在现实社会中，很多场合都离不开制度，制度是每个人都需要遵守的规则或行动准则。你接触过什么样的制度？下面是小编精心整理的《一事一议工作制度》相关资料，欢迎阅读！
浅议宜阳县“一事一议”财政奖补工作
【摘 要】开展“一事一议”财政奖补是加强农业基础建设，统筹城乡发展，推动农村公益事业发展，促进城乡公共服务均等化的重要举措，是深化农村综合改革的一项重大制度创新。文章以宜阳县为例浅议“一事一议”财政奖补工作。
【关键词】一事一议财政奖补;做法;成效;问题;建议
开展“一事一议”财政奖补是加强农业基础建设，统筹城乡发展，推动农村公益事业发展，促进城乡公共服务均等化的重要举措，是深化农村综合改革的一项重大制度创新。宜阳县规范议事程序，健全各项制度，调动农民参与公益事业建设的主动性，促进了社会主义新农村建设，取得了良好的社会效应。宜阳县位于豫西浅山区，辖区面积1670平方公里，总人口72万人，其中农业人口60万人。地貌特征为“三山六陵一分川，南山北邻中为滩，洛河东西全境穿”。大部分村庄在丘陵山区，十年九旱，是国家级贫困县。这决定了我县全面实施一事一议财政奖补的迫切性和必要性。2011年，宜阳县坚持以推动社会主义新农村建设为目标，以农民自愿出资为基础，以财政奖补资金为引导，以社会投入为补充，以充分发扬民主为动力，以多方投入为契机，筹补结合，共完成一事一议筹资筹劳财政奖补工程项目300个，总投资4431万元，涉及全县15个乡镇，涉及的项目有水利设施建设、人畜吃水工程、农村道路建设、文化广场建设、植树造林、村容村貌整治等。
一、主要做法
(1)加强领导。2011年县委、县政府、县农业局、县财政局把一事一议筹资筹劳财政奖补工作作为破解农村公益事业和推动宜阳新农村建设的重要举措，摆上重要议事日程，加强组织领导。(2)政策宣传。认真贯彻落实省、市有关农村一事一议筹资筹劳财政奖补工作精神，使惠农政策真正深入人心。在政策宣传上，立足一个“深”字，县财政局和县农业局农监办的同志同力合作，深入全县各个村，积极宣传农村一事一议筹资筹劳财政奖补政策，做到村村知晓。从政策解读到工作流程逐一讲解，使广大农村干部熟知会用，提高他们对此项工作工作的认识，营造良好的社会氛围。(3)项目落实。在项目的申报上我们突出一个“实”字，对每个申报项目认真筛选，按照惠民富民，立足长远的发展思路，根据各村的实际情况，认真调研，本着“轻重缓急，兼顾平衡，量力而行”的原则，确保把群众需求最迫切、反映最强烈、利益最直接的项目。优先列入，尽快实施。确保财政奖补资金发挥最大效益，2011年我们共核实项目300个。(4)项目实施。对项目的实施我们狠抓一个“严”字。一是严格立项。对项目的设计建设方案、资金预算等技术层面，会同县农监办的同志实地考察，认真推敲，对程序不到位，设计不合理的项目一律不准建设。坚决杜绝举债建设，虚报预算等现象的发生。二是严格审批。我们结合乡镇实际，群众意愿和村民的承受能力，对编制的工程预算、筹资筹劳计划、项目的实施方案认真考察，确认后填写一事一议财政奖补项目申请表，报请乡镇人民政府、乡镇财政所审批，并拍摄施工前照片，最后报县财政局综改办进一步审核，确保项目实施的可靠性。三是项目实施。一事一议筹资筹劳财政奖补项目批复后，行政村要将项目自筹资金缴入财政所开设的一事一议财政奖补资金专户，及时召开村两委或村民代表大会进行通报。要通过招标的形式，使有资质的专业施工队伍参与项目建设。对开工的项目我们提前介入，每个项目施工方、村委会都必须和财政所签订施工合同，对工程质量、施工进度、工期安排、施工的环境保护，资金的合理使用等都要公开透明。工程完工后，县综改办组织人员对工程的质量进行抽样检查，对隐蔽工程，如下水管道的铺设，每个乡镇确认3到5个村实地查看，刨开检查，确认其工程质量。对村级水泥路的修建，要求必须达到施工合同的要求，发现问题，施工方重新铺设。(5)资金管理。我县专门设立了一事一议财政奖补资金专户，各个项目自筹资金，社会捐赠资金、财政奖补资金全部缴入专户，明确专人管理，专款专用。对资金的拨付，我们强调一个“快”字，项目竣工后，乡镇政府、乡镇财政所，县农监办验收出具工程合格通知书，并签述意见，加盖公章报县财政局综改办，综改办对整个项目工程及筹资筹劳的有关手续进行复核，确认无误后，出具工程合格拨款通知书，通过乡镇财政所农村一事一议财政奖补资金专户进行支付，确保专款专用，任何单位和个人不得截留挪用。
二、显著成效
2011年一事一议筹资筹劳财政奖补工程项目300个，总投资4431万元，涉及全县15个乡镇，其中水利设施建设8个、人畜吃水工程34个、农村道路修建185公里、植树造林项目15个、村容村貌整治项目28个、学校修善项目3个、文化广场项目18个，这些项目的建成，极大地改善了村民的生产、生活条件，上级满意、村干部乐意、群众愿意。(1)农村一事一议筹资筹劳财政奖补的实行，有效地解决了村级公益事业建设事难议、议难决、决难行，群众参与度不高的难题，以奖代补促发展的工作思路，把一事一议财政奖补项目实施和新农村建设有机地结合起来，解决了农村生产、生活最急需。(2)通过一事一议财政奖补项目建设，我县农村广大干部群众思想观念发生了根本变化，从分散投入到整村推进，以点带面，使我县农村面貌明显改观，进一步增强了各级政府重视三农、关心三农、服务三农的思想意识。(3)一事一议财政奖补项目公开透明，民主决策，有效地促进了村民自治和村务公开。通过民主议事和决策，为广大农民搭建了农村基层民主建设的新平台，达到了“了解民意、化解民怨、集中民智、办好民事、赢得民心”的良好社会效应。
三、存在的问题
(1)“一事一议”财政奖补政策有待完善。对于国家级贫困山区县，由于自然条件恶劣，工程建设难度和成本都会平原高，因此上级应对此类贫困县给予高于其他地区的奖补比例待遇。(2)村民意见统一难。由于农村人口整体素质不高，公益意识淡薄，不少村民对村内公益事业缺乏必要的关心和参与热情，认为“法是国家的、理是村里的、利是农民的、责任是干部的”，村内事情是村干部的事。有些村民在对“一事一议”的事项进行表决时，采取实用主义、本位主义态度，对直接受益、眼前受益、靠近自家或在本组、本村的则同意，否则就反对。因此，一事往往反复“多议”，意见也很难统一，尤其是村与村或乡与乡之间共用的道路、水利等公益设施，更容易出现“几不管，无人问”的局面。(3)公益项目后续管理水平较低。有的农村公益项目实施后，由于村内经费紧张，造成后续管理跟不上，公益项目年久失修，进而产生前面建后面瘫的问题，形同虚设。
四、建议与思考
(1)提高奖补比例，整合涉农资金，捆绑使用。农村公益事业急需工程资金量很大，面对上级补助及自筹资金远远不够，希望加大“一事一议”财政奖补力度，提高中央和省级财政奖补资金比例，减轻县配套压力。目前“一事一议”财政奖补的项目与其他部门涉农资金的使用存在重合，如扶贫资金、乡村道路建设资金等。建议以“一事一议”项目建设为平台，对相关涉农资金进行整合，捆绑使用，但专款专用渠道不变，充分发挥资金的规模效应，形成政策的叠加效果，将各项支农惠农政策用好用活。(2)加强农村两委班子的建设，提高基层民主决策能力。“一事一议”制度能不能实施好，取决于村民对基层组织的信任度。村干部应从思想上彻底改变传统的思维方式和工作做法，摒弃“替群众作主，代群众当家”的陈旧意识，牢固树立“请群众作主，为群众当家”思想，把为村民办实事、办好事作为自己应尽的责任。(3)切实加强民主管理，严格执行公开、透明政策。在“一事一议”事项实施中，要充分尊重群众意愿和切实考虑农民的承受能力，必须坚持量力而行。只要群众有意愿和参与的热情，政府及村组加以正确的引导和扶持，就能事半功倍。要推荐本村组办事公正、有责任心、德高望重的村民代表直接参与，全程监督工程进展和财务开支情况，定期向全体村民公布，且内容要尽可能详细，并有具体的说明。项目一结束，应立即由农经和财政部门对财务进行审计并向村民如实公布结果，认真杜绝贪污挪用等违纪违规的现象发生。(4)搞好公益项目后续管理。对公益项目要建立后续保障管理长效机制，坚持“谁投资、谁受益、谁所有、谁养护”的原则。上级政府投入的资金要增加项目后续维护专项经费，使乡村能够有效投入人力、物力对公益项目进行持续维护和管理，杜绝“有人建无人管”的现象，确保农村一事一议筹资筹劳财政奖补工程项目发挥最大效益。
