政府购买基本公共服务财政政策研究

政府购买基本公共服务财政政策研究（精选8篇）

政府购买基本公共服务财政政策研究 篇1

【摘要】为更好地满足城乡居民日益增长的基本公共服务需求，近年来，政府向社会组织购买基本公共服务，逐渐成为政府创新公共服务提供方式、改善公共服务质量，提高财政资金使用效率的重要途径。本文从政府购买基本公共服务的概念入手，明晰了政府购买基本公共服务的范围和主体，梳理了政府购买基本公共服务实践中存在的主要问题，并借鉴国内外政府购买基本公共服务的经验做法，从财政政策层面就如何推进政府购买基本公共服务，提高财政资金使用效益提出了相应的建议。

【关键词】政府购买 基本公共服务 财政政策

建立健全政府购买基本公共服务制度，是加快政府职能转变、推动政府管理创新、提高政府行政效率的重要途径，也是培育社会中介组织、促进现代服务业加快发展的重要举措。党的十七届五中全会指出，“十二五”时期我国要“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化”,对政府采取购买服务的方式为城乡居民提供基本公共服务提出了明确要求。2011年6月，国务院将“强化政府提供基本公共服务的责任，明确基本公共服务的范围、标准及各级政府的事权和支出责任，建立评价指标体系。改革基本公共服务提供方式，扩大政府购买服务范围，推动提供主体和提供方式多样化”纳入2011年深 1

化经济体制改革20项重点工作，进一步加快了政府购买基本公共服务的进程。

一、政府购买基本公共服务的主要内容

（一）政府购买基本公共服务的定义

公共服务，是指政府为满足国民共同需求而提供的，使社会成员公共受益的各项服务。按照政府提供公共服务的必要性和可能性来划分，公共服务可区分“基本”和“非基本”两类性质的服务。目前，对基本公共服务的内涵并没有明确界定。一种观点认为，基本公共服务是指直接与民生密切相关的公共服务，依据是中共十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等列为基本公共服务。另一种观点认为，基于我国对基本公共服务的社会需要和财政供给能力，不能笼统地将教育、卫生、文化、科学、社会保障等列入基本公共服务，只能将其中的义务教育、公共卫生、基础科学研究、公益性文化事业和社会救济等，归属于基本公共服务范畴。本文认为，基本公共服务，是指建立在一定社会共识基础上，由政府根据经济社会发展阶段和总体水平来提供、旨在保障个人生存权和发展权所需要的最基本社会条件的公共服务。其内涵包括以下三点：第一，基本公共服务是公共服务中最基础、最核心的部分，与人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相关；第二，基本公共服务属于公共产品，提供基本公共服务是政府义不容辞的责任；第三，基本公共服务的 2

范围和标准是动态的，随着经济发展水平和政府保障能力的提高，其范围和标准应相应进行调整。本文指的政府购买基本公共服务，就是政府将某些设定的基本公共服务项目，通过建立契约关系的方式交由有资质的社会组织生产出公共产品，并根据服务数量和质量支付相应服务费用的做法。简言之，就是政府提供资金，企业、社会组织和事业单位等供应主体生产，通过契约关系实现基本公共服务目标的机制。

（二）政府购买基本公共服务的优越性

政府购买基本公共服务，将基本公共服务的提供职能与生产过程分开，在政府职能转变、提高服务质量和财政资金使用效率等方面带来新的变化。其优越性主要有以下几点：

一是有利于推动政府职能转变。长期以来，受计划经济的影响，政府提供基本公共服务主要借助特定的政府行政或者事业单位来实施，政府既是基本公共服务的提供者，也是基本公共服务的生产者。在实行政府购买基本公共服务的模式下，政府可以将部分原来由自己生产的基本公共服务交由符合条件的社会组织进行生产，逐步从生产基本公共服务领域退出，而把更多的时间和精力用于公共服务政策的决策和监督等方面，并推进政府实现由“养人办事”到“办事养人”的职能转变。

二是有利于改善服务质量效率。在政府将基本公共服务提供者和生产者集于一身的情况下，由于缺乏竞争对手和竞争压力，容易导致基本公共服务的劣质与低效。而通过竞争获得基本公共服务生产资质的社会组织，大多是公共服务的 3

专业生产者，由于身处市场之中，对于城乡居民所需的公共服务有畅通的信息渠道，提高了服务的灵活性。为应对市场竞争，社会组织往往采取多种措施提高员工队伍素质，凭借领先的专业技术提供高质量的公共产品。同时，社会组织所提供的基本公共服务一般都有多种类型和模式供政府部门选择，政府可以根据城乡居民的需求，提供多样化、差异化的服务。

三是有利于提高资金使用效率。政府购买基本公共服务是在确保服务数量和质量的前提下，选择购买费用较低的社会组织生产公共服务。由于社会组织比政府部门具有更强的成本意识，与政府直接投资增设机构、扩大人员，追加经费生产基本公共服务的传统模式相比，政府购买基本公共服务可以有效提高财政资金使用效率。

四是有利于推进社会管理改革。政府购买基本公共服务，把部分基本公共服务交给由社会组织进行生产，社会组织在参与提供基本公共服务的同时可获得相应的政策支持和一定的经济收益，有利于保进自身的发展。同时，合理界定基本公共服务内容、不断提高基本公共服务质量，是促进社会和谐的必然要求，也是扩大内需、拉动经济增长的重要动力，并有利于加快转变经济发展方式。

（三）政府购买基本公共服务的范围和主体

一是政府购买基本公共服务的范围。根据经济社会发展阶段和总体水平，现阶段，基本公共服务大致包括以下四类服务：一是基本生存服务，包括公共就业服务、社会救助、4

社会保险等；二是基本发展服务，包括教育、医疗卫生、文化体育等社会事业中的公益性领域；三是基本环境服务，包括公共交通、公共通信、公用设施和环境保护等；四是基本安全服务，包括公共安全、消费安全和国防安全等。

2010年2月4日，温家宝总理在省部级主要领导干部专题研讨班上的讲话中明确指出，由政府保障的基本公共服务，也要深化改革、提高绩效。在服务提供上，应该更多地利用社会资源，建立购买服务的机制。要逐步做到凡适合面向市场购买的基本公共服务，都采取购买服务的方式；不适合或不具备条件购买服务的，再由政府直接提供。根据温家宝总理的讲话精神，本文认为上述四类基本公共服务中，除基础教育、国防安全、公共安全和消防安全等基本公共服务应继续由政府直接提供外，其余各项基本公共服务可根据具体情况探索政府购买服务的方式提供。

二是政府购买基本公共服务的主体。基本公共服务属于公共产品，保基本是政府义不容辞的责任。因此，各级政府即为政府购买基本公共服务的主体，须为城乡居民获得基本公共服务的充足性和质量承担最终责任。把政府购买基本公共服务落到实处，在明确责任主体的同时，应进一步明晰政府的职能定位与职权划分。首先，政府购买基本公共服务要求政府从基本公共服务的唯一“提供者”转变为“购买者”、“监督者”。其次，要明确各级政府间的基本公共服务的事权划分。从宏观上考虑，中央政府应从推进基本公共服务均等化出发，应将义务教育、农村劳动力培训、城乡基本公共 5

卫生服务等基本公共服务项目纳入中央统一购买范围，同时建立健全购买基本公共服务的相关法律、法规，规范购买基本公共服务流程。地方政府主要承担社区矫正、职业教育培训、特殊教育等地方性基本公共服务购买职责，并对生产者进行监督管理。其他如社会救助、社会保险、食品安全等基本公共服务，应由中央与地方政府采取分担方式承担。

二、我国政府购买基本公共服务面临的主要问题 改革开放以来，我国在政府购买基本公共服务方面已开展了积极的探索。如采取政府购买基本公共服务的方式收集人口普查基础数据和相关信息；面向社会组织和个人购买基本公共卫生和社会养老等基本公共服务等等。但这些政策都尚停留在指导层面，可操作性不强；探索活动也仅限于个别服务项目，涉及面较窄。广东、上海等地虽然率先制定了政府购买单项基本公共服务的指导意见、实施办法和考核评估方法等，由于缺乏实践经验，其指导性和可操作性均有待完善提高。当前，我国政府购买基本公共服务面临的主要问题有以下几点：

（一）购买服务项目不明确，资金规模待扩大。首先，政府购买基本公共服务的范围不明确。除面向社会组织和个人购买基本公共卫生服务、社会养老服务等个别基本公共服务项目外，政府相关部门既未明确政府购买基本公共服务的范围和标准，也未对基层政府购买基本公共服务提出相应要求，导致政府购买基本公共服务仍处于自发试点阶段。其次，政府购买基本公共服务的资金渠道不畅，目前已开展政府购 6

买基本公共服务试点的地方政府，向社会组织购买基本公共服务的资金也只是政府用于提供基本公共服务经费的一部分，本应用于提供基本公共服务的彩票公益金等非税收入资金，则尚未纳入政府购买基本公共服务范围。政府购买基本公共服务资金渠道单

一、总量偏小，难以满足政府购买基本公共服务的需要。

（二）相关政策之间不协调，资金渠道待整合。目前，相关部门的基本公共服务目标及资金存在交叉现象。例如新型农民培训由农业主管部门管理，而农民工技能培训则是由人力资源与社会保障部门管理；以促进高校毕业生的公共服务为例，教育部门是高校毕业生就业的主管部门，人力资源社会保障部门是就业的主管部门，两个部门都在做同一项工作。这种基本公共服务目标及资金的交叉形成多头管理，最终会导致基本公共服务提供效率的降低，从而降低财政资金的使用效率。

（三）服务主体发育不充分，供方市场待培育。社会组织是世界各国基本公共服务的主要提供者之一。由于历史及体制原因，我国社会组织的发育尚不充分，导致政府在向社会组织购买服务时选择有限。从政府方面看,主要是培育扶持社会组织发展的法规政策不够健全，措施手段不够完善。2008年，我国全国性社会团体政府资助收入占总收入的13%左右，低于世界39国政府资助占社会组织收入36%的平均水平。同时，政府购买服务多是针对一时一事的暂时性政策，缺乏支持社会组织长远发展的配套政策和相关支持措施，不 7

利于社会组织健康发展。从社会组织方面看，主要是社会组织发展水平还不能满足经济社会发展的要求，机构规模小，组织能力弱，资金紧张、人才不足，服务水平普遍不高。

（四）服务绩效管理不到位，资金效益待提高。一是绩效管理制度缺失。由于政府购买基本公共服务尚处于试点阶段，虽然有少数基导政府出台了政府购买单项基本公共服务的实施意见，但在购买基本公共服务的绩效方面缺乏量化考核，加上实践经验不足，导致政府购买服务的绩效考核工作亟待改进，服务质量难以保证。二是效率评价体系尚未建立。一定数量的财政资金是否购买了尽可能多的基本公共服务。或者购买一定数量的基本公共服务所使用的财政资金是否最少，没有合理的评价指标进行衡量。

