消除贫困、实现共同富裕, 是党和政府的一贯的奋斗目标。改革开放以来, 我国大力推进扶贫开发, 扶贫事业取得了巨大成就。农村贫困人口大幅减少, 农村居民生存和温饱问题基本解决, 探索出一条中国特色扶贫开发道路。在取得成绩的同时扶贫开发工作目前面临的新情况、新问题依然不容乐观:由于国家贫困标准线的提升, 我国目前贫困人口仍有大约1.28亿人。相对贫困问题凸显, 返贫现象时有发生, 贫困地区特别是集中连片特殊困难地区 (以下简称连片特困地区) 发展相对滞后, 扶贫开发任务仍十分艰巨。同时, 经过改革开放30多年的经济平稳较快发展, 我国综合国力明显增强, 社会保障体系逐步健全, 为扶贫开发创造了有利环境和条件。我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。所以, 以加强基本公共服务促进扶贫开发成为新一轮扶贫开发工作的新举措, 同时也成为贫困地区基本公共服务的核心目标。根据《中国农村扶贫开发纲要 (2011-2020年) 》的精神, “贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平, 扭转发展差距扩大趋势”。
基本公共服务是一个国家、一个地区经济、社会发展的助推器, 是反贫困的环境营造。贫困不仅仅是生活现状, 还包括未来的发展能力。发展能力包括由家庭和国家对人力资本再生产的投资, 所以以基本公共服务作为扶贫开发的重要内容是对贫困人群人力资本再生产的投资。政府通过基本卫生、社会保障、文化、教育为贫困人群的健康、发展、精神自足提供必要保障。在扶贫实践中出现的“等靠要”现象实际上反映的是人力资本再生产中政府投入不足而形成的贫困文化。目前的贫困地区主要集中于“三老”地区, 生存条件恶劣是这些地区的共同特征, 而且贫困人群呈现老龄化、失能化。所以, 目前的贫困具有复杂性、多重性, 单靠传统的扶贫开发已不能适应新的贫困的现状, 而且国家财政已有实力把公共服务扩大到农村。因此社会保障、公共卫生文化教育、公共基础建设、产业扶持等共同构成扶贫开发的新格局。
进入2000年特别是“十一五”以来, 内蒙古经济的高速发展为扶贫开发创造了良好条件。在自治区党委和政府的高度重视下, 覆盖城乡的基本公共服务体系初步建成, 贫困旗县农牧民从中受益。然而已取得的成效和基本公共服务的历史欠账相比还有很大弥补空间。作为民族地区和草原生态环境脆弱地区, 在内蒙古以基本公共服务供给促进扶贫开发具有地区独特性。
加快转变政府职能、建立服务型政府, 集中表现在保障和改善民生的基本公共服务上。基本公共服务在贫困农村提供的数量与质量考验城乡统筹发展的实现程度。面对生存条件恶劣、人口素质低、基本公共服务几乎空白的贫困农村现实, 基本公共服务必须在扶贫开发中探索与城市不同的新思路、新方法。察右前旗结合本地情况在扶贫开发中深化完善基本公共服务。
察右前旗历届政府一贯重视扶贫开发工作, 坚持把扶贫开发作为落实科学发展观、关注民生、构建和谐社会的一项重要任务, 纳入全旗国民经济和社会发展整体计划。为此, 察右前旗构建了“三级负责、政府统筹、社会参与”的基本公共服务扶贫开发格局, 旗委、旗政府“一把手”亲自负责, 主管领导全面协调, 职能部门具体执行, 乡镇、社区具体落实, 企业、社会参与的格局。这一组织格局把以前不成体系、没有协作的扶贫模式整合为以基本公共服务为核心的大扶贫开发格局。
