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财政应对突发公共卫生事件的制度逻辑及其机制完善
摘 要：财政作为国家治理的基础和重要支柱，在应对新冠肺炎疫情中起着至关重要的作用。将财政应对突发公共卫生的实践内嵌于财政改革发展逻辑框架下进行考察，在对比SARS相关情况的基础上，分析财政应对新冠肺炎疫情的机制，并判断疫情对财政收支的直接影响和间接影响、短期影响和中长期影响。在此基础上，剖析财政应对突发公共卫生事件存在的问题，进而提出加大支持力度、压缩一般性支出、强化资金监管、加强信息交流和公开等近期应急性财税对策，以及健全筹资体制、优化事权划分、调整支出结构、加强绩效管理等中长期制度性财税措施。
关键词：新冠肺炎疫情;突发公共卫生事件;财政政策
为应对新冠肺炎疫情，我国投入大量财政资金并取得了明显成效，充分体现了我国集中力量迅速处理突发事件的能力和水平。与此同时，新冠肺炎疫情对我国经济社会发展产生了较大的负面影响，暴露出我国治理体系和治理能力现代化水平还存在不足之处。
在我国经济社会发展过程中，财政一直起着重要的基础性作用，是国家实现改革发展目标和推动经济社会发展的重要工具和手段。“财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。”在抗击新冠肺炎疫情的过程中，我国积极发挥财政的作用，紧急调动了大量资源，实现了防控疫情、减轻负担、稳定就业、保障供给等多重目标。同时，在应对新冠肺炎疫情中，政府治理层面暴露的一系列问题和矛盾，也以一定的形式折射到财政领域，这既是由财政在国家治理中的基础性地位所决定的，也反映出财政自身改革的迫切需要。
我国学者对于突发公共卫生事件的财政保障机制研究主要聚焦于应急预算编制、财政危机管理体制建立和财政资金管理这三个维度。基于财政投入体系在防范和应对公共卫生事件中的重要地位，在我国的预算编制中有必要加大事前预防性财政投入比例，编制突发公共事务预算[1]。同时，这种应急预算的编制不应该在公共卫生事件发生之时，而应该每年编制、滚动安排。正常状态下执行一般的预算安排，危机爆发时则适时调整预算安排[2]。而一旦公共衛生事件发生，是否具有完备的财政危机管理体制就关乎财政的运行效率和预算编制的执行绩效。为此，既要调整优化财政支出结构、规范财政支出运行机制，开通应急财政资金的筹资渠道，又要建立公共卫生事件财政补偿机制，明晰公助、共助、自助的财政分担比例[3]。当财政资金进入运行轨道之后，就需要强化应急资金支出的事前、事中和事后的全过程管理，构建应急财政资金的绩效评估体系和审计监督机制[4]。
如何利用财政政策更好地应对新冠肺炎疫情，进一步提高治理体系和治理能力现代化水平，是迫切需要研究的问题。在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，回答财政应对新冠肺炎等突发公共卫生事件的实践逻辑，提出财政应对突发公共卫生事件的思路和体制机制完善建议，进而推进国家治理水平的提升，显得尤为重要。
一、财政应对突发公共卫生事件的制度逻辑
改革和发展始终是国家治理的根本目标和国家战略的根本指向，而财政改革始终作为整体改革的一个重要组成部分，服从和服务于整体改革的需要[5]。纵观近年来我国财政改革发展的历程，财政实践始终具有改革发展的鲜明特殊性，始终肩负着服务改革发展大局和推动自身改革发展的双重任务。
财政服务改革发展大局是由财政的基本属性决定的[6]。一方面，财政围绕特定阶段国家战略重点推动改革发展。比如，在应对新冠肺炎疫情中，国家集中财力对阻击疫情予以重点支持。另一方面，财政需要发挥职能作用以保障改革和发展的顺利进行，特别是弥补由于战略重点调整、改革利益调整等带来的各种成本，以减少改革发展的阻力。具体体现为：一是渐进式改革的历史性成本。我国采取“摸着石头过河”的渐进式改革路径，不可避免地会出现在某些时段没有及时对应由当期承担的成本进行合理补偿，或者采取当时成本最小化的路径进行折中处理而没有对当期成本进行完全的补偿的情况，从而导致未在当期支付的成本不断累积形成历史性成本。公共卫生领域就存在应急管理体系建设等大量此前应弥补的历史性成本，需要当前予以结算弥补。二是制度变动的摩擦性成本。我国从计划经济体制向市场经济体制的转型过程中存在着大量的制度变动，不同的制度安排通常会带来利益格局调整，形成制度变动的摩擦性成本。比如，公共卫生方面利用市场机制融资，改变了公共卫生机构的激励机制，影响了公共卫生服务提供的内容和模式，引致公共卫生产品提供的低效率和欠公平等问题[7]。三是突出重点的结构性成本。由于我国处于社会主义初级阶段，财力相对较为紧张，财政收支失衡是当前的突出矛盾。财政需要根据不同阶段的国家战略重点明确需要解决的主要矛盾，形成特定的收支结构，这就不可避免地会忽视对非主要矛盾的投入力度，形成结构性成本。一段时间以来，我国一直以经济建设为重心，财政对公共卫生等方面的投入力度明显偏弱。
财政推动自身改革发展是由财政自身职能决定的。预算改革既包括具有一定前瞻性的主动型改革，又不乏受制于预算环境的被动型改革[8]。一方面，财政需要根据“政”的要求相对被动地进行自身改革。另一方面，财政积极主动地推动自身改革，不断推进全面绩效管理，深化预算公开，完善跨年度的中期财政规划，进而主动地促进我国经济社会发展。在应对新冠肺炎疫情中，财政聚焦疫情防控，主动精准施策，创新管理方式，采取超常规措施，既有被动应对，又有主动作为，形成了一些可以总结并上升为体制机制的成功做法和经验。
通过上述逻辑框架来分析我国财政应对突发公共卫生事件的实践，可以更清晰地认识和客观评价当前财政应对新冠肺炎疫情的体制机制障碍和可供选择的逻辑路径。从我国财政的实践过程可以看出，改革开放后相当长的一段时间内，财政安排总体上服从于国家的非均衡发展战略，财政在保障人员工资福利和机构日常运转等基本支出的基础上，重点支持经济增长、城市建设、企业发展等，对公共卫生等社会事业的投入力度相对不足，存在大量历史性成本、结构性成本需要弥补。随着市场经济体制基本框架建立，1994年实行的分税制财政体制改革，奠定了近年来财政体制的基础，但受非均衡战略的影响，其逐渐呈现如下倾向：
一是重财权轻事权。1994年的分税制改革主要关注财权方面的“两个比重”问题，中央财政通过改革集中了大量财政收入，但对各级政府公共卫生等领域的事权并没有非常明确的划分。实践中，一些财力较弱的省份依赖于中央的转移支付，很大程度上受制于中央财政支出结构，不能很好地根据该省份实际情况调整支出重点;一些省级财政集中了省级以下财力，但没有相应地进行事权调整，导致财力相对事权的纵向上移，基层政府对公共卫生等公共产品的投入力度不足，公共卫生领域存在大量的历史性成本需要后期进行补偿。
二是重经济建设轻社会事业。1994年财政体制改革后，财政支出的重点仍然是经济建设等领域，公共卫生等社会事业方面的支出增长不足。我国公共卫生总费用占财政总支出的比重1996年为5.89%，2001年为4.23%。中央财政卫生事业支出增速从1994年开始呈现明显的下降趋势，1999年达到近年来的最低点。从上述数据可以看出，这段时期公共卫生并不是财政支出的重点，公共卫生的结构性成本有待延期处理。
三是重城市轻农村。1994年以后的一段时期，财政大力支持城市经济社会快速发展，但是对农村的关注不多，特别是农村公共卫生等支出职能缺位，影响了城乡经济社会的协调发展。
SARS暴发之后，随着财政体制性问题的逐漸暴露，我国在分税制体制基础上进行了一系列政策调整并取得了积极的效果，特别是党的十八大以来，按照“四个全面”的战略布局，根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《突发公共卫生事件应急条例》等顶层设计从央地关系、预算安排、资金拨付、管理方式等多方面对财政进行改革调整，应对突发公共卫生事件的能力得到明显加强。具体表现为：
