如，负面清单的管理模式深层次的影响是转变政府职能，要使负面清单管理模式达到最优化的效能，应有政府权力清单与责任清单的配套实施，而我国政府权力清单与责任清单均处于起步试行阶段，还有很多需要完善的地方，这势必会影响到负面清单管理模式的实施效果。

（三）负面清单所给予的国民待遇的质量问题。目前我国

2015年版的负面清单只涉及外资的设立与变更，并未贯穿外资设立后经营的全过程，同时，负面清单也未涉及外资在我国的间接投资，应该说，这样的国民待遇是有限的，这也势必会影响我国目前负面清单的质量。

二、我国自贸区负面清单管理模式的完善

（一）注重相关配套措施与法律法规的完善。如前所述，国家安全审查制度作为负面清单管理模式的配套措施，相关的法律制度还存在诸如“外资”“控制”等关键词语的认定，审查的机构具体职责划分、程序等诸多问题，需要我们进一步顶层设计，完善相关制度。

（二）注重负面清单的用辞，尽量做到准确，可操作性强。我国的负面清单实行动态管理模式，即每年根据实际情况进行调整，在下一次的负面清单调整过程中，应尽量避免使用模糊性的语句，描述清晰，尤其对于限制性管理措施，一定要对限制的条件、对象等做出明确规定，以防止在适用负面清单的过程中产生歧义和不确定性。

（三）以与国际接轨的行业分类编制新版的负面清单。为了充分发挥负面清单在我国进行对外谈判时的试验效果，我国应当在新一版的负面清单编制过程中以与国际接轨的行业分类标准进行编制。

（四）加快转变政府职能，完善权力清单与责任清单建设。如前所述，负面清单管理模式带来的是政府职能的转变，要充分发挥负面清单管理模式的效用，就应进一步完善政府权力清单与责任清单，进一步规范政府的行政自由裁量权的行使，增强行政行为的合法性与合理性。

（五）逐步提升负面清单所给予外资的国民待遇的质量。在负面清单管理模式的下一步改革中，逐步将负面清单的管理模式适用于外资经营的全过程，并将这种管理模式逐步运用于外资在我国的间接投资。

（六）负面清单内容应充分体现中国自身特点。虽然如前所述，自贸区的负面清单是为今后我国在国际上谈判作试验，应尽量与国际接轨，但是，这并不意味着，我国的负面清单完全以别国的为蓝本。事实上，欧美日等发达国家在实施其负面清单管理模式时均充分考虑自身特点。我国也应在制定负面清单时，对于一些敏感行业、严重污染环境的行业以及一些新兴领域做出适度地保留。

参考文献：

[1] 王中美.“负面清单”转型经验的国际比较及对中国的借鉴意义.国际经贸探索. 2014（9）： 72-84.

城市管理负面清单 篇4

发布时间：15-01-19

非公开发行公司债券备案管理办法（征求意见稿）

第一章 总 则

第一条 【立法依据】为做好非公开发行公司债券备案管理工作，根据《公司债券发行与交易管理办法》等相关法律法规、规范性文件及自律规则，制定本办法。

第二条 【适用范围】 在中华人民共和国境内，非公开发行公司债券的备案，适用本办法。法律法规和中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）及自律组织另有规定的，从其规定。

第三条 【自律管理】 中国证券业协会(以下简称协会)对非公开发行公司债券备案实施自律管理，授权中证资本市场发展监测中心有限责任公司（以下简称监测中心）对非公开发行公司债券开展备案与后续管理。

第四条 【报备义务人】报备义务人应当指定专人以电子方式报送备案材料。本办法所称报备义务人，是指非公开发行公司债券的承销机构、自行销售的发行人或受托管理人等。

第五条 【相关承诺】发行人和为非公开发行公司债券提供服务的专业机构，应当承诺相关备案文件内容真实、准确、完整，不存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，并对其出具的相关文件及备案文件中引用内容的真实性、准确性、完整性承担相应的法律责任。