作者：白翠芳
摘要：“一事一议”财政奖补政策是在农业税费减免背景下中央政府通过财政奖补的方式建立以民主协商为基础的村庄良性公共服务供给机制的有益尝试。该政策原初有两个目标，即改善农村公共服务与推动村庄协商民主，但在实践中对这两个目标却出现了明显的厚此薄彼，民生目标远比民主目标更受重视。背后除了考核指标的设定、政策主管部门的影响外，中央政府对农村公共服务供给的理解和定位的变化对这一政策的民主目标也造成了冲击和消解。而在地方执行中，项目数量的压缩和不均衡分配导致原初所期望的村庄内的民主协商演变成村庄外的项目竞争。“一事一议”政策的执行差距，是国家农村发展战略、地方实践以及村民偏好等多方面因素造成的。
关键词：“一事一议”;政策目标;政策执行;民生;基层民主
基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“新常态下我国县级政府财政能力综合评估研究(15YJC810019);中央高校基本科研业务费专项资金项目“政府间事权与支出责任划分改革的实现路径及策略研究”(2722019PY014)、“疫情灾害防治中的政府间事权划分及上下联动机制研究”(2722020YJ028)
“一事一议”财政奖补政策已经成为中央农村政策的重要工具，美丽乡村、精准扶贫、乡村振兴等农村发展项目和政策均强调通过“一事一议”的形式来加以落实。“一事一议”财政奖补政策原初是为了解决农业税费减免后农村公共服务供给的难题，希冀通过财政奖补资金推动村庄在协商民主的基础上建立农村公共服务自我供给机制。该政策制定之初有两个目标：改善农村公共服务供给和促进村庄协商民主。其中，公共服务供给是目的，协商民主是手段。然而从政策结果来看，政府宣传报道比较多的是完成了多少项目，投入了多少资金，而对于村庄民主进程则少有提及，调查发现农民的参与度和积极性亦不高①。那么，“一事一议”财政奖补政策的两个目标为何会出现厚此薄彼的现象?政策执行背后又有什么逻辑?本文试图从国家目标、地方实践与基层自治三个层面来讨论“一事一议”财政奖补政策的执行差距及其内在机理。
一、文献述评与问题的提出
政策执行差距(implementation gap)的概念自从Jeffrey L. Pressman和Aaron B. Wildavsky在1973年提出后，一直都是學界比较关注的议题②。现有研究主要从三个视角来解读政策执行差距：自上而下、自下而上和整合路径③。自上而下的视角认为政策目标是清晰可行的，执行差距主要在于地方没有落实到位④，该视角的主要问题在于把政策执行过程理想化了⑤。而自下而上的视角则假设街头官僚(street-level bureaucrats)经常面临难以完成的任务⑥，强调执行者的自由裁量权在政策执行中的重要性，然而这也是其问题所在，即过于强调外围行动者冲击政策核心能力的风险⑦。这两种模式把政策制定和执行割裂开来，忽视了政策本身应是动态的、循环往复的过程，所以后来的学者基于自上而下和自下而上两种模式提出了整合路径。然而第三条道路也有不少问题，比如忽视了政策受众的作用、政策目标的多样性和复杂性。具体而言，过往研究把政策执行放在体制内进行思考，更多的是从政府间关系的角度来探讨，而没有把受众纳入研究视野，即忽略了政府与社会之间的互动对政策执行效果的影响。另外，现有研究中的政策多是单一目标的，学界要么聚焦地方政府如何应对某一项政策，要么关注地方政府在面对不同政策时如何选择性执行，而对于地方政府如何应对同一政策内的不同目标则少有涉及。
“一事一议”财政奖补政策能够较好地回应以上政策执行研究中的两个问题。首先，该政策的受众为村庄和村民，这就涉及到政府与村庄社会的关系和边界问题，即谁来提供公共服务、如何提供。其次，该政策具有双目标特征：提供农村公共服务与推进村庄民主进程。但是学界对于这一政策的探讨要么强调其民生目标(公共服务供给)，要么强调其民主目标(村民协商议事机制)，忽略了其目标的双重性。强调政策的民主目标关注的是村庄内部是否建立了良好的沟通和协商机制，主要涉及村民的民主参与意识、村庄内部的博弈、政策对村民和村委的微观激励机制、议事主体的沟通协商能力等⑧。而强调政策的民生目标则关注的重点为公共服务供给的效果和影响，如政策的绩效评估、公共服务供给的新机制、政策对公共投资的影响、地区差异性对政策执行的影响等⑨。学者们从不同角度审视“一事一议”政策，有助于了解这一政策的不同侧面，但是如果忽略了这一政策的双目标性和政策受众，将不利于理解政策执行差距及其背后的深层原因。
本文将基于“一事一议”财政奖补政策在广西自治区L县的实践，从立体的角度来审视其运作机理，剖析中央、地方和村民落实“一事一议”双重目标的行为动机和行为逻辑。
二、中央“一事一议”财政奖补政策的目标与措施
“一事一议”财政奖补政策原初的目的是通过国家财政补贴推动农村公共服务自我供给机制的建立，为此还制定了一系列具体措施来保证政策的落实。然而随着中央农村发展理念的变化，“一事一议”被赋予了新的内容，而旧的形式与新的农村发展目标之间亦出现了不匹配。
(一)政策目标
“一事一议”财政奖补政策是中央政府回应农村税费改革后村庄资金匮乏、基础设施破败等问题而采取的对策，旨在改善民生与推进民主。民生目标一方面是通过国家财政投入减轻农民负担，同时保证财政资金安全和使用绩效，另一方面中央也试图发挥国家财政“四两拨千斤”的杠杆效应，吸引更多的社会投入，以加强公共服务，推动公共服务均等化。而民主目标则是激活、培育和发展村民自治、村民自决，通过“一事一议”方式来促进基层民主政治有序发展，激发村庄内部的政治活力。民生目标与民主目标是相互绞合在一起的，农村民生改善一方面可以推动基层民主发展，另一方面也需要基层民主的支持。中央政府希望通过财政补贴激活基层民主机制，提升村庄的自我供给能力，促进农村良性公共服务供给机制的建设。
在早期的“一事一议”政策中，中央文件明确要求尊重农民需要，以农民需求为导向，强调村民自治在项目建设中的作用和地位，突出自下而上的项目建设原则。然而，随着中央政府对农村发展的重视，财政投入的不断增加，中央项目的导向性更加明确，政府往往会资助符合其政策目标的项目。而且不同时间段政府的工作重点不同，资助方向也会随之变化。换句话说，原本是从下而上的项目建设转变为从上而下的引导推动，国家通过项目进村、资源下乡强势进入村庄，介入基层政治和社会生活。
更多项目资金的投入模糊了政府在农村公共服务供给中的职能范围和边界。随着中央财力的不断增长，中央各部委通过各种项目介入基层事务，中央的农村政策也不断调整，先后提出了美丽乡村、精准扶贫、乡村振兴等农村建设目标，并且支持把“一事一议”政策与这些新的目标相结合，拓宽了政府职能和项目建设范围。2008年《关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》将“一事一议”的政策内容界定为“准公共服务”，为国家介入村庄事务提供了进退自由的“身份”。而后期的农村项目大多完全由政府财政买单，有把准公共服务转变为政府承担的公共服务的趋势。
(二)政策措施