在此基层上, 形成了多维的基本公共服务扶贫开发机制:第一, 集中统筹、政策倾斜机制。严格按照中央关于突出抓好连片贫困地区与贫困村的发展的要求, 把重点贫困村作为主战场、集中力量、统筹安排, 在政策倾斜、项目安排、资金投入等给予支持。第二, 多渠道资金、项目整合机制。坚持“项目向扶贫攻坚集中、资金跟着项目走”的原则, 按照“渠道不乱、用途不变、各负其责”的做法, 把区、市两级拨付的扶贫资金与旗财政安排以及农牧业、交通、水利、民政等各公共服务职能部门投入的资金和各类项目进行整合捆绑, 与此同时, 农村金融加大对扶贫项目和农牧民发展生产的信贷支持力度。第三, 公开、公平、公正的资金使用与监管机制。严格资金分配程序与资金安排投向, 保证90%以上的财政扶贫资金入村到户, 60%用于整村推进计划。资金使用坚持财政报账制和公示制。同时, 纪检、监察和审计部门把扶贫资金使用作为专项治理和审计的重点。第四, “农村基层组织建设与扶贫开发结合”的驻村定点扶贫机制。以“领导蹲点、部门联村、三级联创”为形式, 一方面在农村基层组织建设中整合城乡社会资本, 另一方面提高了农村扶贫开发所不能离开的基层组织的治理水平。此外, 在整村推进的重点村采用“四有三带动”机制, 即每个村要有一个机关部门定点帮扶, 有一名旗级干部联系, 有一名驻村干部帮扶, 有一名大学生村官, 通过企业带动、能人带动、党员带动的方式, 扶持贫困村整体脱贫。
“十一五”时期, 察右前旗用于民生事业的支出逐年递增, 累计达到8.5亿元, 占财政支出的28%, 是财政最大的支出项目, 其中就业、养老、城乡低保等支出27047万元, 教育、医疗、卫生支出13824万元, 保障性住房支出3925万元, 强农惠农支出40204万元。2008年察右前旗投资7000多万元, 全面落实年初为民承诺的“十件实事”。2009年, 察右前旗全年用于民生方面的投入达到1.2亿元, 增长33.3%。2010年, 察右前旗坚持富民强旗、富民优先的理念, 以保障和改善民生为出发点和落脚点, 在旗财政十分困难的情况下, 积极调整支出结构, 不断加大财政在民生领域的投入力度, 全年用于教育、卫生和社会保障等民生领域的投入达3.8亿元, 占全部财政支出的41%。2011年, 察右前旗实施了一系列惠民工程, 全年财政用于民生领域支出4.2亿元, 发放各项惠农支农资金1.2亿元, 农民人均补贴达到577元
以基本公共服务促进保障式、转移式、开发式扶贫是继救济式扶贫后的一种新的扶贫模式, 面对1.28亿贫困人口这样一个庞大的数字, 面对生存环境恶劣的集中连片特困地区以及因病、因上学、因失业等问题返贫的贫困家庭, 基本公共服务在保障式、转移式、开发式扶贫中的跟进就成为开发式扶贫在近20年的探索后的结论。同时, 覆盖城乡的社会保障体系的逐步健全也为扶贫开发创造了有利环境和条件, 使扶贫工作由解决温饱的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。为此, 察右前旗重点加强贫困村的基础设施建设和社会保障服务。全旗大部分重点贫困村在人畜饮水、道路建设、通电、同化、有线电视进村入户、医疗、卫生、文化事业建设上明显提高。全旗85%以上的重点村配有科技站、医疗卫生服务站、文化站、而且有人员、器材设备, 贫困村全部参与了农村合作医疗, 看病难问题得到缓解。
保障式扶贫方面, 对60岁以上和60岁以下丧失劳动能力的2.5万贫困人口, 要加大现金直补力度, 实施。通过4年左右的努力, 使这部分贫困人口到2015年人均纯收入达到4000元, 率先脱贫。
转移式扶贫方面, 加快促进农村贫困人口向城镇和二三产业转移。加大保障性安居工程建设力度, 向城镇和城郊调整农村危旧房改造、生态移民、扶贫移民项目, 多渠道实现转移进城贫困家庭住有所居。在“十一五”时期, 投资200万元, 累计在平地泉镇民生小区无土安置失去生产、生活条件的贫困户100户、366人, 搬迁户从过去人均收入600多元增加到了3000多元, 实现了“迁出区绿起来、迁入区富起来”的目的。同时加强专业技能培训, 以提高贫困家庭劳动力就业和创业为目标。强化就业服务, 加快构建就业指导服务体系, 到2015年, 确保2100名贫困人口通过专业技能培训, 实现稳定就业和稳定脱贫。