第六条 【备案原则】协会根据公平、公正、简便、高效的原则实施非公开发行公司债券的备案管理工作。

第二章 发行备案

第七条 【报备内容】 承销机构或自行销售的发行人应当在每次发行完成后5 个工作日内向协会报送以下备案文件：

（一）备案登记表；

（二）发行人公司章程及营业执照（副本）复印件；

（三）发行人内设有权机构关于本期非公开发行公司债券发行事项的决议；

（四）公司债券承销协议（发行人自行销售的除外）；

（五）公司债券募集说明书；

（六）尽职调查报告（自行销售的，发行人需提交自查报告）；

（七）担保合同等增信措施证明文件（如有）；

（八）受托管理协议和债券持有人会议规则；

（九）专项账户监管协议（如有）；

（十）发行人经具有执行证券、期货相关业务资格的会计师事务所审计的最近两个会计（未满两年的自成立之日起）的财务报告；

（十一）律师事务所出具的关于本期债券发行的法律意见书；

（十二）信用评级报告（如有）；

（十三）发行总结报告（内容包括获配投资者数量、名称、资质合规情况等）；

（十四）发行人及其控股股东、实际控制人，发行人的全体董事、监事、高级管理人员对发行申请文件真实性、准确性和完整性的承诺书；

（十五）协会要求报备的其他材料。

拟在证券交易场所挂牌、转让的非公开发行公司债券，承销机构或自行销售的发行人应当提交证券交易场所拟同意挂牌转让文件；承销机构或自行销售的发行人向协会报送的备案材料应当与经证券交易场所审核后的挂牌转让申报材料保持一致。

第八条 【保密义务】承销机构或自行销售的发行人提交的备案材料，涉及发行人商业秘密或可能对募集资金使用产生重大影响的非公开信息，可对备案材料进行保密处理，并出具相关情况说明。

第九条【齐备性复核】承销机构或自行销售的发行人应当对发行人未被列入负面清单且非公开发行公司债券的销售符合适当性要求做出承诺，协会对备案材料进行齐备性复核，并在备案材料齐备后5 个工作日内予以备案。备案材料不齐备的，协会在收到备案材料后5 个工作日内，一次性告知承销机构或自行销售的发行人需要补正的全部内容。承销机构或自行销售的发行人按照要求补正的，协会在文件齐备后5 个工作日内予以备案。

第十条 【复核手段】协会可以通过书面审阅、问询、约谈等方式对备案材料进行复核。

第十一条 【备案公示】协会在其网站公示非公开发行公司债券的发行备案确认情况。

第三章 日常报告

第十二条 【转让场所报告】非公开发行公司债券申请在中国证监会认可的场所挂牌或转让的，承销机构或自行销售的发行人应当在签订转让服务协议或取得其他证明材料后5 个工作日内，向协会报告。

第十三条 【变更报告】 非公开发行公司债券存续期内发生重大变更的，受托管理人应当在完成变更后5 个工作日内,将变更情况说明和变更后的相关文件向协会报告。进行变更时，受托管理人应按有关规定做出合理安排，不得损害投资者合法权益。

前述变更情况包括：

（一）增加或变更转让场所；

（二）增加或变更偿债保障措施；

（三）增加或变更募集说明书其他相关约定；

（四）受托管理人、资信评级机构、律师事务所、会计师事务所等相关机构变更；

（五）持有人变更；

（六）专项账户变更；

（七）其他重大变更情况。

第十四条 【信息披露】受托管理人及其他信息披露义务人按照相关约定履行信息披露义务的，受托管理人应当同时将相关信息披露文件向协会备案。

第十五条 【重大事项报告】非公开发行公司债券存续期间，发生受托管理协议约定的重大事项时，受托管理人应立即采取有效措施，按照约定方式进行信息披露，并于重大事项发生后2 个工作日内向协会提交报告，说明重大事项的起因、目前的状态和可能产生的后果。

第十六条【中介机构报告】托管机构、登记结算机构、资信评级机构及其他相关中介机构按照相关规定的要求及募集说明书约定需出具相关报告的，受托管理人应在报告出具后5 个工作日内向协会提交报告。上述机构在履行职责过程中发现受托管理人存在未及时履行披露义务或存在违反法律、法规或自律规则行为的，应及时向协会报告。

第十七条 【兑付报告】非公开发行公司债券发生本息兑付的，受托管理人应于债券本息兑付日后5 日内提交本期债券本息兑付情况报告。

第十八条 【违规报告】 非公开发行公司债券存续期间，发行人被证监会及其派出机构等监管机构采取监管措施，或被为非公开发行公司债券提供转让服务的场所、登记结算机构等相关机构采取自律措施的，受托管理人应在监管措施或自律措施文件出具后2 个工作日内向协会报告。

第四章 自律管理

第十九条 【备案要求】市场监测中心应当建立相关的非公开发行公司债券备案管理系统。报备义务人应当真实、准确、完整、及时地报送备案文件，并对备案文件内容的合规性负责。

