政府会计一般是指“一种核算、反映和监督政府和行政事业单位预算执行过程及结果的专业会计, 是国家财政预算管理的有机组成部分, 是实现国家财政职能、执行国家预算的重要手段”[1]。而我国现行的政府会计仍然是1998年以来颁布实施的包括《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》和《事业单位会计制度》在内的预算会计制度体系。这套会计制度对规范政府行为、加强财政管理起到了重要作用。但是, 随着我国政府职能的转变、公共财政改革和政府审计改革的深入和发展, 对反映政府行为的会计信息的范围和质量提出了更高的要求, 政府会计改革势在必行。
现阶段我国政府职能转变的核心是转变经济职能、加强社会管理职能、强化服务意识。这种转变的根本要求是建立以公共需求为导向的公共财政和提高政府活动的透明度。因此, 不少地方政府已经开始推行政府信息公开制度, 而政府会计信息是整个政府信息系统的有机组成部分, 是实现政府职能转变和提高政府透明度的重要一环。政府财务报告关注的是整个政府的资产负债状况和运营绩效, 完整反映政府的财务状况、运营情况和现金流量, 有助于解脱政府公共受托责任, 满足人民群众的信息需要。政府职能的转变要求构建政府会计标准和政府会计改革, 而政府会计改革又能促进政府职能转变。
近年来, 我国财政体制发生了较大变化, 具体表现为:“部门预算、国库集中支付、收支两条线、预算外资金纳入预算管理、政府采购、绩效评价等重大改革措施相继出台, 对财政资金的管理由过去的“切蛋糕”、重分配, 向事先的部门预算、事中的政府采购和国库集中支付, 以及事后的监督管理与追踪问效转变”。这些具体措施的实施, 其目的是保证财政资金的有效使用和公开、公正、透明的财政管理, 以及财政预算的合理性和执行效果。与此同时, 政府由于向政府资金提供者提供有用信息的需要和监控财政资金的使用以及加强政府自身资产、负债管理的需要, 也需要有政府会计核算标准和财务报告制度。
随着我国财政收支规模的扩大, 政府经济实力的增强, 如何加强管理政府的财政收支活动、经济活动和资产管理已经成为一个新的课题。在此背景下, 政府审计的重要性日益突出, 每年一度的政府审计报告已经成为社会各界关注的焦点。政府审计在维护政府经济秩序、反腐倡廉、提高财政资金的使用效果和公共管理效率的过程中发挥了重要的作用。但是, 现行预算会计制度仍然侧重于财务收支的核算, 忽视运营绩效和资产负债管理的核算, 这些现实状况已经不适应政府审计发展的需要。所以, 政府审计职能的完善和作用的发挥, 需要建立和完善政府会计体系。
政府会计是一种对政府行为进行确认、计量、记录和反映的信息系统, 既是辅助政府履行职责和解脱公共受托责任的重要手段和途径, 也是辅助信息使用者进行决策的重要信息来源渠道。因此, 政府会计的目标不仅要满足人民群众对政府财政披露的需要, 而且还要满足辅助决策信息的要求。目前, 我国政府会计仍然是以预算会计为主, 主要通过对政府预算执行过程及结果的反映来满足基本的预算管理功能, 更多的是对预算进行合规性反映, 会计目标单一, 从而不能满足信息使用者的信息需求和决策需要。
政府会计体系不完善具体表现为:其一, 财政总预算会计与行政事业单位会计不协调。因为我国现行预算会计是按照组织类别的不同, 分别设立了包括财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计三个相对独立的分支。而这三个分支分别采用不同的会计科目进行核算, 记录不同的单位在不同阶段的经济事项, 且核算重心各不相同。由于财政总预算会计与行政事业单位会计不协调, 造成了财政部门的管理与控制功能不能有效发挥, 这一现象容易导致腐败以及政府失灵。其二, 财政总预算会计与新的资金管理会计制度不协调。主要原因是政府预算外资金、社会保险基金未包括在财政总预算会计核算范围内。其三, 制度缺乏灵活性和适应性。因为会计制度不可能规定所有的会计事项, 而我国政府会计在实施过程中, 往往以会计制度为执行标准。