为了实现民生和民主两大政策目标，中央政府制定了一系列政策措施来保障“一事一议”财政奖补政策的落实。为了控制农民负担，文件规定了筹资筹劳的方式和标准等。为了撬动社会投入基层公共服务建设，文件规定了政府资助比例。而为了推动基层民主，文件规定项目必须有“一事一议”民主议事机制，把项目选择权、项目监督权交给村民，通过项目建设增强村民民主意识。
民生目标主要是减负和提供公共服务。为了避免增加农民负担，文件把筹资筹劳的范围限定在村内农田水利基本设施、道路硬化、植树造林等小型公益事业项目。并且文件要求各省、市、自治区根据各地情况确定筹资筹劳标准，如广西规定每人每年筹资额不能超过15元，每个劳动力每年承担的劳务日不能超过10天。文件还规定，资金需要当年使用完毕，如需要跨年度使用则需要经省级政府审批，以避免地方开展大型项目建设形成新的债务，增加农民负担。另外，文件要求各地对“一事一议”财政资金使用进行绩效评估，以督促各地重视资金利用效益。
“一事一议”的管理办法及措施旨在通过村民自治的方式促进村庄内部的互动与合作，以改善公共服务供给。项目的立项和筹资筹劳都要基于村民自愿、量力而行、民主决策等原则来实行，一是通过参与人数和规模来保证村民的知情权和参与权，如项目提议需要1/10的村民或者1/5的村民代表提出建设意愿或者村民会议授权村民代表大会讨论通过，村民大会需要有2/3以上农户代表或者18岁以上半数村民参加才有效。二是通过程序规定来保障民主协商在项目中的重要性，规定项目奖补资金申报按照自下而上、先建后补的程序来运作，项目执行过程中要求公开接受村民监督。
三、“一事一议”财政奖补政策的地方实践及其运作逻辑
“一事一议”财政奖补是中央政府设计的一项旨在解决农村公共产品供给问题的政策，在实践中涉及省、市、县、乡等多层级政府的参与。县乡作为政策执行主体，其行为逻辑对项目指标的分配、项目资源的分割以及项目实施中的分利均产生重要影响。从广西自治区L县的实践来看，地方政府为了提升项目控制力和完成目标考核任务采用了特惠制的资金分配方式，利用“一事一议”项目实行地方政府发展目标导致了项目类型的单一化，而在维稳和非正式关系的压力下项目分配出现了不公平和非均衡。
(一)资金分配的特惠制
“一事一议”财政奖补资金是按照人頭拨付到各县，各县根据财力予以配套。各地项目分配的操作方式主要有两类：普惠制和特惠制。两种操作方式所体现的分配原则不同，普惠制是平均分配，所有村庄和村民均享受到福利，而特惠制则是非均衡分配，具有明显的政策导向性。另外，地方政府在这两种方式中的自主权是不同的，在普惠制下地方政府再分配的操作空间很小，而在特惠制下地方政府的再分配权力很大，可以决定哪个村什么项目享受财政奖补。
在现有财政奖补资金规模有限和筹资筹劳标准过低的情况下，普惠制在现实操作中存在困难。各地实际获得的奖补资金为该地的奖补标准(基于经济发展水平等因素综合确定)乘以农业人口基数。L县的人均奖补标准为77.5元，按照当地15.96万农业人口计算，一年的“一事一议”财政奖补资金为1200多万。另外，广西规定的自筹标准为人均15元/年，按照此标准全县一年集资不到240万元。这些资金分摊到1710个自然屯(村)，平均一个自然屯(村)不到1万元，很难开展农村公共服务建设。如果要实行普惠制，项目建设村庄就需要向其他村庄借“人头指标”来凑够建设资金，而村民也要为借的“人头指标”分摊自筹资金的份额，这样又变相地增加了农民负担。而且“借”在政策上是违规的，与中央文件一再强调的避免农民负担和村庄债务增加的精神是相违背的。在广西的“一事一议”奖补政策绩效考核指标中，加重农民负担、截留挪用资金、产生新的村级债务要倒扣分，在总共可以倒扣的60分中，出现加重农民负担的要倒扣25分。在这样的政策背景下，地方政府一般倾向于采用特惠制。
从完成任务和加强项目控制力的角度考虑，L县采用了特惠制。“一事一议”财政奖补资金属于专项转移支付，亦即只能用于村庄的“一事一议”项目。根据广西自治区的绩效考核指标，及时按规定进度完成资金拨付是一项重要的考核要求，考核成绩差的会影响下一年度的额度。为了完成规定任务，地方政府在没有更多财力补贴“一事一议”项目时会选择特惠制的方式集中资金完成部分项目。另外，地方领导人需要政绩，而特惠制则可以每年集中资金建设一批项目，从而实现领导人的政绩需求。2017年L县只批复了40多个“一事一议”财政奖补项目，保证了一些村镇有足够资金建设一些亮点工程。
(二)项目类型的单一化
在实践中，“一事一议”财政奖补项目类型趋向单一化，缺乏多样性。在L县2010—2017年总计436个项目中，有396个即91%的项目是村庄道路硬化工程，其它项目为桥梁、塘堰和文化体育活动场所建设。造成这一现象的原因，一方面是当地属于国家级贫困县，经济落后，村级道路设施建设是村民的迫切需求;另一方面是地方政府的指引，县政府每年在“一事一议”项目申报时会出一个指南，引导乡镇政府指导和初审村庄项目申报。
考核压力是导致L县“一事一议”财政奖补项目单一化的重要因素。这主要有两方面的原因：一方面是“一事一议”财政奖补的绩效考核，另一方面是脱贫达标考核。在对“一事一议”财政奖补工作的绩效考评中，80分是基础分，要求在每年11月30日前完成当年建设任务，未完成任务每增加1个百分点扣1分，这会直接影响地方政府的考评成绩及后期的资助额度。在这种情况下，L县更愿意选择施工程序简单、用时短、见效快的道路硬化项目。从脱贫考核看，中央要求2020年全面脱贫，对各地的脱贫任务和要求都作出了明确规定，并纳入地方政府考核目标中，其中村庄道路建设水平即为脱贫的一项硬指标。在财力有限的情况下，L县利用特惠制这一形式引导各乡镇在项目申报中多申请道路硬化类工程，而且在审批时也倾向于资助道路硬化工程项目，以助力脱贫达标。
(三)项目分配的非均衡
中央文件规定“一事一议”项目资金要向贫困地区倾斜，以推动公共服务均等化，然而在实际执行中，不但没有照顾到贫困地区，贫困地区反而获得的资助更少。在L县有近1/3的村从未获批“一事一议”财政奖补项目，而有的村几乎每年都有项目，甚至一年拿到多个项目，比如Y村几乎每一年都有项目获批，在2015年拿到了三个项目。在全县八个乡镇中，各乡镇获得的奖补资金也严重不均衡，甚至出现了越富裕的乡镇获得奖补资金越多的怪象。L县八个乡镇的经济条件从好到差为：TL镇、XH镇、GT镇、YP乡、LX乡、HP镇、YC乡、LS乡，对需要“一事一议”财政奖补资金发展村内建设的急切程度排名为：YC乡、LS乡、LX乡、YP乡、HP镇、GT镇、XH镇、TL镇。而在各乡镇获得的奖补资金中，经济条件较差、急需程度最高的YC乡获得的资金最少，经济条件最好、急需程度最低的TL镇获得的资金却最多，竟是YC乡的两倍多。
地方政府在遴选“一事一议”财政奖补项目时主要考虑项目村是否有领导挂帅、是否有领导打招呼、组织动员能力、群众政策配合度、地理条件和项目建设成本等因素。很多领导(包括省、市、县领导)都会与一些贫困村“结对子”，帮助其脱贫或者促进其经济发展，在分配项目时，地方政府往往会优先批复这些领导挂点的村庄的申请。另外，基层政治中的非正式关系与“潜规则”等亦影响项目的分配，尤其是上级部门或者重要部门中有“熟人”的村庄通常比较容易获批项目。比如有的领导出生于某村庄，在其申报项目时会给地方领导打招呼，当地政府会根据情况优先考虑，而其它上面没有关系的村庄在项目分配时易被忽略⑩。Y村年年都拿到项目即是一个明显的例子。
村庄是项目的直接受益主体，政策执行离不开村庄的配合，它们对政策的态度会直接影响项目建设进度，进而影响地方政府的绩效考核。地方政府在项目分配时会优先考虑那些组织动员能力强、村民比较配合、交通便利的村庄，以便于项目的开展，产生最大效益。尤其是在维稳压力下，在选择项目村时地方政府会优先考虑村庄对“一事一议”财政奖补政策的配合度与工作情绪，尽量减少“项目漂移”现象，保证项目顺利落地。如，地方政府在进行项目分配时会尽可能考虑到那些不会轻易闹事、容易完成项目的村庄，而对那些容易出现纠纷或者上访的村庄则往往不会考虑，以避免给自己找麻烦，影响年终考核，毕竟维稳是一票否决的。这凸显了地方政府在项目资源分配中的求稳心理。