开发式扶贫方面, 实施整村推进和连片开发, 把不具备开发条件的地区作为生态恢复区, 实施退耕种草、移民搬迁、撤点并村。到2015年, 全部完成94个不具备生产条件自然村 (涉及2400户, 7680人) 的整村搬迁工作, 使2.11万贫困人口通过开发式扶贫稳定脱贫。
资金短缺是察右前旗在扶贫开发中的主要难题。开发式扶贫的主要形式是开展项目, 并且各级财政进行资金配套。由于地方财力有限, 多数贫困村农民有项目没资金导致项目流产。同样的资金短缺问题也出现在整村推进和扶贫搬迁以及贫困劳动力转移培训中。整村推进的投入是每个村100万, 在一年内解决该村的脱贫工作显然不够。贫困劳动力转移培训因资金投入有限, 所以只能培训有限的劳动力就业。
目前贫困人口80%集中在山区和革命老区, 这些地方自然条件差、基础设施薄弱。目前, 全旗仍有33个自然村行路困难, 2.53万人、7.84万头牲畜饮水困难, 40个行政村没有文化站, 38个行政村没有卫生室, 39个行政村没有科技服务站, 贫困人口住房条件差, 全旗贫困村砖瓦房比例仅为13%。因此, 基本公共服务提供是今后这些贫困村扶贫的主要任务。
在察右前旗调研中发现, 基本公共服务的场所多数行政村已今本建成, 131个行政村, 建有文化站的行政村占69%, 建有卫生室的行政村占71%, 建有科技服务站的行政村占70%。这些基本公共服务场所设施基本配齐, 然而利用率并不高, 尤其是文化站, 农民基本不去看书。因为留在村庄的基本都是老龄人口, 文盲半文盲居多。科技服务站也只有在扶贫项目传授技术时利用, 其余时间都无人问津。
基本公共服务的提供不仅需要财力、物力, 而且还需要人力。在农民自身还未觉悟的情况下, 政府的宣传与发动依然是目前扶贫开发的必要手段。文化知识学习需要有人去宣传、带动, 农业科技的利用需要有人亲身示范。目前, 具体在贫困农村进行扶贫工作人员的主要有四种:旗县蹲点干部, 乡镇干部, 村干部、乡村从业者和大学生村官。这四种人员中的前两种主要进行工作安排、协调, 并不从事常规性的基本公共服务工作, 最本土化的村干部往往文化水平不高, 乡村卫生人员等并不具有合法从业资格, 而文化水平较高的大学生村官多数又留不住。因此, 就出现了有场所而无活动或服务水平差的状况。
贫困不仅表现在物质生活上, 还表现在人的思想观念上。年龄大、文化水平低、几乎很少走出村庄的贫困农民对于如何利用政策维护权利、如何利用基本公共服务资源都无从知晓。另外, 怕官、畏官是底层百姓的普遍心理, 即使是村干部在他们看来也已经是官。所以, 即使自身有困难, 一些农民也不会“找政府”。因此, 在实际中经常出现农民需要服务而服务找不到对象的问题, 如公共文化的提供, 尽管各级政府对草原书屋、农家书屋投入很大, 但实际效益很差, 农牧民基本不去看书。再如一些公共服务政策的宣传, 纸质的宣传品对于文化程度较低的农牧民来说理解还是有难度。所以, 应改进公共服务的方式。
第一, 创新基本公共服务的投入与运行机制
搞好扶贫攻坚, 必须解决好“钱从哪里来, 如何用好钱”的问题。制约贫困农村发展的主要问题是资金, 除了财政投入外, 动员和利用社会力量参与扶贫是解决资金问题的主要出路。目前, 民间资本有巨大的投资冲动, 政府可以因势利导, 制定资源换资金的优惠政策鼓励民间资本投向贫困农村的基本公共服务。以向基本公共服务投资作为出让土地资源、矿产资源使用、开采权的条件。同时金融部门特别是农村信用社和村镇银行, 要加大对扶贫项目和贫困农民发展生产的信贷支持力度, 为推进扶贫开发多做贡献。
