行政监督体制管理论文提纲

论文题目：论完善检察机关的行政监督职权 ——以治理以罚代刑问题为重点

摘要：检察机关的行政执法监督职权并不属于传统行政法学的主要研究对象和内容,该领域的问题长期以来为刑事法学者所专。但恰恰由于缺乏公法学者的介入,我国检察理论研究和检察制度建设偏重于服务刑事司法过程中的具体问题,缺乏对检察机关职权配置的宏观思考和定位。特别是,不少学者甚至单纯从别国检察机关的角色定位及当前我国检察职权的实际配置现状出发,断言我国检察机关只应作为刑事司法机关或者诉讼监督机关而存在,主要应承担追究有关刑事违法活动的法律责任。对于日常行政执法活动的合法性问题,检察机关依法无权也不应当参与实施法律监督。没有调查就没有发言权。实际上,我国的检察体制是中国特色社会主义宪政体制的必要组成部分,这在根本上不同于部分西方国家的检察体制。按照我国宪法之规定,检察机关是国家设置的专门性法律监督机关,检察权的实质是法律监督权。法律监督权的宪法定位决定了,检察权应当对行政权、审判权等国家公权力形成独特的监督力量。而且,从行政执法监督职权的具体配置情况来看,我国检察机关实际上一直也没有完全放弃对行政执法活动合法性的监督职责,只是行政检察监督的具体范围自文革以后不断限缩,目前主要侧重于对行政劳教活动、行政执法中的以罚代刑问题等特定行政领域的监督。从监督手段和措施来看,检察机关目前主要通过运用检察建议、检察意见等柔性监督手段,督促行政执法机关及时发现和纠正违法问题,而不直接干涉甚至改变行政执法行为的内容和结果。当然,从更为宽泛的意义上来看,我国检察机关依法有权对构成犯罪的行政渎职侵权活动实施立案侦查,追究有关行政人员的刑事法律责任,这也是一种行政执法监督。然而,随着行政执法过程中的“以罚代刑”问题滋生蔓延,我国现有行政监督体制的漏洞和不足日益现象,如何因应实际问题进一步完善检察监督机制日益迫切。近年来,我国一些地方的检察机关不断探索和完善对行政执法活动实施检察监督的新思路、新方法,取得了一些积极成果和有益做法,对于优化行政检察职权配置具有重要意义。当前,应当站在完善我国行政监督体系、促进依法行政的全局高度,认真审视和评估我国检察机关对部分行政执法活动实施监督的重要意义和独特作用。以治理当前行政执法中的以罚代刑等热点、难点问题为契机,积极探索我国行政检察监督的主体、对象、程序、标准等基本范畴,争取走出一条行政检察监督的新路子。除导论外,全文主要分为六章。第一章,行政机关以罚代刑问题的治理困境。当前,完善检察机关的行政监督职权配置具有显明的现实依据和问题基础。近年来,我国行政执法机关在实施行政处罚、开展行政执法活动的过程中,普遍存在着滥用行政自由裁量权,以行政处罚代替刑事处罚,不依法将涉嫌犯罪的行政案件移交公安、检察等刑事司法机关追究刑事责任的问题。这种违反行政法甚至触犯刑律的行政活动,严重破坏了我国健康的行政管理秩序以及刑事司法秩序。以罚代刑行为的实质是行政权力的滥用,是一种违法的行政行为,情节严重者甚至构成行政渎职犯罪。但此类行为具有着特殊性,主要损害的是公共利益和社会秩序,往往无具体受害人,现有的行政监督体系对其难以实现有效监控,存在明显漏洞,导致此类问题不断滋生蔓延。第二章,以罚代刑问题的产生原因及对策分析。本章主要对行政执法中的以罚代刑问题产生的主观性原因、制度性原因等进行分析和归纳总结。同时,本章结合实际探讨解决以罚代刑问题的主要对策,着重研究长期以来为解决此项问题所推进的行政执法与刑事司法衔接机制的建设及运行现状,探析当前行刑衔接机制存在的主要不足。