一是加大财政支持力度，提高应对突发公共卫生事件的能力。调整支出结构，突出保障重点，支持建立健全突发公共卫生事件应急体系，推动监测信息网络、疾病预防控制体系、应急医疗救治体系等加快建设。
二是不断完善投入体制机制，合理划分中央与地方财政事权和支出责任。立足医疗卫生机构特点，逐步建立起政府主导、多渠道筹措医疗卫生经费的体制机制。2018年，国务院办公厅印发《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，对医疗卫生领域所有事项的财政事权和支出责任予以了明确，并适度加强中央财政事权和支出责任，将全国性或跨区域的重大传染病防控等项目上划为中央财政事权并由中央财政承担支出责任，初步构建了中央领导、权责清晰、依法规范、运转高效的应对突发公共卫生事件的财政事权和支出责任划分方式。
三是切实加强预算管理。严格执行《预算法》等法律法规，出台《关于加强公立医院财务和预算管理的指导意见》等文件，逐步推行全面规范、公开透明的预算制度。全面推进预算绩效管理，加强对重大医疗卫生投入政策的绩效评估，加快完善覆盖预算编制、执行全过程的绩效管理机制，进一步提高财政资金使用效益。
二、财政应对突发公共卫生事件的机制及其影响
与2003年SARS的应对情况进行比较后可以发现，我国在应对突发公共卫生事件的财政机制以及应对突发公共卫生事件对财政产生的影响等方面有了一些新的变化。
(一)财政应对新冠肺炎疫情的机制分析
新冠肺炎疫情暴发以来，我国充分发挥财政作为国家治理的基础和重要支柱的作用，根据“政”的要求集中财力，及时出台一系列政策措施，坚决支持打赢疫情防控人民战争、总体战、阻击战。同时，财政还在完成应对新冠肺炎疫情这项特定阶段重点任务的同时，发挥职能作用，积极应对新冠肺炎疫情对财政收支、经济社会发展等造成的影响，弥补新冠肺炎疫情带来的各种成本，以“财”施“政”推动高质量发展。
总的来看，与应对SARS相比，财政应对新冠肺炎疫情的机制有三个明显特点：一是精准施策。聚焦新冠肺炎疫情防控、特定人群、特定企业，体现问题导向，精准应对，精准施策。二是注重时效。财政应对新冠肺炎疫情政策基本在一定期限内实施，体现了服务中央决策部署应对疫情的阶段性。三是措施综合。采用税费减免或缓缴、财政贴息、金融支持、减免房租、稳岗援企等多种措施，综合实现多重目标，对稳预期、稳信心发挥积极作用。
1.统筹财政资金，集中财力保障非常时期的特殊需要
财政部紧急下拨湖北省疫情防控补助资金并紧急预拨资金支持各地开展疫情防控，各地也相应加大财政投入力度。一是着力支持医疗救治和抗疫医护人员。广东、海南、湖南等对于参加疫情防治工作的医务人员和防疫工作者，疫情防控期间对其暂缓汇算清缴2019年度个人所得税，后续工作简化流程、专人辅导，最大力度支持医务人员和防疫工作者把时间和精力投入疫情防治工作。二是大力支持疫情相关的科研攻关。北京市支持医疗机构积极开展相关临床研究，支持加快抗病毒药物、检测试剂研发和生产，加速相关药品、医疗器械等技术产品的研发生产，支持企业进入防控产品应急审评审批绿色通道。广东、海南等及时、足额、优先为符合条件的生产相关药品、试剂、疫苗研发机构办理采购国产设备退税。三是对疫情防控企业实施税费优惠。广东省优先落实疫情防控物资生产企业的减税降费政策，优先加快办理增值税留抵退税，优先核准延期缴纳税款，支持复工复产、扩大生产。四川省对参与疫情防控的医疗卫生机构和物流企业车辆，免征2020年度车船税，已缴纳2020年度车船税的，在下一年度应缴车船税中抵减。江西省对药品补充申请、再注册收费标准和二类医疗器械首次注册、变更注册、延续注册收费标准降低30%。四是着力支持防控疫情的公益捐赠。广东等辅导落实好公益捐赠相关的企业所得税和个人所得税税前扣除政策，以及增值税、土地增值税、印花税等优惠政策。
2.通过税收、补贴等政策性财政收支措施，减轻新冠肺炎疫情对经济运行的影响
为积极应对新冠肺炎疫情对经济运行可能产生的影响，我国出台了一系列政策措施，主要包括：一是出台税收优惠政策。财政部、国家税务总局印发了《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关税收政策的公告》等，实施了全额退还增值税增量留抵税额等一系列税收优惠政策。山东、江苏、浙江等对因疫情影响纳税确有困难的企业，经申请依法合理予以减免房产税、城镇土地使用税。四川、重庆、北京等对适用“定期定额”征收的个体工商户生产经营受到影响的，结合实际情况合理调整定额。二是延期缴纳税款。广东、山东、湖南等对因受疫情影响办理申报困难的中小企业，由企业申请依法办理延期申报;对确有特殊困难而不能按期缴纳税款的企业，由企业申请依法办理延期缴纳税款。有的地区设置了最长不超过三个月的期限。三是减免中小企业房租。有的地区对承租国有资产类经营用房的中小企业，不同程度地减免1—3个月房租;有的进一步鼓励大型商务楼宇、商场、市场运营方对中小微租户适度减免疫情期间的租金，财政适度给予补贴。四是降低企业融资成本。多数省市通过对受疫情影响严重的企业给予贷款贴息等方式，鼓励商业银行采取多种措施，降低中小企业融资成本。
3.积极支持维护社会稳定，切实保障和改进民生
新冠肺炎疫情发生后，一些群众生活受到了不同程度的影响。为解决这一问题，财政注重保基本兜底线，支持做好各项民生工作，主要包括：一是实施失业保险稳岗返还政策。许多地区对不裁员、少减员、符合条件的用人单位，返还单位及其职工上年度实际缴纳失业保险费总额的一定比例。二是实施培训费补贴政策。上海市对受疫情影响的各类企业，对在停工期间组织职工参加各类线上职业培训的，纳入各区专项资金补贴企业职工培训范围，按实际培训费用享受95%的补贴。四川省对此类情况，按实际培训费用享受全额补贴。三是对企业稳就业予以补助和奖励。福建省对连续生产的企业，给予一次性稳就业奖补，对为疫情防控急需物资生产企业引进劳动力的，提高用工服务奖补标准，对坚持在生产一线工作的职工给予生活补助。四是支持消费恢复性增长。一些地方通过财政支持发放消费券等方式，激发群众消费需求，促进消费跨期回补。五是积极支持保障好市场供应，满足群众生活需要。一些地方辅导相关企业落实好蔬菜和鲜活肉蛋产品流通环节免征增值税政策，国家储备商品有关增值税、房产税、城镇土地使用税、印花税优惠政策，以及大宗商品仓储设施城镇土地使用税优惠政策。另外，各级财政还加强财政资金监管，建立疫情防控资金台账，加强政策落实和资金使用的预算绩效管理评价，及时、足额拨付各项疫情防控资金，及时向社会公开相关信息，严肃查处违规问题，提高财政资金使用效益。
(二)应对新冠肺炎疫情对财政产生的影响
可以预见，新冠肺炎疫情将对财政造成巨大而深远的影响，既有支出压力加大、收入快速下降等短期冲击，又有相关税源受损等中长期影响。
1.从短期财政收入来看，新冠肺炎传染性更强，对短期财政收入将造成较大的直接影响
新冠肺炎确诊病例和死亡病例比SARS更多，分布地区也更广泛。从暴发时间来看，SARS主要集中在2003年第二季度，新冠肺炎疫情暴发则集中在春节期间，恰逢春运人口大迁徙和春节消费的高峰。为应对新冠肺炎疫情，许多地方企业延期复工、居民外出受限，春节期间消费水平大幅下降，这将对近几个月的财政收入造成较大影响。SARS暴发期间，北京市2003年4月餐饮业实现零售额8.3亿元，同比下降4个百分点，与2003年第一季度相比，增幅回落近40个百分点[9]。可以预测，新冠肺炎疫情对许多地区财政收入的短期影响将比SARS影响更大。
2.从短期财政支出来看，政府防控新冠肺炎疫情更果断启动更早，财政支出短期内迅速增长并严重冲击年初预算安排
SARS暴发期间，除北京、广东等地外，全国大部分地区正常工作和生活秩序基本未受严重影响，而新冠肺炎疫情暴发期间，大部分省份采取了更早更严的防控措施。各级财政启动应急预案，积极调整支出结构，在短期内调动了大量财政资金，全力保障防治新冠肺炎疫情工作，这将对财政库款使用、年初支出安排形成较大冲击。
3.从经济社会环境来看，新冠肺炎疫情暴发于经济下行周期，对经济社会影响更大，可能影响中长期财政收支状况