三、国内外提供公共服务的政策特点

（一）外国政府购买公共服务主要形式及启示 20世纪80年代以来，西方国家纷纷开启了以“新公共管理”为导向的政府行政改革。英国实施了公共服务决策与执行分开的“执行局”改革，推行公共服务承诺的“公民宪章”运动，以及对公共服务市场进行检验的“为质量而竞争”运动；美国引入竞争机制，推动以顾客为中心的政府公共服务市场化改革；其他发达国家，如澳大利亚和新西兰，也推行了全面的公共服务市场化运动。尽管各国的具体措施不尽相同，但其共同特点是通过在公共服务领域引入市场机制，以竞争获取公共服务的最佳供给方式。目前，西方国家购买公共服务的主要模式有以下四种：

1、合同出租。是指政府决定某种公共服务的数量和质量标准，将公共服务转包出去，由私营部门或非营利部门与政府签订提供公共服务的供给合同，而政府则用财政资金购买承包商生产的公共服务，并依据合同对承包商的活动进行监督和管理。合同出租在英国和美国发展最为典型。在美国，合同出租被广泛运用于各级政府中，据统计，美国至少有200多种公共服务是由承包商承接生产的。垃圾收集、救护服务、咨询服务、数据处理、路灯维修、街道维护等，都纳入了政府购买公共服务的范围。

2、公私合作。公私合作是一种特殊形式的合同出租，与合同出租不同的是，政府不需要购买私营部门提供的服务，而是以政府特许或其他形式吸引中标的私营部门参与提供某项公共服务，并允许承包商有投资收益权。公私合作主要适用于投入大、公益性高的基础设施建设领域，如交通建设、市政建设、污水处理等，采取的主要形式包括BOT、BTO、TOT等模式，公私合作的优势在于既可通过对社会资源的有限利用提高公共服务的生产能力，又能借助价格机制显示真实的社会需求。

3、使用者部分付费。这一模式要求服务消费者在使用政府提供的公共服务时，必须向政府支付部分成本费用。按照“谁享用，谁付费”的原则，对公共服务收取适当的使用付费，其目的在于通过付费把价格机制引入到公共服务中来。与合同出租模式下政府出资购买第三方提供的公共服务所不同的是，在使用者付费形式下，服务的生产者一般是政 9

府，享受服务的消费者直接向政府购买服务，如垃圾处理、健康与社区服务、休闲与文化体育等，付费制可以克服免费提供公共服务所导致的对资源的不合理配臵和浪费。

4、补贴制度。即政府对于需要鼓励的收费公共服务进行补贴。补贴通常以补助和凭单两种方式实施。补助是一种政府给予生产者的补贴，补助形式可能是提供一定的资金，也可能是提供税收优惠、低息贷款或贷款担保。补助降低了特定服务价格，使消费者可以在市场上购买更多的服务，而不会超出实际购买能力。在实行补助的情况下，政府选择特定生产者提供补助，生产者可以是营利的也可以是非营利组织。

西方国家公共服务改革有效改善公共服务的质量，提高了财政资金使用效率，给我国政府改革基本公共服务提供方式带来了有益的借鉴和启示。

1、重新认识政府和市场的关系。政府必须对基本公共服务的范围和标准负责、为公共服务买单，对公共服务的结果进行监督和评估。因此，政府的主要责任虽然不再是提供某项具体公共服务的生产，但在确定服务供应范围和标准、资金来源、服务质量的条款，建立绩效评价标准等方面负有义不容辞的责任。

2、推动提供主体和提供方式多样化。在市场经济条件下，仅依靠政府提供基本公共服务显然已不能满足消费主体多元化、需求形式多元化的现实需要，这就要求我们必须进行公共服务供给方式改革。首先应根据公共服务的性质，明 10

确界定公共服务的供给性质和形式。除国防安全、公共安全和消防安全等继续由政府直接生产，对于一般基本公共服务则可交由社会组织生产。同时，应探索多元化的公共服务购买形式，努力提高公共服务质量和效率。

3、发挥市场机制作用。当政府集公共服务提供职能和生产职能于一身时，天然垄断地位使得其缺乏竞争对手和竞争压力，从而容易导致资金使用低效，机构人员膨胀，有限的公共资源得不到充分利用。同时，与社会组织等公共服务提供者相比，政府并非是万能专家，这也容易导致政府直接生产公共服务的劣质与低效。因此，必须引入竞争机制，节省成本费用，为城乡居世提供多样化、差异化的服务。

4、加大对社会组织的投入。政府资助是社会组织发展经费的主要渠道之一，对社会组织的培育需要政府的扶持，按照约翰.霍普金斯非营利比较项目的研究，在39个有可靠数据支持的国家中，2009年社会组织收入中收费收入占50%，政府资助占36%，慈善捐赠占15%。

（二）国内政府购买基本公共服务的形式及启示 我国内地政府购买公共服务始于上海。早在1995年，上海浦东新区就开始探索政府购买新型公共服务。2003年以来，上海、北京、无锡、广东、浙江等地政府陆续开始探索向社会组织购买基本公共服务。目前，政府购买基本公共服务已覆盖养老服务、医疗服务、残疾人服务、社区服务等诸多方面。总体上说，目前我国政府向社会组织购买基本公共服务的形式主要有以下几种：

1、合同制。基本做法是：由政府与社会组织签订服务合同，社会组织按合同规定生产特定的基本公共产品，政府根据合同约定向社会组织支付费用。如各地开展的农村劳动力转移培训、农民工技能培训等，多是采取这种方式。政府采取这种做法，目的是希望通过利用社会组织的专业技术和人力资源优势，实现有效提供基本公共服务的目的。

2、直接资助制。基本做法是：政府对承担公共服务的社会组织和民办机构给予以一定的资助，资助形式包括经费资助、实物资助和优惠政策扶持等。如我省铜陵、芜湖等地，对社会组织举办的养老服务机构除给予税费优惠，建成后按床位数和补助定额给予一次性补助，并按实际供养人数和定额补助运行经费等，就属于这种资助形式。

3、项目申请制。基本做法是：购买者设计特定目标的专项项目，面向社会公共招标，由承接者根据项目要求提供服务；或者由社会组织根据需求，主动向政府有关部门提出要求申请立项，经过评审后，以项目方式予以资金支持。如北京市宣武区广外街道针对社区居民最急需、最迫切、最希望解决的问题，设立项目申请专项资金，成立项目申请管理委员会。如北京市广外街道所辖居委会、学校、幼儿园、群众团体均可将社区居民集中反映的问题列为项目，书面向街道项目管理委员会提出申请。街道项目管理委员会建立了项目评审专家库和评审团库，负责对申请的项目逐个进行可行性评估并提出立项的建议，经规定程序审核通过后，由街道项目管理委员会实施监督等。

各地购买基本公共服务的探索实践，给我们推进政府购买基本公共服务提供了很好的启示。

一是要明确责任主体。从实际情况看，政府购买基本公共服务的责任主体应是市、区两级政府。其中市级政府部门主要负责对公共服务进行宏观指导，政策制定，监督管理；区级政府部门按照公共服务实际需求、社会服务工作水平，政府财政保障能力等因素，具体负责组织实施。二是要明确相关部门的职责。财政部门要会同公共服务主管部门确定政府购买服务的项目、编制预算，负责落实政府购买基本公共服务所需经费，以及政府购买基本服务资金使用监管和开展绩效评价。三是要健全购买服务的绩效考核机制。制定政府购买基本公共服务的绩效管理实施办法，对实施绩效管理的范围及原则、绩效考核主体、绩效考核标准、绩效考核方法、绩效考核的实施程序，以及绩效考核结果的运用等作出明确的规定。通过完善绩效考核工作，确保政府购买基本公共服务的质量和效率。

四、推进政府购买基本公共服务财政政策建议 政府购买基本公共服务在我国还处于探索阶段，对于各级政府而言，政府购买基本公共服务既是一个全新的职能，又是一项新生事物，在实施过程中难免遇上一些困难和问题，公共财政作为政府提供公共服务的物质基础，需要借鉴国内外经验，不断完善相关财政政策，推进政府基本公共服务购买。

（一）加大政府投入，切实保障基本公共服务资金

一是政府新增财力要加大投入力度。政府应尽快出台相关条例或制度，规范购买基本公共服务的范围和标准，明确资金渠道及投入，利用新增财力加大对购买基本公共服务的财政投入。

二是优化财政资金支出结构。统筹社会保障、医疗卫生、文化教育等社会政策，调整财政支出结构，增加政府用于基本公共服务的投入。同时，将彩票公益金等非税收入中用于公共服务的支出纳入政府购买基本公共服务支出预算。

三是加大支持社会组织发展投入。设立相关专项资金大力支持社会组织能力建设，确保政府购买基本公共服务的健康发展。

（二）创新投入方式，拓宽基本公共服务投资渠道 除了政府财政资金投入外，要引导鼓励更多的社会资本投入，拓宽基本公共服务投资渠道。

一是政府贴息。对社会组织举办的规模较大、前景较好、市场急需的公共服务设施（如养老服务项目），财政部门可通过贴息方式予以支持。

二是以奖代补。对社会组织举办用于提供基本公共服务的设施由当地财政给予一次性建设补助，支持社会组织的发展。

三是信用担保。政府有关部门研究制定支持社会组织发展的信用担保政策，支持社会组织的发展和正常运营。

（三）运用综合手段，促进政府购买基本公共服务

一是运用财税政策支持政府购买基本公共服务。政府可在财政税收方面为社会组织提供优惠政策或免税政策，对企业和个人的捐赠支出，按规定准予税前扣除。

二是运用金融政策支持政府购买基本公共服务。对社会组织举办公共服务基础设施（如养老机构、幼儿教育等）建设、购臵相关设备等，加大信贷支持力度，放宽贷款条件，提供优惠利率等，支持社会组织参与基本公共服务产品的生产。

三是给予合理的收费政支持策。对于不同服务内容和服务对象，按照有偿服务、成本收费和减免收费等不同标准，建立一个多层次的收费体系，使社会组织在保障其福利性、公益性的同时，形成良性的自我发展机制。

（四）完善体制机制，强化基本公共服务保障能力 一是统筹推进购买服务。由于我国地域辽阔、人口众多，经济社会发展水平特别是东西部和城乡发展水平差异巨大，短期间建立政府向社会组织购买基本公共服务的普适性机制较为困难。因此，建立政府购买基本公共服务机制，需要发挥中央和地方两个积极性。中央财政在保障自身购买基本公共服务经费的同时，应通过建立专项转移支付制度，支持基层政府做好购买基本公共服务经费保障工作。