四、“一事一议”财政奖补政策对基层自治的消解
“一事一议”财政奖补政策原初是希望推进村庄协商民主，而实际上却演变成村庄外的项目竞争。普惠制向特惠制的转变导致计划中的村庄内多次博弈演变成单次博弈，公共服务供给的民主协商难以实现。民主目标的淡化，使得该政策的执行中村庄的民主协商不再是重点，而能否从上级政府争取到项目才是关键。
20世纪80年代建立的村民自治在90年代农业税费负担的冲击下日益式微。“一事一议”财政奖补政策本是希望以解决农村公共服务供给为契机，通过财政资金的补助推动农村民主协商机制的构建与完善。中央政策规定是按人头补贴，亦即实行普惠制，以保证各村在项目获批上的公平公正。更重要的是，可持续性和长期性的补贴才能保证村内多轮博弈协商，构建起村庄的良性公共服务自供给机制。如果按照国务院农村综合改革工作小组、财政部和农业农村部(原农业部)的政策原意执行，相信经过多轮的磨合，农村地区的民主协商机制将得到良性发展。
然而由于政府规定的自筹资金标准过低，且多年不变，同时中央财政奖补资金和地方配套资金有限，导致实际可用资金与农村的大量需求之间的差距日益扩大，最终分配到各村庄的资金规模有限。特惠制的资金分配方式有利于地方政府集中资金实现其自身的政策目标，却导致了资金分配的不公平和不均衡。从全国数据来看，有15%的片区县和重点县的17万个行政村未享受过“一事一议”财政奖补{11}，这背离了当初中央政策“力求客观公平”的导向。不公平的分配使村民对村干部产生了不满，甚至抱怨。尽管影响项目分配的因素是多方面的，但是L县未获得项目的村庄的村民多会认为项目分配靠关系，村干部没有能力、没有关系为村庄争取到项目，进而对村民自治产生了负面印象。另一方面，获得项目的村庄也产生了不团结和内部争斗。L县的项目多为村庄道路硬化工程，且规模比较小，一个项目不可能保证全村甚至全自然村的道路都得到硬化，那么先立项哪一段、后立項哪一段就容易产生纠纷。而且，今年村里有项目不能保证明年也能拿到项目，特惠制带来的项目获批的不确定性和不可持续性严重影响了村庄的协商民主，引起了村庄的内部纷争。村庄的项目本应是普惠制下的多轮博弈演变成了特惠制下的单次博弈，其结果可想而知。特惠制带来的另一后果就是项目变少了，重点不再是村内是否协商达成一致，而是能否争取回项目，亦即村外的非民主竞争。
民主目标和民生目标的定位是不同的，民生目标是目的性目标，而民主目标是工具性目标。在目的性目标优先的体制下，上级部门关心的是目标是否实现，如果能够用好的手段当然更好，有的地方政府为了实现目标也可能会“不择手段”{12}。地方政府选择特惠制即是为了控制项目形式、规模和遴选，必然带来项目遴选过程和标准的不透明、资金分配的不均衡，而这会影响村民对“一事一议”项目的积极性，甚至会导致村民对协商机制产生抵触情绪。
另外，随着中央财力的增强，中央政府不断加大对农村的反哺力度，力图通过一段时间的投入彻底改变过去农村的落后面貌，让农村走上振兴之路。在资源下乡、项目进村的政策背景下，美丽乡村、精准扶贫、乡村振兴等各种项目和资金纷纷进入村庄，推动农村经济和社会发展。这些大规模的投入使农村各方面有了明显改观，也让农民得到了实惠。这些项目与“一事一议”财政奖补项目的区别主要有：项目规模大，不受30万额度的限制;项目是无偿的，不需要农民筹资筹劳。于是，农民对需要筹资筹劳的“一事一议”项目逐渐失去了兴趣。
农民在免费的项目与需要筹资的“一事一议”项目之间的选择是理性的，当然也是短视的。短期来看，实施免费的外来项目确实节省了村民的支出，而且大型公共服务设施的建设改善了村庄的整体环境，然而从长期来看，村庄集体协商精神的缺失会影响后期的项目运作与管理，尤其是在缺乏村民有效监督的情况下，容易出现腐败和管理混乱等问题。外来项目也冲击了村民的公共精神和对村庄的责任感，一定程度上助长了村民的依赖心理，这在扶贫中是比较普遍的现象{13}。所以，如何理清政府与村庄在农村公共服务上的边界，让村民建立村庄公共精神和责任意识，是政策制定和执行者需要思考的问题。
五、讨论与结语
多种因素相互铰合在一起共同影响着政策执行结果与政策目标的背离。从理念、立意和设计来看，“一事一议”财政奖补政策是一项很好的政策，该政策不仅把过往的公共政策聚焦的政府间关系纳入讨论，亦涉及到政府与农村社会的关系，即政府如何定位其在农村公共服务供给中的作用和边界。政府的定位决定着政府对村庄事务的介入程度，亦影响着村庄和村民如何看待自己在村庄公共服务供给中的作用。村庄和村民作为政策受众，其态度反过来也影响着这一政策具体执行的效果。越来越多的项目和资金投入到村庄建设中，模糊了政府在农村公共服务供给中的定位和边界。“一事一议”财政奖补政策原来的目的是希望财政资金起到撬动民间投资的作用，而政府奖补资金占项目比重的逐步提高产生了“挤出效应”，使村庄和村民在村庄自身的公共服务供给中更多地出现了“等、靠、要”心理，而对于需要筹资筹劳的“一事一议”项目的兴趣在逐渐降低。另外，这一政策的双目标设计是其精妙之处，亦是其执行难点，对地方政府的执行能力提出了很高的要求。政策本意是村庄和村民协商确定建设项目，政府根据财政能力确定资助规模和范围，上下互动共同推进村庄民主和改善公共服务供给。该政策执行得好，可以有效构建良性的政府与村庄和村民的关系。但是，在双目标政策的实际执行中，地方政府一方面容易顾此失彼，选择容易落实的先执行，另一方面会通过控制项目分配来实现自身政绩，结果影响了项目的总体数量和分配的公平公正，致使原初所期望的村庄内的民主协商演变为村庄外的项目竞争。
“一事一议”财政奖补政策已经成为我国一项重要的农村政策，如何有效地实现其原初的目标，有必要进行整体性的思考。首先，“一事一议”政策中各级政府和村庄的作用和定位需要明确，即要明确哪些公共服务是政府的责任，哪些是村庄和村民的责任。只有明确了各自的职能，才能更好地制定和执行政策。其次，地方政府在政策执行中对政绩的认知有偏差，过多地强调大项目、亮点工程，而忽略了弱势群体的声音。地方政府应当多倾听基层群众的心声，尊重偏远贫困村庄的项目选择，优先考虑弱势村庄和村民的需求，更好地推动公共服务均等化。实际上，完全可以通过村庄与政府在项目的选择与分配上多沟通、多协商，建立长期的规划，保障项目分配的持续性和稳定性，在构建良性的政府与村庄关系的同时让项目回归村庄内部，切实推进村庄的民主协商。再次，过往的项目考核中过于看重资金安全和使用效率，而忽略了村民的实际参与。其中一个主要原因是该政策是由国务院农村综合改革工作小组、农业农村部和财政部负责，而没有负责基层民主的民政部门的参与。在今后的政策过程中有必要纳入民政部门，以加强民主进程指标的考核，强化民主目标的落实。最后，村庄自身需要积极培育村民的公共精神和民主意识，创造更多的村民参与机会，让村民在民主参与的过程中建立村庄责任感和归属感，从而最终实现政策的民生与民主目标。
(郭倩芸和刘笑笑同学在田野调查和资料收集整理中提供了协助，项继权教授、李芝兰教授等对论文的修改提出了中肯建议，在此一并致谢。)
注释：
① 王卫星、黄维健：《一事一议财政奖补与农村公益事业建设机制研究》，《农村财政与财务》2012年第7期。
② Jeffrey L. Pressman and Aaron B. Wildavsky， Implementation： How Great Expectations in Washington are Dashed in Oakland， Berkeley： California University Press， 1973.