SARS发生在我国经济上升周期中，正是快速工业化和快速城镇化的高峰，也是受益于全球化红利的阶段，因此经济受疫情短暂冲击后很快进入了快速增长的周期。但是，新冠肺炎疫情发生在我国经济下行周期阶段，全球化红利也处于递减阶段，因而对中长期经济运行和財政收入将产生更大影响。近期，多家国内外研究机构对新冠肺炎疫情影响进行分析，认为其从消费、投资、进出口、工业生产等多个维度拖累经济增长，影响程度直接取决于疫情持续时间及防控举措强度。同时，受即时信息传播、心理反应放大等影响，企业的反应程度、人们的消费生活模式等发生了较大变化，对企业信心、群众心理产生了较大的负面影响，造成微观消费活动减少、投资活动收缩，这可能会在一定时期内影响相关税源基础。
三、财政应对突发公共卫生事件机制存在的问题
就应对突发公共卫生事件的机制层面而言，财政自身还存在一定的问题和弊端，亟须予以解决。
一是财政公共卫生投入不能满足人民日益增长的健康需求。目前我国公共卫生资源较为紧张，人员、技术、设备等方面存在的历史性成本需要弥补，财政保障水平不足。数据显示，1993—2003年，由于医疗费用上涨、医疗保险覆盖和保障力度不足以及医疗供给能力有限等，我国有相当多的需住院患者未能住院[10]。新冠肺炎疫情也暴露出公共卫生与传染病防治领域是我国的薄弱领域之一[11]。
二是公共卫生领域各级政府事权和支出责任划分改革还需进一步深化。2018年，国家实施了医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革。但是，财政事权只是事权的重要组成内容之一，正如前文分析，在公共卫生领域事权没有清晰划分情况下开展的财政事权划分改革只是财政在短期特定背景下的激进式改革方案，以期“牵一发而动全身”地主动推进全局改革，还需要按照党的十九届四中全会提出的事权划分思路进一步深化改革。
三是财政公共卫生支出结构尚需优化。从图1(下页)可以看出，政府卫生支出虽然一直呈增长态势，2018年为16 399亿元，是2000年的15倍，但占卫生费用的比重由近年来最高的2011年的30.66%下降至2018年的27.74%。由图2(下页)可知，政府卫生支出中医疗卫生服务支出比重由2000年的57.39%下降至2018年的42.12%，增速明显低于医疗保障支出。在2017年的卫生费用中，预防服务费用占比仅为6.6%，远低于医疗服务费用。卫生费用花在大医院的相对较多，而流向基层医疗卫生机构的相对较少。各地人均卫生费用差异较大，区域间医疗卫生服务水平仍不均衡[12]。
四是覆盖预防准备、应急处理、事后处理等各阶段的财政应对突发公共卫生事件的全过程投入机制有待完善。我国虽然设立了财政预备费以及预算稳定调节基金来应对支出危机，但在突发公共卫生事件发生后，如何在各环节快速有效地分配使用财政资金，防止出现人民群众因担心费用而不敢就医、各地因资金问题而影响医疗救治和疫情防控、经济社会因短期压力而出现大幅波动，把有限的资金花在刀刃上等方面还需要进一步研究。
四、财政应对突发公共卫生事件机制的完善建议
人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志，医疗卫生是保障人民健康的重要民生事业。完善应对新冠肺炎等突发公共卫生事件的财政体系，是提升国家治理体系和治理能力现代化水平的重要举措。借鉴应对SARS的经验，建议兼顾近期和中长期的视角来进一步完善财政治理体系，提高财政治理能力，近期重点是加强疫情防治、控制相关风险、消除负面影响、尽快恢复秩序，中长期重点是健全体制机制、优化支出结构、全面深化绩效管理、建立长效机制。
(一)近期应急性的财税对策
一是继续加大财政支持力度。突发公共卫生事件具有较强的公共产品属性和外部性，依靠市场力量很难自发调节，必须通过加大财税投入予以解决。各级财政需要继续加大财税支持力度，按照“急事急办、特事特办”的原则加快调度拨付资金，进一步支持新冠肺炎疫情的防控工作，通过税收优惠、财政补助等政策推动疫后经济社会快速恢复。同时，中央财政根据财力可能，加大对中西部地区、疫情严重地区的转移支付力度，支持基层保基本民生、保工资、保运转，做好疫情防控相关工作。
二是采取有保有压的财政支出策略。从前文分析可以看出，新冠肺炎疫情对我国经济社会发展的影响程度将大于SARS，叠加经济下行周期和复杂的外部环境，2020年的财政收入形势将较为严峻。从2020年1—2月的财政数据就已经可以明显感受到这一趋势。各级财政应进一步优化支出结构，牢固树立过“紧日子”的思想，加大对经济社会发展重点领域的支持力度，提高资金配置效率。压缩一般性支出，对各部门公用经费按照一定比例进一步压减，除法定支出和社保、卫生防疫等专项支出外，其他项目支出原则上按一定比例调减，集中用于应对新冠肺炎疫情的相关后续支出。同时，要加大对经济恢复与增长的支持力度，适当扩大财政赤字率;在扩大债务预算规模的基础上，调整债务的使用去向，发行特别债务以缓解支出的压力。
三是加强财政应对新冠肺炎疫情资金的全过程监管，切实提高资金使用效益。在疫情防控过程中，由于时间紧、任务急，一些应急资金可能采取了预拨、挂账等处理方式。为了避免“乱花钱、错花钱”的现象，财政部门应及时完善疫情防控资金使用管理办法，规范资金审批程序，确保资金专款专用;财政、审计等部门需要建立覆盖预防准备、应急处理、事后处理等各阶段全过程的监督评价机制，做到不留死角，保障应急资金使用的安全性、规范性、有效性。
四是加强信息交流和公开，及时应对化解风险。新冠肺炎疫情暴发期间，由于缺乏对财税政策等信息的了解，一些企业、群众可能会出于对自身利益的担忧而产生焦虑、恐慌等情绪。此时如果财政部门不能及时交流和公开信息，可能会引发社会舆论的不满，激化社会矛盾。因此，财政部门需要密切跟踪各项财税政策的落实情况，发现问题及时沟通并研究应对预案，切实解决好政策落实“最后一公里”的问题。及时总结财政应对新冠肺炎疫情相关情况，推广各地在物资采购、资金调度、保障和改善民生等方面的好经验和好做法。切实提高财税政策和资金分配使用的透明度，及时公开财政支持保障相关信息，主动回应各方对财税政策的关切，增强社会信心。
(二)中长期的制度性财税对策
一是健全多元筹资体制，构建与经济社会发展水平相适应的公共卫生服务体系。科学厘清公共卫生领域政府和市场的关系，明确政府、社会与个人的支出责任，建立健全政府主导的公共卫生多元筹资机制，更好地满足公共卫生事业发展的客观需要。继续加大对公共卫生、疾病预防等的财政投入，弥补历史欠账，为人民群众的身体健康筑牢第一道防线。
二是进一步优化政府间公共卫生领域事权划分，形成事权、支出责任和财力相适应的制度。按照党的十九届四中全会关于“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”的新要求，进一步推进公共卫生领域的事权和支出责任划分，充分发挥中央和地方两个积极性，并根据条件成熟情况逐步推进法治化和规范化，使各级政府按规定履行好公共卫生投入和管理责任。完善公共卫生转移支付制度，研究设立公共卫生分类转移支付项目，确保各地财政资金向构建社会安全网倾斜、向农村倾斜、向贫困地区倾斜、向贫困人口倾斜，促进公共卫生资源均衡配置。
三是调整优化财政支出结构，健全覆盖预防准备、应急处理、事后处理等阶段的全过程财政投入机制。现代公共财政理论认为，公共财政支出结构需要根据政府职能变化进行调整优化。各级财政应加大对人民健康的投入力度，支持建立健全覆盖城乡居民的中国特色医疗卫生制度，推动医疗卫生资金逐步从治病向预防拓展。进一步完善财政应急机制，构筑覆盖预防准备、应急处理、事后处理等阶段的综合性财政应急管理系统，充实储备政策库，确保突发公共卫生事件发生后能快速响应、有效应对。
四是健全应对突发公共卫生事件资金的绩效评价体系，切实提高资金使用绩效。加强相关财政资金绩效管理，强化“花钱必问效、无效必问责”的理念，健全绩效指标体系，加强绩效评估应用，以绩效为导向安排预算实施管理。可以对有关支出推出零基预算模式，并加强全过程的监控。坚持加大投入与深化改革同步推进，探索符合公共卫生特点的财政资金投入拨付和管理模式，不断提高财政资金使用绩效。