二是规范转移支付制度。首先，中央应规范专项转移支付的配套政策，减少地方配套，并提高一般性转移支付的比重，提高地方政府保障能力。对地方政府转移支付的确定和用途，通过法律形式予以约束和规定。其次，在实施省直 15

管县财政体制下，省级财政部门充分考虑到县（市、区）之间的财力差异，在促进基本公共服务均等化的前提下，根据服务人口，基本公共服务范围、标准等因素科学分配专项转移支付资金，确保县级政府购买基本公共服务的财力保障。

（五）强化资金监管，确保财政资金使用效率 一是建立问责机制。保证基本公共服务的质量、水平、效益，必须建立政府购买基本公共服务职能缺乏服务责任追究制度，将基本公共服务绩效与提供基本公共服务的主体及相关责任人工作职责挂钩，确保政府购买基本公共服务的健康进行。

二是建立监督检查机制。各级财政部门应加强对政府购买资金使用的监督。随着金财工程的全面投入使用，财政资金流程主要通过国库集中支付系统进行，确保财政资金流程的安全可靠与高效。

三是建立绩效管理机制。各级财政部门应建立公共服务的评价指标体系，引入多元化评估机制，同时要将基本公共服务绩效管理与资金分配、政府责任目标考核等工作机制相联系，切实提高政府购买基本公共服务的效益。

参考文献：

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报告，亚行对华技术援助项目TA4790-PRC：改革支持和能力建设，2009

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3、曾映明，美国公共服务运行机制及启示，特区实践与理论，2011年第1期

4、吴亦明，香港的社会工作及其运行机制，社会学研究 2002年第1期

5、徐焕，我国公共服务体制改革研究，南都学坛，2009年第6期

6、王浦劬，政府向社会组织购买供公共服务研究，2009

政府购买基本公共服务财政政策研究 篇2

黑龙江省于2009年开始实施基本公共卫生服务项目,并借助世界银行项目支持,在四个县开始政府购买农村基本公共卫生服务的试点活动。本文以黑龙江省较早开展政府购买基本公共卫生服务的四个试点县为研究对象,对地方政府实施购买基本公共卫生服务的现状和存在的问题进行了调研。

1 对象与方法

1.1 对象:

黑龙江省较早开展政府购买基本公共卫生服务的A、B、C、D四个试点县辖内的农村三级卫生服务机构,主要包括:县中心医院(或人民医院)、妇幼保健院、疾病预防控制中心、乡镇卫生院、村卫生室等。

1.2 方法:

现场调查,通过问卷收集四县2009年-2010年的政府购买基本公共卫生服务相关资料。关键知情人的深入访谈:包括卫生局、县乡医疗卫生机构负责人、村医等。

2 结果

2.1 在政府购买基本公共卫生服务的过程中各机构的任务分工:

县卫生局与财政局作为基本公共卫生服务项目的组织领导和服务购买机构,乡镇卫生院与村卫生室作为服务提供机构,妇幼保健院与CDC等则作为业务指导机构。

2.2 四县政府购买卫生服务的步骤:

(1)根据基线调查结合区域内的主要卫生问题,同时参照国家公共卫生服务规范(2009)由县卫生局组织有关专家和卫生机构负责人制定基本公共卫生服务项目的实施方案。

(2)明确服务包,经过简便易行的成本推算明确各项服务的单价。服务包基本涵盖国家基本公共卫生九大类服务,筹资标准为人均15元、由国家(9元)、省(2元)、县(4元)三级筹资构成。购买方式:除A县的妇女及儿童保健采取服务券的方式外,其余均采取合同购买的方式进行。

(3)明确服务提供机构,签订服务合同,合同签订后服务提供机构开始按照合同内容提供服务,服务开展前期由机构自己垫付资金。

(4)建立以县卫生局、财政局为主体的监督考核体系,制定卫生服务绩效考核方案。

(5)最后经过绩效评价,验收服务,进行资金支付。

2.3 四县基本公共卫生服务提供的基本情况。

由图中可看出,各县的居民健康档案建档率、孕产妇系统覆盖率和儿童系统管理率比较高,其次是65岁以上老年体检率,居民健康档案规范建档率以及慢性病规范管理率情况较差。各类服务项目提供并不均衡,服务的数量和质量还有待进一步提高,如慢病规范管理与健康档案的规范管理。总体来讲,基本公共卫生服务项目的实施对农村卫生服务机构及工作人员产生了积极的影响,如对重医轻防传统观念的转变、卫生服务人员对提供公共卫生服务工作积极性的提高等。在政府实施购买公共卫生服务项目开展之前,村医的服务一直以基本医疗为主,公共卫生知识和技术掌握相对较少,而且提供公共卫生服务缺少足够的资金补偿。实施基本公共卫生项目后政府以购买形式对公共卫生服务提供资金支持,激励了村医开始重视公共卫生服务。如某村医:“以前给不给钱咱都得干,现在不但给钱了,干好还有奖励,当然更有积极性了”。某县卫生局长:“原来干这些活(公共卫生)国家不给钱你也得干,现在给钱了肯定更愿意去干了。”

2.4 购买卫生服务过程中存在的问题。

3 讨论与建议

在卫生服务领域中,基于绩效的合同购买是一种以绩效为基础的支付方式,也属于合同内包的一种。基于绩效的合同购买不同于其他的支付方式,其具有这样的特点:有明确的目的和考核指标;收集关于指标进展的数据及影响结果;基于绩效奖励或制裁合同承包商[1]。早在WHO提出政府战略性购买公共服务后,很多西方国家便已开始购买卫生服务的改革[2],这些改革主要应用于社区卫生服务、初级卫生保健、HIV项目等。此外,还包括一些中低收入的发展中国家针对贫困人口和弱势人群所开展的购买服务项目[3]。2008年世行出版的《发展中国家如何实行基于绩效的购买卫生服务》一书中提到,在购买服务时应考虑公平与质量、明确受益人群、将合同承包商的自治权力最大化等问题。由于各国的国情不同决定了购买的服务内容也不同,但购买的思路大致相似。政府购买卫生服务不应仅局限于公立机构,无论公立、民营,营利或非营利性,只要医疗卫生服务机构具有相应资质并能够满足政府的要求,履行合同,都可以作为服务的提供方。

政府购买服务的改革是将原来由政府直接举办的医疗卫生事业交给有资质的部门,政府变服务提供者为购买者,政府的职能转变为服务的监管职能。但要实行市场化程度更高的政府购买方式,需要有更完善的规制、监管体系和监管能力,特别是在农村地区,对地方政府实施购买服务的代理和监管能力都是一个新的挑战。根据本调研结果,在地方政府实施购买服务过程中要关注以下几个问题:

3.1

科学合理的成本核算是购买的关键。目前四县基本是利用当地公共卫生经费筹资的人均费用总额和服务人口数量,根据确定的公共卫生服务种类,进行服务成本匡算,也就是根据资金总额通过倒推法将其按比例分配到每个服务项目上,并非真正意义上的成本核算。这样获得的成本笼统、各类服务项目之间差别较大且缺乏科学性。我国目前在卫生领域对医院及科室的成本核算理论与实践研究较完善,公共卫生服务项目的成本核算研究较少,一些方法尚属探索阶段,还没有成型的科学的成本核算方法,这一问题也是目前我国农村基层卫生机构开展基本公共卫生服务项目所面临的共性问题。真正的成本核算是指在生产和服务提供过程中对所发生的费用进行归集和分配并按规定的方法计算成本的过程[4]。在测算时,应充分考虑质量标准、受益人口、提供服务的可及性、工作难度及本地的物价、人员劳务管理等因素。

3.2

培育健全的服务提供市场 购买服务的重要前提是有发育健全的医疗卫生服务市场,有可供挑选的众多机构。目前我国农村地区由于服务提供机构的资源有限而无法形成有效竞争,只能通过对服务机构提出严格的要求,以改进其服务质量来获得预期的服务购买效果。在服务机构能够进行有效竞争时,应坚持公开透明的原则,制定明确的选择标准;还要建立一个透明和独立的评估过程[5]。在购买合同生效后,供方应严格按照合同要求,保证服务质量和数量,而购买方对卫生服务过程的监督与管理也要严格到位。

3.3

建立完善的服务绩效考核体系 ①针对公共卫生服务项目的绩效考核应从投入、运行、产出、效果四个方面进行评价[6],由于公共卫生服务的效果具有一定的滞后性,所以在兼顾结果指标和过程指标的前提下,可优先考虑过程指标,及时补偿服务提供者以保证其积极性和效率。基于绩效的支付还应注意不要过于关注数量而忽视质量和受益者感受,设定可浮动的奖励金额:奖金额度太小起不到鼓励作用;奖金额度过多,对于购买者来说又是过大的负担,因此要有一个合理的支付标准[7]。②关注社会效果,主要包括居民对基本公共卫生服务的知晓率和满意度。③对公共卫生项目的绩效考核除了卫生和财政等政府部门为主体实施考评外,应有意识地增加第三方、或居民参加对服务机构的绩效考核工作。④基本公共卫生服务的有效落实离不开承担服务提供的基层卫生机构,机构内部实施有效的绩效管理是落实服务目标、岗位管理的重要手段。因此在农村卫生服务机构内部实施有效的绩效考核,需要有完善的配套改革措施保障,特别是人事制度改革、用人机制改革、财政配套分配制度及绩效工资制度的配套改革等。

3.4

政府对公共卫生费用应采取预拨制,同时应加强部门合作保证资金及时到位。为保证人员积极性和后续工作的进行及工作效率的提高,在服务开展之初要有预付资金保证工作启动,在绩效考核完成后,剩余资金拨付要及时到位。在购买活动中主要涉及卫生部门与财政部门的配合,卫生部门对提供机构行使监督管理的权利,财政部门在监督的同时行使对资金支付的权利,所以两者的有效配合才能使资金及时顺利的拨付。

3.5

作为购买方的政府应提高监督管理能力,加强对政府购买服务和绩效管理等相关理论的学习,提高管理技能和水平,有条件的地区,借助现代的信息化技术提高监管手段,将服务的监管信息化、制度化和科学化,科学合理设定监管和考核周期、有效监控服务提供数量和质量,有效发挥政府购买服务的资金效率。

参考文献

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政府购买基本公共服务财政政策研究 篇3

问题与对策建议

文■齐桂珍

当前，由于养老基金未实行全国统筹，互助、互济和收入再分配的“公平”功能未很好体现，同时，由于养老金筹集的地区差异，也影响了政府购买和供应养老服务水平的差异，从而造成了地区之间老年人享受公共服务的“不平等”。