第二十条 【沟通共享】协会与为非公开发行公司债券提供转让服务的场所建立备案与转让的沟通衔接机制，并建立与中国证监会、地方证监局及相关自律组织之间的信息共享机制。

第二十一条 【自律检查】协会对非公开发行公司债券备案开展自律检查，对违反自律规则的单位和个人实施惩戒措施，相关单位和个人应当予以配合。

第二十二条 【自律惩戒】报备义务人违反本办法和协会相关自律规则的，协会根据《中国证券业协会自律管理措施和纪律处分实施办法》采取相应自律惩戒措施。涉嫌违法违规的，由协会移交中国证监会及其他有权机构依法查处。

第二十三条 【加重处分】 报备义务人在一年之内被协会采取两次自律管理措施的，协会可暂停其非公开发行公司债券备案一至三个月；在二年之内被协会采取两次纪律处分的（取消会员资格除外），协会可采取取消会员资格纪律处分。从业人员在一年之内被采取两次自律管理措施的，协会可对其进行行业内通报批评；在二年内被两次纪律处分的（注销执业证书除外），协会可对其采取注销执业证书纪律处分。

第二十四条 【减轻处分】因涉嫌违规等情形造成投资者损失的，报备义务人及其从业人员积极主动采取补偿投资者损失、与投资者达成和解等措施，减轻或消除不良影响的，协会可以减轻对其的自律惩戒措施。

第五章 附则

第二十五条 【免责条款】 非公开发行公司债券在协会备案，不代表协会合规性审查，不构成市场准入，也不豁免相关主体的违规责任。非公开发行公司债券在协会备案不代表协会对公司债券的风险或收益做出判断或者保证，不能免除信息披露义务人真实、准确、完整、及时、公平地披露公司债券相关信息的法律责任。

第二十六条 【解释】本办法由协会负责解释和修订。

第二十七条 【实施】 本办法自公布之日起施行。

非公开发行公司债券发行人负面清单

一、政策限制类

1、地方融资平台公司

本条所指的地方融资平台公司是指根据国务院相关文件规定，由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

2、部分房地产公司

存在“闲置土地”、“炒地”、“捂盘惜售”、“哄抬房价”、“信贷违规”、“无证开发”等违法违规行为的房地产公司。

二、违法违规类

1、最近12 个月内公司财务会计文件存在虚假记载，存在其他重大违法行为的发行人。

2、本次发行备案文件存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的发行人。

3、对已发行的公司债券或者其他债务有违约或迟延支付本息的事实，仍处于继续状态的发行人。

4、最近12 个月内因违反《公司债券发行与交易管理办法》被中国证监会采取监管措施的发行人。

5、注册会计师未能对最近两年财务报表出具无保留意见审计报告的发行人。

6、本次发行募集资金用途违反相关法律法规的发行人。

7、存在严重损害投资者合法权益和社会公共利益情形的发行人。

三、其他类

师德考核负面清单制度 篇5

为贯彻落实中共中央国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》、教育部《关于建立健全中小学师德建设长效机制的意见》《中小学教师违反职业道德行为处理办法》等文件精神，全面加强中小学师德建设，经研究，决定建立中小学教师师德考核负面清单制度。

一、适用对象

田心小学教师

二、负面清单内容

（一）违背党中央集中统一领导，传播与党和国家方针政策不一致言行，传播、散布损害国家主权、安全和社会公共利益言论，传播宗教、邪教和宣传封建迷信，参与黄赌毒活动的；

（二）以非法方式表达诉求，干扰正常教育教学秩序、损害学生利益、毁损学校名誉和教育形象的；

（三）在教育教学活动中遇突发事件时，不履行保护学生人身安全职责的；

三、处理办法

（一）学校及教育主管部门发现教师可能存在上述清单行为的，应当及时组织调查，核实有关事实，视情节轻重相应给予批评教育、诫勉谈话、责令检查、通报批评直至相应行政处分。情节严重的，师德考核结果确定为基本合格或不合格等次。

（二）教师师德考核不合格的，在考核、评优奖励、岗位聘用、职务评审、教师资格定期注册、特级教师评选等方面一票否决，撤销荣誉称号和奖励，5年内不得申报高一级教师职务。情节特别严重的，将追究相关责任人责任。