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(责任编辑：文丰安)
作者：孙玉栋 王强
【摘要】突发公共卫生事件下电影作品首映转网等争议案例的出现，反映出特殊时期版权产品在权利人与社会公众之间的供需失衡，以及版权保护与知识传播之间的利益失衡。究其原因，可以概括为三点，即收益格局的固化导致版权扩张，限制制度的瑕疵导致公众接触机会减少，许可机制的梗塞导致传播效率不高。基于此，在理念层面抓住媒体融合机遇营造共赢版权传播生态，在制度层面完善法定许可制度并尝试引入默示许可制度，在机制层面优化著作权集体管理模式并适当借鉴公益放映经验，是实现突发公共卫生事件下版权利益再平衡的解决之道。
【关键词】突发公共卫生事件 院线转网 版权 利益平衡
【DOI】 10.13786/j.cnki.cn14-1066/g2.2021.3.012
2020年上半年，受新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件影响，以版权作品为主要消费对象的文化市场发生较大变化，线下影院、KTV、文旅等传统消费受到极大冲击，而数字文化的线上和移动端消费成为主流趋势。其间，电影首映由影院转向网络的新型版权营销传播模式，引发巨大争议。在《中华人民共和国著作权法》(下称《著作权法》)第三次修订已经完成并即将于2021年6月1日开始实施之际，除了应关注本次修订对产业发展的积极回应和影响外，还应及时关注突发公共卫生事件下版权利益博弈背后的制度和机制问题，为法律的进一步完善和更好实施提供智力支持。
一、利益失衡：疫情期间电影网络首映引发的版权争议
2020年年初，受新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件影响，多部春节档电影推迟影院首映。在此期间，电影《囧妈》放弃传统的影院首映方式，选择通过网络流媒体作为传播媒介进行首播，获得了不计其数的口碑与好评，但也遭遇了业界的极大抵触并引发广泛争议。针对《囧妈》的网络首映，其争议的焦点在于：电影与网络流媒体的合作打破了院线首映的行业规则，导致影院无法参与电影版权的利润分配，由此产生的电影转网新商业模式引发了社会对网络流媒体能否取代实体电影院的热议，导致影院与流媒体之间因版权利益出现相互抵触的格局。
版权利益的分配难题，导致疫情防控期间电影版权市场出现矛盾：疫情期间，社会公众急需从电影等版权作品中寻求精神层面的鼓舞，但电影版权方却因为利益分配固守传统的版权传播模式，拒绝新的传播方式，电影作品在疫情期间集体失声，致使社会公众基于文化产品的精神生活需求无法得到有效满足。申言之，版权在技术进步的催化下，带来了更加复杂的法律问题，网络时代的版权法治呼唤利益再平衡的形成。[1]
疫情期间该个案的发生，引发诸多值得思考和解答的版权问题：为何电影作品作为满足人们精神生活需求的最有效途径之一，在疫情期间出现集体失声情况?为何在观影群体愿意付费的前提下，大多数版权方仍执意于传统的院线上映模式?为何在传播方式以及基础设施已经相当完备的情况下，文化产品的传播仍然遇阻?为何版权法在权利人、传播者和社会公众之间搭建的平衡制度，在疫情下的电影产业中难以发挥作用?
质言之，突发公共卫生事件下，版权法基于合理使用规则、法定许可规则等权利限制制度所构建起来的“精妙的动态平衡”，出现暂时和局部的失衡。这一失衡表现为两个维度：一是版权在权利人与社会公众之间的失衡，即在突发公共卫生事件下，因权利人与传播者之间的利益分配困境，使得作品无法有效传播，致使社会公众获取版权作品的权利无法得到有效满足;二是版权的保护与传播之间的失衡，版权法的权利归属、权利内容、权利期限、法律责任等保护规则，是为了促进更多创作和更好传播，继而推动社会主义文化事业的发展繁荣，但在突发公共卫生事件下，版权保护与传播之间的有效平衡与衔接被打破。
二、突发公共卫生事件下版权利益失衡的原因
1. 收益分配格局固化，加剧了版权权利的扩张
根据我国现行电影领域相关法律法规的规定，尤其是《关于调整国产影片分账比例的指导性意见》[2]《关于促进电影制片发行上映协调发展的指导意见》[3]的规定，“国产影片的分账中制片方原则上不低于43%、影院一般不超过50%”，“电影院对于影片首轮放映的分账比例原则上不超过50%”，据此，制片方、发行方、放映方(含院线及影院)三者构成电影版权利益分配的主体。而且，受政府政策和市场因素的影响，“国内电影业收益结构单一，以影院的票房收入为主，产业链核心环节的利益分配主要体现在影院的票房分账上”。[4]
从版权的视角观察上述电影市场格局，不难发现：版权的权利人(制片方)与传播者(发行方和放映方)因单一的票房收益成为牢固的权益共同体。在电影版权市场，这一固化的分配格局使得权利人(相较于社会公众)对作品的控制力愈发增强，即进一步加剧了版权权利的扩张。版权制度的演绎历程即是一部版权扩张史，近年来在经济利润、市场资本、技术革新等要素的催化下，版权扩张愈演愈烈，但科学总结版权扩张的表现，无外乎三个维度：权利客体、内容(X轴)不断增加;保护期限(Y轴)不断延长;对作品的控制力(Z轴)不断强化。突发公共卫生事件发生后，社会公众无法获得电影版权作品现象的出现，即是因作品控制力不断强化这一版权扩张形式所造成的。
版权扩张可能造成的后果是版权人严格把控作品的传播途径和使用方式，导致公众的接触成本和创作成本增加，文化需求难以得到满足。社会公众作为知识产品的消费者，同样也是版权人的竞争者、新文化产品的创造者，既是文化作品的现时使用者，也是未来创造人，限制文化产品传播将直接影响文化领域的产业活力。版权人通过合法运用前人或公共的知識信息获得专有权，并在此基础上寻求经济回报以填补创作成本，激励后继创作，这本身并不具有可苛责性。但由于权利限制在版权扩张的同时并未有效跟进，导致版权的权利范围已经超过了公众义务承担的合理界限，这种既希望享有更广泛的权利又不愿承担传播文化的社会义务的做法，打破了版权人与社会公众、私利与公益的平衡关系。
2. 权利限制制度瑕疵，减少了公众接触作品的机会
版权的权利限制制度作为限制版权扩张和满足社会公众文化需求的最优制度工具，理应在突发公共卫生事件发生后发挥其应有效用，但由于制度本身的细微瑕疵，导致疫情期间社会公众接触作品的需求无法得到满足。
我国现行《著作权法》确定的权利限制制度主要有两类，即合理使用和法定许可。其中，合理使用制度对版权人的要求更为苛刻，他人对版权的使用无需征得版权人的同意也无需支付报酬;法定许可制度，他人对版权的使用虽无需征得版权人的同意，但需向版权人支付报酬。权利限制制度是一项在传播(使用)环节中充分考虑公共利益并对权利人和传播者的权利进行约束的平衡机制。合理使用和法定许可规则在《著作权法》第三次修改完成之前遭到诸多诟病，大多认为其还不足以满足公众接触作品的需求。2020年11月11日，新修订的《著作权法》顺应时代发展和公众需求，在合理使用规则中加入了“法律、行政法规规定的其他情形”这一兜底条款，且对法定许可规则也进行了更为科学合理的修订。但新修订的合理使用兜底条款在法律适用中的问题以及法定许可的实施问题仍然存疑或未得到根本性转变，使得突发公共卫生事件下公众接触作品的需求无法得到有效满足。
新修订的《著作权法》第24条以列举的方式具体规定了13种情形下的合理使用，限定了在13种特殊情况下他人可不经作者同意并无需支付报酬使用作品。在本次《著作权法》修订中，为了减少原有法条封闭式立法范式带来的“合理使用中的不稳定因素”，[5]避免“可能使符合合理使用精神的特定行为游离于法定的合理使用行为之外”，[6]特意增加了第13种合理使用情形——“法律、行政法规规定的其他情形”，以囊括所有可能存在的其他合理使用行为。这一制度变革使得合理使用规则变得更加开放、更符合实践需求，但针对突发公共卫生事件这一情形如何适应合理使用规则，仍存在两方面的疑问。一是突發公共卫生事件是否属于其他情形，在实践中该如何认定和适用?二是在疫情可能成为一种常态化存在的背景下，是否可以直接将突发公共卫生事件下的合理使用列为新修订的《著作权法》第24条的某一种合理使用情形?可知，上述疑问和制度瑕疵在一定程度上忽视了突发公共卫生事件下公众获取版权作品的需求，减少了公众合法接触作品的机会。