一、养老基金的“碎片化”筹集，影响了互济和再分配功能的发挥，造成了地区间政府购买、供应养老服务的不均等

要解决这方面的问题应采取如下对策：

（一）养老金统筹应由现行中西部地区的省级统筹和东部地区的市、县（区）的“碎片化”统筹转为全国统筹

在现行的“碎片化”统筹方式下，中西部地区为了争取中央在基本养老金方面的财政补助，对一些企业欠缴养老金的情况采取视而不见或听之任之的态度，结果缺口愈来愈大，迫使中央对中西部地区的财政补贴愈来愈多。2010—2013年，中央对中西部地区基本养老金的补贴已由400多亿元上升至2000多亿元。东部地区由于养老金普遍结余，为了防止将来养老金实行全国统筹后，将养老金的结余积累调剂给其他地区，因此，对中央要求的养老金省级统筹迟迟不执行，尽可能将结余养老金留在市、县灵活使用，以保持经济社会的高速增长。如果听任这种地方自行其事的做法，将增加全国统筹的难度。中央应尽快下决心制定全国养老金统筹方案，实现养老金全国统筹，由中央在省、自治区、直辖市之间进行调剂，以减少地区之间基本养老金发放的差距，以及减少因养老金“碎片化”造成的地区政府购买养老服务水平不统一、不公平的问题。

（二）对欠缴养老金的企业要限期补缴，对养老金结余地区的养老金实行专账管理或上收一级进行地区内调剂

对中西部地区长期欠缴养老金的企业应进行清理，要限期补缴。如果企业无力补缴，则可将企业资产划出部分资产作为养老金资产，用资产分得的红利来补缴所欠养老金，直到欠缴养老金全部补缴后，再将养老金资产归还原资产持有者。对于将要破产的企业，可以将与欠缴养老金等值的资产划出来单独拍卖，用拍卖收入来补缴所欠养老金。也可以待破产企业资产清盘拍卖后，用其收入的一部分来偿还欠缴的养老金。如果企业已经清盘破产，无法追回欠缴养老金时，则由企业养老金交缴监管部门负责补缴，或由地方财政给予补偿。

对于养老金结余的地区，养老金应上缴省级统筹专账管理，在省、自治区、直辖市内调剂使用。如果养老金结余已挪作他用，则要限期收回，并上缴省级专管账户管理。如果结余养老金已用于投资项目，则应限期收回，或用相应投资品资产拍卖收回，也可以用投资品相应资产的红利回收补偿。并要对养老金及时交缴者，以及养老金结余地区及时上缴市县按其上缴数量给予一定的奖励。

总之，既不能让养老金欠缴者和欠缴地区得益，也不能让养老金及时交缴者和结余及时上缴的地区吃亏。

（三）既要调整现行对养老金补贴的政策，又要调整养老金欠缴不惩罚、及时上缴不奖励的政策

现行的基本养老金补贴政策：对中西部地区基本养老金发放未达到国家规定标准的省、自治区，中央给予不足部分100%的补贴；对东部发达地区个别欠发达省（如海南省），基本养老金发放低于全国规定标准的，不足部分中央给予50%的补贴。这种政策看似对东部地区基本养老金不足的省实行了倾斜，但实则不仅继续拉大了与东部地区养老金结余省份的差距，拉大了同全国基本养老金标准的差距，也拉大了与中西部省区基本养老金发放水平的差距。这种对东部地区基本养老金发放低于全国基本养老金发放标准的省份减半补贴的政策，没有考虑东部地区省际养老金不能调剂的现状，这是一种省际歧视政策，中央应予以改变，要将东部欠发达省基本养老金低于全国发放标准的中央补贴标准，提高到中西部地区的补贴标准，以示均等和公平。

对于欠缴养老金长期不解决的省、自治区、直辖市应视欠缴程度适当降低补贴数额，即按基本养老金欠缴比例降低原有补贴百分比，如补贴比例由100%降为98%或95%等，以示惩罚。降低补贴百分比所造成的损失应由地方财政补足，以使老年人享受的基本养老金标准不受影响。

对于一些养老金结余的市（区）、县（市、区）及时上缴养老金省级统筹账户的，应予一定的奖励，可按上缴额的2%—5%的比例给予奖励。对于隐瞒养老金结余不予上缴专管账户的应予以没收，或按一定比例处以罚款。

二、政府购买养老服务的范围、具体项目及标准不规范，地区之间养老服务供给差距较大

由于东、中、西和东北四地区政府购买养老服务的范围、具体项目及标准各地不一，地区之间养老服务水平的差距小的有1—2倍，相差大的有2—3倍。在政府购买养老服务方面，一般包括“三无”老人和五保老人政府兜底养老、民办养老机构补贴、居家养老补贴、居家养老服务机构补贴和高龄补贴等五个部分。具体项目有生活服务、医疗服务、文化娱乐服务、康复保健服务、心理咨询服务、临终关怀和信息服务等。但每个服务类别和项目服务购买的范围与标准，各地不完全一样。像“三无”老年人供养，江苏省的无锡市每人每月由政府提供的生活费用为1500元左右（达到当地平均生活水平），黑龙江省的哈尔滨市为400多元，中西部一些地区还低于400元。对民办养老服务机构的建设性补贴，有的地方按床位补贴，每张床补贴低的2000—3000元、高的7000—15000元。有的地方按养老机构规模补贴，低的补贴3—4万元，高的补贴5—6万元。对于民办养老服务机构的运营补贴，无锡市按机构规模进行补贴，每年每个机构的补贴不低于3万元。有的地区按入住人员计算，每人每月200元（黑龙江省），有的地区每人每月补贴1200—1500元（无锡市）。对于信息服务，有的地区60岁以上实行免费服务，有的地区收费服务，有的地区给予适当补贴。对于高龄老人补贴，有的地区只限于低保、低收入年满80周岁以上老人，每人每月给予100元补贴（哈尔滨市）。有的地区不限于低保、低收入80周岁以上老人，还包括其他特殊需要帮助的80周岁以上老人，每人每月补贴360元（无锡市）。有的地区高龄补贴和优惠实行普惠制，有的地区高龄补贴限于特定人群老人。由于各地很不统一，老年人享受政府购买的养老服务不是均等化，而是差别化，这不符合政府购买养老服务的均等化、公平化宗旨。为了改变这方面的差距和不公平的问题，养老服务补贴应采取如下对策：

（一）统一“三无”、“五保”老年人兜底供养的标准

可以确定将现行的基本生活标准和平均生活标准统一为当地城乡居民当年平均消费水平。先由省、自治区、直辖市内统一供养标准，再过渡到全国统一供养标准。

（二）统一政府对民办养老机构的补贴标准

既可以按民办养老机构的规模（床位）统一补贴标准，也可以按“民办养老机构设施的年折旧额+运营成本+一定利润”来进行补贴。政府的补贴额不能低于“养老机构设施的年折旧额+运行成本额”。现在相当一部分民办养老机构运营困难，就是因为政府补贴和社会捐赠低于经营成本。要解决这方面的问题，必须将对民办养老机构的政府补贴列入地方财政预算，规范列支。国家对民办养老机构的硬件建设和软件设计应标准化，在资金方面除了政府给予一定的补贴以外，还可以在贷款方面给予政府贴息，或允许通过发行债券进行社会融资。有一定规模和知名度的养老服务机构还可以通过资产证券化来融资。在养老服务收费价格方面，除了进行适度调控以外，应允许一定幅度浮动。

对于中低档具有公益性的养老服务机构的利润可控制在一般企业盈利率（10%—12%）的50%左右。对于高档盈利性养老服务机构和康乐中心等可适当放开价格，将利润控制在成本的2—3倍（相当于准公共产品的价格），收费价格超过3倍的，可开征暴利税加以控制。

（三）对居家养老补贴和高龄补贴，标准应统一

各省、自治区、直辖市应统一、规范政府购买居家养老服务的标准，以体现均等和公平。居家养老服务的政府购买补贴标准，在养老金实行省级统筹的省、自治区、直辖市范围内应基本统一。在未实行养老金省级统筹的省、市范围内，居家养老服务政府补贴的差距不宜过大，应控制在20%—30%以内。将来养老金实行全国统筹以后，省、自治区、直辖市之间居家养老补贴的差距也应控制在50%以内，与当地平均生活水平相当。

对于高龄补贴，倾向于对低保、低收入家庭年满80周岁的失能和半失能老人给予必要的政府补贴。对于属于中等收入阶层和高收入家庭80周岁以上的失能半失能老人，原则上政府不用购买服务，可以通过商业保险来解决他们的长期护理问题。

三、养老服务系统管理人员和服务人员短缺，管理水平和服务水平普遍偏低，不适应当前养老服务的要求

当前，我国养老服务业的管理人员和服务人员，多数是下岗、失业人员再就业，文化水平、管理水平和服务素质偏低，有中等专业技术职称和高级技术职称的护理师、保健师、康复师、营养师、心理咨询师等严重短缺。全国现有2亿60岁以上的老年人，如果以1个有中高级技术职称人员为100—200个老人服务，全国护理师、营养师、心理咨询师各缺200万人，康复师、保健师各缺100万人，老年文化、体育、教育等方面的服务人员至少各缺50万人左右。合计全国约缺少为老服务人员800—1000万人。要解决为老服务人员严重短缺问题，拟采取如下对策：

（一）利用教育资源，加强职业培训

利用中等技术学校（包括护理学校）、高等技术职业院校和专科院校开设为老服务的相关院系和专业，培养具有为老服务专业技能的中等专业人员和高等专业人员，以提供高素质的管理人员和服务人员。

（二）开展网络在线教育

对现有为老服务业管理人员和服务人员进行在线教育和专业培训，提高在职人员的管理素质和服务素质，通过考核，持证上岗。

（三）让失业人员转岗就业

对现在下岗、失业人员进行专职培训，使他们具有为老服务技能，实现持证转岗就业，开辟就业的新渠道，以降低社会失业率，提高社会就业率。

（四）提高服务人员工资和福利水平

要提高养老服务管理人员和服务人员的工资水平和福利待遇。现在养老服务人员的工资和福利基本上处于各地的最低工资和福利水平。养老机构负责人的工资和福利与一般企业高管的工资和福利没法相比，低得可怜。为了防止人才流失，必须提高养老服务业管理人员和服务人员的工资和福利待遇。

四、政府购买养老服务涉及多个部门，决策、执行、管理、监督等权力过于分散，降低了为老服务工作的效率

一个为老服务工作的决策在发改委、民政、财政、国土、人社、城建、工商、环保、安全、审计等十多个部门之间要转几十天，公章要盖几十个。有时中央养老服务工作的文件下达半年或一年，一些地方相关的实施方案或配套方案尚未建立。要解决这方面问题，应采取如下对策：