教师有上述师德负面清单行为，且符合有关法律法规规定的，从其规定实施处罚。

四、有关要求

课堂教学行为负面清单 篇6

学院为加强教师队伍管理，确保课堂教学的高效性和实效性，结合正在开展的群众满意度调查活动，针对教师教育教学行为列出了负面清单。

具体内容如下：

一、不备课就上课。

二、在校期间不讲普通话，用方言与学生交流。

三、汉字书写不规范。

四、穿着不合宜（拖鞋、背心、短裤等）。

五、没有执行候课制度，上课迟到。

六、擅自离开教室做私事。

七、不到下课时间提前离开教室（早退）。

八、拖堂，影响学生课间休息。

九、上课接打电话或玩手机。

十、坐着讲课。

十一、酒后上课。

十二、上课期间将学生赶出教室或因迟到将学生拒之门外，随意停学生的课。

十三、课堂上播放与教学无关的视频。

十四、未经教务处批准、登记擅自调课。

十五、个别学生违纪，全班学生停课挨批。

十六、利用教师身份，在课堂上向学生宣传和教授违背有关政策和法规的内容或者对社会不满的牢骚以及道听途说的网上传言。

十七、课堂上过多关注优等生，对于学困生缺乏关注。

十八、室外课“放羊”式教学或者让学生自由活动（需要自学时，教师必须提出自学要求并进行指导），致使学生脱离老师视线。

十九、上课期间截留学生在办公室或其它地点写作业或帮老师做其它事情。

二十、上（下）课师生不相互问候。

城市管理负面清单 篇7

一、负面清单管理模式的应用现状

负面清单是一个国家在“法无禁止皆可为”的原则下指定本国限制外资进入或限制外资比例的行业清单,这种管理模式最早被北美自由贸易区采用,有效地促进了贸易投资的自由化、金融的国际化和行政的法制化。此后,相继被越来越多的国家进行了广泛和深入的运行。

负面清单在德国、加拿大等国家主要被应用于处方管理和医疗政策领58区域Regions域。其通过规定部分药物属于不能报销的负面清单范围进行处方管理,出现在清单上就应该在本国的各辖区内严格执行;印度把以往被忽略的许多服务业纳入缴税行列,在国家预算中采用负面清单模式有效地扩大了税基,最终实现本国税收体系的过渡;美国和瑞士列出了为得到监管部门批准而从事一定业务的金融机构的名单,在金融服务与金融管理领域良好地发挥了负面清单的作用;巴基斯坦则列出了不得与印度开展贸易的负面清单,囊括了食品饮料行业和音像制品行业。大量实践表明,负面清单管理模式若能被合理使用,能有效地推动一个国家相关行业的进一步开放,扩大该领域的经济发展。

因此,上海自贸区负面清单的推出是我国进一步改革开放过程中的一大突破性亮点。

二、上海自贸区负面清单的实施背景

上海自贸区负面清单管理模式是我国首次颠覆“正面清单”管理的理念创新,也是我国欲接轨新的国际贸易规则的行为表现。它的实施有着国际国内的双重背景。

(一)负面清单管理模式契合新的国际贸易规则的发展

跨太平洋伙伴关系协定(TTP)、跨大西洋贸易及投资伙伴协定(TTIP)的建立意味着以美国为首的发达国家正在酝酿新的贸易规则,而这些贸易同盟针对中国制定了不少的规则和条件,试图采用绿色壁垒的方式将中国拒之门外。

随着其他经济组织建立及谈判的不断进行,WTO体制正在边缘化,其红利也在不断消退,仅仅成为世贸组织的一员已经不能十分有效地帮助中国融入世界经济,在全球经济竞争中争取有利地位了。新一轮国际贸易规则的制定以采用负面清单模式为主要趋势,其核心内容为服务贸易和投资协定。

因此,上海自贸区负面清单管理模式的建立适应了新的国际贸易规则的要求,表明了中国主动开放的姿态,表达了中国再“入世”的决心。

(二)负面清单管理模式符合我国现阶段扩大开放的要求

中国经历了30年的改革开放,已经进入了深水区,不能再摸着石头过河。随着时代的变革与发展,行政、财税、金融体制改革等等都有了一些新的详细的规定,现行的基于“外资三法”的外商投资管理体系出现了越来越多的弊端。它在一定程度上限制了企业主体的活力,错配了市场资源。因此,中国在进一步改革开放中势必要做一些新的尝试和研究。目前,全世界70多个国家正在实行的负面清单管理模式放到中国,可收到以开放倒逼改革的效果,有利于为企业竞争创造公平的市场环境,也有利于政府作出更适应于现代经济发展的职能转变。因此,上海自贸区负面清单的指定是我国经济体制改革的需要,也是加快政府职能转变的要求。

三、现阶段上海自贸区推行负面清单面临的挑战

(一)限制或禁止外商投资领域的同时却没有提出相应的外资界定标准

负面清单公布的近200项管理措施中包括了38项禁止类管理措施以及152项限制类管理措施,可见其对外商投资的禁止领域规定非常之详细,旨在通过开放提高外商投资的活跃度,引进更高质量的外资。但是何为高质量的外资?如何判断外资利用水平的高低?我们还没有一个判断依据。商务部近期数据显示,中国三个季度的实际使用外资金额达886亿美元,同比增长6.22%左右,可见,随着自贸区的开放,我国的外资规模将越来越大。因此,在落实上海自贸区负面清单管理模式的同时,我们有必要提出一个界定外资质量的大概标准。