③ 定明捷：《中国政策执行研究的回顾与反思(1987—2013)》，《甘肃行政学院学报》2014年第1期。
④ Melanie Manion， Policy Implementation in the People’s Republic of China： Authoritative Decisions Versus Individual Interests， The Journal of Asian Studies， 1991， 50(2)， pp.253-279.
⑤ 吴逊、饶墨仕、迈克尔·豪利特、斯科特·A·弗里曾：《公共政策过程：制定、实施与管理》，叶林等译，格致出版社2016年版。
⑥ Michael Lipsky， Street-Level Bureaucracy： The Dilemmas of Individuals in the Public Service， New York： Russell Sage Foundation， 1980.
⑦ 叶娟丽、马骏：《公共行政中的街头官僚理论》，《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2003年第5期。
⑧ 罗仁福、王宇等：《“一事一议”制度、农村公共投资决策及村民参与——来自全国代表性村级调查面板数据的证据》，《经济经纬》2016年第2期;陈潭、刘祖华：《迭演博弈、策略行动与村庄公共决策——一个村庄“一事一议”的制度行动逻辑》，《中国农村观察》2009年第6期;刘燕、冷哲：《“一事一议”财政奖补对微观主体的激励效应研究——一个理论分析框架》，《财政研究》2016年第5期;杨弘、郭雨佳：《农村基层协商民主制度化发展的困境与对策——以农村一事一议制度完善为视角》，《政治学研究》2015年第6期。
⑨ 何文盛、姜雅婷、王焱：《村级公益事业建设一事一议财政奖补政策绩效评价——以甘肃省6县(区)为例》，《中国农村观察》2015年第3期;项继权、李晓鹏：《“一事一议财政奖补”：我国农村公共物品供给的新机制》，《江苏行政学院学报》2014年第2期;周密、张广胜：《“一事一议”制度与村級公共投资：基于对118位村书记调查的经验分析》，《农业技术经济》2009年第1期;陈硕、朱琳：《基层地区差异与政策实施——以农村地区“一事一议”为例》，《中国农村经济》2015年第2期。
⑩ 折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期。
{11} 《财政部：预计十三五期间农村“一事一议”中央财政奖补资金将达1140亿元》，新华网2015年11月13日。
{12} Kevin J. O’Brien and Lianjiang Li， Selective Policy Implementation in Rural China， Comparative Politics， 1999， 31(2)， pp.167-186.
{13} 冯华超、钟涨宝：《精准扶贫中农民争当贫困户的行为及其阐释——基于武汉近郊Q村的实地调查》，《中国农业大学学报》(社会科学版)2017年第2期。
作者简介：杨振杰，中南财经政法大学公共管理学院副教授，湖北武汉，430073。
(责任编辑 刘龙伏)
作者：杨振杰
在试点经验总结的基础上，省财政厅制定印发了《江西省村级公益事业建设一事一议财政奖补规范文本》(赣财农改[2013]6号文件，以下简称：“规范文本”)。笔者认为，该“规范文本”全面反映了村级公益事业建设一事一议财政奖补项目的实施流程，具有较强的科学性和针对性，尤其是在设置代理记账机构和强化项目资金监管等方面，进一步明确了操作规范。全面真实反映经济活动的财务状况，是财务管理工作的基本要求。
一、资金管理规范解读。按照“规范文本”的设计，表二《一事一议筹资筹劳会议记录》和表八《一事一议财政奖补项目决算表》中，工程预、决算项目的资金来源主要内容分别由：村民筹资、筹劳折资、集体投入、社会捐助、整合资金、财政奖补和其他资金等七个渠道组成;而表九《一事一议项目财政奖补资金申请表》中，要反映包含社会捐助、整合其他资金等在内的“实际交存一事一议账户金额”。显而易见，上述资金来源收入，应当怎么交存一事一议账户，能否及时归集各项数据全面真实反映项目建设的财务成果，是代理记账机构应当面对和解决的首要实际问题。
二、资金管理缺失揭示。资金管理问题主要反映在筹措的各项资金来源管理的缺失方面。相对来说，尤其是社会捐助和整合资金收入，其来源渠道广泛而多样，如：社会捐助来源渠道有各种类型的企业、经济实体机构或个人，又如：整合资金来源渠道有国家的党政机构或社会事业团体，目前整合资金主要内容有新农村建设资金、三送资金和交通、水利、扶贫、支农等政府财政性专项资金。政府财政性资金实行国库集中支付后，绝大部分款项不经过项目实施主体账户，而是以直接支付形式支付;而非财政性直接支付形式以外的整合资金和社会捐助资金，出资单位一般是以乡镇、村、街为受款主体，容易导致受款主体直接支付工程资金，形成一事一议项目建设多头支付工程款项的情况，从而难以归集反映到一事一议项目建设的财务收支上来，致使达不到全面真实反映项目建设财务成果的要求。财务收支稍有遗漏，其结果毋庸置疑，不仅财政所或农经站代理记账机构和一事一议账户的设置都将失去意义，更何谈财政资金的有效发挥和监督管理。
三、资金管理规范措施。为了解决上述问题，我们在制定的《龙南县村级公益事业建设一事一议财政奖补项目实施规范》条款中明确：一是按照规定从县级财政直接拨付到项目建设承建方的整合资金收支(包括：新农村建设、三送、交通、水利、扶贫等专项资金等)，应以财政直接拨付凭证复印件(加盖乡镇政府印章)和相关部门专项资金安排文件资料为记账依据作列收列支账务处理，并将记账依据备份列入项目文本资料存档。二是不属于从县级财政直接拨付到项目建设承建方的整合资金收入，以及收取的村民筹资、村集体投入、社会捐助和其他资金收入，应及时转入或存入财政所在银行开设的一事一议资金管理账户统一管理，工程项目建设支出一律通过统一管理账户转账预付或结算给项目承建方，不得以现金形式支付。近两年来，通过采取上述资金管理规范措施，确保了全县村级公益事业建设项目各项资金收支全部纳入代理记账机构专账统一核算，进一步强化了财政奖补项目资金的规范管理。
(作者单位：龙南县财政局)
作者：廖依群
坎河村委会“一事一议”制度 为进一步规范农村兴办集体生产公益事业筹资筹劳管理，促进农村集体公益事业健康发展，特制定本制度。
一、“一事一议”筹资筹劳仅限于村内兴办农田水利基本建设、修建村级道路桥梁、植树造林等集体生产公益事业。
二、“一事一议”事项在每年初先由村委会与党支部协商提出议案，经村民小组长、党员会议初审后形成正式议案，公布全体村民酝酿讨论。
三、审议正式议案的村民会议须有本村18周岁以上过半数村民参加或本村三分之二以上村民代表参加，采取记名投票方法签字认可。
四、村民负担“一事一议”资金每年每人最高不超过15元，所筹劳务由户籍在本村的劳动力(男性18--60岁，女性18--55岁)，每年每个劳动力不超过10个标准工日。
五、筹资筹劳决议形成后，村委会要按规定填写有关表格及决议书，连同会议记录、村民或农户代表签字盖章等相关资料，上报乡镇农民负担监督管理部门审核。经审查批准后，以会议形式公布，并在村务公开栏予以公示。由村委会分解到户，造花名册，填入《监督卡》。
六、加强对“一事一议”所筹资金的征收管理。所筹资金由村委会依卡收取，并向出资人出具专用票据。建立严格的财务管理制度，实行专账核算，专款专用。
七、“一事一议”筹资筹劳实施后，村委会须在30个工作日内办理好项目决算，并向村民主理财小组和乡镇农经部门提交决算报告。经审定后，以公开墙形式向村民予以专项公布。
坎河村民委员会
2008年3月25日
“一事一议”制度
一、主要内容