国家推动行刑衔接机制的构建,目的在于切实治理以罚代刑的违法行为。但截止目前,行刑衔接机制的运转乏力,主要原因在于缺乏合适的监督主体,检察机关对行政处罚合法性的监督职权配置不足。由此,本章引出了治理以罚代刑问题所面临的主要法律障碍。第三章,我国检察机关的行政监督职权配置现状及不足。通过研讨行政执法中的以罚代刑问题,逐渐引出了治理此项问题所面临的主要法律障碍,即检察机关的行政执法监督职权配置的不足。本章对行政检察职权进行本体性研究。包括:一,对检察机关的行政监督职权进行概念上的界定,与行政监察、行政监督检查等概念作出区别,明确该项监督制度在国家行政监督体系中的地位和作用。二,对当前我国检察机关的行政监督职权种类和范围逐一介绍,明确当前行政检察的作用范围。三,对我国行政检察职权的历史演变进行回顾,分析取消行政检察职权的不合理的政治因素。四,指出当前我国行政检察职权配置方面存在的主要问题,即检察权缺乏对行政权运作活动的合法性监督及运行机制设置。第四章,完善行政检察职权配置的宪法依据。行政检察职权配置不足的问题,不符合我国宪法对于检察机关的属性定位。作为国家法律监督机关,检察权本质上属于一种法律监督权。通过对宪法文本的解释学研究可以发现,我国宪法上的法律监督权是有着特定内涵和外延的专门监督权,是社会主义国家权力制衡体制的重要组成部分。作为派生于人大最高监督权的一项专门监督权,我国检察权理应对民事、行政、刑事法律的实施活动开展全面监督,理应对行政权、审判权等国家公权力运行的合法性实施有效监控。当前,检察机关对行政权的监督局限于极窄的范围,这不符合国家宪法定位的要求,应当进一步完善。第五章,域外行政检察职权的比较研究。考察检制较为先进的国家可以发现,前苏联、越南等社会主义国家的宪法均肯认检察权作为国家法律监督权的地位,并在法律上明确了检察机关监督行政权运作活动的具体职权、程序设置等问题。由于制度渊源的不同,英美法系国家的检察权性质上看主要是公诉权,属于行政权的范畴;除对侦查权的监督制约外,较少配置对行政活动合法性的监督权。但由于它们属于普通法系国家,行政、民事案件不分,检察机关可以作为公益代表人就损害公共利益的行政行为提起诉讼。法国、德国等大陆法系国家,检察权属于司法权的范畴,在一定程度上配置了对行政活动的监督职权。行政检察职权的配置与一国宪政体制休戚相关。我国作为社会主义国家,检察权属于法律监督权的范畴,应当立足宪法定位,结合行政监督实践的需要,不断探索和完善行政检察职权。第六章,完善行政检察职权的地方探索。近年来,随着以罚代刑等违法行政问题的凸显,现有行政监督体系难以有效应对。各级检察机关开始探索对行政执法领域实施法律监督。这些地方检察机关分别在完善行政执法信息共享、探索建立专门的行政检察机构、探索构建行政检察程序、推动地方立法等方面进行了探索,取得了一些有效经验做法,有效加强了对违法行政行为的打击力度第七章,对策建议:以治理以罚代刑为契机,完善行政检察职权。无论从理论依据和实践需要等角度来看,完善行政检察职权在未来都是一个不容回避的问题。当然,全面恢复一般监督制度在当前是不可行的,缺乏理论共识和实践诉求,检察机关现有的人力、物力势必难以胜任,必须紧密结合司法实践选好切入点、找准突破口,有针对性、有计划性地逐步完善。当前,以罚代刑问题的治理已然成为社会顽疾,现有行政监督体系难以有效应对,原因就在于缺乏合适的监督主体。检察机关恰恰可以对行政执法机关的以罚代刑等问题的治理为契机,在行政监督职权配置、行政检察程序设置、事后惩戒措施等方面展开制度创新和探索,将好的经验做法适时上升为国家立法,逐步完善行政检察职权。