(二)外资的引入给国内薄弱产业带来的冲击问题

商务部相关数据显示,按照投资的行业流向进行份额计算,流向商务服务业、采矿业、批发和零售业、建筑业和制造业五大门类的投资占到九成左右;前三季度服务业的实际使用外资金额447亿美元,同比增长13.28%,在全国总量中的比重高达50. 5%。显而易见,服务业的外资规模大、比重高。负面清单管理模式的落实势必会进一步扩大外商投资的规模,挤占国内市场份额,我国一些基础薄弱、缺乏竞争优势的产业在短期内将面临或多或少的冲击。除此之外,负面清单管理模式的落实将提供给外商更大的发展空间,他们可能在一些新兴产业中先发制人,一旦我国政府或企业没有预见到相关产业的发展前景,失去抢占市场优势的先机,等到外资企业地位稳固,国内企业在想进入该产业将难上加难。

(三)对政府职能的转变提出挑战

30余年来我国政府一直在计划经济模式下控制市场,但是在经济全球化、自由化的今天,仅靠能力和认知越来越难对新兴产业的未知领域和未来发展做出预测。在这种情况下,政府过度控制反而会限制市场活力,阻碍经济发展。此外,政府部门监管重心和监管体系的转变也成为了难点。一直以来的事前审批制度不仅规定繁琐,使得宏观调控的效率跟不上现代化市场的发展,而且由于人为的过度干预带来了资源错配以及过多的寻租空间。可见,上述部分政府职能与负面清单管理模式是相悖的,将成为负面清单管理融入中国的拦路虎。

四、有效实施上海自贸区负面清单的相关建议

(一)要明确统一外商作为对外直接投资主体的认定标准

针对该认定标准,目前的国际趋势是使用住所地认证,而我国的做法则是基于英美法按照企业注册地来认定的,两者的背离状况随着进一步的开放必然会带来矛盾。比如,开放后的市场监管会难以确定详尽的标准和规范。其次,我们要明确外商投资的定义,包括使用债券、股票等金融工具的间接投资相较于具有完备的法人代表的实体性直接投资含有更大的金融风险。在一定程度上平衡直接投资于间接投资的比例有助于降低金融风险,提高外资进入的质量。

(二)化挑战为产业升级的契机

在短期内,负面清单的推出带来的外资涌入对国内产业将产生一定程度的负面影响。但从长期来看,这或许会是我国进行产业升级的良好契机。其一,外商投资会产生溢出效应。伴随着外资的引入,更多先进的产业技术、管理经验等将进入国内市场,有利于国内企业的效仿;其二,与高水平的外商同台竞技,将给政府及企业带来前所未有的压力,以开放促改革,使得他们用更快的速度、沿着更正确的方向进行产业创新,调整产业结构,升级国内经济。

(三)加快政府职能的转变

一个智慧的政府应当是止于全能的政府。政府要做的就是简政放权,给市场足够的空间,让负面清单的管理模式充分激发企业的创新能力,促进市场充分竞争,提高市场活力,由市场来决定资源配置,保证市场在资源配置中的决定性作用。同时,政府职能应逐步转变成“以准入后监督为主,准入前负面清单方式许可管理为辅”的模式,推进信息共享平台的构建、社会信用体系的建设、风险防范机制的进一步完善、推进更多监管主体参与等手段建立综合监管体系,还应推动相应的税制改革,将负面清单的应用落到实处。

五、结论

城市管理负面清单 篇8

关键词：政府和市场关系；负面清单；权力清单；责任清单

一、 引言

十八届三中全会指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系”，而政府和市场关系的核心是厘清政府与市场的边界，理想的政府应该一方面具有保护培育市场的积极职能，另一方面又受到法律限制以防止过度侵害市场，换言之，政府既应该是“有效的”，也应该是“有限的”。

为更好地处理政府和市场关系，自2013年起，中央政府要求制定负面清单、权力清单和责任清单，并公布了推进时间表。其中，“负面清单”、“权力清单”主要针对“有限政府”问题，防止政府随意干预市场；“责任清单”主要针对“有效政府”问题，防止政府不作为。

二、 负面清单、权力清单和责任清单的进展

从功能上看，负面清单与权力清单、责任清单，都旨在理顺政府和市场关系；而从指向上看，权力清单、责任清单的指向对象为政府部门，而负面清单的指向对象则为市场主体，其实质是规范市场主体的准入标准。负面清单与权力清单、责任清单的制定和推动工作必须相辅相成。