同样，我国《著作权法》以列举的方式规定了5种法定许可情形。针对法定许可制度在实践中运行20余年所呈现出的问题，专家提出的修正建议主要为两方面：一是延伸现有法定许可的适用范围;二是对法定许可中法定使用费的完善给出相关建议。前者主要考虑互联网时代作品的传播方式和传播速度均发生了革命性变化，而现有立法仅规定了5种法定许可，公众对作品的正常接触和合理需求无法得到满足;后者则主要从使用费定价的中立性和费用的实际支付角度给出意见。突发公共卫生事件下，社会公众通过法定许可接触使用作品的路径在现有制度设计中无法实现，即使在未来可以实现的情况下，其使用费的定价和支付也同样面临实践上的困境。
3. 版权许可机制梗塞，降低了版权的传播效率
良性的版权许可机制，既能保障版权权利人的合理收益，又能确保社会公众获得作品的机会，实现高效公平的版权传播秩序。反之，则会损害权利人和社会公众双方的权益，致使版权利益失衡。我国现行的版权许可机制存在与市场需求不吻合、与技术发展不同步、与产业要求不匹配等梗塞现象，降低了版权的传播效能，也成为突发公共卫生事件下版权利益失衡的缘由之一。
根据法律的规定和学者的归纳，可以把版权许可划分为自愿许可和非自愿许可两大类型，前者涵盖了授权许可和默示许可两种情形，后者则包括了前文所述的合理使用和法定许可。[7]授权许可作为最常见的许可方式，一般是指经权利人明确同意而对作品的使用;默示许可则指只要权利人未明确表示拒绝或反对，即推断其同意他人使用作品。在我国尚未建立起版权默示许可制度的前提下，以版权人主观意志为决定因素的授权许可成为版权传播的主要途径。单一的以版权人意愿为主导的授权许可在文化市场正遭遇着诸多难题，如网络空间中大量“孤儿作品”因无法找到权利人，导致使用者寻求授权许可无门，如在线音乐市场因版权方独家授权导致的哄抬价格和限制传播等扰乱市场的现象，如因多对多授权渠道不畅不得不采取的一对一模式带来的授权许可成本居高不下的问题等。
此外，在移动互联网和海量数据时代，中介组织作为版权资源集散地，在版权授权许可和作品传播中发挥着核心纽带作用，但实际上却呈现出另一番景象。著作权集体管理组织作为全球范围内最为普及、版税收益最大的版权授权许可中介组织，在我国版权市场的现实运行中，却遭遇着信任基础不牢、组织公信力不够和信任关系缺失的信任困局，[8]面临着各方面的制度和机制障碍。
突发公共卫生事件下，默示许可制度的缺失可能带来的后果是：版权人在大多数情况下愿意共享自己的版权作品，但作为使用者的社会公众因为没有默示许可制度作为法律保障，而不敢轻易在未获得作者授权的情况下使用作品，从而降低了版权传播的整体效能。再者，在突发公共卫生事件发生后，本应是著作权集体管理组织通过移动互联网充分发挥其版权授权功能的机会，因权利人、使用者、社会公众三者对其的不信任，以及集体管理组织因长期垄断缺乏技术更新动力使得授权便捷性不足等问题，导致其在疫情期间并未担负起版权高效传播的有力载体。
三、突发公共卫生事件下版权利益再平衡的对策建议
1. 理念革新：抓住媒体融合发展机遇，探索多维共赢版权传播生态
在媒体融合发展走向纵深的大趋势下，全程、全息、全员、全效媒体的发展不仅仅是内容表现形式和渠道的简单转换，融内容、技术、渠道、市场、用户等为一体的多维传媒平台才是媒体融合的未来生态。基于此，以电影《囧妈》网络首映引发争议为典型代表的单一独赢版权传播生态一定会成为过去式，而多主体创造、多渠道传播、多维度盈利的版权传播生态才是必然态势。在电影版权领域，此次突发公共卫生事件引发的院线和流媒体间的矛盾，早在流媒体巨头奈飞(Netflix)身上已有所体现。流媒体自带的技术吸睛体质注定会改变电影版权现有的利益分配模式，奈飞等国外流媒体的发展态势也充分印证了媒体融合、多维共赢的版权传播体系是不可阻挡的趋势。因此，应秉持在危机中育新机的理念，以新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件为契机，抓住媒体融合发展的机遇，在电影、出版、动漫、在线教育等领域探索构建多维共赢的版权传播生态，以适应时代、技术、市场和消费者的需求。
市场的反响和已有的实践也佐证了媒体融合下多维共赢版权传播生态的可行性。流媒体相较于院线，在市场上受消费者青睐的优势在于：其可以满足受众随时随地的观影需求，并根据用户浏览记录自动推送同类型作品，减少搜索成本并加深个性化体验;其所提供的社区交流、弹幕等社交途径，为用户增加了消费乐趣;其为用户提供创作平台，用户自制内容一旦在平台上发表即可进入平台共享阶段，在一定程度上为用户省去传播成本;其为小众化作品和小制作作品提供了投资回报的机会，其较低的入网门槛无形中盘活了未能在影院上映的作品。同样，事实证明，传统影院和流媒体有机会在疫情期间实现产业合作。环球电影公司作为最先为疫情期间电影撤档发声的美国电影协会会员，于2020年3月16日宣布：“考虑到疫情这一艰难时期里消费者日常生活中出现史无前例的变化，决定对其旗下的院線新片实行家庭视频点播，让受众在全球影院上映的同日能够在家中观赏新片。”[9]这种应对特殊情况打破影院窗口期规则的策略，将院线电影下放流媒体平台，不仅确保了版权人能够收回投资，也满足了社会公众在疫情时期的观影需求。此例同样说明，作为传播者之一的影院产业在公共卫生事件中适当让步也绝非不可能。
2. 制度修补：进一步完善法定许可制度，探索引入默示许可制度
依照现行主流观点以及《著作权法》的立法价值，以法定许可和默示许可制度来规制突发公共卫生事件下的版权交易传播行为更为合适。在授权许可因空间或时间阻隔无法实现其功能，以及合理使用过于忽视权利人的创作成本的情况下，一方面，法定许可制度既能保证电影、电视剧等作品的权利主体收回作品创作成本，又能保障社会公众在突发公共卫生事件下获得作品的机会;另一方面，默示许可制度相比于法定许可制度更进一步，在尊重权利人的意思表示(默示)的前提下，也能同时顾及权利人和社会公众双方的权益。
完善法定许可制度。依照新修订的《著作权法》，著作权法定许可规则主要规定为第25条、第35条、第42条和第46条，分别规定了出版义务教育阶段教材、报刊转载刊登、制作录音制品和广播电台电视台播放他人作品等四种情形下的法定许可。这一制度体系以列举的方式进行制度安排，存在着较强的封闭性，会导致符合法定许可精神的使用行为无法适用这一制度。突发公共卫生事件发生后，社会公众在未经著作权人许可的情形下付费使用作品，可以实现权利人和使用者双方利益的共赢。因此，针对新修订《著作权法》的法定许可制度，可以微调的方式进行修缮，以解决突发公共卫生事件下版权作品的有序流通和利益平衡。一方面，在合理使用加入了兜底条款的背景下，法定许可制度也可以加入兜底条款，以解决立法封闭带来的适用范围不明的问题;另一方面，法定许可制度在我国的最大困境不在制度本身，而在于制度的实施，因此，建议在《著作权法》中单独列一条，专门规定法定许可实施中的定价标准、使用费率和支付方式等内容。
引入默示许可制度。著作权默示许可制度是指只要著作权人未明确表示拒绝他人使用自己已发表的作品，或已知道他人使用自己已发表的作品而未表示反对的，就推定其许可他人使用该作品，但使用人应向其支付报酬并指明作者、作品名称和出处的制度。[10]默示许可作为自愿许可的方式之一，是在尊重权利人的前提下对作品的使用，其与授权许可的最大区别在于权利人的意思表示方式不同，前者是默示的方式，后者是明示的方式。突发公共卫生事件发生后，社会公众在空间物理隔离的状态下，迫切需要通过版权作品来寻求精神上的慰藉，而且此时部分权利人也愿意甚至是免费分享自己的版权作品，因此，将默示许可制度引入我国《著作权法》可以较好地解决这一特殊情况下的版权博弈和矛盾，实现双方的和谐共生。