（一）养老服务权力归口集中管理

梳理分散在各部门的养老服务事项（权力）。同一事项（权力）尽可能归口在一个部门，切忌交叉、重叠，防止扯皮、打架、推诿，使决策、执行、监督、高效运行。

（二）成立专职机构统筹协调

成立养老服务专项改革领导小组，下设办公室，或建立养老服务中心，将分散在各个部门的权力集中到一个部门来协调，或者采用相关部门推派工作人员联合办公，统筹协调。

（三）建立大部门制的为老服务机构

江苏省无锡市的养老体系完善、养老制度健全、工作效率高，好多工作超前决策、超前试点，就是在发改委、民政局、财政局、人社局等8大部门都成立了各自的服务中心，涉及到多部门需要协调的改革、发展事项，都由服务中心来协调办理。各委局办原有的行政业务由内部机构根据职能各司其职。看似机构大了、人员增加了，结果使原有的一些需要撤并的事业单位的冗员也顺利安排了，政府的大部门制也在机构改革中形成了，政府公共服务的职能也强化了。

五、养老服务业的法制不完善，缺乏专项法律，好多政府购买养老服务的范围、项目、标准缺乏法律依据

已颁布的《老年人权益保障法》和《保险法》等法律虽有关于老年人权益保护和养老保险方面的内容，但比较粗略，不适应当前养老服务业发展的要求。政府购买养老服务的范围、内容和具体项目，以及养老服务机构管理人员和养老服务人员工资福利待遇偏低的问题需要通过完善法律加以规范：

（一）立法统一供养标准

要制定城镇“三无”老人和农村“五保”老人的《政府供养法》。将政府供养“三无”老年人和农村“五保”老年人的条件，以及生活、医疗、康复、保健、娱乐、教育和文体活动等政府购买内容、项目、标准做出法律规定。并对“三无”老人、“五保”老人的界定标准和机构服务的业绩评价，以及政府供养“三无”老人、“五保”老人的财政补贴专管账户的建立和财政预算列支及监督管理工作，都要以法律条文颁布。

（二）要制定《养老机构法》

要对公办公营、公办民营、民办公助、民办民营养老机构建设和运行制定专项法律。特别是要将社会力量办理、管理、经营的非盈利养老机构和盈利养老机构作法律界定。并对它们用地标准、用地规划和机构建设与城市建设规划相衔接工作都要作出法律安排。特别是政府对民营养老机构服务购买的范围、内容、项目、标准都应以法律条文公开，以便各地可以依法执行，可以提高政府向民营养老机构购买养老服务的透明度，以便于购买主体、服务对象、服务供应者和监督管理部门相互配合，使工作高效透明。

（三）要制定《居家养老法》

对居家养老机构的服务对象、服务内容、服务时间、服务质量、服务价格和收费标准等都要用法律条文加以规范。政府为居家养老人员提供服务内容、数量、价格和支付方式（全额补贴、差额补贴、凭证报销）都要用法律条文明确列出，以使购买服务的主体、服务的供应机构和服务的享受者清楚各自的义务和权益。

（四）要制定与专项法律相配套的法规和实施细则

除了要制定以上专项法律以外，有关部门还要制定与专项法律相配套的规章、制度和实施细则，使政府依法购买养老服务，养老机构依法供应服务，被服务对象依法享受各自的服务，使整个养老服务体系依法、依规、有序运行。

六、一些专家、学者认为政府购买养老服务不能消除我国存在的不同行业、地区、群体的养老金发放差别，要消除养老金的“不公平待遇”，必须统一全国养老金制度

（一）世界各国养老金都存在差别

据我们对世界发达国家养老金制度的分析研究，目前尚未发现哪个国家的养老金发放是全国划一、不存在差别的。就是在养老金制度改革以前的瑞典，认为是世界上发放养老金“最公平”的国家，也存在差别，只是差别比其他国家小一点而已。瑞典在20世纪30—90年代，养老金发放是按退休人员在职时工资最高15年的平均值发放，实际上由于各人最高工资水平不同，领取养老金的数额也存在差别。

（二）降低养老金水平，适当拉开差距是世界潮流

由于瑞典养老金总盘子支出大于收入，截止1996年，瑞典全国养老金缺口5000亿美元。为了减轻国家在养老金支出方面的沉重负担，瑞典不得不改革原有的养老金制度，像美国、英国、日本等国家一样，将养老金分为三大块：国民年金（面向低收入群体），关联养老金（企业年金）和职业年金（在职居民的补充养老金）。美国的养老金也分三块：联邦退休金制度（属基本养老金，用社会保障税统筹，实行普惠制），私人年金计划（属企业年金，由企业和员工按比例缴纳），个人退休金制度（个人储蓄退休金）。英国养老金分为公共部门养老金（基本养老金）、私人部门养老金（职业年金）和个人养老金计划（个人储蓄养老金）。日本分为公共年金（普惠制的基本养老金）、企业补充养老金和个人储蓄养老金。发达国家的养老金制度大同小异，改革趋势是降低养老金发放水平，适当拉大养老金差距（按贡献发放养老金）。

（三）中国养老金制度改革的方向符合世界潮流

从国际动向看我国目前存在的公务员养老金、事业单位养老金（已开始与企业养老金并轨）、企业养老金、城乡居民养老金（个人购买养老保险，集体<限农村>和政府给予一定补贴），鼓励私人购买商业养老保险。这些有差别的养老保险制度与政府补贴养老金只向低保、低收入群体倾斜的制度是符合世界改革潮流的，群体之间存在养老金差距是正常的，按贡献和人头发放养老金的做法是无可指责的。“公平”与“不公平”都是相对的。贡献大，养老金高；个人储蓄养老金缴得多，退休后养老金领得多，这是正常的。而不论贡献大小、缴款多少，一律拉平养老金发放的理论和做法是一种平均主义思想，是不可取的。那种要求将公务员养老金制度、企事业单位养老金制度和城乡居民养老金制度完全并轨，在现阶段是不可能的，也是不现实的。但需要进一步改革，要将养老金发放的差距控制在社会承受能力之内，要使公平与效率相结合。

（四）中国特色养老制度的设计

根据国际养老金制度改革的方向，养老金基本上分为普惠制的基本养老金（统一征收基本养老金税），按贡献分配的补充养老金（企业年金、职业年金），个人储蓄的商业保险。中国为了缩小无工作单位的城乡居民的养老金与退休公务员和企业事业单位员工的养老金差距，又设计了一种具有中国特色的个人购买、集体补贴（农村居民）和政府补贴（城镇居民）的商业保险养老金，即中国未来养老金制度=基本养老金+补充养老金+个人储蓄养老金+政府、集体补贴的商业保险养老金。■

政府购买基本公共服务财政政策研究 篇4

（杨秋霞 张业清）

摘要：政府购买服务是政府提供公共服务的一种新理念、新机制和新方法，与现阶段我国地方政府购买服务的实践发展相比，理论研究还相对缺乏。本文从构成要素优化的角度来探讨具有中国特色的地方政府购买服务的运行机制，显得很有必要。

关键词：购买服务；政府；社会服务组织；服务对象

政府购买服务是一种以满足人民日益增长的社会公共服务需求为目的，以公开招标、择优录取社会服务机构并根据规定的服务质量和数量来支付一定的服务费用为手段的新型的政府提供公共服务方式。政府、各类社会服务组织、服务对象是政府购买服务的三个构成要素，各个要素都能直接影响到社会公共服务质量的好坏，所以从政府购买服务构成要素的角度来进行分析就显得很有必要。

一、政府

从我国地方政府购买服务的现状来看，各地区的实践探索正处于起步和逐步推进阶段，虽然各级地方政府已日益重视这一方式在各个领域的运用与推广，但在很多方面仍然存在政府供给不足的现象。当今中国提出了构建社会主义和谐社会和推进服务型政府建设的目标，和谐社会强调的不仅是人与自然的关系，还强调了和谐社会中公共治理的和谐，它包括政府、市场、第三部门之间的有效发展，政府与公民、政府与社会的合作，社会公平以及政府的管理体现正义1。政府购买服务要求政府作出相关方面的改变。

首先，要提高认识，转变观念，认识到政府不是公共服务的唯一提供者，政府不能亲历亲为，包揽一切社会公共服务，政府同市场一样也存在着失灵。所以，政府应该把一些公共服务剥离出来，推向市场推向社会。政府与公共服务的生产者之间的关系，不应该是一种居高临下的行政管理关系，而应该是一种平等互利的契约关系。

其次，政府要明确角色定位和职能职责。在购买服务中，政府将一部分公共服务交由其他社会主体生产，政府的主要角色是购买者和监管者，其职责是制定 1 裴志军.治理范式的转换、服务型政府与和谐社会的建设[J].行政与法，2007，12：21 好的方针政策和规则，监管其他社会服务组织提供各类社会公共服务，为社会服务的提供营造一个有利的整体环境，促进购买服务的顺利实施。

再次，树立服务型政府的理念。中国公共服务型政府的建设不取决于政府提供了什么性质的服务，而取决于这些服务是否真正惠及了服务对象。同样，它也不取决于政府是否在公共服务的所有领域都是唯一的和直接的供给人，而取决于政府如何规划、组织和引导公共服务的供给，且在多样性、灵活性以及数量、质量和机会上都能够使服务对象得到相当水准的满足2。政府购买服务作为公共服务市场化和社会化的实践手段，必须建立在服务型政府理念的基础上。

最后，积极培育和发展社会服务组织，以充分发挥其参与提供公共服务的作用。我国地方政府应鼓励和支持社会服务组织的发展，对它们进行资金上的援助和政策上的优待，为社会服务组织的成长和发展营造良好的环境。加强人才队伍的建设，培养专业化社会服务工作队伍，鼓励人才去社会服务组织中就业，加快推进社会服务组织向专业化、规范化的方向发展。

二、各类社会服务组织

在市场经济条件下，其他各类社会服务机构要与政府建立伙伴关系，进行公共服务合作，这就要具备成熟的自我运作能力和竞争实力。目前社会服务机构与政府购买服务的要求相比，还存在着诸多不足，其自身也应做好以下几个方面：

首先，社会服务组织应该积极完善自我管理，不仅要加强日常事务管理，减少对政府的行政依赖以外，还要加强资金筹措，开辟融资渠道以降低在财务上对政府的依赖，提高筹资能力和提供优质服务的能力，大力推进政府购买服务。

其次，由于社会服务组织在组织建设和资金来源方面都或多或少受制于政府，所以各类社会服务机构应注重保持自身独立性，避免受到过多行政干预，成为政府的代言人。另外，绝大部分社会服务组织的领导就是从政府部门中精简出来流向了各类社会服务组织，虽然这从客观上加强了政府与社会服务组织的联系与沟通，但同时也会不可避免地带来了政府的官僚传统。因此，社会服务组织要避免这种官僚现象的移植，避免政府分流人员给社会服务组织带来的官僚作风，既保持自己的相对独立性，又要与政府部门形成良好的合作关系。