负面清单：从地方实践到中央规范。实际操作中，负面清单的制定和推行工作是一个先自下而上、再自上而下的过程：先由地方实践，随后由国务院规范，再选择试点地区先行先试，最后全面推开。上海自贸区是我国最早实行负面清单制度的地区，随后其他地区负面清单工作开始陆续推行，2015年4月，随着广东、天津、福建自贸区的建立，由国务院制定的外商投资准入负面清单开始在4个自贸区统一适用推行。2015年10月，《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》明确市场准入负面清单由国务院统一制定发布，并从2015年12月1日至2017年12月31日在部分地区先行先试。

权力清单早有实践，责任清单相对滞后。从各地实践来看，早在2005年，河北省邯郸市就推出了市长权力清单，确定并汇总了93项时任市长权限以向全社会公开；2009年成都市公布了49个市级部门和单位的权力清单；2011年北京市西城区公开了164张区委权力运行流程图，同时列出权力行使主体、权力行使步骤、限制条件、监督办法和举报方式等；2014年3月，中央政府“晒”出权力清单，涵盖60个有行政审批事项的国务院部门；目前，各省级政府都公布了本级政府的权力清单，部分省份也公布了市县两级政府的权力清单。然而，责任清单的公布情况却不尽如人意，目前仅有部分省级政府公布了本级政府的责任清单，尚未有省份公布市县两级责任清单。

配套改革措施保证三张清单顺利推行。一是行政审批制度改革减少审批事项，确定审批流程，提高审批速度。各省行政机关职权清理效果显著，非行政许可审批事项全面清理，行政程序标准化、信息化普遍推进。二是商事制度改革推进工商注册便利化。“三证合一”、“一照一码”、“先照后证”等改革手段都已全面推开，工商登记由前置审批改为后置审批，简化市场主体登记手续，实现企业注册登记便利化。三是市场监管改革加强事中事后监管。将政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管，通过强化市场监管行为、夯实监管信用基础、改进市场监管执法等手段，加强事中事后监管，推进法治规范的市场环境建设。四是培育社会组织推进政府职能转移。一些地方已结合本地发展实际，开始就社会组织培育开展多样化的探索和尝试。如广东省深圳市推行社会团体登记制度改革，同时实行社会组织购买公共服务资质申报，推进政府职能转化；江西省南昌市青云谱区建立社会组织孵化中心，接受孵化的社会组织积极参与社会建设和社会管理活动，分担部分政府职责。

三、 负面清单、权力清单和责任清单推进中存在的问题

负面清单落实中“玻璃门”“旋转门”问题依然存在。实行负面清单后，由于缺乏配套制度改革，市场主体虽形式上可注册，但实际上仍无法运营，存在“玻璃门”、“旋转门”问题。例如，医疗并非自贸区负面清单中禁止准入类和限制准入类行业，因此外资可以自主自愿在自贸区设立医院，但由于我国现行的大型医用设备购买制度、医保制度、医生执业制度、聘请外国专家需由外专局批准等制度的掣肘，外资医院很难顺利运营。

在强调政府负面清单的过程中忽略了市场主体的责任。当前“法定职责必须为”更多强调政府的责任，但是，发展市场经济也应当强调企业主体、中介机构和社会组织的责任，尤其是实施负面清单后，更要求市场主体守法自律。例如，负面清单实行后，登记机关对企业主体提交的登记材料只进行备案或形式上的审查，而材料的真实性应由股东、董事、律师、会计师等真正负起责任。

信用体系建设缓慢，统一的信息共享平台尚未建立。一是我国社会信用体系尚处于起步阶段，一些政府信息平台尚未建立规范的动态信息披露制度，各部门之间信息标准不统一、信息集成度低、互不联通、不愿共享，使得政府主导的公共信用信息平台没有充分發挥作用；二是市场征信服务机构存在诸多隐患。由于现阶段政府信用信息开放程度不高，导致市场征信服务发展迅速，但其信息来源、信息质量、信息加工方法等缺乏公信力，对个人隐私保护缺乏法制保障。

权责清单制定标准各异，各地清单差异显著。《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》规定“要按照职权法定原则，对现有行政职权进行清理、调整”，但对“法”并没有明晰定义，除法律以外，行政法规、国务院文件、部门文件、“三定”规定等是否可以作为清理依据，尚缺乏统一标准。因此各地区都是按照自己的理解在制定清单，且差异显著。