在现行的预算会计中, 除了事业单位的经营性业务外, 一般都采用收付实现制。而在收付实现制的条件下, 其行为一般是以现金的实际收付作为确认当期收入和支出的依据, 这一行为不能真实反映当期业务活动的真实结果和政府业绩的好坏。从而, 现行的预算会计核算基础存在许多弊端。其结果是“收付实现制不能客观公正地反映政府在各个会计期间提供公共产品和服务的实际耗费与效率水平, 不利于对政府活动的效率效果进行评价和监督, 也不利于政府内部的效率改进;收付实现制也会造成同一会计期间政府权力和责任不相匹配;不利于正确处理年终结转事项;无法准确反映政府负债状况”[3]。
随着我国财政收支规模的扩大、各项改革措施的深入、国际经济地位的提高, 我国政府财务报告的信息使用者由传统的各级人大部门和政府部门为主逐渐扩展为由纳税人、捐赠人、贷款提供者、国际组织和传统信息使用者相并存的局面, 这一局面的形成要求政府会计改革必须拓展政府会计的目标。政府会计的目标可以“划分为基本目标和具体目标两个层次。其中, 基本目标定位以受托责任为主, 兼顾决策运用;具体目标则以满足使用者资源配置决策信息需求为目的, 并兼顾现阶段的改革背景”[4]。而政府会计目标可以通过预算管理目标、财务管理目标、成本控制目标这三个方面来进行定位。一是预算管理目标。
随着财政管理改革的深入, 财政管理的重心由收入管理转移到支出管理上来。渐进地引入权责发生制, 有利于促进财政管理改革, 提高政府财政管理水平;为建立政府绩效评价制度提供技术基础, 有利于推动政府公共管理改革;全面反映政府的负债状况, 有利于揭示和防范财政风险。权责发生制不仅是政府会计改革的重要内容, 也是政府会计改革是否成功的重要标志, 不仅是拓宽政府会计核算范围的有效方式, 而且还是完善政府会计系统的基础。在我国, 学术界和政府主管部门已经形成这样的共识即在政府会计中引入权责发生制, 但是应在多大范围和程度上引入权责发生制则持不同的观点。因此, 政府会计引入权责发生制的改革应当充分考虑我国的具体国情, 应当与政府会计改革相关的公共财政改革的进程相适应, 不能急于求成, 应当循序渐进、稳步推进的策略改革政府会计。
政府财务状况是党和国家制定经济决策、实行宏观调控和考查政府绩效所必需的重要信息。政府财务报告不仅反映预算收支, 还反映政府的资产和负债情况;不仅反映当年预算政策的执行结果, 还反映以往决策累计的财务效应。政府财务报告是政府决策和公众了解政府绩效的重要信息来源之一。因此, 构建完善的政府财务报告体系具有重要意义。构建完善的政府财务报告体系的具体方式为选择适当的政府财务报告模式;建立充分、规范、定期的政府财务信息披露机制;完善政府会计监督机制。
摘要：随着政府职能转变、公共财政改革和政府审计制度改革的深入和发展, 政府会计改革被提上了议事日程。但是, 由于受到传统的会计理念和制度的影响, 仍然存在着政府会计目标单一、政府会计体系不完善和预算会计核算基础存在弊端等问题。政府会计改革需要拓展政府会计目标、渐进地引入权责发生制和构建完善的政府财务报告体系来促进政府会计的改革。
关键词：问题,改革,路径
[1] 财政部会计司.政府会计研究报告[M].大连:东北财经大学出版社, 2005:105
[2] 刘玉廷.我国政府会计改革的若干问题.会计研究[J], 2004, 9:4
[3] 张国兴.关于构建我国政府会计体系问题的研究.会计研究[J].2008, 3:12
[4] 刘玲利.我国政府会计改革的背景、现状与路径.企业经济[J], 2011, 4:168
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