再次，引入职业管理办法，加大专业化社会服务人才队伍的培养力度，加强 2 李和中.公共服务社会化中的政府责任[J].中国动物保健，2007，9：51 人才队伍建设。社会服务组织在优秀人才的竞争中劣势地位相当明显，其成员往往整体文化素质不高，领导能力不强，专业水平不足。因此，社会服务组织应扩大宣传面，完善用人机制，优化考核激励机制，积极引入高技术人才。通过激励机制，在采用物质激励与精神激励相结合办法的同时，为员工提供培训与职业生涯规划，从而吸引更多高素质人才的加入，并且留住优秀人才。

最后，加强社会服务组织内部的制度建设，建立完善的自我评估和监督反馈机制，建立健全自律机制，加强自身的诚信建设，不断完善社会监督机制，认真对待一切来自外部的反映意见，包括新闻媒体监督，这样才能保证社会服务组织朝着良性的方向发展。

三、服务对象

实行政府购买服务，首先应界定服务对象，确定哪些公共服务适宜购买。理论上来说，凡是政府没有能力、精力管理好的公共服务项目，只要不是非得要政府管理的，都应从繁杂的公共职能中剥离出来，通过政府购买的方式，市场化的运作，交由社会服务机构去完成。在实践中，要根据公共服务的性质来进行界定。对于关系国计民生的核心公共物品，如国家安全、外交、环境等只能由政府提供，这是由公共物品的公共性、公益性、非营利性和政府权威制度优势所决定的。而我国社会主义性质更加决定了购买服务的范围比西方国家要窄，也只适合于道路清理、后勤管理、社区维护、养老服务、公共卫生等边缘性服务领域。因而，在政府购买服务的对象界定上要顾及公共服务的性质和各国具体国情的差异，究竟服务范围有多大，尚有一个与中国国情相结合的探索过程。

为了保证购买服务决策的正确性，政府在确定某一服务为购买服务的可能对象后，要对该项服务的可购买性进行研究。从政治层面来看，购买服务需要强有力的政治支持，萨瓦斯在阐述公共服务合同承包所必须满足的条件中最先提到的就是领导者掌握新观念，倡议行动并提供激励。从经济层面来看，对公共服务作经济可行性分析是购买服务可行性分析中最重要最有意义的分析，它需要分别核算政府自身提供公共服务所耗费的成本以及政府进行购买服务所需要的成本，这两项成本的对比分析成为购买服务是否可行的直接依据。从技术层面来，购买服务涉及成本核算、合同招标、合同制定、成效评估等多项环节，每个环节都需要大量专业人才的参与，这就对政府在监管能力及评估水平等各方面提出了更高的要求，政府除了可以利用机构内部的现有人才资源之外，还可以聘请专家和技术人员参与购买服务的实施。

政府购买服务的构成要素，即政府、各类社会服务组织和服务对象，并不是独立存在的个体，三者都要在优化的基础上互相配合、互相协调，形成一个互动互补的中国特色政府购买服务的构成要素优化体系，为达到满足社会多元化服务需求的目标发挥出更大的作用。参考文献：

案例分析：政府购买公共服务 篇5

政府购买公共服务，广州市政府目前在20个街道办进行购买社会服务试点，政府购买服务的领域非常广泛，包括社会福利与救助、矛盾调处、权益维护、心理辅导、行为矫治、社区矫正、劳动就业、医疗卫生、青少年教育、残障康复、婚姻家庭等领域。

第一家进社区的社工机构是广州阳光社会事务中心，设在越秀区建设街。它是广东工业大学社会工作系的5个教师发起成立的，理事成员全都是老师，理事长朱静君是系主任、副教授。

2009年年初，建设街在区委、区政府的支持下，在市、区民政部门的指导下，大胆创新，以居民自治为切入点，向广州市阳光社会工作事务中心购买服务，建立了“建设街阳光社会工作站”，率先引入专业社会工作人才，开展专业的社会服务。建设街阳光社会工作站成立后，在街党工委、办事处的指导下，接收、发展了多名社工党员，并于2010年6月正式成立了“建设街阳光社会工作站党支部”，深入开展了“自律诚信比贡献，服务社会当先锋”行动。阳光社工站党组织和党员以低保低收入家庭、边缘困难家庭、失业人员、残疾人员和独居老人为重点服务对象，以促进社区和谐与发展为服务目标，通过采取“四种方式”，推进“四个培育”，实现“三个转变”，并取得了可喜成效：社情民意表达渠道畅通了，社区的服务品质提升了，居民的社区归属感增强了，自治意识和能力也提高了。

2009年阳光社会事务中心刚成立时，越秀区政府尝试性付给它28万元，用于购买建设街的社区自治服务。随后两年，中心获得了市、区两级财政超过500万元购买项目，专业社工由5人发展到40多人。2009年在30多个社工机构评估中获得第一名。

广州市民政局一位处长说，在购买服务之前，政府社会服务的具体事务，基本上都是交给社区居委会做，如果不将这些社会服务“外包”出去，居委会实际上是做不好的。一是居委会承担着社会治安、社会救助、就业再就业、计生等130多项管理和服务工作，居委会工作人员根本无暇开展有效服务；二是社区的专职社工缺乏专业的处理问题的手段和能力，有“专职”，而无“专业”；三是居委会被群众认为是“衙门”，专职社工被认为是政府工作人员，他们的工作无论好坏都经常受指责。而社工都是社会问题处理专家，同样的问题，他们的处理手法截然不同。

日前，湖南省邵东县综治办与邵东县保安服务有限责任公司签订了《夜间治安巡逻协议书》，将县城城区夜间治安防控承包给了保安公司。这在当地引起争议，并引发了关于把治安外包是否妥当的讨论。

如今，公共服务购买模式已是大势所趋，政府也由公共服务的直接提供者向公共资源协调者的角色转变。而摆在这个协调者面前的第一个问题是：“究竟什么样的公共服务可以购买，什么样的不能？”

从理论上说，公共服务市场主体比公共部门具有更强的成本意识、更严格的管理和更灵活的反应能力，也就更能够促进竞争、提高服务质量并降低成本。

但现实中，情况却并非如此。最重要的因素之一，就是公共服务市场发育困难，市场主体没有完全形成。

这个市场主体可以是非营利组织、营利组织、事业单位等。在一些公共服务购买比较成熟的国家，主要是非营利组织，因为其宗旨更适合从事公共服务的生产。而在我国却多是企业，并且为数不多。

例如人口超过1400万的广州，公共服务购买洽谈会仅有34家社工服务机构出席。而人口不过700万的香港，却有超过1万家民间组织，承担了大量社会管理和服务的功能。

中山大学政务学院教授倪星曾向记者表示，一些政府官员常向他抱怨，没有合适的、值得信赖的社会中介组织参与公共服务购买。政府的选择非常有限，竞争难以充分开展，服务的数量和质量就难以保障。

阻力：与既有利益格局的冲突

一般来说，经济越发达，公共服务需求的多样化和精细化要求就越高，公共服务购买的需求就越强烈。从全国来看，市场化程度较高的广东在政府购买公共服务方面可谓走在前列。但和一些发达国家和地区相比，还存在不小的差距，仍然处于起步阶段。

以深圳市罗湖区为例，目前全区政府购买公共服务的金额占预算支出的比重仅为10.4%，规模还不大，覆盖面也不广。

造成这种现象除了上述提到的原因之外，还有一个与其他一切改革一样不可忽略的因素，就是与既有利益格局的冲突。

公共服务购买时遭遇利益冲突是一种常态。因为我国大部分公共服务曾由政府部门或者事业单位垄断提供，制度的变革必然引起既得利益者受损或者不安。

西乡街道向物业公司购买服务，委托它们代行城市管理之后，公众和原有的管理服务机构居委会接触的几率大大减少。“现在来居委会办事的人少了许多。”居委会工作人员率先感受到了这种“冷落”。这不仅仅是感情上的难以适应，在现有体制下，事权的减少更意味着可支配资源和权力的减少。

深圳的情况并非个别。在江西省乐安、兴国、宁都三县实施的非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目，也曾因为分流了三县原有政府扶贫部门掌握的扶贫资金而受到三县扶贫办的抵制。

政府购买基本公共服务财政政策研究 篇6

2013年12月02日 09:39 来源：人民论坛 作者：许光建 吴 茵 字号

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政府购买公共服务在不同的国家进展很不一致。有的国家或地区政府比较积极地推进公共服务提供的多元化，而有的国家或地区则持比较谨慎的态度，民营供应商在公共服务提供中所起的作用依然十分有限。对一些发达国家或地区在这方面的做法进行系统总结和比较，对于我国公共服务供给主体多元化进程的顺利推进具有重要的借鉴意义。

在社会主义市场经济条件下，为全体城乡人民提供公共服务是政府的基本职能之一。党的十八大报告把“基本公共服务均等化总体实现”列为2020年实现全面建成小康社会宏伟目标的重要内容。对于如何提供公共服务，即以什么方式提供基本公共服务和非基本公共服务，“十二五”规划纲要也提出了基本原则，就是“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。推进非基本公共服务市场化改革，放宽市场准入，鼓励社会资本以多种方式参与，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求”。党的十八大报告强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。2013年以来，新一届国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，明确要求在公共服务领域更多引入社会力量，加大政府购买服务力度。最近国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对政府向社会力量购买服务提出了具体的指导意见。这一指导意见一方面反映了中央对最近几年一些地方政府实施的政府购买服务的探索和尝试的充分肯定，也为今后进一步规范政府购买公共服务实践指明了方向。

从世界范围来看，政府购买公共服务的兴起是从20世纪80年代初从英美等发达国家开始的，至今不过三十多年的历史，并且在不同的国家进展很不一致，有的国家或地区政府比较积极地推进公共服务提供的多元化，而有的国家或地区则持比较谨慎的态度，民营供应商在公共服务提供中所起的作用依然十分有限。对一些发达国家或地区在这方面的做法进行系统总结和比较，对于我国公共服务供给主体多元化进程的顺利推进具有重要的借鉴意义。

其他国家政府购买公共服务的实践

在我国，“政府购买公共服务”(government purchases of public services)是党和政府文件中和学术界的一般用语。而在美国等发达国家，更多的是使用政府或公共服务民营化或政府服务外包、合同外包(privatization of government services, outsourcing of government functions, contracting of government services)等概念。含义都是基本相同的，就是把原来由某政府机构直接向社会公众提供的一部分公共服务项目，转变为通过社会公开招标、政府直接拨款等方式和程序，交给有资质的社会组织、企业、机构等供应商(vendors)承担公共服务的提供，同时政府从公共预算中根据民营供应商提供公共服务的数量和质量支付费用。