政府与市场、社会的边界不清晰。各级政府向企业和社会组织放权是权力清单的内涵之一。然而，在具体管理工作中，存在政府与市场、社会边界不清晰的问题，到底哪些应该由政府把关？哪些应该由企业和社会组织自律？哪些职能政府可以外包给市场主体去做？此外，政府权力背后的资源容易导致政府的手伸的过长，例如有些地方政府为了申请国家级基地、园区、示范城市，当上级部门来检查时，为保证评选合格，政府以未来放松对企业监管为筹码，要求部分企业停业歇业，影响了许多企业的正常生产活动。

政府横向部门之间职能交叉，存在责任推诿。目前许多行业企业既需要接受业务主管部门的监管，也需要接受行业主管部门的领导。例如，城市轨道交通要受规划局、交通运输局、环保局、市政园林局、公安局、建设管理局、监察局、商务局、质监局等部门的综合管理。但是，如果政府部门之间监管责任不明确，容易出现多头管理或责任推诿，不利于市场经济良性健康发展。

下级政府权力承接能力不足，“头大腿细”。《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》明确，“对没有法定依据的行政职权，应交还市场与社会；可下放给下级政府的职权事项，应及时下放”。但在实际工作中，上级政府把一些本应该交给市场的权力，交给了下级组织；即使有一些必须交给地方的权力，但没有相应的人员、财力和组织机构配套，导致地方承接了权力，但没有能力完成，最终影响权力下放和转移的效果。

监管机构运行体制机制尚未理顺。一是机构改革不彻底，体制不顺、协调不畅。为适应改革需求，不少城市推出基层版“大部制”，将工商局、质监局、食品药品监管三局合一，建立市场监督管理局。但是，监管的“大部制”只有中间部门实施了改革，上下都没变，导致对上多头应对，对下无法落实，体制不顺、协调不畅。

监管的“需求”快速增加，而“供给”能力不足。实行负面清单制度后，市场主体井喷式增长产生大量的监管需求，包括真实需求和虚假需求（如“有照无证”经营、“皮包公司”等），但监管的供给严重不足。一是基层监管部门职工老龄化问题严重，监管人员无法及时提升监管水平；二是受编制限制，监管队伍无法引入新鲜血液；三是配套软硬件供给不足，受财力影响，监管检查设备无法及时更新，对提升监管能力极其必要的、大规模的在岗培训无法实现。

原有的监管模式相对落后。监管部门习惯于原来对市场主体以登记注册、上门检查为主的监管模式，这需要花费大量的行政资源，也容易无形中增加企业成本，行政监管的效率不高，随着改革的深入，这种原有的监管模式已不适应市场经济发展和当前简政放权改革的需要，亟待监管部门“换脑”、“换人”同步展开，推动监管方式方法转变。

监管部门缺乏事中监管的意识和手段。负面清单要求政府“宽进严管”，由事前审批转为事中事后监管，监管方式要求从注重主体资格监管向注重产品（服务）质量和生产经营行为监管转变。然而实际中监管部门缺乏事中主动监管的意识和手段，“事前”变成了“出事前”，“事后”变成了“出事后”，即出事前不监管，出事后才补救。本质上是监管部门未完全摆脱“重资格轻管理”“重审批轻过程”的传统监管思维，缺乏事中监管的手段，未建立起与“宽进严管”相适应的监管意识和监管手段。

四、 政策建议

为更好地推行负面清单、权力清单和责任清单制度，更好地处理政府和市场关系，针对“三张清单”落实中存在的问题，提出以下政策建议。

针对负面清单“玻璃门”问题，建议在国务院层面成立协调委员会，专门解决政策供给。负面清单管理是整体性、系统性、协同性的全方位改革，各项配套措施都需要上下联动协同推进，包括建立健全与负面清单相适应的投资管理体制、行政审批制度以及相关行业内制度等。建议在国务院层面成立协调委员会，针对负面清单实施过程中出现的问题，定期商议并予以解决，真正实现企业“进得去，能运营”。

针对市场主体责任意识薄弱问题，建议设立严惩机制，加强企业主体、中介机构和社会组织的责任。建立对企业主体、中介机构和社会组织公开、监督和惩罚制度，树立惩罚典型，并加强舆论宣传，形成严惩的社会氛围，生动、形象、准确地向社会传达“依法治国、执法必严、违法必究”的决心和理念。

针对社会信用缺失问题，加快政府推动、社会共建的信用体系建设。一是尽快落实政府信息公开制度，并对政府信息披露情况开展第三方评估；二是建立跨部门的有效信息共享和联动协作机制，制定数据标准、接口标准、格式标准等，打破信息孤岛，促进部门间信息开放、互联互通；三是扩大政府信用数据使用范围，促进信用信息的开放和共享；四是继续探索和完善信用激励与惩戒机制，对严重违法失信主体实行市场禁入制度，对失信主体依法予以限制或禁止，对守信主体予以支持和激励。