3. 机制优化：优化著作权集体管理模式，适当借鉴公益放映经验
著作权集体管理组织作为权利人和使用者间的中介桥梁，其良性运作能够极大地促进版权传播和交易，但前些年由于我国著作权集体管理组织在实践运作中的不透明和不公开，导致版权交易关系中的权利人、使用者和社会公众均对其产生了信任危机，该机制在实操中已经“暴露出严重的弊端”。[11]基于此，在《著作权法》第三次修改中，著作权集体管理制度是修法的重点之一。最新修订的《著作权法》第8条增加了关于著作权集体管理组织使用费的相关规定，进一步明晰了使用费的收取标准、公开途径和监督管理。这一制度变革很好地回应了版权交易各方的要求，使得著作权集体管理组织的运作更加公开透明。法律的生命在于实施和经验，在良法的基础上通过科学的实施机制保障制度有效落实，是著作权集体管理组织重获信任的关键所在。
可以预测，倘若著作权集体管理组织能基于良性的实施机制得到版权交易各方的信任从而高效运转，那么突发公共卫生事件下的电影首映转网争议，以及其他类似的版权利益失衡现象，将会得到极大改善。突发公共卫生事件下，著作权集体管理组织可以依托其强大的市场号召力与权利人谈判，在保障权利人创作成本的基础上以最低的价格获得版权授权，且通过搭建移动互联网平台让更多的社会公众以最低的价格获得版权作品，实现其中介功能，解决版权失衡的问题。
除了市场机制外，在突发公共卫生事件下，通过政府购买的形式满足社会公众的版权需求，也是一条值得探索和借鉴的路径。其中，在电影领域运行多年的公益放映机制，能够为解决突发公共卫生事件下版权利益失衡提供诸多有益的经验。我国公益放映始于1998年国家新闻出版署和文化部联合提出的农村电影放映“2131”工程，并于2006年纳入农村公共文化服务体系，成为社会主义新农村建设不可忽略的环节。电影公益放映制度充分考虑农村地区的经济发展现状和农民的文化生活需求，以国家财政为支撑，采用流动放映的方式，定期向农村提供电影作品，以丰富农村群众文化生活。公益放映不同于公众主动接触传播环节中的作品的行为模式，其本质是以流动的文化产品满足固定地区公众需求的制度。此项制度的适用条件可以总结为：一是公众被限定在主动接触作品存在一定困难的特定区域，二是被提供的作品具有能在空间上移动的可行性。公益放映这一版权传播模式的适用条件，与突发公共卫生事件期间版权传播的条件高度吻合。因此，可以采取线上公益放映的方式，通过政府出资和引导，委托我国现有的非营利性著作权集体管理组织(如中国电影著作权协会、中国音像著作权集体管理协会等)，在线上开辟专门的公益放映(或播放)板块，满足突发公共卫生事件下社会公众的知识需求。
结语
《著作权法》作为文化发展的创新之法和产业之法，由其构建的版权利益流转分配机制，深度影响着电影、新闻出版、动漫、演艺等文化市场的格局和未来。法律规则及其实施机制只有在不断应对新的社会发展形势中进行更新、优化和完善，方能实现从法制到治理的跨越。新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件的发生及其常态化存在，即是《著作权法》必须面对的新挑战，其带来的版权利益失衡问题，也是版权治理现代化应当解决的难题之一。在找准权益分配固化、限制制度瑕疵、许可机制梗塞等失衡缘由的前提下，通过构建多维传播生态、完善法定许可规则、引入默示许可制度、优化集体管理模式、汲取公益放映经验等制度和机制修补，可实现突发公共卫生事件下版权利益的再平衡。后疫情时代，《你好，李焕英》《唐人街探案3》等电影的巨额票房表明，文化市场的版权利益调配机制值得更多关注和研探，电影转网和突发公共卫生事件等现象背后的权益本质与应对策略，关乎百亿级市场的当下和未来。
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The Unbalanced Copyright Interests and System Repairing in Public Health Emergency
ZHANG Xiang-zhi(School of Humanities and Social Sciences， East China Jiaotong University， Nanchang 330000， China)
Key words： public health emergency; film premiere transferring to the net; copyright; balance of interests
作者：张祥志
摘要:突发公共事件治理是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要方面。高校学生群体中的突发事件的产生,与高校管理制度的缺陷存在着一定的因果关系。高校应构建包括组织、制度、沟通和恢复机制内在的高校突发公共事件的应对机制。
关键词:管理制度;突发公共事件;以人为本;高校
近年来,随着招生规模的不断扩大,我国在校大学生数量猛增,高校学生突发的公共事件也时有发生,并且呈逐步增加的态势,有些已经对学校、地区乃至社会全局产生了一定的影响。这一现象与当前中央提出的“建设社会主义和谐社会、建设和谐校园,落实以人为本,最大程度地保护学生合法利益和生命财产安全,维护学校正常秩序和社会稳定”产生了挑战,而探究突发公共事件产生的根源是解决这一问题的前提和关键。因此,阐明高校学生突发公共事件诱因,对构建和谐校园有重要的现实意义。
尽管高校突发学生公共事件表现的形式各有不同,但其背后有着共同的深层次原因,其中高校管理因素占有很大一部分。本文围绕高校内部存在诸多管理漏洞、服务缺位、人为失控、制度规范缺失和资源制约等因素进行分析。
一、高校管理中存在的问题
纵观高校一系列的管理行为中,对于高校学生突发公共管理中的行为具有重要影响,主要体现在以下几个方面:
1.以人为本理念的缺失
学校的根本任务是培养人才。尊重学生、关心学生是彰显大学精神的重要标志。但一段时期以来,一些高校内部管理出现了诸多偏差,其中最大偏差在于过分推崇以物为本、以钱为本、以权为本的管理模式,淡化了以人为基石的人文管理范式。一些高校管理者视学生为学校的附属物的思想观念根深蒂固,官本位意识较强,习惯于文件、会议式的工作布置,忽视学生权利和权益的维护;习惯于强调学生统一规范的要求、忽视学生个性和主体地位,以致于把理解学生、关心学生、尊重学生变成一种口号。事实上,学校以学生的存在为前提依据,离开了学生,学校就失去了存在的意义。
2.管理行为失范
作为现代大学治校方略的重要内容,依法治校不仅是社会文明发展的标志,也是现代大学管理的必然选择。然而,一些管理者法治意识和尊重学生权利的意识依然淡薄,诸如部分高校学生规章制度中依然存在“罚款”、“开除学籍”、“勒令退学”、“未能通过英语四级者,不颁发学位证书”、“不缴足学费、不偿还贷款,扣发毕业证书”等规定,既违反了行政法治原则,也违反了现代社会法制精神,很容易导致与大学生之间的纠纷甚至对簿公堂。特别是一些独立二级学院(有些是异地办学),由于在学历文凭管理上不规范,不仅损害了学生利益,有时还导致学生突发公共事件发生,也损害了大学的社会形象。
3.开放、竞争、透明的环境与传统管理方式的冲突
面对经济全球化竞争加剧、科学技术日益发达、市场经济体制逐步确立以及我国高等教育进入大众化教育时代的挑战,在开放、竞争和透明的环境下,改进学校内部管理,提高教育教学质量,满足学生学习和成才的需要与传统的经验式、集权式、控制化管理等管理方式产生了冲突;强制性态度和检查、监督的方式与学生自我管理意识和自我约束能力产生了冲突,也使管理工作的效率大打折扣。学生从内心更加呼唤既有人情味又能吸收大学生有序参与的管理方式。
4.管理制度刚性与柔性操作的冲突