公共服务是由政府自身提供，还是政府向企业购买，或者由社会组织提供，除了与公共服务自身的属性有关之外，还受一国的文化及历史传统的影响。根据国内学术界近年来对部分发达国家或地区公共服务模式的研究，我们可以把公共服务的提供划分为三种类型：第一类以美国、英国等国为代表，其公共服务倾向于向私人部门购买;第二类以德国、意大利等欧洲国家为代表，非营利组织在其公共服务的提供中具有更加重要的地位;第三类以日本、新加坡等亚洲国家为代表，强调政府在公共服务提供中的主体地位。

公共服务提供的第一种类型更加强调私人部门的作用，以美国和英国为典型代表，而二者的背景和路径也不尽相同。以英国为例，第二次世界大战之后，英国实施大规模国有化运动和福利制度，建立了由政府提供“从摇篮到坟墓”全面的公共服务的“福利国家”。住房、交通、教育、医疗、失业救助等关系国计民生领域的公共服务大部分由政府低价提供，能源、电力、邮政、铁路等垄断性行业也基本由政府控制。之后，随着社会福利开支日益扩大，政府的财政收入与财政支出之间的差距开始扩大，财政赤字逐步增长，英国政府和公众开始意识到庞大的公共服务开支难以为继的财政风险。同时，由政府包办提供公共服务的弊端逐渐显露出来，官僚作风、运行效率低下，一度成为“英国病”的重要内容。正是在这种大背景下，在20世纪70年代末撒切尔夫人领导下的保守党政府在英国进行了包括公共服务提供机制的改革在内的一系列私有化改革，主要内容就是私营部门进入并主导了过去一个时期由政府提供公共物品的领域。在供气、供水、供电等领域引入私营企业。在地方政府层面施行“雷纳评审”和“下一步行动计划”，促进地方公共服务提供的市场化。总的来看，英国公用事业私营化的实践，一方面缓解了公共财政能力不足，帮助公共部门提供了更多的公共物品，另一方面由私人部门提供公共物品鼓励了私人部门竞争，提高了公共物品的供给效率。

继撒切尔夫人改革之后，布莱尔在担任首相期间提出了“第三条道路”理论，继续推进改革。该理论要求区分政府与市场分别适合提供哪些领域的公共服务，又有哪些领域适合公私部门合作。在“第三条道路”理论的推动下，英国进行了公共部门与私人部门合作提供公共服务的尝试。在公用事业领域引入竞争，政府对于公共服务的提供是自上而下地管理，使用者对于公共服务的感受是自下而上地反馈，公共部门、私人部门与公共服务的使用者做到了利益共享、风险共担，在许多公用事业领域都取得了积极成效，其影响力很快向其他国家扩展，也引发了发展中国家的学习浪潮。

与英国公共物品提供机制改革的路径不同，美国在二次世界大战之后并没有出现大规模的国有化过程，却存在着政府部门对公共服务过度干预的情况。20世纪80年代里根政府时期更多地实行发挥市场机制作用的“供给学派”经济政策，掀起了以放松管制为主要内容的经济改革运动，市场机制更多地被运用于美国的公用事业运营中。在克林顿政府时期，联邦政府对100多个机场的空管和一些军事基地功能的运营引入了市场竞争机制。而州和地方政府实施公共服务市场化提供的改革措施就更多了。例如，佛罗里达州政府在1999至2007年期间，实施了130多次私营化和竞争性外包，节约了5亿多美元。应当强调的是，美国的公用事业私营化或者市场化模式与英国等其他西方国家的不同之处在于更多地采取了公共服务或政府服务合同外包的形式。通过服务外包，私营企业和一些社会组织可以提供多种公共服务，包括公园管理、卫生保健、学前教育、社会住房、老年人照顾、社区司法矫正服务等。少数地方政府甚至将一些一直由政府提供的公共物品合同外包给了私人企业，比如监狱外包管理。

与英美注重引入市场机制和竞争，试图建立公共部门与私人部门合作提供公共服务的模式不同，以德国为代表的公共服务的第二种类型对于公共服务市场化、在公用事业领域引入竞争更为谨慎，并未出现过和英美类似的大规模私营化、市场化浪潮。与英、美倾向私人企业提供公共服务不同，受政治和文化的影响，慈善组织在德国公用事业中发挥了更多的作用。

德国在公用事业引入市场机制上态度较为谨慎，为了减少财政压力，其地方政府希望借助市场的力量，把可竞争、可计量的事业型公共物品领域外包给了企业，社会性服务外包给了公益性团体。尽管德国政府鼓励私营部门进入曾经由政府主导的公共服务领域，主要采取政府业务合同出租和竞争性招标的方式来引进私营部门，提高公共服务的提供效率。但是，德国采取了成本—收益分析、招标管理、全面质量管理等管理方法措施，有效防止了私营部门在公用事业领域垄断的可能，保障了德国公私合作在公用事业的成功发展。目前，德国政府向私人企业购买的公共服务主要包括违章车辆拖吊、垃圾处理等简单服务。德国公共服务的另一个特点是公民参与，公民不但有对公共服务的直接表决权，还可以在公共服务项目实施的不同时间参与项目，同时德国鼓励弱势群体成为志愿者，参与公共服务的提供。与德国公用事业市场化路径相类似的国家还有意大利、匈牙利等国。

第三种类型的公共服务提供主要强调了政府的作用，以日本、新加坡等亚洲国家为代表，各国具体情况又不尽相同。总的来看，尽管20世纪90年代以来日本政府不断推进已放松管制为主要特征的公共服务领域的改革，但是由于本国的官僚集团和利益集团对公用事业民营化的不同形式的反对，公共服务提供主体依然是政府。

政府购买涉税公共服务对策研究 篇7

一、政府购买涉税公共服务现状分析

政府购买涉税公共服务是指将原来由政府财税部门直接提供的社会公共服务事项, 交给有资质的社会组织或市场机构来完成, 并根据社会组织或市场机构提供服务的数量和质量, 按照一定的标准进行评估后支付服务费用, 是一种新型的政府提供公共服务方式。随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全, 政府购买涉税公共服务将成为政府税收治理的重要方式。

近年来, 各地税务主管机关对购买涉税公共服务进行了探索和实践。上海社保局对社保工资专项审计的政府采购项目是首单政府采购涉税中介服务, 重庆市地方税务局积极开展了购买土地增值税清算专项审核服务。北京市丰台区国税局向国嘉亚太 (北京) 税务师事务所购买涉税服务, 利用该所提供的评估服务结果发现企业少缴的税款过亿元;四川省成都市武侯区国税局与税务师事务所合作, 提供免费企业所得税汇算清缴鉴证服务, 并依据鉴证结果, 查补违法企业税款及滞纳金1 300多万元;海南省琼海地税局面向税务师事务所购买涉税公共服务, 委托其对符合清算条件的房地产项目开展土地增值税清算工作, 取得良好效果;安徽省地方税务局下发了《安徽省地方税务局关于推进政府向社会力量购买服务工作的实施意见》, 对该省各级地税机关购买涉税服务工作, 提出了明确的工作目标、任务和要求, 并在省地税局机关率先试行。

政府购买涉税公共服务, 有利于解决纳税人不断增多, 而有效征管力量不足的矛盾, 有利于提高税务执法水平, 降低税务机关的执法风险, 有利于提高纳税人税法遵从度, 降低纳税人遵从成本, 有利于提高征管效能, 降低税务机关征税成本。开展政府购买涉税公共服务, 对政府、纳税人和税务中介机构三方都具有重大意义。

二、政府购买涉税公共服务存在不足和问题

(一) 涉税公共服务的内容及形式不够完善

科研界、涉税社会组织和各级政府主管机关, 对涉税公共服务采购的具体内容存在不同看法, 各级税务主管机关的采购服务内容、形式、做法也不相同, 对某些涉税公共服务的提供主体还有着不同的争议。各级税务主管机关购买涉税公共服务的购买主体、供给主体、中介方和消费者之间, 没有一整套完备的法律体系加以规范, 对购买范围、操作规程、规范标准、竞争办法、招投标办法、公平参与、绩效评价等还缺乏进一步的约定。现行《政府采购法》规范的政府采购行为, 仅限于政府购买自身运行需要的物品和服务, 不包括政府购买公共服务。现行的《征管法》、《预算法》、《招投标法》、《价格法》等基本没有或者较少涉及对政府购买涉税公共服务项目的法律规定。

(二) 对涉税公共服务的认识还不够深入

从目前的现状看, 各级税务主管机关购买的涉税公共服务, 主要集中于土地增值税清算鉴证和企业所得税汇算清缴鉴证、税款清算鉴证、风险管理、涉税资料审核、税源分析、调查、纳税服务评价等方面, 而对税务审计、纳税服务、大企业税务风险管理、特别纳税调整、涉税法律风险咨询、涉税会计调整、重大税收政策社会咨询评估等方面未有涉及, 这些业务都将在未来的税收现代化中发挥巨大作用。

(三) 对涉税公共服务的采购有限, 规制不明确

全国服务类采购占政府采购总规模不到10%, 具体到涉税公共服务类就更低了, 同时, 采购涉税公共服务的省级行政区更未过半, 覆盖率较低。同时, 对涉税公共服务的采购规制有待明确。在涉税公共服务的采购工作中, 普遍缺乏详细具体的文件规定, 需要进一步明确采购范围和服务方式等。要根据涉税公共服务项目本身的特点, 明确有关工作原则和依法规范有效的采购方式;需明确设置涉税公共服务提供主体的资格条件、资质能力和准入门槛, 科学制定具体的、规范的评审标准和方法;在采购合同执行中, 要注意针对涉税公共服务项目合同履约周期长、金额不固定、考核验收要求高等特点, 明确防范合同风险的举措;对政府购买涉税公共服务绩效管理和评价还没有建立起来, 第三方合同履约验收评价、服务提供质量监督等措施还没有明确。所有这些问题的解决, 都离不开科学的标准和完善的制度体系。

(四) 涉税公共服务的预算管理体系还不健全

在没有构建或者完善相关的涉税公共服务采购绩效预算时, 政府购买涉税公共服务的效果无法准确衡量, 那么购买涉税公共服务项目预算的约束力就形同虚设。提供涉税公共服务的提供主体还需培育和发展。一方面, 政府购买涉税服务的提供主体整体发展水平还不高, 规模还不大, 承接服务和筹集社会资源的能力还不强;另一方面, 还没有形成成熟的涉税公共服务提供商体系。会计师事务所、律师事务所、税务师事务所、咨询机构等行业发展相对较慢, 在进行政府采购时, 还没有众多成熟的、有能力承接涉税公共服务项目, 并且能保证服务质量的提供商参与竞争。