一事一议”，是指在农村税费改革这项系统工程中，取消了乡统筹和改革村提留后，原由乡统筹和村提留中开支的“农田水利基本建设、道路修建、植树造林、农业综合开发有关的土地治理项目和村民认为需要兴办的集体生产生活等其他公益事业项目”所需资金，不再固定向农民收取，采取“一事一议”的筹集办法。
二、议事原则
开展“一事一议”，必须遵循“量力而行、群众受益、民主决策、上限控制、使用公开”的原则。
在召开村民会议或村民代表会议时，应有本村18周岁以上村民的半数参加或者有本村2/3以上农户代表参加，所作决定要经到会人员的半数通过才能有效。
三、议事程序
1、发起人从群众的意见中梳理出群众要求最强烈、范围最广、投资投工额度与当地村民承受能力相适应的议题。
2、发起人到有一定影响力的村民中征求意见，听取这些人的意见和反映，以便在议事会上能首先获得这部分人的支持。
3、发起人将需要交议事会讨论的事项(如建设内容、投工投资数额、工程建设负责人、建设时间、建设管理及建成后的工程运行管理等)整理成条，以备提交会议讨论时做到有条不紊。
4、发起人将会议的目的、地点、时间、通知到各受益农户。
5、议事会讨论的事项一般用“同意”或“不同意”表示各户意见。当议定的事项比较简单时，不用文字记载，靠村民相互之
间的信任自觉执行。复杂的事项形成决议后参会人要签名确认，然后按决议执行。
这些程序完成后，将议定的事项交会议推荐的负责人执行。 执行人员具体操作方法是：年初由村民委员会提出预算，经村民大会或村民代表会议议论通过，报乡镇经营管理部门核，由办事处批准并报区农民负担监督管理办公室备案。筹集额严格实行上限控制，每人每年不得超过12元。经批准后的筹集额用农民负担监督部门统一监制的农民负担监督卡登记，监督卡由村委会组织发放到农户，并张榜公布，实行“村务公开，民主管理”，接受群众监督。村内“一事一议”的集体生产公益事业筹资提取、管理、使用情况，接受农民负担监督部门审计监督。
村级“一事一议”筹资筹劳管理办法
第一章 总则
第一条 为规范村级一事一议筹资筹劳，切实加强农民负担监督管理，保护农民的合法权益，推进农村基层民主政治建设，促进农村经济的发展和农村社会的稳定，根据有关法律、行政法规和政策规定，制定本办法。
第二条
本管理办法所称村级一事一议筹资筹劳，是指为兴办农民直接受益的集体生产生活及公益事业，经民主程序确定的农民自愿出资、出劳的行为。
第三条
筹资筹劳应遵循群众急需、共同受益、量力而行、民主决策、上限控制的原则，实行一事一议。
第四条 国务院农业行政主管部门负责全国村级一事一议筹资筹劳的监督管理工作。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责本行政区域内的村级一事一议筹资筹劳的监督管理工作。乡人民政府负责本行政区域内的村级一事一议筹资筹劳的监督管理工作。日常工作由各级农民负担监督管理部门负责。
第二章 筹资筹劳的范围
第五条
筹资筹劳的范围包括：村内小型农田水利基本建设、道路修建、植树造林和村民认为需要兴办的其它集体生产生活及公益事业项目;政府给予资金补助、农民直接受益的水渠(或相当于水渠)及以下的小型农田水利、村级道路建设、养护项目。
第六条
干渠、支渠及其它大中型水利基础设施建设、乡到村及以上的道路建设、学校建设和维护、村组干部报酬、五保户
供养等应由财政支出或补助的项目，以及兴办企业亏损、偿还债务等所需的费用和劳务不列入筹资筹劳的范围。
第七条
筹资筹劳的议事范围为行政村。
第八条
筹资对象为本村户籍在册人口或所议事项受益人口。筹劳的对象为符合上述条件的劳动力。
本款所称劳动力是指18周岁至60周岁男性和18周岁至55周岁女性。
第九条
对家庭确有困难，不能承担或不能完全承担筹资任务的农户，由该农户提出申请，经符合规定的民主程序讨论通过，给予减免。
第十条
对因病、伤残或者其他原因不能承担或不能完全承担劳务的，由本人或家人提出申请，经符合规定的民主程序讨论通过，给予减免。
第十一条
现役军人不承担筹资筹劳任务;复员退伍的伤残军人、在校就读的学生、孕妇或分娩未满一年的妇女不承担劳务。
第三章 筹资筹劳的程序
第十二条
需要农民出资出劳的项目、数额及减免等事项，须经村民会议或村民代表会议讨论通过。
村民会议应由本村18周岁以上过半数村民参加，或者由本村三分之二以上的户的代表参加。
村民代表会议应由依法产生的村民代表五分之四以上人员参加。
村民委员会在召开村民会议或村民代表会议前后，应做好筹资筹劳的思想发动和动员组织工作。
第十三条
讨论通过全年筹资筹劳建设规划方案的村民会
议或村民代表会议，应尽可能在年底或年初村民人数集中时召开。
第十四条
筹资筹劳事项可经村民委员会提出，也可经十分之一的村民联名或五分之一的村民代表联名提出，提交村民会议或村民代表会议进行审议和表决。需经村民代表会议审议和表决的，会前应由村民代表逐户征求意见。
第十五条
村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。村民代表会议表决时按一户一票进行，所作决定应当经所代表的农户过半数同意。
村民会议或村民代表会议表决后要形成会议纪要并由村民或村民代表签字。
第十六条
村民因故不能参加村民会议，可以书面委托本村其他村民代行议事权利。
第十七条 相邻村农民共同直接受益的筹资筹劳项目，应由受益村协商、乡政府协调，按照分村议事、联合申报、分村管理资金和劳务、统一施工的办法实施。
第十八条 村民会议或村民代表会议通过的筹资筹劳决定，由村民委员会报乡镇农民负担监督管理部门初审，经乡镇人民政府审核并报县级农民负担监督管理部门批准。
第四章 筹资筹劳的使用
第十九条 村范围内的筹资，用于第五条规定的村内建设项目所需的设备、材料的购买及有关管理、维护费用等。
村范围内的筹劳，用于实施第五条规定的村内建设项目所需的劳务。
第二十条 相邻村共同组织的筹资筹劳，用于国家补助资金扶持的项目。
第二十一条
对所筹资金，村民委员会要建立健全严格的开支审批制度。
筹集资金结余部分经村民会议或村民代表会议讨论决定可以结转下年度，继续用于兴办集体生产生活及公益事业。
第二十二条
对所筹劳务，由村民委员会统一组织，并制定合理的劳动定额，以提高劳动效率。
第五章 筹资筹劳的管理
第二十三条
村级一事一议筹资筹劳实行上限控制、合理分摊，农民负担监督管理部门根据当地经济发展水平、农民承受能力、农村事业发展需要，按年度分地区提出限额标准和具体分摊办法，并报上级人民政府批准。
第二十四条 经批准的筹资筹劳项目、标准，由乡农民负担监督管理部门负责在省级农民负担监督管理部门统一印制或监制的农民负担监督卡上登记。
村民委员会将农民负担监督卡分发到农户，并张榜公布筹资筹劳的事项、标准、数额。
村民委员会按照农民负担监督卡登记的筹资筹劳事项、标准、数额收取资金，安排出劳。
村民委员会不得擅自立项或者提高标准，向农民筹资筹劳;
不得将筹资筹劳变成固定的筹集项目;不得跨年度筹资筹劳。
第二十五条 村民应当执行经民主程序讨论通过的筹资筹劳决定。对没有正当理由不承担筹资筹劳的村民，村民委员会应进行批评教育。教育无效的，可依法按照村民会议或村民代表大会通过的村规民约进行处理。
第二十六条
筹集的资金归本村村民集体所有，由村民委员
会纳入村级财务统一管理，单独设立账户、单独核算。
村民主理财小组负责筹资筹劳管理使用情况的审核、监督。筹资筹劳的管理使用情况经村民理财小组审核后，定期张榜公布，接受村民监督。
第二十七条
乡级人民政府农民负担监督管理部门负责对村级一事一议所筹资金和劳务的使用情况进行专项审计。其主要内容是：筹资筹劳的范围、数额是否符合规定;筹资筹劳是否符合规定的民主程序;资金和劳务的使用是否符合有关要求;财务收支、预决算的制定与执行是否规范;其它有关审计事项。
第二十八条 属于筹劳的项目，不得强行要求农民以资代劳。农民自愿以资代劳的，由本人或其家属向村民委员会提出申请，可以以资代劳。
以资代劳工价标准由县级农民负担监督管理部门根据实际提出初步意见，报地市级农民负担管理部门批准，并在年初向农民公布。