针对权责清单缺乏标准问题，建议采取“自下而上”和“自上而下”相结合的方式制定。从全国范围看，权责清单可理解为“全国统一的共性清单+省一级个性清单+市一级个性清单+县一级个性清单”，在权责清单制定的第一阶段，可考虑地方先行先试有所差异，在实践中积累经验，逐渐优化趋同；在权责清单制定的第二阶段，各级政府的核心业务可由中央根据地方竞争结果制定统一的共性清单，同时给予地方一定的自由裁量权，自主制定“个性清单”。

针对政府和市场、社会边界不清问题，建议尽快组织专家厘清权力和责任边界。对政府与市场的边界进行合理划分，找到政府作用与市场作用的黄金分割点，并根据发展阶段、市场规模、经济周期等进行动态调整，逐步缩小政府权限；发展社会组织，发挥中介组织和NGO的作用。例如在制定政府权力清单时将行规行约制定、行業技术标准规范制定、行业统计分析、行业学术和科技成果评审、行业纠纷调解等职能转移给行业组织承担；对公民、法人和其他组织的水平能力的评价认定以及相关从业、职业资格、资质类管理等，也都交给社会组织自律管理。

针对政府部门职能交叉问题，建议建立多部门职能交叉清单，明确各部门的责任。将所有涉及两个以上部门履行的职能，也制定清单并向社会公布，既有利于政府部门全方位明确自身职责，也有利于企业、社会组织和百姓合理接受政府管理。此外，交叉清单中要依据“谁审批谁监管”的原则，依据法律法规界定清楚各部门的责任，建立部门间相互配合机制，发挥协同效应。

针对下级政府承接能力不足问题，建议加强基层政府的监管资源配置和能力建设。一是进行人事制度改革，建立干部流动的纵向交流机制，加强对基层干部的培养，提高其业务能力和业务素质；二是增加基层人员编制，增加基层业务人员编制；三是增加对基层的转移支付。下放的权力中对政府承接能力要求较高的，可设置权力下放过渡期，给予下级政府完善自身承接能力的时间。

针对监管机构运行体制问题，建议成立统一的市场监督机构。将国家行政管理总局、质量监督检验检疫总局和食品药品监管局合并成立统一的市场监督机构，依照法律、法规和国务院授权，统一监督管理全国企业主体的市场行为、产品质量、食品药品安全等，推动从分环节监管向全流程监管转变，从单部门监管向行业整体监管转变，落实监管责任。

针对监管供给不足问题，建议切实提高基层监管机构能力建设。配合监管机构改革，按照市场竞争方式进行监管人员招聘、薪酬给付、晋升奖惩，吸收高素质、高学历的年轻队伍加入；充实基层的监管力量，给基层配备先进的监管系统、技术和装备，提高监管效率；加强对基层监管人员的培养培训，提高监管能力和监管素质。

针对监管模式落后的问题，建议探索监管清单+网络监管平台的现代化监管模式。编制市场监管清单，列明监管部门、监管内容、监管标准、监管措施，清晰地向社会公开“谁来管”、“管什么”、“怎么管”，使监管更加具体化、透明化、规范化。同时利用互联网+、大数据等现代技术建立网络监管平台，实行网格化移动式管理，监管机构可将监管区域进行划分，并组建巡逻执法队伍，为每名巡逻执法人员指定巡逻区域并配备专业手机，手机内装有监管清单列表终端APP和自动定位系统。巡逻人员定期按照监管清单列表对负责区域进行监督检查，如发现问题可及时处罚，并需将发现的问题、处罚程序、处罚信息等及时上传至监管平台。这有利于建设互动式、信息化、标准化的事中监管机制。

针对事后监管不足问题，建议建立快速處罚解决机制。监管部门可成立服务大厅，制定政务公开、限时办结和责任追究等工作制度，设置服务窗口、24小时值班队伍和（与法院协调）成立快速法庭。当企业主体需要依照处罚决定缴纳罚款或办理其他处罚时，可前往服务窗口进行一站式办理；当服务大厅接到群众举报或遇到突发事件，值班队伍可立刻赶赴现场处理；当受罚主体对处罚决定有异议，不接受处罚时，可由快速法庭进行调解，调解达成协议，则履行相应调解协议；若调解达不成协议，则通过行政、仲裁、诉讼等其他途径解决。

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作者简介：赵伟欣（1990-），女，汉族，山西省晋城市人，中国人民大学财政金融学院博士生，研究方向为普惠金融和政府管理。