三、健全完善政府购买涉税公共服务的对策建议

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出:“推广政府购买服务, 凡属事务性管理服务, 原则上都要引入竞争机制, 通过合同、委托等方式向社会购买”。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对政府购买服务工作进行了专门部署。国家税务总局于近期下发了《国家税务总局转发<财政部民政部工商总局关于印发政府购买服务管理办法 (暂行) 的通知>的通知》, 对税务部门购买涉税公共服务工作进行了规范。

(一) 完善政府购买涉税公共服务的法律规范

根据涉税公共服务项目本身的特殊性, 完善与之相适应的法律法规体系。修订《中华人民共和国税收征管法》及其实施细则, 对相关的法律条文进行调整, 增加政府采购涉税公共服务的范围、形式、内容和标准。完善《政府采购法》, 明确管理机构和规程。要在政府采购条例中补充规定政府购买涉税公共服务的原则和方法、资质认定、购买方式、监督管理、绩效考评等内容。修订《预算法》相关条款, 将政府购买涉税公共服务内容纳入预算管理范畴, 明确监管部门职责, 通过修改相应法律让政府购买涉税公共服务, 获得充分的法律依据。

(二) 提高政府购买涉税公共服务的思想认识

推广政府购买涉税公共服务是政府提高税务治理能力的实践, 是公共服务提供方式的转变, 实质是 “花钱问效果”的具体体现, 其更重视通过市场的作用实现政府对公共资源的科学配置, 有利于节约财政资金, 提高服务能力。树立政府购买涉税公共服务意识, 可以从根本上提高公共服务资源配置效率, 大大降低治税行政成本, 提升纳税人的税法遵从度, 有利于实现税收治理现代化。

(三) 夯实政府购买涉税公共服务的制度基础

明确涉税公共服务的采购范围, 形成政府购买涉税公共服务目录, 明确哪些可以买、哪些不能买。依据社会经济形势的发展变化和税收征管实际的需要, 不断完善修正目录。围绕政府购买涉税公共服务过程中, 项目评审、组织采购、资质审查、服务合同签订、服务项目监控、服务绩效评估、项目后评价和经费兑付等重点环节, 细化政府采购操作流程, 使购买主体真正有章可循。要科学设立涉税公共服务项目, 明确专业评估机构、公示和公告媒体和服务项目评价机构。同时, 广开言路, 认真听取各涉税社会组织、中介机构和纳税人对购买项目的论证、评估意见和有关的利益诉求。加强监督管控, 进一步健全服务购买的内控机制, 确保实现购买服务过程的公开、透明。

(四) 建立科学规范的政府购买涉税公共服务预算体系

加强政府财政支出中购买服务支出的预算管理, 按服务类别划分购买服务需求分别进行汇总, 分门别类选择适宜的政府购买方式, 依实际需要科学编制购买服务的长期规划。依据规划科学编制政府购买服务的支出预算。对纳入政府购买范围的服务项目要进行科学的论证。服务项目立项后, 财政主管部门应负责做好涉税公共服务项目成本的核算工作, 合理确定服务项目的补助标准, 针对购买涉税公共服务的特殊性和复杂性, 建立科学有效的绩效评估机制。研究制定分类、分档的政府购买涉税公共服务绩效考评指标体系, 使其真正将政府购买服务支出预算过渡到以结果为导向的绩效预算管理。严格财政资金支付标准, 引入绩效审核, 科学测算不同涉税服务项目所需的财政投入比例、规模和水平, 以保证资金投入公平、优化。健全政府购买涉税公共服务有效监管和风险防范机制, 建立透明的购买流程, 能公开的环节和信息要按规定全部公开, 自觉接受社会监督。完善购买服务项目的监控机制, 建立事前论证、事中监控、事后评估的专业化的、多层次的监督评估体系, 健全相关内控机制, 切实提高税务主管部门的公共责任意识, 建立相应的行政问责机制, 强化责任追究力度, 从而杜绝购买服务过程中的违法违纪行为。

(五) 加大涉税公共服务提供商培育扶持力度

加快推进政府部门或事业单位与相关涉税中介机构的脱钩工作, 涉税中介机构要树立市场意识, 积极参与市场竞争, 提高自身业务水平, 用业绩和能力承揽业务。各级政府要充分尊重市场的力量, 不干预相关市场的公平有序竞争, 营造规范有序的市场氛围, 进一步梳理审批服务事项运作流程, 简化服务程序, 压缩办理时限, 积极搭建集中服务平台, 提供“一站式”服务。同时, 全面取消影响涉税公共服务提供商发展的不利限制, 除国家明令禁止的行业以外, 允许各类投资主体进入涉税公共服务领域, 不得擅自设置或借备案管理变相设置区域性、行业性的服务执业限制, 充分鼓励市场竞争。积极引进目前国内发展紧缺的、实力较强、信誉良好、业务能力层次高的国外知名涉税中介机构来我国发展或设立分支机构, 鼓励现有涉税公共服务提供商做大做强, 向规模化、综合化方向发展。各地方政府可设立专项鼓励发展基金, 制订科学的扶持发展专项计划, 鼓励有条件的涉税中介机构开展连锁经营和网络化经营, 引导通过市场的力量实现行业内或跨行业、跨区域、跨所有制的兼并重组, 鼓励强强联合、强弱联合, 进一步提高服务质量和竞争力。

参考文献

[1]王浦劬.政府向社会组织购买公共服务研究:中国和全球经验分析.[M]北京大学出版社, 2010.

[2]伊强.关于政府购买社会组织服务问题的思考[J].中共郑州市委党校学报, 2011.

政府购买基本公共服务财政政策研究 篇8

问：什么是政府向社会力量购买服务？

答：政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。政府向社会力量购买服务是政府承担公共服务的新模式，是现代国家行政管理理念和模式的创新，是我国建设服务型政府的必然要求。

问：《指导意见》出台的背景是什么？

答：改革开放以来，我国公共服务体系和制度建设不断推进，初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务供给模式。同时，与人民群众日益增长的公共服务需求相比，仍需要政府进一步强化公共服务职能，创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式、多元化的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。

近年来，一些地方立足实际，积极探索政府向社会力量购买服务，取得了良好效果，积累了宝贵经验。但从总体上看仍处于探索阶段，迫切需要出台全国性政策，指导和推动各地开展政府向社会力量购买服务工作。

新一届国务院对进一步转变政府职能、改善公共服务作出重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大购买服务的力度。创新公共服务供给方式，开展政府向社会力量购买服务，进一步提供更多更好的服务，是惠及人民群众、深化社会领域改革的重大措施，是加快服务业发展、扩大服务业开放、引导有效需求的关键之举，是推动政府职能转变、推进政事、政社分开的必然要求。出台《指导意见》，对于深化社会领域改革、推动政府职能转变、整理利用社会资源、激发经济社会活力、增加公共服务供给、提高公共服务水平和效率具有重要意义。

问：请问《指导意见》的基本定位是什么？

答：鉴于当前政府向社会力量购买服务工作尚处于探索阶段，进展程度不一，做法也不尽相同，在全国层面制定具体制度的时机还不成熟。比较符合实际的做法是，先研究出台指导性意见，鼓励、支持和指导地方推进工作，根据进展情况再总结经验、完善办法，逐步建立健全相关制度。因此，《指导意见》的基本定位是做好顶层设计，相关政策设计注重原则性、方向性、统筹性和指导性。既鼓励支持开展政府向社会力量购买服务的主动性、积极性，又明确一些基本原则要求，确保规范操作、稳妥推进。

问：如何理解《指导意见》中关于“购买主体”和“承接主体”的界定？

答：关于购买主体。《指导意见》将购买主体界定为“各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位”，同时提出，“纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可根据实际需要，通过购买服务方式提供公共服务”。主要有以下方面考虑：一是目前存在一些具有行政管理职能的事业单位，如环境保护督查监管机构、海洋维权巡航执法机构等，这类事业单位的改革方向是转为行政机关，将其纳入购买主体，有利于政府向社会力量购买服务工作与事业单位分类改革工作相衔接；二是从事公益服务的事业单位，如公立医院、公立学校等，是政府设立的提供特定公共服务的主体，其中涉及的购买服务问题宜结合事业单位分类改革进展情况逐步研究推进；三是群团组织主要是指妇联、工会、团委等，这些单位一直纳入行政编制并按照公务员管理，经费也由国家财政负担，虽然不属于行政机关，但其工作职责和提供的服务也可以采取向社会力量购买服务的方式。

关于承接主体。《指导意见》界定的承接主体为“依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量”。需要说明的是，承接主体必备的基本条件是独立的法人，能够承担民事责任。承接主体的具体资质条件，地方可根据实际情况，由购买主体会同财政部门根据购买服务项目的性质和质量要求确定。

问：请问《指导意见》中关于“购买内容”的范围如何确定？

答：《指导意见》提出的购买内容包括基本公共服务和非基本公共服务。由于我国仍处于经济体制改革不断深化和社会发展转型时期，政府提供服务的内容和社会力量承接服务的能力也在不断调整变化之中；同时，我国区域间发展很不平衡，各地需求及社会力量承接服务的能力不尽相同，明确全国统一的购买服务项目范围不切实际。因此，《指导意见》没有列举购买服务的具体范围，而是作了原则性的规定，即为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。这样既有利于各地根据实际情况，合理划分服务类别、制定购买范围目录，又能为将来购买范围的动态调整留有余地。此外，为了防止向社会力量购买有些明显不属于政府职能范围、或只能由政府直接提供的服务项目，《指导意见》对购买内容明确提出了禁止性要求。

问：对于贯彻落实好《指导意见》有哪些考虑？

答：下一步财政部门将会同有关部门按照国务院要求重点做好以下工作：

一是做好组织实施工作。梳理汇编相关政策文件，开展政策培训，指导地方规范操作。根据《指导意见》选择部分中央部门开展试点，在总结经验的基础上研究制定中央部门向社会力量购买服务的具体办法。密切跟踪地方工作进展情况，及时给予政策指导。适时开展监督检查，及时研究解决实施过程中出现的问题，完善相关政策措施。加强宣传引导并做好政策解读，营造良好的舆论环境。

二是研究完善政府购买服务的相关财政与财务管理办法。研究细化和完善政府采购有关规定，拟定将政府购买服务纳入政府采购的具体条件、程序和监督管理办法。研究政府购买服务与部门预算管理的相关政策、制度衔接问题，确保政府购买服务资金的制度化安排和规范化运行。研究完善支持政府购买服务的税收优惠政策。

三是做好与事业单位分类改革的衔接。研究向公益类事业单位购买服务的具体办法，实现由“养人”向“养事”转变。