第二十九条
为鼓励农民自愿投工投劳，开展小型农田水利和道路建设项目，各级政府可适当给予补贴，实行筹补结合、多筹多补。
对申请政府扶持资金的筹资筹劳项目，各级农民负担监督管理部门负责本级财政扶持项目审核，财政部门负责资金的拨付，并联合对资金使用情况进行监管。
第三十条
在村级一事一议筹劳范围外需要农民出劳的，必须按照以资代劳工价标准，给出劳者报酬，签订劳务合同，按期兑现。经县级以上人民政府批准的特大防洪、抢险、抗旱紧急任务确需农民出劳的除外。
第三十一条 任何单位和个人不得平调、截留、挪用一事一议所筹资金。
任何单位和部门不得以检查、评比、考核等形式，要求农民或村民委员会组织出资出劳，开展达标升级活动。
农民或村民委员会有权拒绝前款规定的筹资筹劳要求，并向乡级人民政府及县级以上地方人民政府农民负担监督管理部门举报。
第六章 违规责任
第三十二条
未经批准要求农民或村民委员会组织筹资筹劳的，县级以上人民政府农民负担监督管理部门应当提出限期改正意见;逾期不改的，向纪检、监察机关提出建议对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予党纪、政纪处分。属于非中共党员的村民委员会成员，由处理机关提请村民会议处理或罢免。
第三十三条
违反本规定强行向农民筹资的，县级以上地方人民政府农民负担监督管理部门应当责令其限期将收取的资金退还农民，并依照第三十二条规定对责任人提出处理建议;逾期不退还的，可以按照有关规定给予单位经济处罚。
第三十四条
违反本规定强制农民出劳的，县级以上地方人民政府农民负担监督管理部门应当责令其限期将违反规定的用工，按照当地以资代劳工价标准，给予农民相应的报酬，并依照第三十二条规定对责任人提出处理建议。
第三十五条 农民负担监督管理工作人员徇私舞弊、滥用职权的，由其所在单位或者上一级主管部门批评教育、责令改正;造成严重后果的，给予相应的行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附则
第三十六条 根据受益主体和筹资主体相对应的原则，可适当缩小议事范围。以村民小组或自然村为单位议事的，可参照本管理办法的规定执行，但全村总体计算，人均筹资筹劳标准不得突破限额。部分受益群体议事的，由其自主决定。
第三十七条
本规定自2010年3月1日起施行。
群策群力 多方筹资 积极开展村级公益事业建设
Xxx单位 (xx年xx月xx日)
按照省、市、县的工作部署，xx农村公益事业建设一事一议财政奖补项目，于xx年xx月正式启动实施，进展顺利，效益显著。现将项目实施有关情况汇报如下：
一、基本情况
xx位于xx，总面积 xx平方公里，辖xx个村，人口共xx人。(其中农业人口xx人)，共有耕地xx万亩，是一个典型的以农、林为主的乡镇。目前主要是以发展速生丰产林、创办公司+村集体+农户种养基地和劳务输出等方式发展农村经济。
xx全乡共申报村级公益事业建设一事一议财政奖补项目x个，涉及全乡xx个行政村。项目内容包括村内内公共设施建设和农村安全饮用水工程等，其中铺设村内安全饮用水管线xx千米，村道硬底化xx米，渠道xx米、桥涵xx个、垃圾收集点xx个、公共厕所xx座、公共活动场所xx平方米、xx个其他公共设施以及路灯、绿化等，现已全面动工兴建，计划于xx年xx月份全面完成。项目总投资xxx万元，其中财政奖补资金xxx万元，群众筹资筹劳、村集体自筹、社会捐赠、部门帮扶等各方投资共xxx万元。
二、主要做法
(一)成立机构，加强领导。自定xxx为一事一议财政奖补项目示范乡后，xx高度重视，成立村级公益事业建设一事一议财政奖补工作领导小组，由xx任组长，分管农业的xxx任副组长，财政所、农办、国土所等相关部门为成员单位，负责财政奖补试点工作的组织、规划和指导协调等工作。领导小组下设办公室，办公室设在乡xx办公室。各成员单位各司其职，通力协作，密切配合，确保一事一议奖补工作顺利推进。
(二)加大政策宣传力度。通过一事一议会议、致全乡农民朋友的一封信、村务公开栏、一事一议宣传条幅、干部进村入户等多种形式大力宣传村级公益事业建设一事一议财政奖补的大好政策，做到家喻户晓，群众支持，大力营造良好工作氛围。
(三)精心制定工作方案。根据省、市、县关于开展村级公益事业财政奖补试点工作的文件精神，结合我乡实际，在认真调查研究，广泛征求意见和建议的基础上，制定了《xxx村级公益事业建设一事一议财政奖补工作实施方案》和《xxx村级公益事业建设一事一议财政奖补项目计划》，切实加强对项目实施的指导
(四)严格程序，规范操作。为了做好xx村级公益事业一事一议财政奖补实施工作，xx严格按照省府办公厅《xx省村级公益事业建设一事一议财政奖补工作实施意见》和《xx省村级公益事业建设一事一议财政奖补工作指南》的有关规定开展工作，实施规范化管理。
三、主要成效
(一)激发了农民开展村级公益事业建设的热情。通过建立健全
一事一议民主议事机制，实施财政奖补项目，解决了农民群众最关注、最期盼、最现实的问题，自己的事情自己办，激发了农民建设农村公益事业的热情。农民修路、修水利设施等公益事业积极性大为提高，村组面貌大为改观。
(二)完善了公益事业建设多元化投入机制。通过实施一事一议财政奖补，充分发挥政策引导和财政资金示范带动作用，充分调动了各方积极性，带动了社会投资，吸引了大量社会资金投入。我乡一事一议财政奖补共计投入资金xxx万元，带动了群众筹资筹劳、村集体自筹、社会捐赠、部门帮扶等各方投资达xxx万元。
(三)融洽了基层干群关系。一事一议财政奖补政策极大地调动了广大村干部兴办公益事业的积极性，有力地促进了基层干部的工作作风的转变，改变了过去村干部上门要，老百姓不愿交，干群关系紧张的局面，树立了政府的良好形象，密切了干群关系，促进了社会和谐。
(四) 促进了村级组织规范化管理。通过一事一议财政奖补工作，进一步完善了村级村务公开制度，村级档案管理制度和村级公益事业管护制度，在实施财政奖补工作过程中，形成了较为规范的会议记录，筹资筹劳方案，工程施工合同、验收报告等。
(五)加快了农村经济发展。通过一事一议财政奖补项目工作，村级公益设施和农业基础设施明显改善，农业综合生产能力明显提高，农业抵御自然风险的能力明显增强，促进了农民收入的稳定增长，解决了农民多年反映且无力解决问题，极大地调动了农民生产积极
性，促进了农村社会稳定和经济发展。
四、存在问题及努力方向
xxx自开展村级公益事业建设以来，取得了一定的成绩，但在实施过程也存在一些问题，主要有：
(一)筹资难度较大。一是村经济相对薄弱，农民虽愿意通过一事一议来办事，但是担心资金被挪用到其他方面或弥补村级经费缺口上，部分农户不愿意筹资。二是有些村民常年外出打工，筹资款一时无法收到。所幸xxx有热心社会企业捐助。
(二)政府负担加重。随着财政奖补面的扩大，乡政府的配套支出资金将不断增加，导致xxx政府面临巨大的经济压力。
针对上述情况，xxx将从以下几个方面努力：
1、加大政策宣传力度。通过一事一议会议、致全乡农民朋友的一封信、村务公开栏、一事一议宣传条幅、干部进村入户等多种形式大力宣传村级公益事业建设一事一议财政奖补的大好政策，做到家喻户晓，争取群众的实际支持。
2、积极多方筹资，争取上级部门适当增加财政奖补标准，对覆盖面广、受益面大、投入相对较大的议事项目适当提高奖补比例;对基础设施薄弱的贫困村实施资金需求量大的项目给予倾斜，以缓解xx财力不足压力，保证项目顺利实施。
3、严格操作程序。各一事一议项目要按照上级文件精神和村民委员会自治法规要求，规范操作程序，确保工程质量，让群众满意。
村级公益事业建设点多面广，任重道远。今后，我们将认真贯彻
落实科学发展观，进一步解放思想，扎实工作，确保一事一议财政奖补工作健康有序地进行，不断推进村级公益事业向前发展，加快社会主义新农村的建设步伐。
章丘市一事一议财政奖补工作
情况报告