(1)制度不健全。根据《教育法》和《高等教育法》的规定,高等学校有权规定本校具体规章制度。但事实上,目前一些高校涉及学生培养和管理的规章制度的制定偏离上位法,有些制度之间存在冲突,常常导致学生无所适从;而有一些领域却缺乏管理制度、存在管理盲区或者称之为学生管理“灰色地带”。一旦出现涉及学生利益的情况,容易导致学生与学生之间、学生与学校之间产生纠纷,进而引发学生的不满情绪,甚至产生过激行为,有时成为诱发学生突发公共事件导火索。
(2)制度程序不规范。由于各种原因,高校管理制度的制定一般都沿袭各自的传统习惯。在制度制定过程中最明显的缺陷是有关规章制度的制定缺乏法律专家和学生代表的参与,或多或少存在程序不规范的问题,主观性和随意性较大,而且不少学校在管理过程中处于人性化与制度化的矛盾与冲突之中,有时甚至模糊了道德规范与规章制度的界限,有些制度条文难以保证维护学生的合法权益,为学生与学生之间、学生与学校产生纠纷埋下隐患。同时,决策信息的传递从决策层到执行层,再从执行层反馈到决策层,因层级过多,造成决策层和反馈信号衰弱与失真。
(3)执行过程不透明。“公平、公正、公开”是管理的最基本原则。高校主要任务是培养人才,要让学生通过在寝室与同学相处来培养团队意识、集体观念,懂得劳动光荣。认识上的差异本来无可厚非,但目前部分高校后勤社会化改革后,物业相关管理制度或服务规范的修改缺乏与学生沟通,物业人员队伍素质参差不齐,在执行制度过程、方式方法过于简单、生硬、柔性管理缺失,时常会导致学生因为学习和生活中的一些细节与管理者之间产生冲突,很容易引发学生对学校服务工作的不满或抵制。
5.高效统一的危机干预应急管理体系尚待完善
长期以来,我国高校稳定工作由党委领导,党委有关职能部门和学生工作部门负责,行政部门和教师在应急管理中并没有很好参与。在面对突发公共事件时受到多种因素影响,协调困难,落实艰难,不易形成资源整合和快速有效的应急反应机制。此外,还缺乏与突发公共事件相对应的完备的应急处理规章和法制保障。
二、改革高校突发公共事件管理机制
高校突发公共事件管理机制建设是和谐校园建设的内在要求。应对机制能够全面、系统地预防和处理突发公共事件,以人为本,最大程度地保护学生合法利益和生命财产安全,实现维护学校正常秩序和社会稳定作用。根据以上分析,如何改革管理机制,可以从组织、制度、沟通和恢复四个方面进行构建。
1.组织是保障
(1)创设突发公共事件管理机构
突发公共事件的预防、化解以及处理都需要花费大量的人力、物力和财力,需要建立一套常设的机构和人员,组建高效率的突发公共事件管理小组,进行管理和运作。从组织角度入手,优化学校的组织结构,明确各部门的职责分工,建立高效率的管理机制,规范各项制度,尽量避免因责权不明、奖惩不公、相互推诿等因素造成的人为性突发公共事件。
(2)加强管理人员培训与装备
2003年“非典”和2008年“汶川大地震”之后,社会和学校普遍反应,高校对突发公共事件的应对措施和能力相当欠缺,当发生情况时很被动,只能给学生一些言语上的安慰,还来不及反应,学生已经走掉很多。因此,对高校学生管理人员培训刻不容缓。培训包括基本的应对能力的训练、心理方面的训练、沟通技巧的训练等。在装备方面,既要运用先进的科学设备,提高对突发公共事件有效地预警能力,又要加强高校本身的知识装备,编写、发布各种处理危机的指南性资料,如《突发公共事件处理基本方法》和《突发公共事件处理流程》等。
2.制度是关键
(1)加强信息的识别和预警
为了及时发现可能诱发高校学生突发公共事件的因素,在高校学生规模的扩大、学生类型的增加、教学改革工作的不断推进,高校学生管理工作面临着管理范围不断扩大、涉及的业务日益复杂、需要多部门协同工作等挑战,迫切需要一个高效、能够随需应变的学生管理信息化工作平台的支持。目前,可以吸收网络技术的一些成果,比如,开发基于SSH的高校学生管理信息系统的快速设计与开发软件系统,以便实现信息系统的早期预警。
(2)科学系统地制定预案
制定应对突发公共事件的预案,是突发公共事件管理的第一道防线。它关系到在不可避免的突发公共事件爆发阶段,能够根据已有的突发公共事件管理计划,启动紧急应对系统,在最短的时间内对危机做出反应,形成社会联动方案,将事态控制住,把突发公共事件造成的损失减小到最低。
(3)加强演练
预案制定后,需要进行检验,从中发现问题,不断进行修正,确保预案的可行性和有效性,验证预案的整体或关键性布局是否有效。只有在平时就有意识地加强对于学生和专业人员应对不同突发公共事件的训练,才能使他们在突发公共事件真正爆发时在极短的时间内做出正确的反应。
3.沟通是根本
在高校日常管理中,有一种潜在的、看不见的突发公共事件正在酝酿和累积,其对高校稳定的破坏性和杀伤力是不可低估的,这就是因缺乏沟通而产生的谣言和恐惧。只有在有效沟通的前提下,才能形成最大的合力,才能发挥出最大的战斗力,否则很容易再产生冲突。一旦冲突发生,很容易造成贻误时机,使得突发公共事件扩大化。
4.恢复是核心
突发公共事件被控制或平息后,并不意味着整个突发公共事件管理过程已经完结,它只标志着突发公共事件管理进入一个新的阶段——恢复阶段,是在突发公共事件结束后,经历的师生向正常教学和生活秩序的回归。突发公共事件恢复机制可以为高校管理者提供一个弥补部分损失和纠正混乱的机会。恢复机制是突发公共事件管理的延伸,应该包括进行全员危机意识教育,树立转“危”为“机”的思想意识;科学评估损失、明确恢复内容;按照秩序恢复与重建,建立畅通的利益诉求渠道、有效地谈判协商机制;建立相关制度,妥协安排和处理相关人员;让信息公开成为惯例;更新工作预案,完善应急管理体系;准备和整合充分的资源,提供应急保障;加强校园安全立法等。
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[责任编辑 张 凌]
作者：张 婷 高 雷
(1)督促辖区各医疗机构依法开展突发公共卫生事件信息网络直报的具体操作;市疾病预防控制中心承但网络直报技术的培训、业务指导和管理工作。
(2)突发公共卫生事件监测机构、各级各类医疗卫生机构及事件发生单位为责任报告单位。发现突发公共卫生事件，应在2小时以电话或传真等方式向市卫生局、市疾病预防控制中心及其它专业机构报告，同时进行网络直报。突发卫生事件报告分为首次报告、进程报告和结案报告，根据事件的严重程度、事态发展和控制情况及时报告事件进程。
(3)突发公共卫生事件及相关信息的报告遵循“依法报告、统一规范、属地管理、准确及时、分级分类”的原则，实行首接首报制度，要求责任报告人及时作出反应。
(4)市疾病预防控制中心规范和加强突发公共卫生事件信息的报告管理工作，及时了解和掌握突发公共卫生事件发生情况，协调组织相关力量做好事件处理和应急响应。
(5)突发公共卫生事件发生期间，市疾病控制中心做好事件动态与应急工作进展的追踪，及时向上级部门报告并向事件发生地进行反馈。
为做好突发公共卫生事件处理工作，能够及时、高效、科学、有序地对患者实施应急医疗和处理工作，保障人民群众身体健康，维护社会安定。根据《突发公共卫生事件应急条例》、《广东省突发公共卫生事件应急预案》等相关法律法规，结合本院实际，特制本院突发公共卫生事件报告制度。
1、公共卫生科为本单位传染病网络直报及突发公共卫生事件报告工作的主管科室，负责该项工作的日常管理和考核，根据《中华人民共和国传染病防治法》、《传染病信息报告工作规范》及《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范》要求，指定专人负责传染病网络直报及突发公共卫生事件报告，并建立传染病登记簿。
2、责任疫情报告人发现甲类传染病和乙类传染病中的肺炭疽、传染性非典型肺炎的病人或疑似病人时，或发现其他传染病和不明原因疾病暴发时，应于2小时内将传染病报告卡通过网络报告。对其他乙、丙类传染病病人、疑似病人和规定报告的传染病病原携带者在诊断后，实行网络直报的责任报告单位应于24小时内进行网络报告。突发公共卫生事件必须在2小时内向上级卫生行政部门及疾病预防控制中心报告。
3、在执行职务过程中发现有法定传染病病人、疑似病人或病原带者时，首诊医生必须认真填写《传染病报告卡》，统一交到公共卫生科，由疫情管理员收集录入。同时门诊、住院部、化验室也要分别