在基本公共服务运行中, 可以借鉴发达城市社区服务的模式, 采用公办民营或互助合作的方式降低运行成本。在养老服务中, 内蒙古化德县的农村互助幸福院的值得推广。这样的基本公共服务运行思路符合贫困农村的现状, 利用农村固有的社会资本实现了国家服务与农民自助相结合。
第二, 转变农村基本公共服务的方式
从政策制定到政策执行存在制度与实际相结合的问题。基本公共服务政策的实施在农村不同于城市, 农村基本公共服务面对的服务对象不同于城市人群、所处自然、人文环境不同于城市, 即使同属农村, 交通条件和距离城市的远近也会影响到公共服务的方式选择。所以, 对于边远贫困农村, 面对的人口主要是老年弱势群体, 行动不便、观念落后, 必须变被动为主动, 变不动为流动, 从已困难群众为本的角度出发改进公共服务方式。在计划经济时代, 赤脚医生、乌兰牧骑这些那个时代的农村公共服务为当时缺少医疗、文化的农村牧区发挥了巨大作用, 在今天, 还可以学习这一行之有效的基本公共服务的运行模式, 以农牧民可获得的、喜闻乐见的方式提供基本公共服务, 以符合实际的方式提供公共服务, 而不是样板服务。
第三, 鼓励非营利组织投向基本公共服务, 解决农村基本公共服务人员短缺的问题
在美国等发达国家, 非营利组织是公共服务主要从业组织, 非营利组织的就业人口占全部就业人口的23%。然而, 在中国非营利组织的发展还很有限, 从业人口所占比例很小。在农村基本公共服务领域, 需要大量专业从业人员, 如养老院护工、文化站管理员、卫生站全科医生等。而目前通过“三自一扶”或“大学生村官”形式进入到农村的新生力量主要从事日常管理工作, 再加上没有正式编制, 贫困农村生存环境又艰苦, 所以, 难以改变农村基本公共服务人员缺乏的现状。如果以政府购买服务的方式使非营利组织进入农村基本公共服务领域, 不仅能够节约政府人员编制费用, 而且, 非营利组织可以聘用符合实际需要但人力资本又相对低廉的服务人员, 如返乡的中年农民工, 城市中有一定相关专业技能的下岗失业者, 通过非营利组织, 既可以解决这些人的就业, 又可以解决农村基本公共服务中服务人员缺乏的问题。
摘要：扶贫开发是我们国家的一贯目标, 作为一项社会政策随着国家经济社会的发展, 扶贫开发的方式也在向前发展。因此, 随着覆盖城乡的基本公共服务的建立, 公共服务与扶贫开发的联动成为必然。本文在梳理基本公共服务与扶贫开发联动关系的基础上, 分析了现实中彼此联动存在的问题并提出对策建议。
关键词：扶贫开发,公共服务,联动
[1] 黄恒学, 张勇等.政府基本公共服务标准化研究.人民出版社, 2011
[2] 苏明, 刘军民等.转变发展方式背景下的基本公共服务均等化与减贫.中国农业出版社, 2011
[3] 《中国农村扶贫开发纲要 (2011-2020年) 》.http://www.gov.cn/jrzg/2011-12/01/content_2008462.htm[EB/OL].中央政府门户网站, 来源:新华社, 2011-12-01
[4] 《国家基本公共服务体系“十二五”规划》.http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm[EB/OL].中央政府门户网站, 来源:国务院办公厅, 2012-07-20
[5] 察右前旗2007—2011统计公报
[6] 察右前旗2011年政府工作报告
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