关键词：行政执法;法律监督;以罚代刑;行政检察

学科专业：宪法学与行政法学

摘要

abstract

导论

一、研究背景

二、研究现状

三、研究目的和方法

四、研究作用和意义

第一章 行政执法中的以罚代刑问题

第一节 以罚代刑问题的界定

一、行政执法的定义

二、“以罚代刑”的概念

三、我国以罚代刑问题的现状和危害

第二节 以罚代刑行为的行政法学分析

一、行政执法中的以罚代刑行为属于具体行政行为范围

二、合法性分析：构成违法的行政处罚

三、法律效力分析：在行政法上应归于无效

四、治理以罚代刑的现行行政监督制度

第三节 以罚代刑问题的刑事法学分析

一、以罚代刑活动构成犯罪的法定条件

二、刑事法上的监督追惩机制

第四节 以罚代刑活动的具体类型划分

一、违法的以罚代刑活动和犯罪的以罚代刑活动

二、有具体受害人和无具体受害人的以罚代刑活动

三、按照处罚对象的不同类型进行分类

第二章 以罚代刑问题的产生原因探究

第一节 以罚代刑问题普遍发生的主观原因

一、部分行政执法人员依法行政水平较低

二、社会公众对以罚代刑问题的性质和危害认识不足

第二节 行政罚与刑罚分别立法为问题产生提供可能性

一、我国部分行政违法行为与行政犯罪行为界限不明

二、行政执法主体对此类问题的处理享有裁量权

三、客观上要求对该领域的行政裁量权加强监督制约

第三节 行政监察等现有行政监督制度难以有效纠举

一、作为内部行政监督机制,行政监察的局限性明显

二、其他现有行政监督制度难以切实发挥作用

第四节 行刑衔接机制建设滞后加剧问题滋生蔓延

一、行政处罚与刑罚分别立法客观上要求构建衔接机制

二、检察机关难以及时获知行政执法机关的以罚代刑情况

三、检察机关缺乏监督不移送行为的刚性法律手段

四、小结：完善行政执法的检察监督是关键所在

第五节 以罚代刑的渎职犯罪难以得到检察机关查办

一、检察机关行使渎职犯罪侦查权是对行政权的监督制约

二、检察机关查办以罚代刑的渎职犯罪案件缺乏线索来源

三、我国检察机关缺乏对行政法人才的培养和使用意识

第三章 治理以罚代刑的主要障碍：行政检察职权的配置存在不足

第一节 关于检察机关行政监督职权的界定

一、我国的行政监督体系

二、行政检察权的概念

第二节 我国行政检察职权范围演变的历史考察

一、初创时期的行政检察权

二、建国初期继续规定行政检察职权

三、行政检察制度自文革至今中断

四、总结：一般监督的取消具有复杂的历史原因

第三节 当前我国行政检察职权的具体配置范围

一、当前我国行政检察职权的主要类别

二、我国行政检察职权的类型化研究

第四节 我国行政检察职权配置的不足之处

一、限于对刑事法律实施的监督,缺乏对行政法律实施的监督

二、限于对特定行政机关或行政行为的检察监督

三、缺乏具体的行政检察监督程序设置,难以切实履责

第四章 完善我国行政检察职权配置的法理依据

第一节 我国检察权在宪政体制中的独特位置：法律监督权

一、国家权力制衡结构的主要类型及其理论基础

二、我国公权力制衡结构中的检察权定位

三、我国检察机关的职权范围等基本情况

第二节 法律监督权的宪法解释学分析

一、关于应然意义上的“法律监督权”内涵的探究

二、学界关于法律监督权内涵认识的主要观点

三、法律监督权的界定及类型划分

第三节 法律监督权的宪法定位要求加强行政检察职权配置

一、当前的检察职权配置范围不符合法律监督权的宪法定位

二、强化检察权对行政权的监督是落实宪法定位的必然要求

三、对部分违法行政行为实施检察监督可以完善行政监督体系

第五章 完善我国行政检察职权的域外制度比较

第一节 部分西方国家的行政检察职权配置情况

一、近代西方检察权兴起的历史背景

二、英美等普通法国家的行政检察职权配置情况

三、法德等大陆法国家的行政检察职权配置情况

第二节 俄罗斯等国的行政检察职权配置情况

一、前苏联检察权最早确立对行政权的法律监督

二、俄罗斯等国的行政检察职权范围

第三节 北欧国家的议会行政监察专员制度

一、各国制度建设情况

二、对我国完善行政检察职权配置的启示

第四节 比较研究各国行政检察职权配置情况的结论

一、各国检察机关均配置一定范围的行政检察职权

二、各国行政检察职权的配置无统一模式可循

三、各国检察权的长远发展存在趋同化倾向

四、应立足宪法、结合实际,不断发展我国行政检察权

第六章 完善行政检察职权配置的地方探索

第一节 创新行政检察工作机制的地方探索

一、探索设置专门的行政检察工作机构

二、建立健全行政执法信息获取机制

三、丰富和充实检察监督手段和措施

第二节 探索完善行政检察职权配置的地方立法活动

一、省级人大出台加强行政检察监督决议

二、宁夏等地检察机关联合政府出台规章

第七章 以治理以罚代刑为契机,完善行政检察职权

第一节 探索完善行政检察职权的配置和运作模式

一、原则明确检察机关有权监督行政处罚等具体行政行为的合法性

二、以治理以罚代刑问题为重点,探索构建行政检察监督程序

三、充实对以罚代刑等违法行政行为的事后追惩措施

四、探索设立专门的行政检察监督机构

第二节 适时推动立法,健全行政检察职权

一、推动立法机关制定专门的检察监督法

二、完善行政处罚法的相关规定或者规定配套措施

参考文献

附录一：银川市检察机关法律监督工作条例(部分)

附录二：邓州市行政执法监督中心规则

附录三：邓州市行政执法监督工作机制流程图

附录四：山东人大关于加强检察院法律监督工作的决议(部分)

附录五：宁夏回族自治区行政执法工作与检察监督工作相衔接的若干规定

致谢