一事一议筹资筹劳财政奖补工作是我国深化农村综合改革，加强农村基础设施建设的重大制度创新。章丘市自2010年开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作以来，得到了广大基层干部群众的衷心拥护，激发了村民参与一事一议筹资筹劳的热情，调动了基层干部群众的民主议事积极性，形成了村级公益事业建设多渠道投入的新机制。
一、一事一议财政奖补工作的基本情况。
章丘市共有 20个镇(街道)，908个行政村(居)，总人口100.8万。2011年全市共组织实施申报了两批村级公益事业奖补项目，首批105个村公益事业一事一议奖补项目资金1267万元，已基本落实完毕，二批村级公益事业奖补项目共有291村申报，申报奖补资金额2206万元，目前正在审批之中。两批村级一事一议奖补项目可带动村级公益事业建设投资1.2亿元，能极大的促进我市村级公益事业建设。从首批已实施完毕的105个村的情况看，效果很好，约有64个村进行村内道路建设，修建和改建道路约320公里，工程投资约2680万元;有7个村进行了村内环卫设施建设，工程投资量为294万元;有13个村进行的村公共活动场所建 1
设，工程投资量约为546万元;有21个村进行了村内小型水利设施建设，投资量约为882万元。
二、“一事一议”工作主要做法
1、召开动员会议，广泛宣传发动。我市多次召开动员会议，着重宣传“一事一议”财政奖补试点的政策措施和重要意义，通过以会代训的形式，帮助镇(街道)负责人和经管站、财政所负责人提高认识，把握机遇。并在当地报纸多次宣传“一事一议”财政奖补政策措施和重要意义，提高我市村民对“一事一议”的认识水平和参与“一事一议”的积极性。
2、加强组织领导，明确责任。
坚持以镇(街道)为主组织实施，坚持主要领导亲自抓、层层落实责任，形成上下联动、左右协调、齐抓共管的工作机制。市财政部门主要负责财政奖补政策的制定，奖补资金的分配、管理和监督;市农业部门主要负责完善一事一议筹资筹劳制度，指导基层认真开展一事一议筹资筹劳工作，加强对农民负担的监督管理;各镇(街道)负责建设项目的组织规划、指导协调、宣传发动、管理监督等工作职责;村两委积极组织和发动农民开展一事一议筹资筹劳，制定项目规划，具体组织实施。从为农民办实事出发，把好事办好，实事做实，作出成效。
3、明确目标，制订实施方案。
根据上级文件精神，我市明确工作目标，制订切实可行的实施方案，准确把握筹资筹劳和财政奖补的范围、对象及奖补条件，确保不突破政策规定范围，不突破农民人均筹资筹劳上限。规范工作程序和奖补资金拨付程序，规范申报材料，加强书面材料的档案管理，建立监督检查制度。
4、典型引路，分批进行。
在全市范围内以镇(街道)为单位，由镇(街道)挑选辖区内村两委班子强、且经济基础较好，村民素质较高的村率先开展一事一议财政奖补工作。启动了一事一议财政奖补“百村建设”行动。第一批有105个村申报了一事一议财政奖补试点项目。在申报过程，先由村组提出建设项目，经村民大会或村民代表会议通过后，由镇(街道)审核、汇总、上报市农业局、财政局。市农业局、财政局将第一批申报项目审核、汇总，并在当地报纸上向社会公示。我市一事一议奖补工作正在逐渐步入规范化、制度化轨道。
三、我市一事一议财政奖补工作取得的成效
村级公益事业建设一事一议财政奖补工作作为农村税费改革的新生事物，对于保护农民利益、减轻农民负担、维护税费改革成果、促进村级公益事业发展，发挥了重要作用。主要体现在：
1、减轻了农民负担。
通过一事一议财政奖补推动了农村一事一议工作的开
展，从制度上规范了农村一事一议的程序、范围和标准，农民筹资数量标准由村民大会或村民代表大会集体讨论决定，出多出少由农民自己做主。对未经讨论投票表决而任意向农民摊派、集资或收费，村民均有权拒绝，在一定程度上杜绝了“三乱”行为的发生。
2、扩大了基层民主。一事一议财政奖补工作的实施，使村民在兴办公益事业上有了法律和政策保障的发言权，由过去只负担不议事，转变为先议事再负担。使村民从议事中接受教育，在办事的过程中参于管理，大大增强了村民当家作主的意识。
3、融洽了干群关系。一事一议财政奖补过程，就是村民组织凝聚力、向心力、号召力不断增强的过程，基本改变了过去“村干部上门要，老百姓不愿交，干群关系紧张”的局面。
4、缓解了农村公益事业暂时投入不足的发展压力。免征农业税后，原来由乡村承担的一些公益事业失去了财力的保障。而一事一议财政奖补工作的实施，在一定程度上缓解了农村公益事业暂时投入不足的问题。
全部免征农业税后，为解决农村出现的办理公益事业事难议、议难决、决难行的“三难”问题，海伦市采取 “一事一议”方式，由村民出资出劳，推进村级公益事业建设，取得了明显的成效。据统计，海伦市先后有12个村涉及农田基本建设、植树造林、村容村貌建设等方面筹资筹劳16个事项，进行了“一事一议”，累计投资额达到78万元。他们的主要作法是：
一、制度建设公开，实现“一事一议”的规范与有序
“一事一议”是村务公开、民主管理工作中遇到的新问题，什么事该议、什么事不该议，由谁来议、怎样议等都必须用配套的民主管理制度来制约，才能合情合法，顺应民意。于是，海伦市在向荣乡开展了村务公开、民主管理和“一事一议”试点工作，取得成果后，召开了现场会在全市推开。在试点工作中，广泛发动群众，通过召开村民大会、村民代表会议、印发征求意见卡等办法，反复征求群众意见，制定了海伦市村级民主政治建设八项制度，即《村党支部工作规程》、《村民代表会议规程》、《实施村务公开规程》、《村民自治章程》、《村规民约》、《村集体公益事业建设“一事一议”规定》、《民主理财制度》和《村务公开监督制度》。这八项制度的实行，切实解决了制约我市村级“一事一议”工作中存在的突出问题。明确了什么事该议，什么事不该议，解决了议事内容的制度化问题。明确规定凡涉及筹资筹劳的事项，均列入“一事一议”范畴，如农田水利基本建设、植树造林、村容村貌建设等。同时也对议题的提出规定了严密的程序：即“一事一议”的议题必须由村党支部、村委会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出。提出的议题必须填写议题表，经村党支部、村委会联席会议讨论后列入正式议题，但三分之一以上村民代表联名提出的议题必须列入会议议题。其它村民如果有议案、有问题、有疑问，要通过村民代表的途径进行反映。不达到五分之一联名的，村委会不列入议题来研究。明确了公共事务由谁来议，解决了议事主体合法化问题。针对海伦市并村后，村型大、人口多、村民大会难以召集的实际，除法律政策规定需经村民大会讨论的重大事项外，其它事项都由村民会议授权，采取召开村民代表会议进行议事，确立了村民代表会议是议事的主体，并加强了村民代表会议建设。针对过去个别村的村民代表是指派产生，有的达不到法定人数，有的代表哪些村民不明确等问题，指导各村以投选票的形式重新推选村民代表，并将代表名单张榜公布后，报乡镇政府备案。同时明确了村民代表的“五个权利”，即提出议题权、监督评议权、表决权、调查权、反映意见和建议权，实现了议事主体的合法化。明确了怎么议事，解决了议事规范化问题。过去，有些村的议事程序不够规范，有的没有会议记录，有的记得不详细，有的议事不公开，有的达不到法定人数，讨论决定的事项群众不信服，难落实。为此，海伦市在制定八项制度时，着重对这些“软件”程序进行了研究，对会议的开法、记录内容、材料整理以及有多少人参加可以开会，有多少人通过方能形成决议，都做了明确规范，确保了议事过程的规范化。
二、运行过程公开，确保“一事一议”的科学与民主
通过村务公开和“一事一议”的有机结合，极大地调动了群众的积极性，使群众参与议事、监督全过程，形成了村务事、村民议，村委会执行、村民监督的工作局面，推进了村级民主决策、民主管理、民主监督的落实。同时，也找到了在新形势下做好农村工作的突破口，破解了农村基层存在的诸多矛盾，促进了农村工作的发展，维护了农村社会稳定。
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