做好门诊登记、住院病人登记、化验室登记。
4、突发公共卫生事件发生期间，本院相关部门要做好事件动态与应急工作进展的追踪，及时向上级部门报告并向事件发生地进行反馈。同时要规范和加强突发公共卫生事件信息的报告管理工作，及时了解和掌握突发公共卫生事件发生情况，协调组织相关力量做好事件处理和应急响应。
5、责任疫情报告人做好自检记录。对发现传染病不报、漏报的医生或者报告好的医生，报告单位应按《传染病疫情报告奖惩制度》给予处罚及奖励。
依据《传染病法》和《国家突发公共卫生事件应急预案》并根据本院的实际情况，特制定本院对突发公共卫生事件报告制度及流程，突发公共卫生事件报告制度。
一、报告组织及责任报告人：
组长：姜凤岚、邸生文
组员：果淑芝、邱化民、刘玉平及本院其它医务人员，网络直报员(王小花)
二、报告时限及程序：在接到突发卫生公共事件后2小时内尽快向本级林甸县卫生局和林甸县疾控中心报告，并应立即组织进行现场调查确认，及时采取措施，随时写出进程报告及时报告事态的进展，管理制度《突发公共卫生事件报告制度》。
报告流程示意图：
责任医疗卫生人员→预防保健科→医院指定领导→(
1、林甸县疾控中心;
2、林甸县卫生局;
3、网上直报;
4、现场调查，采取措施，进程报告上报。)
三、报告内容：
1、首次报告;未经确认的突发公共卫生事件或存在隐患的相关信息，应说明信息来源、危害范围、事件性质的初步判定和采取的措施。
2、进程报告：报告事件的进展和防控情况。
3、结案报告：确定事件的性质，波及的范围，危害程度，流行病学分布，事态评估，所采取的措施情况，对事件进行i-iv级评定。
四、相关责任人各负其责，互相协调，共同应对控制公共卫生突发事件，失责有究。
1、突发事件应急处理要遵循预防为主、常备不懈的方针。贯彻分级负责、反应及时、措施果断的应急工作原则加强法制观念依法应对突发事件。
2、院内成立突发公共卫生事件处置领导小组。领导小组至少包括医疗救治组、疫情管理组、后勤保障组等。一旦突发事件发生立即启动应急系统。
3、各有关科室应首先保证突发事件应急处理所需的、合格的通讯设备、医疗救护设备、救治药品、医疗器械、防护物品等物资的调配和储备做好后勤保障工作。服从卫生主管部门突发事件应急处理指挥部的统一指挥。
4、实行首诊医生负责制发现疑似的突发公共卫生事件疫情时应立即用电话通知疫情管理人员疫情管理人员要立即报告院长同时向区疾病预防控制中心进行报告。
5、疫情管理组在上报突发公共卫生事件的同时配合疾病预防控制机构开展现场流行病学调查与处理搜索密切接触者、追踪传染源必要时进行隔离观察进行疫点消毒及其技术指导。
6、医疗救治组负责医疗救护和现场救援对就诊病人进行接诊治疗并书写详细、完整的病历记录对需要转送的病人应当按照规定将病人及其病历记录的复印件转送至接诊的或者指定的医疗机构。
7、需要接受隔离治疗、医学观察的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者按规定进行留验和医学观察。拒绝配合的报公安机关依法协助强制执行。
8、配合卫生行政主管部门和疾病预防控制机构进入突发事件现场进行调查、采样、技术分析和检验不得以任何理由予以拒绝。
9、严格执行各项消毒隔离、医院感染控制等各项制度和措施做好人员防护防止交叉感染和院内感染的发生做好污物、污水的无害化处理。
10、医院承担责任范围内突发公共卫生事件和传染病疫情监测信息报告任务定期对医生和实习生进行有关突发公共卫生事件和传染病疫情监测信息报告工作的培训。
11、定期组织院内科室对突发公共卫生事件进行演练及时发现问题并进行解决不断提高应对能力。
突发公共卫生事件报告制度
1、报告内容
(1)传染病暴发疫情某种传染病就诊数突然增多有可能发生暴发、流行时
(2)群体性不明原因疾病数天内就诊多例同一病症的不明原因的疾病或就诊同一症状病例有相对地区聚集性
(3)食物中毒和职业中毒事件
(4)历史上未曾出现过或本地罕见的传染病
(5)其他严重影响公众健康的事件。
2、报告时限卫生院发现突发公共卫生事件时应在2小时内报告当地卫生行政部门。
3、报告方式以电话报告为主有条件的地方可通过网络报告。
4、对法定传染病疫情除报告突发公共卫生事件外还需进行网络个案报告。
5、配合县级疾病预防控制机构开展突发公共卫生事件的调查同时开展灾后防病工作报告如灾后居民伤情报告、灾后就诊变化等报告。
1、指定突发公共卫生事件应急预案，包括部门职责、监测、预警、报告、程序、应急处理等。
2、定期对全员开展突发公共卫生事件应急处理相关知识与技能培训并组织演练。
3、做好突发公共卫生事件物资储备，并进行行动态管理。
4、疫情报告。发生或可能发生传染病爆发、流行的重大食物和职业中毒事件;发生不明原因的群体性疾病;发生传染病菌种、毒种丢失的应在2小时内向县疾控中心报告。
5、突发公共卫生事件应急预案的启动应听从政府统一指令，服从统一指挥。
6、提供医疗救护和现场救援，书写完整病历记录，协助转送病人。
7、采取卫生防护措施，防止交叉感染和污染。
根据《突发公共卫生事件管理条例》，利用网络系统及时组织、开展连续、不间断、系统、完整、规范地收集、分析、报告突发公共卫生事件潜在因素和发生突发公共卫生事件后的应急控制处理措施的现场应急监测和影响因素动态信息资料，建立完善预警机制，为早期发现、有效控制和预防突发公共卫生事件提供信息保障，为制定突发公共卫生事件应急对策、控制措施及预测、预报提供科学依据。
一、 监测预警内容：
(一) 监测
突发公共卫生事件网络直报信息监测; 常规疫情监测(包括零病例报告监测)
医疗卫生机构的传染病相关症候群监测(含不明原因肺炎监测); 社会人群的法定传染病主动监测(含病例或疑似病例报告监测); 群众和各类新闻媒体投诉举报监测 污染性健康危害、中毒事件监测; 药店抗生素用药监测报告;
监测人群的社会、经济、人口、地理、气象学基本情况;
(二) 预警
公众所面临的疾病威胁和健康危害及其所可能持续的时间情况; 疾病威胁和健康危害的严重程度、影响范围、病因或可能原因; 疾病威胁和健康危害流行病学三间分布及发展趋势; 社会环境(包括社区环境)和公众对疾病威胁和健康危害因素的协同效应及其可能出现的严重后果;
疾病威胁和健康危害可控制程度; 最佳控制措施的选择和可行性;
公共卫生突发事件应急处置能力、资源适应程度; 社会生产、生活活动的影响。
二、 工作流程与步骤
(一) 监测 ①制定监测计划
②设立监测点与建立监测网络 ③组织培训、统一监测方法
④实施监测与监测质量控制(建立与完善规范运行机制)
⑤定期检查与督导 ⑥总结反馈
(二) 预警
①资料收集与分类汇总处理;
②选择分析与预测的公共卫生事件类别、病种; ③选择分析预测方法;
④预测预警与论证评估分析结果;
⑤总结与上报预测预警;
⑥进行预测预警的预报。
三、预警级别 预警分为四级，即Ⅰ级(一般事件、蓝色预警)、Ⅱ级、(较大事件、黄色预警)、(重大事件、橙色预警)、Ⅳ级(特别重大事件、红色预警)。
二、预警响应
Ⅰ级预警由疾控中心成立事件处理小组，对突发公共卫生事件进行调查、采样、病例诊断等处理。必要时可以请求县卫生行政部门给予技术援助。同时取得同级人民政府的支持。
Ⅱ级预警由县卫生行政部门成立事件处理小组，指导县级医疗卫生机构并参与突发公共卫生事件的调查、采样、病例诊断等处理。根据事件性质，必要时可以请求市卫生行政部门给予技术援助;同时将事件报告县政府，取得政府的支持，进行多部门的协调。
Ⅲ级预警由县政府成立事件处理小组，全面指挥事件的处理，由县政府指挥各部门联合行动，处理突发公共卫生事件。
Ⅳ级预警由县政府报请市政府，对事件进行全面的指挥协调，处理事件。
三、预警信息的发布
所有突发公共卫生事件信息的发布由县政府授权卫生行政部门发布，其他任何组织和个人都无权发布事件信息。
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